Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị từ thực tiễn quận Cầu Giấy thành phố Hà Nội (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THÙY LINH

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC
XÂY DỰNG Ở ĐÔ THỊ – TỪ THỰC TIỄN
QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THÙY LINH

XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC

XÂY DỰNG Ở ĐÔ THỊ – TỪ THỰC TIỄN
QUẬN CẦU GIẤY, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS Vũ Trọng Hách

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn Thạc sỹ ngành Luật Hiến pháp và Luật
Hành chính: “Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị
- từ thực tiễn Quận Cầu Giấy, Thành phố Hà Nội” là công trình nghiên cứu
của riêng tôi, dƣới sự hƣớng dẫn của PGS.TS. Vũ Trọng Hách.
Các tài liệu, số liệu, kết quả nghiên cứu của luận văn là trung thực,
nguồn gốc rõ ràng và chƣa từng đƣợc công bố trong bất kỳ một luận văn nào
trƣớc đây.
TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Thùy Linh


LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận văn Thạc sỹ này, em xin gửi lời cảm ơn chân
thành tới các thầy, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình chỉ dạy,
giúp đỡ em trong quá trình học tập và nghiên cứu tại Học viện.
Đặc biệt, em xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới giảng viên PGS.TS. Vũ

Trọng Hách đã tận tình hƣớng dẫn, chỉ bảo em trong suốt quá trình nghiên
cứu và hoàn thiện luận văn này.
Đồng thời, em cũng xin gửi lời cảm ơn tới cán bộ, công chức đang công
tác tại UBND quận Cầu Giấy đã tạo điều kiện cho em đƣợc nghiên cứu, khảo
sát thực tế và thu tập tài liệu để thực hiện luận văn này.
Cuối cùng, em xin chân thành cảm ơn tới gia đình, ngƣời thân và bạn
bè đã quan tâm, hỗ trợ, và động viên em trong suốt quá trình hoàn thiện Luận
văn Thạc sỹ.
Mặc dù bản thân đã có nhiều cố gắng và nỗ lực trong việc nghiên cứu,
tìm hiểu tài liệu nhƣng cũng không thể tránh khỏi những thiếu sót. Em rất
mong nhận đƣợc sự đóng góp ý kiến của các thầy, cô giáo để Luận văn của
em đƣợc hoàn thiện hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!
TÁC GIẢ

Nguyễn Thị Thùy Linh


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CCHC

Cải cách hành chính

CBCC

Cán bộ công chức

GPMB

Giải phóng mặt bằng

GPXD

Giấy phép xây dựng

HTKT

Hạ tầng kỹ thuật

QĐ

Quyết định

TTHC

Thủ tục hành chính

UBND

Ủy ban nhân dân

VPHC

Vi phạm hành chính

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

MỤC LỤC
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài...................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................... 2
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................. 4
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 5
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn ...................... 5
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ..................................................... 6
7. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 6
CHƢƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ PHẠT
VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG Ở ĐÔ THỊ.... 7
1.1. Những khái niệm cơ bản ............................................................................ 7
1.1.1. Khái niệm về xây dựng ........................................................................... 7
1.1.2. Khái niệm về đô thị ................................................................................. 8
1.1.3. Khái niệm vi phạm hành chính ............................................................. 10
1.1.4. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính ................................................ 13
1.1.5. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị.... 15
1.2. Cơ sở pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở
đô thị ................................................................................................................ 16
1.2.1. Hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị bị xử phạt.............. 16
1.2.2. Hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị .... 18
1.2.3. Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở
đô thị ................................................................................................................ 20
1.2.4. Trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
ở đô thị............................................................................................................. 24
1.3. Những yếu tố bảo đảm cho xử phạt vi phạm hành chính ........................ 26
1.3.1. Yếu tố chính trị...................................................................................... 26
1.3.2. Yếu tố pháp lý ....................................................................................... 27
1.3.3. Đội ngũ công chức trong thực thi công vụ............................................ 28
1.3.4. Yếu tố kinh tế ........................................................................................ 29

Tiểu kết chƣơng 1............................................................................................ 32
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH
TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN CẦU GIẤY,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................................................................................... 33
2.1. Khái quát chung ....................................................................................... 33
2.1.1. Điều kiện kinh tế - xã hội ...................................................................... 33
2.1.2. Thực trạng vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị trên
địa bàn quận Cầu Giấy, Hà Nội ...................................................................... 35
2.2. Thực trạng công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
trên địa bàn quận Cầu Giấy, Hà Nội ............................................................... 41
2.2.1. Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị ........................................ 41
2.2.2. Đội ngũ cán bộ công chức thực thi nhiệm vụ ....................................... 45
2.2.3. Công tác kiểm tra, xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
ở đô thị trên địa bàn quận Cầu Giấy ............................................................... 49
2.2.4. Đánh giá chung ..................................................................................... 59
Tiểu kết chƣơng 2............................................................................................ 67
CHƢƠNG 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM XỬ PHẠT
VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG Ở ĐÔ THỊ.. 68
3.1. Phƣơng hƣớng bảo đảm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng ở quận Cầu giấy, Hà Nội ........................................................................ 68
3.2. Giải pháp hoàn thiện hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực xây dựng ở đô thị...................................................................................... 71
3.2.1. Nhóm giải pháp chung .......................................................................... 71
3.2.1.1. Hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về đất đai, quy hoạch, cấp
phép xây dựng, xử lý vi phạm hành chính,... tạo cơ sở cho việc xác định vi
phạm và xử lý nghiêm minh............................................................................ 71

3.2.1.2. Tăng cƣờng công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về quản lý
đô thị nói chung và xử phạt vi phạm trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị nói
riêng ................................................................................................................. 77
3.2.1.3. Tăng cƣờng công tác chỉ đạo, điều hành, thanh tra, kiểm tra xử lý
vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị .................................... 78
3.2.1.4. Nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức cho công chức,
ứng dụng công nghệ thông tin trong công tác xử lý vi phạm trong lĩnh vực
xây dựng ở đô thị............................................................................................. 80
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể............................................................................. 82
Tiểu kết chƣơng 3............................................................................................ 85
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 87


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng2.1: Chuyển dịch cơ cấu kinh tế quận Cầu Giấy giai đoạn 2011-2016 .. 33
Bảng 2.2: Biến động diện tích đất của Quận Cầu Giấy giai đoạn năm 2005-2016. 37
Bảng 2.3: Thống kê số vụ vi phạm trật tự xây dựng giai đoạn 2011-2016 .... 38
Bảng 2.4: Chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức tại Phòng Quản lý đô thị .. 45
Bảng 2.5: Kết quả cấp phép xây dựng giai đoạn năm 2011-2016 .................. 49
Bảng 2.6: Kết quả xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
(2011 -2016) ................................................................................................... 56
Bảng 2.7: Tổng số tiền phạt thu đƣợc từ năm 2011 – 2016 ............................ 58


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Trong xu thế phát triển của xã hội, quá trình đô thị hóa mạnh mẽ ngày
càng khẳng định đô thị luôn có vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế quốc
dân.Thời gian qua, nhờ chính sách đổi mới của Đảng và Nhà nƣớc, trật tự xây

dựng đô thị của nƣớc ta đã có nhiều thay đổi trên mọi phƣơng diện của đời
sống kinh tế, xã hội. Các đô thị phát triển mạnh về cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ
tầng xã hội hình thành nên các khu đô thị mới, các khu công nghiệp cùng với
sự phát triển của các dịch vụ phong phú, đa dạng đáp ứng nhu cầu của đời
sống nhân dân các khu đô thị.
Quản lý đô thị nói chung và xử phạt vi phạm trật tự xây dựng đô thị nói
riêng là lĩnh vực vô cùng quan trọng, nhạy cảm, có ảnh hƣởng trực tiếp và lâu
dài đối với đời sống kinh tế, xã hội. Thực tế cho thấy, công tác này ở nƣớc ta,
tuy từng bƣớc đã đi vào nề nếp, nhƣng vẫn còn rất nhiều những hạn chế, bất
cập, gây bức xúc trong xã hội.
Thủ đô Hà Nội - trung tâm chính trị - hành chính quốc gia, trung tâm
lớn về văn hoá, khoa học, giáo dục, kinh tế của cả nƣớc. Trong xu thế phát
triển chung của đất nƣớc, trong những năm gần đây công tác xây dựng, phát
triển và quản lý đô thị của Thủ đô Hà Nội diễn ra rất mạnh mẽ, diện mạo đô
thị đã thay đổi rõ nét và có sự phát triển vƣợt bậc.
Quận Cầu Giấy nằm ở cửa ngõ phía Tây của Thành phố, là một trong
những khu vực phát triển chính của Thành phố Hà Nội. Trong quận có Sông
Tô Lịch chạy dọc theo chiều dài phía Đông của quận, có các đƣờng vành đai
2, vành đai 2,5, vành đai 3; các đƣờng trục chính đô thị nhƣ đƣờng Cầu Giấy,
đƣờng Xuân Thuỷ, đƣờng Hồ Tùng Mậu, đƣờng Trần Duy Hƣng, đƣờng
Hoàng Quốc Việt và các đƣờng chính đô thị. Quận có tốc độ đô thị hoá
nhanh, công tác xây dựng phát triển tích cực theo hƣớng văn minh, hiện đại,
1


diện mạo đô thị của quận có bƣớc thay đổi lớn, đƣờng phố ngày càng khang
trang, sạch đẹp.
Tuy nhiên, công tác quản lý đô thị nói chung và xử phạt vi phạm trật tự
xây dựng ở đô thị nói riêng của Quận Cầu Giấy còn nhiều tồn đọng, hạn chế.
Công tác quản lý xây dựng theo quy hoạch, tình hình vi phạm trật tự xây dựng

đô thị diễn biến phức tạp, còn hiện tƣợng công trình xây dựng sai phép, trái
phép, không phép; vi phạm các quy định về chất lƣợng công trình, an toàn lao
động, vệ sinh môi trƣờng. Kỷ cƣơng và việc tuân thủ pháp luật về xây dựng
đô thị của một bộ phận dân cƣ, ý thức trách nhiệm với cộng đồng còn hạn
chế. Việc xử phạt vi phạm của các cấp chính quyền, cơ quan chức năng nhiều
trƣờng hợp chƣa nghiêm, thiếu dứt điểm, còn biểu hiện né tránh, đùn đẩy, gây
bức xúc cho ngƣời dân. Vì vậy, tôi cho rằng, việc nghiên cứu vấn đề xử phạt
vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị - từ thực tiễn quận Cầu
Giấy trong giai đoạn hiện nay có ý nghĩa sâu sắc về mặt lý luận và thực tiễn.
Hiện nay, có nhiều đề tài nghiên cứu quản lý nhà nƣớc về trật tự xây dựng;
quản lý nhà nƣớc về quy hoạch đô thị trên địa bàn thành phố Hà Nội nói
chung và quận Cầu Giấy nói riêng… Tuy nhiên, việc nghiên cứu vấn đề xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị trên địa bàn quận
Cầu Giấy thì chƣa có đề tài nào đề cập tới.
Xuất phát từ những lý do trên, tác giả lựa chọn vấn đề: “Xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị - từ thực tiễn Quận Cầu
Giấy, Thành phố Hà Nội” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp chƣơng trình sau
đại học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành Chính tại Học viện Hành
Chính Quốc gia.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Hiện nay, các công trình khoa học liên quan đến đề tài luận văn đƣợc
tác giả nghiên cứu gồm:

2


- Nguyễn Kim Hoàng (2009), Quản lý nhà nước về xây dựng nhà ở đô
thị trên địa bàn thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sĩ Quản lý hành chính
công, Học viện Hành chính Quốc gia.
Luận văn đã nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về trật tự xây

dựng nhà ở đô thị, thực trạng quản lý nhà nƣớc về xây dựng nhà ở đô thị ở
thành phố Cần Thơ, đề xuất các giải pháp nhằm bảo đảm cho hoạt động quản
lý nhà nƣớc về trật tự xây dựng trên địa bàn TP. Cần Thơ.
- Đặng Thanh Sơn (2010), Cơ chế bảo đảm thi hành Luật xử lý vi phạm
hành chính, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Hà Nội.
Đề tài đã đề cập một cách toàn diện về hệ thống cơ chế bảo đảm cho
việc thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính. Từ đó, đề tài làm nền tảng, xác
định các yếu tố đảm bảo cho hoạt động xử phạt vi phạm hành chính ở nhiều
lĩnh vực khác nhau, trong đó có lĩnh vực xây dựng ở đô thị.
- Nguyễn Ngọc Vân (2013), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
xây dựng ở quận Tây Hồ, Thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sĩ Quản lý hành
chính công, Học viện Hành chính Quốc gia.
Luận văn đã nghiên cứu một cách hệ thống cơ sở lý luận về xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở quận Tây Hồ; phân tích, đánh giá
thực trạng hoạt động này tại quận Tây Hồ và đề ra những giải pháp hữu hiệu;
là cơ sở để tác giả có những so sánh, vận dụng, đề ra các giải pháp nhằm đảm
bảo công tác xử phạt vi phạm hành chính tại quận Cầu Giấy, Thành phố Hà
Nội.
- Nguyễn Thanh Hải (2014), Xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực
trật tự đô thị từ thực tiễn quận Hà Đông, Thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc
sĩ Luật Hành Chính, Học viện Khoa học xã hội.
Luận văn Thạc sĩ Luật Hành Chính đã làm sáng tỏ một số vấn đề lý
luận và pháp lý về xử lý vi phạm hành chính nói chung và xử phạt vi phạm

3


hành chính trong lĩnh vực trật tự đô thị nói riêng từ thực tiễn quận Hà Đông;
có những đánh giá về kết quả đạt đƣợc cũng nhƣ hạn chế của hoạt động này;
từ đó đƣa ra phƣơng hƣớng và các giải pháp trong thời gian tới.

Trên đây là một số công trình nghiên cứu quản lý nhà nƣớc về trật tự
xây dựng, xử phạt vi phạm hành chính và các vấn đề liên quan. Các công
trình có giá trị khoa học cao, là nguồn tài liệu tham khảo hữu hiệu cho đề tài
luận văn. Tuy nhiên, công trình nghiên cứu về xử phạt vi phạm hành chính
trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị không có nhiều và đặc biệt trên địa bàn quận
Cầu Giấy thì chƣa có công trình nào.
Do vậy, luận văn “ Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng ở đô thị - Từ thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội” sẽ kế thừa
một phần cơ sở lý luận của các nghiên cứu trên, đồng thời sẽ phản ánh thực
trạng vi phạm trong lĩnh vực xây dựng tại quận Cầu Giấy, là căn cứ khoa học
cho việc hoàn thiện pháp luật xử lý vi phạm hành chính, nâng cao hiệu quả xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cả về phƣơng diện lý luận
và thực tiễn vấn đề xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô
thị; đánh giá thực trạng hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
xây dựng ở đô thị trong điều kiện hiện nay, chỉ ra những bất cập của hoạt
động này, nguyên nhân của nó để trên cơ sở đó, đƣa ra các quan điểm và giải
pháp nhằm nâng cao chất lƣợng của hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong
lĩnh vực xây dựng ở đô thị từ thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội.
Đề hoàn thành mục tiêu đã đặt ra, luận văn tập trung giải quyết các
nhiệm vụ nghiên cứu sau đây:

4


Một là, nghiên cứu hệ thống cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý về xử phạt vi
phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở
đô thị.
Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng tình hình vi phạm hành chính và

hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị từ
thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội trong thời gian qua. Từ đó rút ra
đƣợc những ƣu điểm và hạn chế của công tác này.
Ba là, đề xuất một số giải pháp góp phần làm nâng cao hiệu lực, hiệu
quả của công tác xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị
tại quận Cầu Giấy trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu
Đối tƣợng nghiên cứu của luận văn là công tác xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị từ thực tiễn quận Cầu Giấy, thành phố
Hà Nội.
- Phạm vi nghiên cứu
Về mặt không gian: nghiên cứu trên địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố
Hà Nội.
Về mặt thời gian: thời gian nghiên cứu từ năm 2011 – 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận:
Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật lịch sử
và duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lenin; tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và
các chủ trƣơng, quan điểm, đƣờng lối của Đảng về vi phạm pháp luật và xử lý
vi phạm pháp luật.

5


- Phương pháp nghiên cứu:
Ngoài ra, để hoàn thành mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, luận văn sử
dụng phƣơng pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh, hệ
thống hóa,…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

- Ý nghĩa lý luận, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần hệ
thống và hoàn thiện cơ sở lý luận về xử phạt vi phạm hành chính nói chung và
trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị nói riêng.
- Ý nghĩa thực tiễn, luận văn góp phần đánh giá thực trạng hoạt động xử
phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị tại quận Cầu Giấy,
thành phố Hà Nội trong giai đoạn 2011 – 2016. Đặc biệt, kết quả nghiên cứu
của luận văn là tìm ra những tồn tại, hạn chế trong công tác xử phạt vi phạm
hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị hiện nay. Trên cơ sở đó đề xuất
một giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực xây dựng ở đô thị tại quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội.
- Luận văn còn có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu,
học tập trong các cơ sở đào tạo.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
đƣợc kết cấu gồm 03 chƣơng:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp lý về xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị
Chương 2: Thực trạng xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng trên địa bàn quận Cầu Giấy, thành phố Hà Nội
Chương 3: Phương hướng và giải pháp bảo đảm xử phạt vi phạm hành
chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị

6


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM
HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG Ở ĐÔ THỊ
1.1. Những khái niệm cơ bản
1.1.1. Khái niệm về xây dựng

Xây dựng là một quy trình thiết kế và thi công nên các cơ sở hạ tầng
hoặc công trình, nhà ở. Hoạt động xây dựng khác với hoạt động sản xuất ở
chỗ sản xuất tạo một lƣợng lớn sản phẩm với những chi tiết giống nhau, còn
xây dựng nhắm tới những sản phẩm tại những địa điểm dành cho từng đối
tƣợng khách hàng riêng biệt. Tại những nƣớc phát triển, ngành công nghiệp
xây dựng đóng góp từ 6-9% tổng sản phẩm nội địa. Hoạt động xây dựng bắt
đầu bằng việc lên kế hoạch, thiết kế, lập dự toán và thi công tới khi dự án
hoàn tất và sẵn sàng đƣa vào sử dụng. [12, tr.8-10]
Mặc dù hoạt động này thƣờng đƣợc xem là riêng lẻ, song trong thực tế,
đó là sự kết hợp của rất nhiều nhân tố. Đầu tiên, một nhà quản lý dự án chịu
trách nhiệm quản lý công việc chung, sau đó những nhà thầu, kỹ sƣ tƣ vấn
thiết kế, kỹ sƣ thi công, kiến trúc sƣ, tƣ vấn giám sát... chịu trách nhiệm điều
hành, thực hiện và giám sát hoạt động của dự án. Một dự án thành công đòi
hỏi một kế hoạch xây dựng hiệu quả, bao gồm việc thiết kế và thi công đảm
bảo phù hợp với địa điểm xây dựng và đúng với ngân sách đề ra trong dự
toán; tổ chức thi công hợp lý, thuận tiện cho việc chuyên chở, lƣu trữ vật liệu
xây dựng; đảm bảo các tiêu chuẩn về môi trƣờng, an toàn lao động; giảm
thiểu những ảnh hƣởng tới cộng đồng... [12], [47]
Hoạt động xây dựng bao gồm lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tƣ
xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế xây dựng công trình, thi
công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự

7


án đầu tƣ xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng
và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. [31], [32]
1.1.2. Khái niệm về đô thị
Xã hội ngày càng văn minh và hiện đại thì nhu cầu về cuộc sống của con
ngƣời càng đa dạng. Dƣới tác động của phân công lao động xã hội, một bộ

phận ngƣời lao động đã tách ra khỏi sản xuất nông nghiệp để chuyên làm nghề
thủ công buôn bán, dịch vụ. Những ngƣời này cùng gia đình họ hình thành nên
các điểm dân cƣ sống tập trung trên một địa bàn hẹp. Họ lao động và sinh hoạt
theo những hình thức khác so với sinh hoạt truyền thống ở nông thôn. Đây
chính là mầm mống đầu tiên của những đô thị và lối sống đô thị hiện nay.
Có nhiều cách định nghĩa khác nhau về đô thị:
- Theo quan niệm quốc tế:
Đô thị là một khu định cƣ đƣợc hình thành bởi quá trình tập trung dân
cƣ từ nông thôn ra thành thị và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp sang
phi nông nghiệp. [11, tr.7]
- Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2015
Đô thị là khu vực tập trung dân cƣ sinh sống có mật độ cao và chủ yếu
hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành
chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh
tế - xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phƣơng, bao gồm nội
thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị của thị xã; thị trấn.[32, tr.2-3]
- Theo Giáo trình quản lý nhà nước về đô thị (2005)
Đô thị là điểm tập trung dân cƣ với mật độ cao chủ yếu là lao động phi
nông nghiệp; họ sống và làm việc theo phong cách văn minh, hiện đại hơn,
khoa học và có hiệu quả kinh tế, văn hóa cao. [13, tr.6]
Nhƣ vậy, từ những quan niêm trên, để phù hợp với cách tiếp cận của
luận văn, cần nghiên cứu đô thị theo định nghĩa: “ Đô thị là điểm tập trung

8


dân cư với mật độ cao chủ yếu là lao động phi nông nghiệp; có cơ sở hạ tầng
thích hợp; là trung tâm tổng hợp hay chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy phát
triển kinh tế - xã hội của một nước, một vùng lãnh thổ, một tỉnh, một huyện
hoặc một vùng trong tỉnh, huyện”. Với cách tiếp cận này, có một số điểm cần

lƣu ý nhƣ sau:
- Đô thị là nơi có mật độ dân số cao hơn rất nhiều khu vực nông thôn.
Tùy theo quy mô lãnh thổ, theo quốc gia mà dân số trong một đô thị có thể từ
hàng nghìn ngƣời đến hàng triệu ngƣời. Ở nƣớc ta, quy mô dân số nội thị của
một đô thị thƣờng không nhỏ hơn 4000 ngƣời, riêng miền núi không nhỏ hơn
2000 ngƣời.
Do tập trung dân số với mật độ cao trên một diện tích đất đai hẹp, nên
vấn đề bố trí không gian cho các loại hoạt động khác nhau, vấn đề bảo vệ môi
trƣờng và vấn đề xây dựng cơ sở hạ tầng trong đô thị luôn là các vấn đề
thƣờng trực của cơ quan quản lý đô thị.
- Đô thị có thể là trung tâm tổng hợp, hoặc trung tâm chuyên ngành,
nhƣng bao giờ đô thị cũng là động lực phát triển kinh tế, xã hội, khoa học, kỹ
thuật và văn hoá của vùng lớn bao quanh nó. Một đô thị có thể là trung tâm
tổng hợp của một vùng, một tỉnh, cũng có thể là trung tâm chuyên ngành của
một vùng liên tỉnh hoặc toàn quốc. Việc xác định một đô thị là trung tâm tổng
hợp hay chuyên ngành phải căn cứ vào vị trí của đô thị đó trong một vùng
lãnh thổ nhất định.
- Lãnh thổ đô thị bao gồm: Nội thành hoặc nội thị (gọi chung là nội thị)
và ngoại ô.
- Dân cƣ trong đô thị chủ yếu sinh sống bằng nghề phi nông nghiệp.
Nhìn chung, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp trong nội thị của một đô thị
thƣờng không thấp hơn 60%.

9


- Cơ sở hạ tầng đô thị, bao gồm hạ tầng kỹ thuật (giao thông, thông tin
liên lạc, cấp điện, cấp nƣớc, cấp năng lƣợng, thoát nƣớc, xử lý rác thải, vệ
sinh môi trƣờng) và hạ tầng xã hội (nhà ở, các công trình thƣơng mại, dịch vụ
công cộng, y tế, văn hóa, giáo dục đào tạo, thể dục thể thao, công viên cây

xanh và các công trình phục vụ lợi ích công cộng khác) quy định trình độ phát
triển của đô thị.
1.1.3. Khái niệm vi phạm hành chính
Để thực hiện chức năng quản lý xã hội, nhà nƣớc đã ban hành hệ thống
các quy tắc xử xử buộc mọi công dân phải thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tế,
tình trạng vi phạm các quy tắc này vẫn thƣờng xuyên diễn ra và chúng đƣợc
gọi chung là vi phạm pháp luật.
Vi phạm pháp luật là hành vi nguy hiểm cho xã hội do chủ thể có năng
lực trách nhiệm pháp lý thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý xâm hại đến các
quan hệ xã hội đƣợc pháp luật bảo vệ. Căn cứ vào khách thể vi phạm, mức độ,
tính chất nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm, vi phạm pháp luật chia ra
các loại sau: vi phạm hình sự, vi phạm dân sự, vi phạm hành chính, vi phạm
kỷ luật. [14, tr.110-113].
Nhƣ vậy, vi phạm hành chính là một loại vi phạm pháp luật, cá nhân
hoặc tổ chức thực hiện những hành vi đi ngƣợc lại với ý chí nhà nƣớc đƣợc
quy định trong pháp luật. Tuy mức độ nguy hiểm cho xã hội của nó thấp hơn
so với tội phạm hình sự, nhƣng vi phạm hành chính là những hành vi gây thiệt
hại hoặc đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của nhà nƣớc, của tập thể, cá nhân
cũng nhƣ lợi ích chung của toàn thể cộng đồng là nguyên nhân dẫn đến tình
trạng phạm tội nảy sinh trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, nếu nhƣ không
đƣợc ngăn chặn và xử lý kịp thời.
Ở một số nƣớc trên thế giới, vi phạm hành chính thƣờng đƣợc hiểu
chung là các hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt

10


bằng các chế tài hành chính. Ví dụ Pháp lệnh của Hội đồng bang Milaca,
Minnesota, định nghĩa VPHC là “hành vi vi phạm quy định của Pháp lệnh
này và phải chịu các hình thức xử phạt hành chính theo quy định…”. Luật về

xử phạt hành chính của Cộng hòa nhân dân Trung hoa năm 1996 (Điều 3)
định nghĩa vi phạm hành chính là “hành vi vi phạm trật tự hành chính của
công dân và pháp nhân hoặc các tổ chức khác, bị áp dụng các hình thức phạt
hành chính được quy định bởi pháp luật theo quy định của Luật này và các
hình thức xử phạt này được giao cho các cơ quan hành chính áp dụng theo
thủ tục do Luật này quy định”. Trong khi đó, theo quy định của Bộ luật xử
phạt vi phạm hành chính của Cộng hòa liên bang Nga thì vi phạm hành chính
đƣợc định nghĩa là “hành động (không hành động) của thể nhân hoặc pháp
nhân, trái pháp luật, có lỗi và bị Bộ luật này hoặc các luật của Cộng hòa liên
bang Nga quy định phải chịu trách nhiệm hành chính”.
Trong pháp luật Việt Nam, khái niệm “vi phạm hành chính” lần đầu
tiên đƣợc định nghĩa một cách chính thức tại Pháp lệnh Xử phạt vi phạm hành
chính ngày 30/11/1989, Điều 1 của Pháp lệnh này quy định “vi phạm hành
chính là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô ý, xâm
phạm quy tắc quản lý Nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự và theo
quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”. Định nghĩa này sau đó
đã đƣợc áp dụng rộng rãi trong thực tiễn thi hành pháp luật và đƣa vào các
giáo trình giảng dạy về pháp luật. Theo Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 thì khái
niệm vi phạm hành chính không đƣợc định nghĩa riêng biệt nữa mà đƣợc đƣa
“lẩn” vào trong khái niệm “xử lý vi phạm hành chính”, nếu trích dẫn từ định
nghĩa về “xử lý vi phạm hành chính” đƣợc quy định tại khoản 2 Điều 1 Luật
Xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Khoản 2 Điều 1 Pháp lệnh xử lý vi
phạm hành chính quy định “Xử phạt vi phạm hành chính được áp dụng đối

11


với cá nhân, cơ quan, tổ chức (sau đây gọi chung là cá nhân, tổ chức) có
hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà

nước mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử
phạt hành chính” thì vi phạm hành chính đƣợc hiểu là : hành vi cố ý hoặc vô
ý của cá nhân, tổ chức, vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà
nƣớc mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử
phạt vi phạm hành chính. Về ngôn ngữ thể hiện, có thể thấy có đôi chút khác
nhau giữa định nghĩa về vi phạm hành chính đƣợc quy định trong các Pháp
lệnh về xử phạt/xử lý vi phạm hành chính 1989, 1995 và 2002, tuy nhiên về
bản chất hành vi vi phạm hành chính thì các định nghĩa trong các văn bản
pháp luật này, về cơ bản, không có gì khác nhau. [46, tr.3-10]
Trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 đƣa ra khái niệm: “Vi
phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm các
quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và
theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính”.[29, tr.3]
Định nghĩa trên đã đƣa ra các dấu hiệu cơ bản của một vi phạm
hành chính:
Thứ nhất, vi phạm hành chính là hành vi trái pháp luật, vi phạm các
quy định của pháp luật về quản lý nhà nƣớc; tác hại (tính nguy hiểm) do hành
vi gây ra ở mức độ thấp, chƣa hoặc không cấu thành tội phạm hình sự và hành
vi đó đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật về xử phạt vi phạm hành
chính. Đây chính là dấu hiệu “pháp định” của vi phạm.
Thứ hai, hành vi đó phải là một hành vi khách quan đã đƣợc thực hiện
(hành động hoặc không hành động), phải là một việc thực, chứ không phải chỉ
tồn tại trong ý thức hoặc mới chỉ là dự định, đây có thể coi là dấu hiệu “vật
chất” (material) của vi phạm.

12


Thứ ba, hành vi đó do một cá nhân hoặc pháp nhân (tổ chức) thực
hiện, đây là dấu hiệu xác định”chủ thể” của vi phạm.

Thứ tƣ, hành vi đó là một hành vi có lỗi, tức là ngƣời vi phạm nhận
thức đƣợc vi phạm của mình, hình thức lỗi có thể là cố ý, nếu ngƣời vi phạm
nhận thức đƣợc tính chất trái pháp luật trong hành vi của mình, thấy trƣớc hậu
quả của vi phạm và mong muốn hậu quả đó xảy ra hoặc ý thức đƣợc hậu quả
và để mặc cho hậu quả xảy ra; hình thức lỗi là vô ý trong trƣờng hợp ngƣời vi
phạm thấy trƣớc đƣợc hậu quả của hành vi nhƣng chủ quan cho rằng mình có
thể ngăn chặn đƣợc hậu quả hoặc không thấy trƣớc hậu quả sẽ xảy ra dù phải
thấy trƣớc và có thể thấy trƣớc đƣợc hậu quả của vi phạm. Đây có thể coi là
dấu hiệu “tinh thần” của vi phạm.
1.1.4. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính
Nhƣ đã phân tích ở trên, vi phạm hành chính cũng nhƣ mọi vi pham
pháp luật khác đều là hành vi trái pháp luật , gây nguy hại cho xã hội và xâm
hại đến quy định quản lý nhà nƣớc trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Bởi
vậy, xử phạt vi phạm hành chính là một nội dung quan trọng trong hoạt động
quản lý nhà nƣớc, góp phần xử lý sai phạm, lập lại trật tự xã hội. Ta có thể
hiểu “xử phạt vi phạm hành chính”: “là việc người có thẩm quyền xử phạt áp
dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ
chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử
phạt vi phạm hành chính”. [47, tr.15]
Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính phản ánh những đặc điểm cơ
bản sau:
Thứ nhất, xử phạt vi phạm hành chính là hoạt động áp dụng pháp luật.
Việc tiến hành xử phạt vi phạm hành chính đòi hỏi phải đúng trình tự, thủ tục
đã đƣợc pháp luật quy định. Kết quả xử phạt vi phạm hành chính phải thể
hiện bằng quyết định xử phạt vi phạm hành chính có hiệu lực pháp luật.

13


Thứ hai, xử phạt vi phạm hành chính chỉ đƣợc tiến hành khi có vi phạm

hành chính xảy ra. “Cá nhân, tổ chức chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính khi
có vi phạm hành chính do pháp luật quy định” [29, tr.4]. Nhƣ vậy, để thực
hiện hoạt động xử phạt vi phạm hành chính trƣớc hết đòi hỏi các chủ thể có
thẩm quyền xử phạt phải xem xét đã có vi pham hành chính xảy ra hay chƣa.
Thứ ba, xử phạt vi phạm hành chính là hoạt động cƣỡng chế nhà nƣớc do
các chủ thể có thẩm quyền tiến hành và đƣợc đảm bảo bằng quyền lực nhà nƣớc.
Mối quan hệ trong xử phạt vi phạm hành chính là mối quan hệ pháp luật giữa
một bên là Nhà nƣớc – một bên là cá nhân tổ chức vi phạm hành chính.
Thứ tư, mục đích của xử phạt vi phạm hành chính là nhằm truy cứu trách
nhiệm hành chính đối với một hành vi vi phạm cụ thể nhằm ngăn chặn những
hành vi vi phạm và quan trọng hơn là răn đe, giáo dục, lập lại trật tự xã hội.
Xử phạt vi phạm hành chính gồm các hình thức:
- Cảnh cáo;
- Phạt tiền;
- Tƣớc quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc
đình chỉ hoạt động có thời hạn;
- Tịch thu tang vật vi phạm hành chính, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi
phạm hành chính (sau đây gọi chung là tang vật, phƣơng tiện vi phạm hành
chính);
- Trục xuất.
Hình thức xử phạt cảnh cáo và phạt tiền chỉ đƣợc quy định và áp dụng
là hình thức xử phạt chính.
Hình thức xử phạt quy định về Tƣớc quyền sử dụng giấy phép, chứng
chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn; Tịch thu tang
vật vi phạm hành chính, phƣơng tiện đƣợc sử dụng để vi phạm hành chính;

14


Trục xuất có thể đƣợc quy định là hình thức xử phạt bổ sung hoặc hình thức

xử phạt chính.
1.1.5. Khái niệm xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị
Từ khái niệm “xử phạt vi phạm hành chính” trên, ta có thể rút ra khái
niệm “xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị” nhƣ sau:
“Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị là hoạt động
của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng hình thức xử phạt, biện
pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm
hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị theo quy định của pháp luật về
xử phạt vi phạm hành chính”. [47, tr.16]
Bên cạnh những đặc điểm chung của hoạt động xử phạt vi phạm hành
chính, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị mang
những đặc điểm riêng nhƣ sau:
Thứ nhất, hoạt động xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng
ở đô thị xuất phát từ những công trình vi phạm đƣợc thi công xây dựng thuộc
địa bàn dân cƣ hoặc ở một khu đất có vị trí rõ ràng. Mỗi địa bàn dân cứ đều
mang những đặc điểm về: địa hình, mật độ dân cƣ, trình độ dân trí, văn
hóa,… khác nhau nên quá trình xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực
này cần phải gắn liền với thực tế đặc điểm tình hình của địa bàn dân cƣ đó.
Thứ hai, cũng chính từ đặc thù trên, hoạt động xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị chủ yếu đƣợc thực hiện trên cơ sở
kiểm tra, kiểm soát phát hiện hành vi vi phạm. Tuy nhiên, do tính chất phức
tạp của hoạt động xây dựng, đồng thời, nơi diễn ra hoạt động xây dựng là các
khu đất có chủ sở hữu, có không gian riêng nên những hành vi vi phạm
thƣờng khó bị phát hiện. Vì vậy mà nhất thiết phải trải qua thủ tục kiểm tra,
thẩm định để xác định vi phạm.

15


Thứ ba, việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị

liên quan trực tiếp đến quyền lợi của chủ thể vi phạm. Do đó, vấn đề xử phạt
vi phạm trong lĩnh vực này luôn gắn liên với việc đảm bảo an ninh trật tự,
đảm bảo đời sống sinh hoạt của ngƣời dân,… Bởi vậy, quá trình xử lý vi
phạm hành chính cần phải đƣợc lập kế hoạch chi tiết, tỉ mỉ, cần có sự tham
gia phối hợp của các cơ quan chức năng có liên quan cũng nhƣ cần đảm bảo
về nguồn kinh phí thực hiện. Đặc biệt là đối với những trƣờng hợp phải xử lý
cƣỡng chế dỡ bỏ công trình vi phạm trật tự xây dựng.
1.2. Cơ sở pháp lý về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực xây
dựng ở đô thị
1.2.1. Hành vi vi phạm trong lĩnh vực xây dựng ở đô thị bị xử phạt
1.2.1.1. Nhóm các hành vi vi phạm đối với chủ đầu tư xây dựng
Chủ đầu tƣ xây dựng công trình là ngƣời sở hữu vốn hoặc là ngƣời
đƣợc giao quản lý và sử dụng vốn để đầu tƣ xây dựng công trình. Chủ đầu tƣ
có thể là tổ chức, cá nhân Việt Nam hoặc nƣớc ngoài. [5, tr.3-5]
Những hành vi gồm có:
- Hành vi vi phạm về khảo sát xây dựng;
- Hành vi vi phạm về lƣu trữ, điều chỉnh quy hoạch xây dựng;
- Hành vi vi phạm về lập dự án đầu tƣ xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về thiết kế, dự toán xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về đầu tƣ phát triển đô thị;
- Hành vi vi phạm về khởi công xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về tổ chức thi công xây dựng;
- Hành vi vi phạm về giải phóng mặt bằng xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về giám sát thi công xây dựng công trình;
- Hành vi vi phạm về quản lý chất lƣợng công trình;

16