Cải cách thủ tục hành chính tại Sở xây dựng tỉnh Cao Bằng (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ THỊ NGA

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TẠI SỞ XÂY DỰNG TỈNH CAO BẰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HÀ THỊ NGA

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
TẠI SỞ XÂY DỰNG TỈNH CAO BẰNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ HÀ

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực
và chưa từng được sử dụng để bảo vệ bất kỳ một học vị nào. Các thông tin trích dẫn
trong luận văn đã ghi rõ nguồn gốc./.
Hà Nội, ngày 03 tháng 7 năm 2017
Tác giả luận văn

Hà Thị Nga


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
MỞ ĐẦU

1

Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

8

VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1. Những vấn đề chung về thủ tục hành chính

8

1.1.1. Khái niệm về thủ tục hành chính

8

1.1.2. Đặc điểm của thủ tục hành chính

10

1.1.3. Vai trò của thủ tục hành chính

11

1.1.4. Phân loại thủ tục hành chính

12

1.1.5. Nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính

14

1.2. Cải cách thủ tục hành chính

16

1.2.1. Một số quan niệm về cải cách thủ tục hành chính

16

1.2.2. Sự cần thiết cải cách thủ tục hành chính

17

1.2.3. Nội dung cải cách thủ tục hành chính

19

1.2.4. Ý nghĩa của cải cách thủ tục hành chính

23

1.3. Cải cách TTHC tại một số địa phƣơng, bài học kinh nghiệm

26

cho tỉnh Cao Bằng nói chung và Sở Xây dựng nói riêng
1.3.1. Cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Quảng Ninh

26

1.3.2. Cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Lào Cai

33

1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho cải cách thủ tục hành chính tại Sở

35

Xây dựng tỉnh Cao Bằng
Tiểu kết chƣơng 1

37


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH

38

CHÍNH TẠI SỞ XÂY DỰNG TỈNH CAO BẰNG
2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên - xã hội của tỉnh Cao Bằng

38

và tổ chức bộ máy của Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng
2.1.1. Điều kiện tự nhiên - xã hội của tỉnh Cao Bằng

38

2.1.2. Tổ chức bộ máy của Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng

40

2.1.2.1. Vị trí chức năng, nhiệm vụ

40

2.1.2.2. Cơ cấu tổ chức, bộ máy của Sở Xây dựng

41

2.2. Phân tích thực trạng việc thực hiện cải cách thủ tục hành

43

chính của Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng
2.2.1. Xây dựng và ban hành văn bản

43

2.2.2. Công tác tổ chức thực hiện cải cách thủ tục hành chính tại Sở

53

Xây dựng tỉnh Cao Bằng
2.2.3. Kết quả cải cách thủ tục hành chính trên một số lĩnh vực

58

2.2.3.1. Lĩnh vực xây dựng

58

2.2.3.2. Lĩnh vực quy hoạch xây dựng

64

2.3. Đánh giá cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh

69

Cao Bằng
2.3.1. Những điểm đạt được

69

2.3.2. Một số tồn tại và hạn chế

72

2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế

75

Tiểu kết chƣơng 2

81

Chương 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP TIẾP TỤC
CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI SỞ XÂY DỰNG TỈNH

82

CAO BẰNG

3.1. Cơ sở đề xuất giải pháp

82

3.1.1. Định hướng cải cách thủ tục hành chính của Đảng và nhà

82


nước
3.1.2. Phương hướng cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng

83

tỉnh Cao Bằng
3.2. Các giải pháp cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng

84

tỉnh Cao Bằng.
3.2.1. Tăng cường công tác chỉ đạo, tổ chức thực hiện

84

3.2.2. Hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có quy định

87

thủ tục hành chính
3.2.3. Kiện toàn bộ máy, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công

89

3.2.4. Đẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền; thu hút sự tham

91

chức
gia của người dân, doanh nghiệp vào cải cách thủ tục hành chính
3.2.5. Tăng cường đầu tư trang thiết bị, ứng dụng công nghệ thông
tin, triển khai có hiệu quả hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO

92

9001:2008 trong giải quyết thủ tục hành chính
3.2.6. Đẩy mạnh công tác kiểm tra, giám sát

95

3.2.7. Tiếp tục công khai hóa, đơn giản hóa thủ tục hành chính

96

Tiểu kết Chƣơng 3

97

KẾT LUẬN

98

TÀI LIỆU THAM KHẢO

101

PHỤ LỤC

104


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CBCC

: Cán bộ công chức

CCHC

: Cải cách hành chính

CNTT

: Công nghệ thông tin

Bộ phận một cửa

: Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HCNN

: Hành chính Nhà nước

BCKT-KT

: Báo cáo kinh tế - kỹ thuật

TPHCM

: Thành phố Hồ Chí Minh

TTHC

: Thủ tục hành chính

UBND

: Ủy ban nhân dân

QLNN

: Quản lý nhà nước

QPPL

: Quy phạm pháp luật

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Thủ tục hành chính là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về
thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy
Nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan Nhà nước trong
mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân.
Hiện nay thủ tục hành chính ở nước ta còn những nhược điểm: hình
thức, đòi hỏi quá nhiều giấy tờ, gây phiền hà cho nhân dân; nặng nề, nhiều
cửa, nhiều cấp trung gian, rườm rà, không rõ ràng về trách nhiệm; không phù
hợp với yêu cầu của thời kỳ mở cửa và hội nhập. Thủ tục hành chính thiếu
thống nhất, thường bị thay đổi một cách tuỳ tiện, thiếu công khai, minh bạch.
Hậu quả của nhược điểm trên là gây phiền hà cho việc thực hiện quyền
tự do, lợi ích và công việc chung của cơ quan, gây trở ngại cho việc giao lưu
và hợp tác giữa nước ta với nước ngoài, gây ra tệ cửa quyền, bệnh giấy tờ
trong hệ thống cơ quan hành chính, là nơi thuận lợi cho nạn tham nhũng, lãng
phí phát sinh, hoành hành. Chính vì vậy, cải cách thủ tục hành chính là yêu
cầu chính đáng của nhân dân, doanh nghiệp, của các tổ chức và nhà đầu tư
nước ngoài, là khâu đột phá của tiến trình cải cách hành chính Nhà nước.
Mặc dù vậy, vấn đề cải cách thủ tục hành chính từ trước tới nay, phần
lớn tập trung tại UBND. Còn đối với công tác Cải cách thủ tục hành chính tại
các cơ quan chuyên môn thuộc tỉnh vẫn còn nhiều mặt hạn chế yếu kém. Một
mặt do thủ tục hành chính tại các cơ quan chuyên môn tương đối phức tạp,
liên quan đến nhiều nội dung công việc, mặt khác chất lượng đội ngũ công
chức vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu trong việc thực hiện cải cách thủ tục
hành chính, vẫn còn tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các bộ phận. Chức
năng, nhiệm vụ giữa các bộ phận vẫn còn trùng lặp, chưa rõ ràng.

1

Nhận thức được tầm quan trọng của CCHC và cải cách TTHC. Lãnh
đạo các cấp, các ngành tỉnh Cao Bằng đã xác định, cải cách TTHC là vấn đề
thiết yếu nhằm tạo môi trường thông thoáng thu hút sự đầu tư trong và ngoài
nước. Sau nhiều năm triển khai thực hiện công tác CCHC nói chung và cải
cách TTHC nói riêng tỉnh Cao Bằng bước đầu đã đạt được một số kết quả
nhất định.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn nhiều hạn chế, do
Cao Bằng là một trong những tỉnh Miền núi phía Bắc, có đường biên giới
giáp với Trung Quốc dài 311 km, điểm xuất phát thấp, trình độ một số ít cán
bộ, công chức còn hạn chế, cơ sở vật chất hiện đại còn thiếu vì vậy trong
những năm qua chỉ số CCHC của tỉnh luôn ở mức thấp.
Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng là cơ quan chuyên môn giúp việc cho
UBND tỉnh Cao Bằng quản lý về lĩnh vực xây dựng trên địa bàn tỉnh, số
lượng TTHC phức tạp ngày càng tăng, TTHC của một số lĩnh vực cũng tăng,
hơn nữa cùng với sự phát triển kinh tế của tỉnh, nhu cầu của người dân ngày
càng nhiều, đòi hỏi Sở Xây dựng cần có những đổi mới, thực hiện đơn giản
hóa về quy trình giải quyết, TTHC để đáp ứng những yêu cầu thực tế đặt ra.
Chính xuất phát từ những lý do nêu trên, tôi chọn đề tài: “Cải cách thủ
tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng” nghiên cứu làm luận văn
tốt nghiệp của mình.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Nghiên cứu về CCHC nói chung và cải cách TTHC nói riêng đã được
nhiều nhà khoa học, chuyên gia, nhà quản lý quan tâm nghiên cứu và đã có
hàng loạt đề tài, sách chuyên khảo, các bài báo, tạp chí xuất bản. Có thể kể ra
đây một số công trình tiêu biểu như sau:
- Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức (đồng chủ biên) “Cải
cách hành chính địa phương lý luận và thực tiễn” Nxb Chính trị Quốc gia - Hà

2

Nội, năm 1998. Cuốn sách cho chúng ta thấy những vấn đề chung về cải cách
hành chính nhà nước, cải cách hành chính ở địa phương, vấn đề chính quyền
địa phương trong cải cách nền hành chính nhà nước, bàn về tập trung, phân
quyền, tản quyền trong nền hành chính địa phương, lãnh đạo trong quản lý
hành chính, định hướng và giải pháp xóa bỏ cấp hành chính chủ quản trực
thuộc; Một số vần đề cần quan tâm trong trúa trình cải cách bộ máy hành
chính, cơ cấu bộ máy chính quyền địa phương và một số giải pháp đổi mới,
cải cách bộ máy nhà nước, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước;
Phân định hành chính lãnh thổ; phương hướng và giải pháp tổ chức quản lý
chính quyền địa phương;
- Nguyễn Văn Thâm (chủ biên) và TS. Võ Kim Sơn đồng biên soạn
(2002) “Thủ tục hành chính - Lý luận và thực tiễn” Nxb Chính trị Quốc gia,
Hà Nội, Cuốn sách đã trình bày những vấn đề lý luận cơ bản liên quan đến
TTHC, được minh chứng bằng thực tiễn không chỉ trong TTHC ở Việt Nam
mà có cả một số nước trên thế giới;
- Nguyễn Văn Thâm và Võ Kim Sơn (2004) “Giáo trình thủ tục hành
chính”, Nxb khoa học và kỹ thuật, Hà Nội. Cuốn sách trình bày quan niệm và
phân loại thủ tục hành chính; nguyên tắc xây dựng và yêu cầu, nghĩa vụ thực
hiện thủ tục hành chính; thủ tục hành chính ở một số lĩnh vực cụ thể và cải
cách thủ tục hành chính;
- Mai Hữu Khuê và Bùi Văn Nhơn biên soạn. (1995) “Một số vấn đề về
cải cách thủ tục hành chính” Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, Cuốn sách giới
thiệu tổng quát sự tác động của thủ tục hành chính đối với hoạt động của bộ
máy quản lý nhà nước, những hạn chế trong quản lý nhà nước do thiếu những
thủ tục hành chính hữu hiệu; một số quan điểm, nguyên tắc và giải pháp trong
nhiệm vụ cải cách thủ tục hành chính;

3

- Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên (2001) “Các giải pháp thúc đẩy cải cách
hành chính ở Việt Nam” Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách nêu chủ
chương, quan điểm của đảng và nhà nước về cải cách hành chính, tiến trình
cải cách hành chính ở nước ta, những rào cản trong cải cách hành chính và
nguyên nhân; Đặc điểm, nguyên tắc và phương hướng cải cách hành chính;
các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính; đẩy mạnh cải cách hành chính ở
địa phương và cơ sở; cải tiến cung ứng dịch vụ công; tăng cường ứng dụng
công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước nhằm thúc đẩy cải cách hành
chính;
- Mai Thị Thơm (2013) “Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế “một
cửa” về cấp phép xây dựng (từ thực tiễn Quận Hoàn Kiếm - Hà Nội) Luận
văn Thạc sĩ. Xuất phát từ những vấn đề lý luận về cải cách thủ tục hành chính
theo cơ chế “một cửa” trong cấp phép xây dựng; thực trạng cải cách thủ tục
hành chính trong cấp phép xây dựng tại quận Hoàn Kiếm, từ đó đưa ra giải
pháp hoàn thiện thủ tục hành chính theo cơ chế “một cửa” trong cấp phép xây
dựng tại quận Hoàn Kiếm;
- Đào Thị Oanh (2015) “Cải cách thủ tục hành chính tại UBND Quận
Thanh Xuân” Luận văn Thạc sĩ: Nêu những vấn đề lý luận chung của cải cách
thủ tục hành chính; Đánh giá thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại
UBND quận Thanh Xuân hiện nay; Từ đó đưa ra phương hướng và giải pháp
tiếp tục cải cách thủ tục hành chính tại UBND quận Thanh Xuân.
Những nghiên cứu trên đã tập trung phân tích những nội dung cơ bản
về quản lý hành chính nhà nước và làm rõ vấn đề quản lý hành chính nhà
nước trong một số vấn đề cụ thể, góp phần quan trọng vào việc phân tích lý
luận và thực tiễn về Cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành
chính nói riêng. Thừa nhận vai trò của các quy định pháp luật về thủ tục hành
chính đối với cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân có ảnh hưởng lớn đến

4


môi trường đầu tư và kinh doanh, đến hiệu quả của chính sách thu hút đầu tư
của Quốc gia, cải cách thủ tục hành chính và quyền tự do của tổ chức, công
dân. Hầu hết các công trình nghiên cứu đều xác định các quy định pháp luật
về Thủ tục hành chính đối với tổ chức và công dân luôn có mặt tích cực và
hạn chế tác động đến quyền lợi của tổ chức và công dân. Tuy nhiên, cho đến
nay chưa có công trình nào nghiên cứu cụ thể về cải cách thủ tục hành chính
tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng. Do đó việc tìm hiểu và nghiên cứu những
khó khăn, hạn chế, cơ sở lý luận chung về cải cách thủ tục hành chính tại Sở
Xây dựng tỉnh Cao Bằng là cần thiết, trên cơ sở đó đưa ra những giải pháp
phù hợp với tình hình thực tiễn tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng nói riêng và
Sở Xây dựng một số tỉnh Miền núi nói chung. Chính vì vậy, tác giả mạnh dạn
chọn đề tài này nhằm tìm hiểu một cách tương đối toàn diện về cải cách thủ
tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng.
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
- Mục tiêu: Luận văn nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng cải cách
thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng, từ đó đề xuất các giải
pháp nhằm cải tiến quy trình cải cách thủ tục hành chính trên một số lĩnh vực
cụ thể và các giải pháp tiếp tục cải cách hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao
Bằng.
- Nhiệm vụ:
Để đạt được mục tiêu nêu trên, luận văn cần phải thực hiện một số
nhiệm vụ cơ bản sau:
+ Làm rõ cơ sở lý luận về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành
chính.
+ Phân tích làm rõ thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây
dựng tỉnh Cao Bằng.

5


+ Đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành
chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu về cải cách
thủ tục hành chính trong lĩnh vực xây dựng và lĩnh vực quy hoạch xây dựng.
Đây là những lĩnh vực liên quan đến nhiều thủ tục hành chính, có nhu cầu
được giải quyết thường xuyên, liên tục đối với người dân, tổ chức, doanh
nghiệp, nhưng cũng gây nên những bức xúc trong dư luận, vì vậy đòi hỏi phải
cải cách nhiều hơn, triệt để hơn để kịp thời đáp ứng nhu cầu của các tổ chức,
công dân.
- Phạm vi nghiên cứu:
+ Phạm vi về thời gian: từ năm 2011 đến năm 2015.
+ Phạm vi nội dung: Luận văn tập trung nghiên cứu về cải cách TTHC
trong lĩnh vực: cấp giấy phép xây dựng và lĩnh vực xây dựng.
+ Phạm vi không gian: tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận: Luận văn dựa trên phương pháp luận của chủ
nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử; kết hợp chặt chẽ giữa
phương pháp luận lịch sử với phương pháp logic.
- Phương pháp nghiên cứu: trực tiếp thông qua thu thập số liệu, tài
liệu thứ cấp; phương pháp thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống
hóa và khảo cứu các công trình tài liệu có sẵn và một số phương pháp khác.
Trong quá trình thực hiện đề tài, tác giả đã kế thừa một số kết quả
nghiên cứu có liên quan, các đánh giá, nhận định trong các báo cáo tổng kết
của các cơ quan về công tác cải cách thủ tục hành chính.

6

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Hệ thống những vấn đề lý luận cơ bản về thủ tục hành chính, cải cách
thủ tục hành chính.
- Phân tích rút ra mặt mạnh, mặt yếu của tình hình cải cách thủ tục hành
chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng trong thời gian qua.
- Đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành
chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng.
Là một công chức hiện đang công tác tại Văn phòng Sở Xây dựng tỉnh
Cao Bằng, thông qua việc nghiên cứu đề tài sẽ giúp tôi thấy được thực trạng
công tác cải cách thủ tục hành chính của Sở Xây dựng. Các giải pháp được đề
xuất sẽ góp phần phát huy tính chủ động, sáng tạo của cán bộ, công chức Sở
Xây dựng, tạo môi trường làm việc lành mạnh nhằm phục vụ tốt nhất nhu cầu
giải quyết thủ tục hành chính của các cá nhân, tổ chức và doanh nghiệp.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục.
Nội dung của luận văn gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận về thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành
chính.
Chương 2: Thực trạng cải cách thủ tục hành chính tại Sở Xây dựng tỉnh
Cao Bằng.
Chương 3: Phương hướng và giải pháp tiếp tục cải cách thủ tục hành
chính tại Sở Xây dựng tỉnh Cao Bằng.

7


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỦ TỤC HÀNH CHÍNH

VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH
1.1. Những vấn đề chung về thủ tục hành chính
1.1.1. Khái niệm về thủ tục hành chính
Theo Từ điển Tiếng Việt của GS. Hoàng Phê, thủ tục “là cách thức tiến
hành công việc với nội dung, trình tự nhất định” [7, tr 715].
Thủ tục là “Trình tự và phương pháp làm việc. Trình tự là thứ tự thực
hiện nhất định. Người ta thường hiểu thủ tục là trình tự thực hiện hành động
cần thiết để hoàn thành một công việc nào đó hoặc để giải quyết một nhiệm
vụ nhất định” [7, tr.124].
Cũng có thể hiểu thủ tục là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy
định chung phải tuân theo khi làm việc.
Trong quản lý, để giải quyết các công việc cần phải tuân theo những
thủ tục phù hợp. Với nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải
quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể chế thống nhất, gồm một
loại nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong
muốn.
Hoạt động quản lý nhà nước được thể hiện qua các chính sách quản lý
nhà nước đó là những quy phạm pháp lý để hướng dẫn hoạt động QLNN,
quản lý hoạt động của xã hội. Để cụ thể hoá những quy phạm pháp lý này, thủ
tục là loại quy định trình tự, cách thức khi sử dụng thẩm quyền của từng cơ
quan để giải quyết các loại công việc. Khoa học pháp lý gọi đó là những quy
phạm thủ tục, quy phạm này gồm các bộ phận: Thủ tục lập pháp, thủ tục tố
tụng tư pháp và TTHC.

8


Thủ tục lập pháp là thủ tục làm Hiến pháp và làm luật. Thủ tục tố tụng
tư pháp là thủ tục giải quyết tranh chấp dân sự, định tội, được thực hiện bởi
các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử,… Còn thủ tục hành chính là thủ tục

thực hiện quyền trong hoạt động hành chính nhà nước.
Theo GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm, Thủ tục hành chính là “Trình tự
về thời gian và không gian, các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình
thức hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, bao gồm trình
tự thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, điều động viên chức; trình tự lập
quy, áp dụng các quy phạm để bảo đảm các quyền chủ thể và xử lý vi phạm;
trình tự tổ chức tác nghiệp hành chính” [17, tr.6].
Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP, ban hành ngày 08 tháng 6 năm
2010, Thủ tục hành chính là “Trình tự, cách thức thực hiện, là các hồ sơ và
yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định cho
các cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi giải quyết một công việc cụ
thể”. [12, tr.2].
Từ những phân tích ở trên, có thể hiểu:
Thủ tục hành chính (TTHC) là một loại quy phạm pháp luật quy định
về trình tự thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định
của bộ máy Nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan
HCNN trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân.
Như vậy, TTHC được đặt ra để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện
mọi hình thức hoạt động cần thiết của mình trong đó bao gồm cả trình tự
thành lập các công sở, trình tự bổ nhiệm, bãi nhiệm, trình tự lập quy, trình tự
điều hành, tổ chức các hoạt động tác nghiệp hành chính. Đó chính là các quy
tắc phải tuân thủ theo trong quá trình ra các quyết định hành chính của các cơ
quan quản lý nhà nước.

9


TTHC là một bộ phận chế định của luật hành chính. Nói cách khác,
TTHC là một loại hình quy phạm mang tính công cụ để giúp các cơ quan nhà
nước có điều kiện thực hiện chức năng của mình.

TTHC do các cơ quan nhà nước ban hành để thực thi Hiến pháp và
pháp luật nhằm thực hiện chức năng quản lý của nền hành chính nhà nước và
hoàn thành nhiệm vụ của mình, đồng thời các cơ quan HCNN có trách nhiệm
thực thi các thủ tục đó.
1.1.2. Đặc điểm của thủ tục hành chính
Tính chất đa diện và nội dung phong phú của hoạt động quản lý hành
chính nhà nước nó làm cho TTHC có những đặt điểm chung như sau:
Thứ nhất, thủ tục hành chính là tổng thể các hành động diễn ra theo trình
tự thời gian, được thực hiện bởi những cơ quan và công chức nhà nước.
Thứ hai, thủ tục hành chính là thủ tục giải quyết công việc nội bộ nhà
nước và công việc liên quan đến quyền chủ thể và nghĩa vụ pháp lý của công
dân. Do vậy, đối tượng công việc cần thực hiện thường rất phức tạp.
Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước chủ yếu là hoạt động cho phép ra
mệnh lệnh mang tính đơn phương và đòi hỏi thi hành kịp thời nhằm giải quyết
nhanh chóng, có hiệu quả mọi công việc diễn ra hằng ngày trong đời sống xã hội.
Chính điều đó dẫn đến việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp những
khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng
loại công việc và đối tượng để đảm bảo kịp thời giải quyết công việc theo từng
trường hợp cụ thể.
Thứ tư, nền hành chính hiện nay đang chuyển từ hành chính “cai quản”
sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho
hoạt động quản lý hành chính nhà nước hiện nay phải năng động và chuyên
nghiệp hơn.
Thứ năm, hoạt động hành chính nhà nước chủ yếu thực hiện tại văn phòng

10


của công sở nhà nước và phương tiện truyền đạt quyết định cũng như các thông
tin quản lý phần lớn là văn bản (công văn, giấy tờ). Vì thế nó gắn chặt với công

tác văn thư, với việc tổ chức ban hành, sử dụng và quản lý văn bản trong các cơ
quan Nhà nước.
1.1.3. Vai trò của thủ tục hành chính
Thứ nhất, thủ tục hành chính đảm bảo cho các quy phạm quy định trong
các quyết định hành chính được thi hành thuận lợi. Thủ tục càng có tính cơ bản
thì ý nghĩa càng lớn bởi vì các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối
cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng.
Thứ hai, thủ tục hành chính đảm bảo cho việc thi hành các quyết định
được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ
quả do việc thực hiện các quy định hành chính tạo ra.
Thứ ba, thủ tục hành chính khi được xây dựng và vận dụng một cách hợp
lý sẽ tạo khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được
thông qua, đem lại hiệu quả thiết thực cho quản lý Nhà nước. TTHC liên quan
đến quyền lợi của công dân do vậy khi được xây dựng và vận dụng tốt vào đời
sống sẽ có ý nghĩa rất thiết thực, giảm sự phiền hà, củng cố được mối quan hệ
giữa nhà nước và người dân.
Thứ tư, thủ tục hành chính cũng là một bộ phận của pháp luật về hành
chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các thủ tục hành chính sẽ có ý nghĩa rất
lớn đối với quá trình xây dựng và triển khai pháp luật. Đặc biệt trong giai đoạn
hiện nay khi nước ta đang tiếp tục công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước
và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam thì thủ tục hành
chính lại càng có vai trò quan trọng.
Nhìn một cách tổng quát, TTHC có ý nghĩa như một chiếc cầu nối quan
trọng giữa các cơ quan nhà nước với nhau và giữa các cơ quan nhà nước với các
tổ chức và công dân. Chiếc cầu nối này có khả năng làm bền chặt các mối quan

11


hệ, làm cho nhà nước ta thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Nhưng

nếu xây dựng thiếu tính khoa học, áp dụng tùy tiện vào đời sống xã hội thì chính
TTHC sẽ làm xa cách giữa nhân dân với nhà nước và hậu quả của nó là làm
niềm tin của người dân với chính quyền bị giảm sút.
1.1.4. Phân loại thủ tục hành chính
Kinh nghiệm thực tế cho thấy muốn xây dựng và áp dụng TTHC một cách
có hiệu quả thì cần phải phân loại chúng một cách khoa học.
- Phân loại theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước
Theo cách phân loại này các TTHC được xác định cho từng lĩnh vực quản
lý nhà nước và được phân chia theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản lý hiện
hành như: thủ tục trong xây dựng cơ bản, thủ tục tước bạ, thủ tục hoạt động đăng
ký kinh doanh.
Lợi ích của việc phân chia này là giúp cho người quản lý xác định được
tính đặc thù của lĩnh vực mà mình phụ trách. Từ đó đề ra các yêu cầu xây dựng
cho lĩnh vực này những TTHC cần thiết, thích hợp nhằm quản lý tốt các nhiệm
vụ đặc ra theo mục tiêu của nhà nước quy định.
- Phân loại theo chức năng hoạt động của các cơ quan
Cách này thường được áp dụng trong các cơ quan có chức năng quản lý
chuyên môn. Chẳng hạn, thủ tục cung cấp các dịch vụ thông tin; thủ tục cho
phép xuất khẩu các nguyên liệu hiếm; thủ tục kiểm tra mức độ an toàn lao động.
Cách phân loại này có ý nghĩa thực tiễn, nó giúp các nhà quản lý khi giải
quyết công việc chung có liên quan đến các tổ chức hoặc công dân, tìm được các
hình thức giải quyết thích hợp theo đúng chức năng QLNN của cơ quan mình.
- Phân loại theo các loại hình công việc cụ thể mà các cơ quan nhà
nước được giao thực hiện trong quá trình hoạt động của mình
Cách phân loại này đơn giản, có khả năng áp dụng rộng rãi. Chẳng hạn,
Thủ tục ban hành văn bản QPPL; thủ tục tuyển dụng cán bộ, công chức; thủ tục

12

xét phong đơn vị và cá nhân anh hùng, chiến sĩ thi đua,… Trong mỗi loại hình
vừa nêu có thể phân chia thành các loại thủ tục liên quan đến những hoạt động cụ
thể hơn. Ví dụ, thủ tục tuyển dụng cán bộ có thể chia ra thủ tục tuyển dụng cán
bộ quản lý; thủ tục tuyển dụng công chức,…
- Phân loại thủ tục hành chính dựa trên quan hệ công tác.
Đây là cách phân loại được xây dựng trên cơ sở xem xét các quan hệ
trong hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước, heo cách
phân loại này, có thể phân chia TTHC thành 3 nhóm: thủ tục hành chính nội
bộ; thủ tục hành chính liên hệ; thủ tục hành chính văn thư.
+ Thủ tục hành chính nội bộ: là thủ tục thực hiện các công việc nội bộ
trong cơ quan, công sở nhà nước, trong hệ thống cơ quan nhà nước và trong
bộ máy nhà nước nói chung. Nó bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm
tra của cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ công tác, phối hợp
giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền.
+ Thủ tục thực hiện thẩm quyền (hành chính liên hệ): Là thủ tục tiến
hành giải quyết các công việc liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân; phòng ngừa, ngăn chặn, xử phạt các hành vi vi phạm hành chính;
trưng thu, trưng mua các động sản và bất động sản của nhân dân và của tổ
chức. Các loại TTHC này có đặc điểm cơ bản là cơ quan hành chính và viên
chức hành chính nhà nước có thẩm quyền thực hiện quyền lực nhà nước bằng
hoạt động áp dụng QPPL để giải quyết các công việc, tình huống cụ thể.
+ Thủ tục văn thư: Là toàn bộ các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp
các loại giấy tờ và đưa ra quyết định dưới hình thức văn bản, liên quan chặt
chẽ với hoạt động văn thư, tạo thành thủ tục văn thư trong hoạt động hành
chính nhà nước.
Tuy nhiên, thực tế ở Việt Nam hiện nay đang tồn tại quá nhiều loại thủ
tục ở nhiều lĩnh vực khác nhau, thậm chí có nhiều loại không cần thiết. Điều

13

đó dẫn đến cản trở hoạt động của nền hành chính cũng như hoạt động của các
ngành, các lĩnh vực liên quan, kìm hãm sự phát triển kinh tế của đất nước.
Một yêu cầu cấp thiết được đặt ra là phải rà soát, loại bỏ bớt các loại thủ tục
không cần thiết cũng như cần đổi mới quy trình giải quyết các TTHC, nói
cách khác đó chính là phải cải cách TTHC.
1.1.5. Nguyên tắc xây dựng và thực hiện thủ tục hành chính
Nguyên tắc xây dựng và thực hiện TTHC là những nguyên lý, những tư
tưởng chỉ đạo cơ bản, có tính chất xuất phát điểm thể hiện tính toàn diện, tính
linh hoạt và có ý nghĩa bao trùm quyết định nội dung và hiệu quả của việc xây
dựng và thực hiện TTHC.
Hiện nay, trong chỉ đạo cải cách nền hành chính nhà nước ở nước ta,
cải cách thủ tục hành chính được coi là khâu đột phá với mục tiêu đặt ra là
nhanh chóng khắc phục những khâu yếu kém, những khuyết điểm của quá
trình điều hành trong các cơ quan liên quan trực tiếp đến đời sống và hoạt
động của tổ chức, công dân, nhất là trong giai đoạn hội nhập và theo xu thế
toàn cầu hóa như trong giai đoạn hiện nay. Để đảm bảo đạt được những mục
tiêu trên đây thì cần phải kịp thời xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật,
nhất là hệ thống TTHC, cần phải được xây dựng sao cho phù hợp với thực tế
và nhu cầu phát triển khách quan kinh tế - xã hội của đất nước, nhưng vẫn
đảm bảo được yêu cầu QLNN, đồng thời tạo được môi trường pháp lý thông
thoáng thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Bên cạnh đó, cần tiến hành công
việc rà soát các TTHC song song, qua đó phát hiện những khuyến khuyết và
bổ sung kịp thời, đổi mới trong chính sách, pháp luật, tổ chức bộ máy, quy
chế làm việc và hoạt động của các cơ quan HCNN. Việc xây dựng TTHC
phải được đặt trên những nguyên tắc cơ bản do Hiến pháp quy định. Những
nguyên tắc này có thể trực tiếp liên quan đến việc xây dựng các TTHC, nhưng
cũng có thể chỉ được quy định trên những nguyên tắc chung và đòi hỏi phải

14

được cụ thể hóa bằng các văn bản pháp luật khác. Qua nghiên cứu, các nhà
nghiên cứu đã thừa nhận việc xây dựng và thực hiện TTHC cần phải tuân thủ
một số nguyên tắc sau:
1.1.5.1. Nguyên tắc xây dựng thủ tục hành chính
- Nguyên tắc phù hợp với Pháp chế Xã hội chủ nghĩa, phù hợp với luật
pháp hiện hành của Nhà nước ta, có tính hệ thống nhằm đạt được một công cụ
quản lý hữu hiệu cho bộ máy Nhà nước.
- Nguyên tắc phù hợp với thực tế, phù hợp với nhu cầu khách quan của
sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
- Nguyên tắc thủ tục hành chính phải đơn giản, dễ hiểu, công khai và
thuận lợi cho việc thực hiện.
- Nguyên tắc đảm bảo tính hệ thống.
1.1.5.2. Nguyên tắc thực hiện thủ tục hành chính
TTHC được thực hiện trên cơ sở các nguyên tắc được ghi nhận trong
Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp quy. Các nguyên tắc đó bao gồm:
- Chỉ có cơ quan Nhà nước do pháp luật quy định mới được thực hiện
các TTHC nhất định, và phải thực hiện đúng trình tự với những phương tiện,
biện pháp và hình thức được pháp luật cho phép.
- Khi thực hiện TTHC phải đảm bảo chính xác, khách quan, công minh.
- Thủ tục hành chính được thực hiện công khai.
- Các bên tham gia thủ tục hành chính bình đẳng trước pháp luật.
- Thủ tục hành chính được thực hiện đơn giản, tiết kiệm.
Những nguyên tắc trên đây có liên quan chặt chẽ với nhau trong một
thể thống nhất để đảm bảo tính hữu hiệu, hiệu quả trong mối quan hệ giữa cơ
quan nhà nước với nhau và giữa cơ quan nhà nước với tổ chức công dân trong
việc phối kết hợp giải quyết công việc của tổ chức, cá nhân. Như vậy, để cải
cách TTHC đạt hiệu quả cao là khâu đột phá của cải cách nền hành chính

15


quốc gia thì TTHC đảm bảo phải được xây dựng và thực hiện theo các
nguyên tắc trên.
1.2. Cải cách thủ tục hành chính
1.2.1. Một số quan niệm về cải cách thủ tục hành chính
Ở Việt Nam từ trước tới nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về
cải cách thủ tục hành chính, trong các văn bản quy phạm pháp luật và trong
các giáo trình còn có quan điểm khác nhau, chúng tôi xin nêu ra một số quan
niệm như sau về cải cách thủ tục hành chính:
Tại Quyết định số 30/2007/QĐ-TTg ban hành ngày 10 tháng 01 năm
2007 về phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực
quản lý Nhà nước giai đoạn 2007 - 2010 định nghĩa: “Cải cách thủ tục hành
chính là khâu đột phá vì đây là khâu đầu tiên quyết định chất lượng, hiệu quả
quản lý nhà nước và của việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa” [24, tr.20].
Thời gian đầu của cải cách hành chính, Chính phủ đã chọn cải cách thủ
tục hành chính là khâu đột phá vì ba lý do sau:
Một là, cải cách thủ tục hành chính là một nội dung của cải cách hành
chính, nhưng là nội dung phản ánh rõ nhất mối quan hệ giữa Nhà nước và
công dân, đồng thời là nội dung bức thiết nhất lúc đó.
Hai là, trong điều kiện nguồn lực còn nhiều khó khăn chưa thể thực
hiện đồng loạt các nội dung khác cùng lúc thì cải cách thủ tục hành chính là
khâu nên tập trung nguồn lực để giải quyết.
Ba là, Cải cách thủ tục hành chính là tiền đề để thực hiện các nội dung
khác, thông qua cải cách thủ tục hành chính, chúng ta có thể xác định được
căn bản các công việc của cơ quan quản lý Nhà nước với người dân và doanh
nghiệp.Chính vì vậy, Đảng và Nhà nước xác định, CCHC mà trước hết là cải

16


cách TTHC luôn là nhiệm vụ có tầm quan trọng hàng đầu trong quá trình xây
dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Cải cách TTHC là điều kiện cần thiết để tăng cường củng cố mối quan
hệ giữa Nhà nước với nhân dân, tăng cường sự tham gia QLNN của nhân dân.
Cải cách TTHC, không chỉ nhìn từ khía cạnh kinh tế (tiết kiệm tiền của,
xây dựng môi trường pháp lý để các thành phần kinh tế, các nhà đầu tư yên
tâm làm ăn, phát triển); không chỉ nhìn từ khía cạnh xã hội (tạo điều kiện
thuận lợi cho người dân thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình đối với
Nhà nước). Cải cách TTHC còn xuất phát từ việc sắp xếp, tổ chức bộ máy
theo hướng gọn nhẹ, hiện đại; đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ,
công chức về chuyên môn, nghiệp vụ theo hướng chuyên nghiệp hóa; góp
phần bài trừ tệ quan liêu, cửa quyền, hối lộ, làm trong sạch bộ máy Nhà nước.
Từ những phân tích ở trên ta có thể hiểu:
“Cải cách thủ tục hành chính là biện pháp thực hiện nhằm hướng tới
mục tiêu hoàn thiện một hoặc nhiều nội dung mang tính thủ tục của nền hành
chính nhà nước nhằm nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả phục vụ nhân
dân và doanh nghiệp”.
1.2.2. Sự cần thiết cải cách thủ tục hành chính
Thủ tục hành chính là cơ sở và điều kiện cần thiết để cơ quan nhà nước
giải quyết công việc của công dân và tổ chức theo quy định của pháp luật, bảo
đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức có công việc cần giải
quyết.
Chúng ta đang xây dựng một nhà nước thật sự là nhà nước của dân, do
dân và vì dân. Nền hành chính đang trong quá trình chuyển từng bước từ nền
hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển phù hợp với xu
hướng hiện đại. Hành chính phát triển là mô hình hành chính công theo các
tiêu chí hiện đại, chủ động, năng động, nhạy bén, thích nghi cao nhằm đáp

17


ứng các nhu cầu quản lý và dịch vụ tối đa trong điều kiện kinh tế thị trường
phát triển mạnh mẽ và những quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ
với nhau.
Trong điều kiện nước ta hiện nay đang thực hiện nền kinh tế thị trường
theo định hướng xã hội chủ nghĩa thì nền hành chính mà chúng ta hướng tới
là nền hành chính được xây dựng trên quan hệ giữa nhà nước với công dân
trên cơ sở của sự bình đẳng, các quyền và nghĩa vụ qua lại rõ ràng, không
xem cơ quan nhà nước như là người cai trị, là người “cho” mà là người “phục
vụ”, thông qua phục vụ để quản lý, coi công dân là đối tượng phục vụ chứ
không phải là đối tượng bị cai trị, bị quản lý,… Bước đột phá cơ bản là thay
đổi quan niệm của công dân, từ phải xin phép sang quyền đương nhiên được
cung cấp dịch vụ.
Trong thực tế thì thủ tục hành chính nước ta còn nhiều nhược điểm
như:
- Đòi hỏi quá nhiều giấy tờ, gây phiền hà cho nhân dân, nhất là những
người ít hiểu biết về lề lối làm việc trong cơ quan nhà nước.
- Nặng nề, nhiều cửa, hoặc một cửa chỉ mang tính hình thức, nhiều cấp
trung gian không cần thiết, rườm rà, không rõ ràng về trách nhiệm.
- Trì trệ, cũ kỹ, theo thói quen kinh nghiệm, dựa trên các cơ sở mà ngày
nay không còn phù hợp.
- Thiếu thống nhất, thường bị thay đổi một cách tuy tiện và thiếu công
khai.
- Cải cách thủ tục hành chính còn nghiêng về các giải pháp tình thế,
thiếu một cách nhìn tổng thể và mang tính hệ thống.
Hệ thống thủ tục hành chính như vậy đã gây phiền hà cho nhân dân
trong việc thực hiện quyền tự do, lợi ích và công việc chung của các cơ quan

nhà nước, gây trở ngại cho việc giao lưu và hợp tác giữa chúng ta với người

18