Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh (LV thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

..…/…..

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ PHƢƠNG HẬU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ
ĐÔNG TRIỀU TỈNH QUẢNG NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI- NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ PHƢƠNG HẬU

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ
ĐÔNG TRIỀU TỈNH QUẢNG NINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
Chuyên ngành: Chính sách công
Mã số: 60 34 04 02

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN DUY HẠNH

HÀ NỘI - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, bản luận văn với đề tài “Thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh” là công trình nghiên cứu độc lập do
chính tôi thực hiện. Các số liệu sử dụng trong luận văn là trung thực và chính xác, các
tài liệu tham khảo và trích dẫn được sử dụng trong luận văn đều có xuất xứ, nguồn
gốc, tác giả cụ thể.
Tôi xin chịu trách nhiệm trước pháp luật về lời cam đoan trên.
Hà Nội, ngày

tháng năm 2017

Học viên

Nguyễn Thị Phƣơng Hậu

1

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .......................................................................................................... 1
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................ 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT .......................................................................... 5
DANH MỤC BẢNG BIỂU ........................................................................................... 6
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 7
1. Lý do chọn đề tài ............................................................................................... 7
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài ........................................................ 9
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................... 11
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................... 11
5. Phương pháp nghiên cứu ................................................................................ 12
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn........................................................ 13
7. Kết cấu của luận văn ....................................................................................... 14
Chƣơng 1: ..................................................................................................................... 15
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO15
1.1. Chính sách công và thực thi chính sách công ................................................ 15
1.2. Chính sách xoá đói giảm nghèo ở nước ta ..................................................... 21
1.3. Kinh nghiệm xoá đói giảm nghèo ở một số địa phương và bài học rút ra cho
thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh ...................................................................... 44
Tiểu kết chương 1 ................................................................................................... 51
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI
GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ ĐÔNG TRIỀU, TỈNH QUẢNG NINH ................ 53
2.1. Khái quát điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của thị xã Đông Triều tỉnh
Quảng Ninh. ............................................................................................................ 53
2.2. Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh ......................................................................................................................... 61
Tiểu kết chương 2 ................................................................................................... 85

2

Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO TẠI THỊ XÃ
ĐÔNG TRIỀU, TỈNH QUẢNG NINH..................................................................... 87
3.1. Phương hướng, yêu cầu về thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị
xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh ........................................................................... 87
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị
xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020 và những năm tiếp theo............ 94
Tiểu kết chương 3 ................................................................................................. 106
KẾT LUẬN ................................................................................................................ 108
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................ 110

3


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận văn “Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã
Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh” tác giả luận văn xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS.
Nguyễn Duy Hạnh – Tổng biên tập Tạp chí Giáo dục Lý luận, Học viện Chính trị
Khu vực I đã tận tâm giúp đỡ, hướng dẫn trong suốt quá trình thực hiện luận văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới gia đình, đồng nghiệp và bạn bè đã động viên, tạo
điều kiện thuận lợi, đồng thời tác giả luận văn xin được gửi lời cảm ơn sâu sắc tới
Ban Giám đốc Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo Khoa sau đại học, lãnh đạo
Khoa Hành chính học, các thầy, các cô giáo, Ủy ban nhân dân thị xã và bà con nhân
dân Thị xã Đông Triều tỉnh Quảng Ninh đã tận tình giúp đỡ tác giả trong suốt quá
trình thực hiện luận văn này.
Với kiến thức còn hạn chế, chắc chắn luận văn còn nhiều thiếu sót, tác giả luận
văn rất mong nhận được ý kiến đóng góp từ phía quý Thầy Cô trong Hội đồng đánh
giá để bản luận văn được hoàn thiện hơn.

Tôi xin trân trọng cảm ơn!
Hà nội, ngày tháng năm 2017
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Phƣơng Hậu

4


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

STT

Chữ viết tắt

Chữ viết đầy đủ

1.

ANQP

An ninh quốc phòng

2.

ASXH

An sinh xã hội

3.

BHYT

Bảo hiểm y tế

4.

BTB

Bắc Trung Bộ

5.

CSXH

Chính sách xã hội

6.

CSHT

Cơ sở hạ tầng

7.

CTXH

Chính trị xã hội

8.

DNNN

Doanh nghiệp nhà nước

9.

DTTS

Dân tộc thiểu số

10.

HĐND

Hội đồng nhân dân

11.

GDP

Tổng sản phẩm trong nước

12.

KCB

Khám chữa bệnh

13.

KT-XH

Kinh tế - xã hội

14.

NSTW

Ngân sách trung ương

15.

NXB

Nhà xuất bản

16.

UBND

Ủy ban nhân dân

17.

UNDP

Chương trình phát triển Liên Hợp Quốc

18.

USD

Đô la mỹ

19.

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo

20.

WB

Ngân hàng thế giới

5


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 1.1: Quy định về chuẩn nghèo đói (theo chuẩn quốc gia)…………………….24
Bảng 2.1: Quy mô dân số, nguồn nhân lực và tình hình lao động việc làm thị xã Đông
Triều………………………………………………………………………………...58
DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: Bản đồ hành chính Thị xã Đông Triều…………………………………...54

6

MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Công cuộc xoá đói giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước
ta nhằm cải thiện đời sống vật chất và tinh thân cho người nghèo, thu hẹp khoảng
cách về trình độ phát triển giữa các vùng, địa bàn và giữa các dân tộc, nhóm dân cư.
Bởi vấn đề đói nghèo của quốc gia nói chung, và ở các địa phương nói riêng đang là
vấn đề cấp thiết được đặt ra cần được quan tâm giải quyết. Đói nghèo là tiêu chí đánh
giá sự tăng trưởng, phát triển của một quốc gia, chính vì vậy chiến lược XĐGN của
nước ta là một mục tiêu quan trọng của Đảng và nhà nước trong thời kì đẩy mạnh
CNH, HĐH đất nước và hội nhập quốc tế.
Trong bối cảnh hiện nay, thế giới đang đổi thay mạnh mẽ, xu thế hội nhập và
toàn cầu hóa là một xu thế tất yếu không thể đảo ngược. Trong bối cảnh đó, nhiều
nước, nhiều quốc gia, dân tộc đang có nhiều cơ hội đổi thay và phát triển, có nhiều
điều kiện để xây dựng một xã hội có nền kinh tế tăng trưởng cao và nhanh, tuy nhiên
cũng có rất nhiều quốc gia, dân tộc đang gặp phải thách thức to lớn như bất ổn xã hội,
thất nghiệp và đói nghèo, đòi hỏi các quốc gia phải quan tâm hàng đầu đến phát triển
một xã hội công bằng, dân chủ và tiến bộ. Đây chính là đòi hỏi khách quan của việc
xây dựng một xã hội phồn vinh trong hiện tại và tương lai. Chính vì lẽ đó, nếu thiếu
một trong hai mặt kinh tế và xã hội nêu trên thì xã hội đó khó có thể phát triển được
hoặc phát triển không toàn diện, không bền vững. Xóa đói, giảm nghèo là chiến lược
quan trọng của nhiều quốc gia.
Vấn đề xoá đói, giảm nghèo ở Việt Nam đã được đặt ra thành một trong những
nhiệm vụ trọng tâm trong đường lối chủ trương của Đảng và đã được bắt đầu ngay từ
khi xuất hiện xu hướng phân hóa giàu nghèo trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế.
Chính phủ Việt Nam đã có Chương trình quốc gia với quy mô lớn về xóa đói, giảm
nghèo; và đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xóa đói, giảm
nghèo. Tuy nhiên, đói nghèo vẫn là vấn đề cấp thiết cần giải quyết. Đặc biệt Đại hội
Đảng lần thứ XII đã chỉ rõ: “Đẩy mạnh giảm nghèo bền vững, nhất là các vùng đặc

7

biệt khó khăn và có chính sách đặc thù để giảm nghèo nhanh hơn trong đồng bào dân
tộc thiểu số. Chú trọng các giải pháp tạo điều kiện và khuyến khích hộ nghèo, cận
nghèo phấn đấu tự vươn lên thoát nghèo bền vững. Khuyến khích nâng cao khả năng
tự bảo đảm an sinh xã hội của người dân” [7]
Là một tỉnh nằm ở khu vực Đông Bắc của Việt Nam, Quảng Ninh đã và đang
vươn mình mạnh mẽ, trở thành một trong những tỉnh có GDP xếp thứ hạng cao so
với cả nước. Tuy nhiên, trong quá trình phát triển kinh tế xã hội, Quảng Ninh vẫn còn
bộc lộ những hạn chế, đặc biệt là trong công tác xóa đói giảm nghèo tại các huyện
miền núi, trong đó có Đông Triều.
Trong những năm qua thị xã Đông Triều đã và đang có những bước phát triển
nhất định trong công tác xóa đói giảm nghèo nâng cao đời sống vật chất và tinh thần
cho nhân dân. Tuy nhiên công tác xóa đói giảm nghèo chưa thực sự hiệu quả do quá
trình tổ chức triển khai thực hiện chính sách còn bộc lộ những điểm bất cập làm nảy
sinh các tác động tiêu cực không mong muốn. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình
trạng trên trong đó phải kể đến tình trạng thực hiện chính sách không đúng quy trình
tổ chức thực hiện dẫn đến tình trạng coi nặng hay xem nhẹ một khâu cụ thể trong quá
trình thực hiện chính sách; thứ hai, trong quá trình tổ chức thực hiện việc xây dựng
các Chương trình, Kế hoạch để XĐGN gần như thiếu hẳn sự tham gia đóng góp ý
kiến của đối tượng chính sách làm cho các Chương trình được triển khai không sát
với thực tế gây khó khăn cho cấp thực hiện và cả đối tượng thụ hưởng lợi ích từ chính
sách. Thực tế trên cho thấy, để đạt được các mục tiêu của chính sách XĐGN tại thị xã
Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh là vấn đề hết sức khó khăn, và đây cũng là một trong
những trở ngại, thách thức lớn đối với thị xã trong thời gian tới. Vì vậy, luận văn
“Thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh”
với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quá trình thực hiện
chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh từ đó xây
dựng các giải pháp nhằm nâng cao kết quả trong thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo tại địa phương này trong thời gian tới.

8


2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu về chính sách, thực hiện chính sách XĐGN cho đến nay đã được
nghiên cứu ở nhiều khía cạnh khác nhau như:
Nghiên cứu của tác giả Lê Chi Mai có tên gọi: Những vấn đề cơ bản về chính
sách và quy trình chính sách, NXB Đại học quốc gia TP. HCM, 2001. Nội dung của
cuốn sách này đề cập đến những nội dung mang tính lý luận về những vấn đề cơ bản
của chính sách và quy trình chính sách, trong đó tác giả chú trọng trình bày những
giai đoạn của quá trình thực hiện, các yếu tố tác động đến quá trình thực thi chính
sách cũng như các hình thức và công tác tổ chức thực hiện chính sách công, [15].
Giáo trình của Trường đại học Kinh tế quốc dân, Khoa Khoa học quản lý,
Giáo trình chính sách kinh tế - xã hội, NXB Khoa học kỹ thuật, Hà Nội, 2000. Tài
liệu này được dùng để đào tạo đại học chuyên ngành quản lý kinh tế, nhằm cung cấp
cho người học những kiến thức cơ bản có hệ thống về quá trình hoạch định, tổ chức
thực thi và phân tích các chính sách kinh tế - xã hội của nhà nước do tác giả Đoàn Thị
Thu Hà và Nguyễn Thị Ngọc Huyền đồng chủ biên, [33].
Giáo trình Hoạch định và phân tích chính sách công, Học viện Hành chính,
NXB Khoa học và kĩ thuật, 2008. Tài liệu này được dùng để đào tạo cử nhân hành
chính của Học viện Hành chính nhằm cung cấp cho người học những kiến thức cơ
bản về chính sách công và phân tích chính sách công. Chương 3 của tài liệu này trình
bày những vấn đề cơ bản về thực thi chính sách công, trong đó trình bày tương đối
khoa học và đầy đủ về quy trình tổ chức triển khai thực hiện chính sách cũng như
những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình tổ chức triển khai thực hiện chính sách, [12].
Ngoài các nghiên cứu về chính sách và quy trình chính sách như đã nên, các
nghiên cứu về chính sách XĐGN ở Việt Nam cũng được tiến hành nghiên cứu khá
sôi nổi trong đó có các công trình nghiên cứu tiêu biểu sau:
Năm 2009 có một công trình nghiên cứu của tác giả Nguyễn Thị Hoa với tựa

đề “Hoàn thiện các chính sách xóa đói giảm nghèo chủ yếu của Việt Nam đến năm
2015”, đây là một công trình nghiên cứu công phu dựa vào khung lý thuyết về tấn

9


công đói nghèo của WB và phương pháp đánh giá chính sách đói nghèo. Nghiên cứu
góp phần bổ sung các vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác hoạch định chính sách
XĐGN, qua đó tác giả đã tập trung đánh giá tình hình thực hiện một số chính sách
XĐGN chủ yếu. Quá trình phân tích và đánh giá được dựa trên các số liệu cập nhật
nhất, đã chỉ ra mặt được mà mỗi chính sách mang lại đồng thời cũng tìm ra các vấn
đề bất cập trong triển khai thực hiện chính sách, tác giả đã tiến hành đánh giá chính
sách XĐGN nhằm chỉ ra những tác động tích cực và tiêu cực của mỗi chính sách đến
công cuộc giảm nghèo của Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất định hướng cũng như
giải pháp hoàn thiện chính sách XĐGN của Việt Nam đến năm 2015, [10].
Cũng trong năm 2009 một nghiên cứu của tác giả Lê Văn Bình với đề tài
“Quản lý nhà nước về xóa đói giảm nghèo vùng Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung
bộ trong giai đoạn hiện nay”, nghiên cứu đã hệ thống hóa lý luận và kinh nghiệm
thực tiễn của Việt Nam và khu vực Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung bộ trong việc
giải quyết đói nghèo từ đó tạo ra cơ sở lý luận để đổi mới công tác quản lý nhà nước
về XĐGN nói chung đặc biệt là khu vực Bắc Trung bộ và Duyên hải Trung bộ. [3].
Một đề tài nghiên cứu cấp Nhà nước của nhóm tác giả Nguyễn Đăng Thành và
cộng sự với đề tài “Luận cứ và giải pháp phát triển nguồn nhân lực ở vùng dân tộc
thiểu số nước ta đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh công nghiệp hóa hiện đại hóa”, 2011
[18]. Cách tiếp cận nghiên cứu và những kết luận rút ra của nghiên cứu có thể vận
dụng để giải quyết những vấn đề trong thực tiễn cuộc sống và việc làm của đồng bào
dân tộc thiểu số được đánh giá là tài liệu nghiên cứu thực tế có giá trị cao.
Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội (2014), Hội nghị trực tuyến về giảm
nghèo toàn quốc, tài liệu Hội nghị do Bộ Lao động -Thương binh và Xã hội tổ chức
ngày 23/4/2014 cung cấp cũng thể hiện được kết quả thực hiện chính sách, pháp luật

về giảm nghèo giai đoạn 2005-2012, kết quả thực hiện mục tiêu giảm nghèo năm
2013, mục tiêu nhiệm vụ công tác giảm nghèo năm 2014 và định hướng đến năm
2015, [1].
Các công trình nghiên cứu trên đề cập đến vấn đề đói nghèo dưới các góc độ
khác nhau cả về lý luận và thực tiễn nhưng chưa có công trình nghiên cứu nào nghiên

10


cứu và thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh một cách đầy đủ và chi tiết. Từ tổng quan về tình hình nghiên cứu đã cho tác giả
những gợi ý cả về lý luận và thực tiễn để tác giả lựa chọn nghiên cứu trong luận văn
của mình nhằm góp phần thực hiện thành công mục tiêu của chính sách XĐGN tại thị
xã Đông Triều trong thời gian tới. Vì vậy, đề tài mà tác giả lựa chọn để nghiên cứu
không trùng với các công trình nghiên cứu đã công bố.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về chính sách của Đảng và Nhà nước
về xoá đói giảm nghèo và thực tiễn thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị
xã Đông Triều, Quảng Ninh. Phân tích đánh giá thực trạng đồng thời rút ra những ưu
điểm, hạn chế từ đó đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả
thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều tỉnh Quảng Ninh.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận về thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo
- Trình bày thực trạng tổ chức thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị
xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh đồng thời đánh giá thực trạng và rút ra những ưu
điểm hạn chế trong quá trình thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị xã Đông
Triều, tỉnh Quảng Ninh.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao kết quả thực hiện các bước trong
quy trình thực hiện chính sách xoá đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều tỉnh Quảng

Ninh.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là quá trình thực hiện chính sách XĐGN,
trong đó tập trung đi sâu nghiên cứu các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh.
4.2. Phạm vi nghiên cứu

11


- Về nội dung
+ Trên cơ sở kế thừa kết quả từ những nghiên cứu của các học giả trong và
ngoài nước về thực hiện chính sách, tác giả nghiên cứu, nghiên cứu về quy trình thực
hiện chính sách XĐGN làm cơ sở để đánh giá quá trình thực hiện chính sách XĐGN
tại Đông Triều.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách XĐGN tại thị xã Đông
Triều, tỉnh Quảng Ninh.
+ Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao kết quả thực hiện của các bước trong
quy trình tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh
Quảng Ninh.
- Về không gian.
Luận văn tập trung nghiên cứu trên địa bàn thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh.
- Về thời gian:
Nghiên cứu thực trạng quy trình tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn từ năm 2010 đến 2016.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận:
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp duy vật biện chứng, duy vật

lịch sử. Đồng thời vận dụng quan điểm, đường lối của Đảng, nhà nước về chính sách
XĐGN và thực hiện chính sách XĐGN.
5.2. Phương pháp nghiên cứu:
Kết hợp lý thuyết và thực tiễn về hành chính và phát triển trên cơ sở kế thừa
nghiên cứu của các ngành khoa học chính trị, xã hội và nhân văn làm phương pháp
luận chung. Lấy phương pháp phân tích và tổng hợp, logic và lịch sử, so sánh, thống
kê mô tả, điều tra khảo sát thực địa...làm phương pháp luận trực tiếp để nghiên cứu,
luận giải về quy trình thực hiện chính sách XĐGN tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng
Ninh.
Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng bao gồm:

12


- Phương pháp nghiên cứu văn kiện, tài liệu
Đây là phương pháp thu thập thông tin được tác giả quan tâm sử dụng. Việc
phân tích tài liệu cho phép tác giả giải quyết hàng loạt các vấn đề nghiên cứu mà tác
giả quan tâm. Những tài liệu tác giả luận văn quan tâm đó là: các nghiên cứu ở các cơ
quan trung ương, các bộ ngành, các chương trình dự án. Các tài liệu thống kê, báo chí
của các cấp các ngành, đặc biệt là các tài liệu liên quan đến đói nghèo của địa
phương.
Nghiên cứu các văn kiện của Đảng, văn bản pháp luật, tài liệu, giáo trình và
các công trình, bài viết có liên quan nhằm xây dựng cơ sở lý luận của đề tài. Đề tài
cũng kế thừa các kết quả nghiên cứu đã có, bổ sung và phát triển các luận cứ khoa
học và thực tiễn mới phù hợp với mục đích nghiên cứu của đề tài.
- Phương pháp thống kê mô tả
Dựa trên các thông tin số liệu mới nhất mà luận văn có thể thu thập được từ
các nguồn thông tin rất đáng tin cậy (từ các cơ quan thống kê, các cuộc điều tra),
phương pháp thống kê mô tả được sử dụng để phân tích thực trạng tổ chức thực hiện
chính sách XĐGN dựa trên các số liệu thứ cấp và sơ cấp.

- Phương pháp quan sát.
Tác giả luận văn sử dụng phương pháp quan sát với các hình thức quan sát
như: quan sát tham dự đầy đủ và quan sát tham dự công khai nhằm mục đích thấy rõ
diễn biến của tình trạng nghèo đói của người dân. Thông qua cách sống, mức sống
của mọi đối tượng trong đời sống xã hội. Biểu hiện thông qua ăn, mặc, ở, lối sống,
phong tục tập quán, thái độ lao động. Bên cạnh đó thấy được những hành vi của
người nghèo, việc làm của những người tham gia thực hiện các giải pháp về xóa đói
giảm nghèo trên địa bàn. Tất cả những thông tin trên rất có ý nghĩa cho đề tài nghiên
cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Ý nghĩa lý luận
- Luận văn hệ thống hoá các khái niệm, nội hàm về thực hiện chính sách
XĐGN đồng thời làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức thực hiện

13


chính sách XĐGN trong đó chỉ ra các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách XĐGN tại thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh.
- Luận văn tổng hợp chủ trương, quan điểm của Đảng và Nhà nước về thực
hiện chính sách XĐGN trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp nhằm tổ chức thực hiện
chính sách XĐGN đạt được kết quả và hiệu quả. Đóng góp này nhằm giúp cho các
địa phương trong thị xã có những cách thức tổ chức thực hiện chính sách XĐGN đạt
kết quả và hiệu quả, phù hợp với những điều kiện thực tế của địa phương mình.
6.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Qua phân tích, đánh giá các bước trong quy trình tổ chức thực hiện chính
sách XĐGN, luận văn sẽ tổng kết thực tiễn và chỉ ra những vấn đề bất cập trong công
tác tổ chức thực hiện chính sách cũng như nguyên nhân của những bất cập trong quá
trình tổ chức thực hiện chính sách XĐGN từ đó rút ra những bài học trong tổ chức
thực hiện chính sách.

- Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần bổ sung căn cứ khoa học cho
các địa phương tại Đông Triều trong quá trình tổ chức thực hiện chính sách XĐGN
đáp ứng yêu cầu giảm nghèo bền vững.
- Kết quả nghiên cứu sẽ góp phần bổ sung thêm nguồn tài liệu tham khảo cho
nghiên cứu và giảng dạy ở một số trường Đại học, Học viện mà trực tiếp và trước hết
là bổ sung tài liệu, góp phần hoàn thiện hệ thống lý luận cho các tài liệu giảng dạy ở
các hệ đào tạo, bồi dưỡng về quản lý hành chính công và chính sách công tại Học
viện Hành chính quốc gia.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn được kết
cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo
Chương 2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách xóa đói giảm nghèo tại thị
xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh
Chương 3. Phương hướng và giải pháp thực hiện chính sách xóa đói giảm
nghèo trên địa bàn thị xã Đông Triều, tỉnh Quảng Ninh.

14


Chƣơng 1:
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO
1.1. Chính sách công và thực thi chính sách công
1.1.1. Khái niệm về chính sách công và vai trò của chính sách công
1.1.1.1. Khái niệm về chính sách công
Những quan niệm đầu tiên về chính sách công xuất hiện cùmg với sự ra đời
của nền dân chủ Hy Lạp và nhà nước. Nhà nước có vai trò quản trị (quản lý) và vai
trò xã hội quan trọng. Để thực hiện các vai trò, chức năng này nhà nước ban hành
chính sách công với tính chất là một công cụ hữu hiệu để nhà nước quản trị (quản

lý) và tạo điều kiện cho kinh tế - xã hội, phát triển. Với nghĩa rộng hơn: Chính sách
công là chính sách của nhà nước, là kết quả cụ thể hóa chủ trương, đường lối của
đảng cầm quyền thành các quyết định, tập hợp các quyết định chính trị có liên quan
với nhau, với mục tiêu, giải pháp, công cụ cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề thuộc
chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước,
phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Do đó chính sách công có vai trò
và ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quản trị quốc gia. Chính sách công là công cụ
quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước. Thông qua việc ban hành và tổ chức thực
thi các chính sách công, những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội được hiện thực
hóa. Ở nhiều quốc gia hiện nay, chính sách công được nhà nước sử dụng để: (i)
Khuyến khích các chủ thể trong nền kinh tế tham gia vào quá trình sản xuất hàng
hóa và cung cấp dịch vụ công theo yêu cầu xã hội; (ii) Điều hòa việc khai thác, sử
dụng nguồn lực tự nhiên và xã hội một cách thiết thực, hiệu quả trong các lĩnh vực
hoạt động kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội và môi trường cả trong ngắn hạn lẫn
dài hạn; (iii) Phối hợp hoạt động giữa nhà nước vối các chủ thể khác trong việc thực
hiện mục tiêu phát triển trong mỗi giai đoạn; (iv) Can thiệp vào thị trường để hạn
chế những hậu quả do thị trường gây ra... Do những công dụng sắc bén của chính
sách công, nên chính phủ các nước đểu rất coi trọng việc hoạch định và tổ chức thực

15


thi chính sách trong thực tiễn quản lý. Chất lượng của những chính sách công được
đưa vào đời sông trở thành tiêu chí hàng đầu để đo lường năng lực của chính phủ.
Với cách tiếp cận ở các góc độ khác nhau, các nhà khoa học ở nhiều quốc gia
khác nhau đã đưa ra nhiều định nghĩa khác nha. Từ điển bách khoa Việt Nam đã
đưa ra khái niệm về chính sách như sau: "Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để
thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất
định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của
chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn

hóa…". [14]. Giáo trình chính sách kinh tế – xã hội của trường Đại học Kinh tế
Quốc dân các tác giả đưa ra định nghĩa: “Chính sách công là phương thức hành
động được nhà nước tuyên bố và thực hiện nhằm giải quyết những vấn đề lặp đi
lặp lại” [33]. Theo quan điểm của Wiliam N. Dunn thì: “Chính sách công là một kết
hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định
không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”.
[48]. Định nghĩa này khá cô đọng, nhưng không cung cấp những hiểu biết sâu sắc
về chính sách công, bởi nó không đưa ra một sự phân định những hoạt động nào
được gọi là chính sách trong vô số các hoạt động của nhà nước.
Từ nghiên cứu những cách tiếp cận trên đây về chính sách công của các tác
giả, có thể đưa ra khái niệm về chính sách công như sau: Chính sách công là kết
quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định
có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải
quyết những vấn đề công trong xã hội.
1.1.1.2. Vai trò của chính sách công
Để thực hiện mục tiêu phát triển, Nhà nước dùng chính sách làm công cụ chủ
yếu để giải quyết những vấn đề công nhằm thúc đẩy các quá trình kinh tế - xã hội
theo định hướng. Vai trò, tác dụng chính sách công được thể hiện như sau:
- Định hướng cho các hoạt động kinh tế - xã hội: cùng với mục tiêu, các biện
pháp chính sách cũng có vai trò định hướng cho cách thức hành động của các chủ thể
trong nền kinh tế - xã hội.

16


- Chính sách công khuyến khích, hỗ trợ, tạo động lực cho các hoạt động kinh
tế - xã hội theo định hướng. Ví dụ: khuyến khích đầu tư, giảm thuế, vay vốn với lãi
suất thấp... Trong kinh tế thị trường, chính sách công được sử dụng để phát huy
những mặt tích cực của thị trường, đồng thời khắc phục những hạn chế do chính thị
trường gây ra.

- Ngoài ra Nhà nước có thể dùng chính sách công để điều chỉnh các hoạt động
trong nền kinh tế thị trường, kiểm soát các nguồn lực trong xã hội; tạo lập môi trường
thuận lợi cho các hoạt động kinh tế - xã hội; tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa
các cấp chính quyền vì mục tiêu phát triển.
- Nhà nước cũng có thể dùng chính sách công để phân phối nguồn lực cho quá
trình phát triển. Phân phối nguồn lực cho quá trình phát triển là một vai trò quan
trọng của chính sách công, bởi các chủ thể, nhất là nhà nước luôn luôn quan tâm
đến việc quản lý, sử dụng các nguồn lực cho phát triển. Mục tiêu phát triển bao
gồm cả lượng và chất trong hiện tại và tương lai, nên tài nguyên tự nhiên và xã hội
của một quốc gia trở thành vấn đề trung tâm trong quản lý của các nhà nước. Để sử
dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng ổn định, bền vững, nhà nước dùng các
chính sách để khuyến khích và điều tiết các quá trình khai thác sử dụng tài
nguyên theo định hướng.
Quá trình thực hiện chính sách là một quá trình diễn ra liên tục, thường xuyên
và trong một không gian, thời gian tương đối dài, do đó nó cần phải được cung cấp
một khối lượng nguồn lực to lớn cả về vật chất lẫn con người thực hiện, các nguồn
lực này cũng cần phải được bố trí huy động và sắp xếp một cách khoa học, hợp lý cho
từng giai đoạn, từng thời kỳ của quá trình chính sách.
Quá trình thực hiện chính sách được tiến hành dựa trên cơ sở của chính sách
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Trong quá trình tổ chức thực
hiện chính sách XĐGN, tùy thuộc vào vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
những điều kiện về nguồn lực mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền các cấp có thể cụ
thể hóa chính sách thành những Chương trình, Dự án cụ thể nhằm đạt được mục tiêu
của chính sách. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức triển khai thực hiện các cơ quan

17


nhà nước có trách nhiệm, nghĩa vụ cần phải đưa chính sách vào đời sống thực tế theo
một trình tự thủ tục với những cách thức nhất định nhằm đạt được mục tiêu của chính

sách.
1.1.2. Thực thi chính sách công
1.1.2.1. Quan niệm về thực thi chính sách công
Việc tổ chức thực thi chính sách (Policy Implementation) là quá trình biến các
chính sách thành những kết quả, trên thực tế là các hoạt động có tổ chức trong bộ
máy nhà nước, nhằm hiện thực hóa những mục tiêu mà chính sách đã đề ra. Công tác
tổ chức thực thi chính sách nếu không được tiến hành tốt, dễ dẫn đến sự thiếu tin
tưởng, thậm chí sự chống đối của nhân dân đối với Nhà nước. Điều này hoàn toàn bất
lợi về mặt chính trị và xã hội, gây ra những khó khăn cho Nhà nước trong công tác
quản lý. Có những vấn đề trong giai đoạn hoạch định chính sách chưa phát sinh, bộc
lộ hoặc đã phát sinh nhưng các nhà hoạch định chưa nhận thấy, đến giai đoạn tổ chức
thực thi mới phát hiện. Quá trình thực thi chính sách với những hành động thực tiễn
sẽ góp phần điều chỉnh, bổ sung và hoàn thiện chính sách phù hợp với thực tiễn, đáp
ứng yêu cầu của cuộc sống.
Tổ chức thực thi chính sách là toàn bộ quá trình chuyển hoá ý chí của chủ thể
trong chính sách thành hiện thực với các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu định
hướng. Tổ chức thực thi chính sách có vị trí rất quan trọng, nó là một khâu hợp thành
chu trình chính sách, nếu khuyết thiếu công đoạn này thì chu trình chính sách không
thể tồn tại vì nó là trung tâm kết nối các bước trong chu trình chính sách thành một hệ
thống, nhất là với thực thi chính sách, bước này là bước quan trọng không thể thiếu vì
nó là khâu hiện thực hoá chính sách vào đời sống xã hội. Chúng ta đều nhận thấy
hoạch định một chính sách tốt là hết sức khó khăn và trải qua rất nhiều công đoạn
nhưng cho dù chính sách có tốt đến mấy nhưng không được tổ chức thực thi hay thực
thi kém thì nó cũng không mang lại hiệu quả, không đạt được mục tiêu mà uy tín của
Nhà nước còn bị ảnh hưởng. Như vậy qua sự phân tích trên thì chúng ta có thể thấy
được vai trò quan trọng của thực thi chính sách công. Tổ chức thực thi chính sách để
từng bước thực hiện các mục tiêu chính sách và mục tiêu chung. Mục tiêu của chính

18

sách có liên quan đến nhiều vấn đề, nhiều lĩnh vực nên không thể cùng một lúc giải
quyết hết tất cả mà phải lần lượt, và việc thực thi chính sách công giải quyết các vấn
đề trong mối quan hệ biện chứng với mục tiêu chung do đó nó có thể giải quyết các
vấn đề đặt ra. Trong thực tế mục tiêu chính sách chỉ có thể đạt được thông qua thực
thi chính sách, đồng thời các mục tiêu của chính sách có quan hệ và ảnh hưởng đến
mục tiêu chung. Thực thi chính sách để khẳng định tính đúng đắn của chính sách có
nghĩa là chính sách này được thực thi triển khai rộng rãi trong đời sống xã hội và
được xã hội chấp nhận thì điều này cũng phản ánh tính đúng đắn của chính sách này
và ngược lại.
Từ những luận giải trên đây, có thể đi đến một khái niệm cơ bản về thực thi
chính sách công như sau: Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình
hoạt động của các chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hoá nội
dung chính sách công một cách hiệu quả [9].
1.1.2.2. Vai trò của thực thi chính sách công
Chúng ta đều biết rằng, nếu đưa vào thực thi một chính sách tốt không những
mang lại lợi ích to lớn cho các nhóm đối tượng thụ hưởng, mà còn góp phần làm
tăng uy tín của Nhà nước trong quá trình quản lý xã hội. Tuy nhiên, để có được một
chính sách tốt các nhà hoạch định phải trải qua một quá trình nghiên cứu, tìm kiếm
rất công phu. Nhưng dù tốt đến đâu thì chính sách cũng trở thành vô nghĩa nếu nó
không được đưa vào thực hiện. Những luận giải trên đây cho chúng ta nhận thức
được đầy đủ về vị trí quan trọng của thực thi chính sách, từ đó có ý thức tự giác
trong việc tổ chức thực thi chính sách công.
Là giai đoạn biến ý đồ chính sách thành hiện thực. Trong quản lý điều hành
nền kinh tế nhiều thành phần hoạt động theo cơ chế thị trường có định hướng
XHCN, Nhà nước phải đối xử với nhiều đối tượng có quan hệ khác nhau. Có những
đối tượng quan hệ với Nhà nước là đồng sở hữu như các đối tượng thuộc thành
phần kinh tế nhà nước; có những đối tượng mà tính chất sở hữu gần với sở hữu nhà
nước, được Nhà nước kết hợp với thành phần kinh tế nhà nước để xây dựng thành
nền tảng của nền kinh tế. Trong hệ thống các thành phần hiện hiện có, kinh tế nhà

19


nước giữa vai trò chủ đạo. Do địa vị chính trị, kinh tế, xã hội và pháp lý của từng
đối tượng thuộc các thành phần này không giống nhau, nên vai trò của chúng đối
với sự nghiệp phát triển xã hội ở nước ta cũng khác nhau. Để phát huy tác dụng của
các đối tượng trong qúa trình vận động đến mục tiêu, Nhà nước có thái độ ứng xử
một cách thích hợp với mỗi vấn đề phát sinh thuộc thành phần kinh tế khác nhau.
Trong quản lý xã hội, công cụ được Nhà nước dùng để chuyển tải thái độ ứng xử
của mình đến các đối tượng quản lý là chính sách. Tuỳ theo yêu cầu quản lý phát
triển nền kinh tế ở từng thời kỳ, Nhà nước chủ động ban hành các chính sách để thể
hiện ý chí trong quan hệ với các thành phần kinh tế theo định hướng. Vì thế có thể
nói, thực thi chính sách là giai đoạn biến thái độ ứng xử của nhà nước với các đối
tượng quản lý hay ý đồ chính sách thành hiện thực.
Tổ chức thực thi chính sách để từng bước thực hiện các mục tiêu chính sách
và mục tiêu chung. Mục tiêu chính sách có liên quan đến nhiều hoạt động chính trị,
kinh tế, xã hội theo những cấp độ khác nhau, nên không thể cùng một lúc giải quyết
tất cả các vấn đề có liên quan và cũng không thể đốt cháy giai đoạn của mỗi quá
trình. Tổ chức thực thi chính sách để giải quyết các vấn đề trong mối quan hệ biện
chứng với mục tiêu cơ bản nhất để thúc đẩy quá trình vận động của cả hệ thống đến
mục tiêu chung. Ví dụ việc chọn giáo dục là quốc sách hàng đầu trong hệ thống
chính sách của nhà nước ta, bởi phát triển giáo dục sẽ nâng cao được dân trí, đào tạo
được nhân lực, bồi dưỡng nhiều nhân tài cho đất nước. Trong thời đại phát triển
kinh tế tri thức như hiện nay người dân phải có trình độ văn hoá cao, năng lực
chuyên môn giỏi để nắm bắt và ứng dụng được những kỹ thuật, công nghệ hiện đại
vào đời sống kinh tế - xã hội, mới có thể làm giàu cho mình và cho đất nước. Thực
tế đó cho thấy, mục tiêu chính sách chỉ có thể đạt được thông qua thực thi chính
sách, đồng thời giữa các mục tiêu chính sách có quan hệ chặt chẽ, ảnh hưởng rất lớn
đến nhau và đến mục tiêu chung.

Thực thi chính sách là để khẳng định tính đúng đắn của chính sách. Từ khi
phát hiện thấy những mâu thuẫn cần được giải quyết bằng chính sách đã cho thấy
tính đúng đắn hay không của vấn đề chính sách. Vấn đề chính sách tự nó đã phản

20


ảnh nhu cầu cơ bản của xã hội về việc giải quyết mâu thuẫn phát sinh. Nếu nhu cầu
đó là chính đáng, bức xúc cần được đáp ứng để xã hội tồn tại phát triển thì vấn đề
chính sách được coi là đúng đắn và ngược lại. Sau khi lựa chọn đúng vấn đề chính
sách, việc quan trọng tiếp theo là hoạch định chính sách đúng. Một chính sách sau
khi hoạch định được coi tốt thì giá trị của nó cũng chỉ mới dừng lại ở phương diện
nguyện vọng, mong muốn. Tính chuẩn mực của chính sách ở giai đoạn này cũng
mới chỉ là sự thừa nhận của chủ thể ban hành chính sách. Một khi chính sách được
triển khai thực hiện rộng rãi trong đời sống xã hội, thì tính đúng đắn của nó được
khẳng định ở mức cao hơn, tức là được cả xã hội thừa nhận, nhất là các đối tượng
thụ hưởng chính sách.
Qua thực thi giúp cho chính sách ngày càng hoàn chỉnh. Chúng ta nhận thức
được rằng, chính sách được hoạch định bởi một tập thể, nên không thể tránh khỏi sự
ảnh hưởng của ý chí chủ quan. Không phải ý chí chủ quan chỉ ảnh hưởng đến quá
trình hoạch định chính sách, mà còn tác động qua nhiều quá trình phân tích, dự báo,
lựa chọn để có được mục tiêu, biện pháp chính sách. Đồng thời, các quá trình kinh
tế, xã hội lại thường xuyên vận động phát triển, trong khi chính sách được hoạch
định lại dựa chủ yếu vào thực trạng của môi trường sống và có khoảng cách khá lớn
về thời gian kể từ khi hoạch định đến lúc tổ chức thực thi. Do ảnh hưởng của ý chí
chủ quan và sự vận động phát triển của môi trường nên giữa chính sách và thực tế
xã hội trong giai đoạn tổ chức thực thi chắc chắn có khoảng cách cần được lấp đầy
bằng những điều chỉnh về chính sách hay các biện pháp tổ chức thực thi chính sách.
Những điều chỉnh bổ sung về mục tiêu hay biện pháp chính sách trong quá trình
thực thi, chính là hoạt động hoàn chỉnh những chính sách đang có và góp phần đúc

rút kinh nghiệm cho hoạch định các chính sách kỳ sau.
1.2. Chính sách xoá đói giảm nghèo ở nƣớc ta
1.2.1. Một số quan niệm về đói nghèo
Trước hết có thể khẳng định nghèo đói là một vấn đề kinh tế - xã hội mang
tính toàn cầu. Quan niệm về nghèo đói vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, cho tới nay
vẫn chưa có khái niệm chính thống về nghèo đói. Nhưng nhìn chung, hầu hết các khái

21


niệm không có sự khác biệt đáng kể. Tiêu chí chung nhất để xác định đói nghèo trong
các khái niệm là mức thu nhập hay chi tiêu để thoả mãn những nhu cầu cơ bản, tối
thiểu của con người về ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn hoá, đi lại. Sự khác nhau giữa
các khái niệm là mức đo lường độ thoả mãn cao hay thấp, mà mức đó lại phụ thuộc
vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội cũng như phong tục tập quán của từng vùng,
từng quốc gia.
Theo Liên hợp quốc (UN): “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia
hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không
được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề
nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là
không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng
đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các
điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”
(Tuyên bố Liên hợp quốc, 6/2008, được lãnh đạo của tất cả các tổ chức UN thông
qua).
Tổ chức Y tế Thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập. Theo đó một người là
nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người
hàng năm của quốc gia.
Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993,
đưa ra một quan niệm như sau: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không

có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy
phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và
những phong tục ấy được xã hội thừa nhận"
Có thể xem đây là khái niệm chung nhất về đói nghèo, một khái niệm có tính
chất hướng dẫn về phương pháp đánh giá, nhận diện chính yếu, phổ quát về đói
nghèo. Các tiêu chí và chuẩn mực đánh giá còn tính đến sự khác biệt giữa các vùng,
các điều kiện lịch sử cụ thể qui định trình độ phát triển ở mỗi quốc gia. Căn cứ xác
định đói hay nghèo là ở chỗ đối với những nhu cầu cơ bản mà con người không được

22


hưởng và thoả mãn. Quan niệm về nghèo ở trên xuất phát từ việc tiếp cận thỏa mãn
các nhu cầu cơ bản của con người như ăn, mặc, ở, giáo dục...; sự thiếu hụt một hoặc
một số các nhu cầu đó được coi là nghèo.
Hiện nay, khái niệm nghèo đa chiều đang được các tổ chức quốc tế như
UNDP, WB sử dụng để giám sát, đo lượng sự thay đổi về mức độ tiếp cận nhu cầu cơ
bản giữa các quốc gia, thông qua chỉ số nghèo đa chiều (MPI- Multidimensional
Poverty Index). Chỉ số nghèo đa chiều đánh giá một loạt các yếu tố từ giáo dục đến
những tác động về sức khỏe, tài sản và các dịch vụ khác. Theo UNDP, những chỉ số
này cung cấp đẩy đủ, sâu sắc hơn bức tranh về sự nghèo khổ so với các về thu nhập
giản đơn, biểu lộ cả tính tự nhiên và quy mô của sự nghèo khổ ở các cấp độ khác
nhau, từ cấp độ gia đình đến cấp độ khu vực, quốc gia và quốc tế. Cách tiếp cận đa
chiều mới hiện đang được xem xét áp dụng ở nhiều nước nước trên thế giới.
Ngày nay, hầu hết các tổ chức quốc tế như WB, Liên Hiệp quốc đều đã mở
rộng khái niệm đói nghèo để bao hàm cả những khía cạnh về năng lực như Seebohm
Rowntree đã đề xuất. Theo đó, đói nghèo gồm những khía cạnh cơ bản như sau:
Trước tiên và trên hết là sự khốn cùng về vật chất, được đo lường theo một
tiêu chí thích hợp về thu nhập hoặc tiêu dùng hay nói cách khác khía cạnh đầu tiên
của đói nghèo là đói nghèo theo thu nhập. Đi kèm với sự khốn cùng về vật chất là sự

hưởng thụ thiếu thốn về giáo dục và y tế. Tiếp đến nguy cơ dễ bị tổn thương và dễ
gặp rủi ro, tức là khả năng một hộ gia đình hay cá nhân bị rơi vào cảnh nghèo đói về
thu nhập hoặc về sức khỏe. Cuối cùng là tình trạng không có tiếng nói và quyền lực
của người nghèo.
Với phát hiện đói nghèo là đa chiều, các khía cạnh đó có mối quan hệ chặt chẽ
với nhau cho thấy để giải quyết vấn đề đói nghèo cần có một hệ thống các chính sách
hoàn chỉnh và đồng bộ. Việc chỉ ra bản chất đói nghèo sẽ là cơ sở cho các quốc gia
xây dựng một chiến lược hành động phù hợp cho mình. Đặc biệt hệ thống giải pháp
được xây dựng trên cơ sở phân tích bản chất đói nghèo sẽ tác động một cách hiệu quả
đa chiều đến vấn đề này.

23