Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA tại tỉnh Quảng Bình (Luận văn thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………/………

BỘ NỘI VỤ
………/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VIỆT TUẤN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG
BẰNG NGUỒN VỐN ODA TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………/………

BỘ NỘI VỤ
………/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN VIỆT TUẤN

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG

BẰNG NGUỒN VỐN ODA TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG
MÃ SỐ: 60 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐỖ THỊ KIM TIÊN

THỪA THIÊN HUẾ- NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.
Học viên
NGUYỄN VIỆT TUẤN


LỜI CẢM ƠN

Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đến quý thầy cô Học viện Hành chính
Quốc gia, đặc biệt là những thầy cô đã tận tình dạy bảo tôi suốt thời gian học tập
tại học viện.
Tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS. Đỗ Thị Kim Tiên đã dành rất nhiều
thời gian và tâm huyết hướng dẫn nghiên cứu và giúp tôi hoàn thành luận văn tốt
nghiệp.
Nhân đây, tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc Học viện Hành chính

Quốc gia, Ban lãnh đạo Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung cùng
quý thầy cô trong khoa Sau Đại học đã tạo rất nhiều điều kiện để tôi học tập và
hoàn thành tốt khóa học.
Mặc dù tôi đã có nhiều cố gắng hoàn thiện luận văn bằng tất cả sự nhiệt
tình và năng lực của mình, tuy nhiên không thể tránh khỏi những thiết sót, rất
mong nhận được những đóng góp quý báu của quý thầy cô và các bạn.
Học viên
NGUYỄN VIỆT TUẤN


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU ................................................................................................... 1
Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DỰ
ÁN ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT
TRIỂN CHÍNH THỨC .................................................................................... 8
1.1. Tổng quan về dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức .......................................................................................................... 8
1.1.1. Một số khái niệm liên quan dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức ..................................................................................... 8
1.1.2. Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức ........... 12
1.1.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước đối với nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính
thức .................................................................................................................. 14
1.3.4. Các nguyên tắc quản lý dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ
phát triển chính thức ......................................................................................... 15
1.2.1. Xây dựng bộ máy quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức .............................................................................. 18
1.2.2. Ban hành chính sách, pháp luật, quy hoạch, kế hoạch về các dự án đầu tư
cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức .............................. 20
1.2.3. Tổ chức thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch các dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức..................................................... 22

1.2.4. Kiểm tra, giám sát đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức .............................................................................. 25
1.3. Sự cần thiết của quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ........................................ 26
1.3.1. Đảm bảo tiêu chuẩn, chất lượng công trình ............................................ 27
1.3.2. Kiểm soát nguồn vốn đầu tư ................................................................... 27
1.3.3. Đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng .............................. 28
1.3.4. Đảm bảo các yêu cầu phù hợp với cam kết quốc tế ................................. 28


1.4. Nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ
tẩng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ............................................. 28
1.4.1. Chất lượng của các quy hoạch, kế hoạch đối với dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ............................................ 28
1.4.2. Trình độ, năng lực của cán bộ, công chức quản lý nhà nước đối với các
dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ......... 29
1.4.3. Năng lực và ý thức tôn trọng pháp luật của doanh nghiêp nhận thầu dự án
đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ................... 30
1.4.4. Cơ chế, chính sách của Nhà nước........................................................... 30
TÓM TẮT CHƯƠNG 1 ................................................................................... 35
Chương 2.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN
ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
CHÍNH THỨC TẠI TỈNH QUẢNG BÌNH HIỆN NAY .............................. 36
2.1. Tổng quan về tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Bình .......................... 36
2.1.1. Điều kiện tự nhiên ................................................................................. 36
2.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ........................................................................ 38
2.2. Tình hình hoạt động của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011-2016 .................. 40
2.2.1. Tình hình thu hút, sử dụng và quản lý các dự án hỗ trợ phát triển chính
thức tại Quảng Bình giai đoạn 2011- 2016 ...................................................... 40

2.1.2. Hoạt động của các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ
phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011-2016 ....................... 45
2.3. Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011-2016 2.3.1. Tổ
chức bộ máy quản lý đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ
trợ phát triển chính thức................................................................................... 48
2.3.2. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ............................................ 52
2.3.3. Lập quy hoạch, kế hoạch về dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức .............................................................................. 54


2.3.4. Tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ............................................ 56
2.3.5. Giám sát, đánh giá và xử lý vi phạm trong triển khai thực hiện các dự án
đầu tư xây dựng hạ tầng cơ sở sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức ......... 66
2.4. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng
bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình ..................... 68
2.4.1 Những kết quả đạt được .......................................................................... 68
2.4.2. Những hạn chế ....................................................................................... 70
2.4.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng bằng nguồn vốn phát triển chính thức ...................................................... 74
TÓM TẮT CHƯƠNG 2 ................................................................................... 85
Chương 3. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ
TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC TẠI
TỈNH QUẢNG BÌNH..................................................................................... 86
3.1.Định hướng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng
nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình đến năm 2020 ...... 86
3.1.1. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Bình đến năm 2020 .. 86

3.1.2. Một số định hướng cơ bản trong quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư cơ
sở hạ tầng sử dụng về vốn hỗ trợ phát triển chính thức .................................... 90
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ
sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ chính thức ................................................... 93
3.2.1. Tuyên truyền, phổ biến nâng cao nhận thức đúng đắn về nguồn vốn ODA
và trách nhiệm quản lý, sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong đầu tư
cơ sở hạ tầng .................................................................................................... 94
3.2.2. Xây dựng quy hoạch, kế hoạch thu hút, quản lý và và sử dụng nguồn vốn
ODA đảm bảo tính khoa học, khả thi ................................................................ 94
3.2.3. Bố trí vốn đối ứng cho từng dự án theo kế hoạch .................................... 97
3.2.4. Nâng cao năng lực và trách nhiệm của Ban Quản lý dự án .................... 98


3.2.5. Thực hiện phân công, phối hợp và phân định trách nhiệm quản lý cho các
cơ quan quản lý dự án .................................................................................... 100
3.2.6. Đào tạo, bố trí và sử dụng cán bộ xúc tiến đầu tư, quản lý và thực hiện
các dự án ODA hợp lý .................................................................................... 103
3.2.7. Xây dựng chính sách hỗ trợ giải phóng mặt bằng thực hiện dự án ...... 106
3.3. Kiến nghị với Chính phủ và các bộ, ngành Trung ương ........................... 107
3.3.1. Kiến nghị với Chính phủ ....................................................................... 107
3.3.2. Kiến nghị với Bộ Kế hoạch và Đầu tư hỗ trợ địa phương trong việc phát
triển quan hệ đối tác cung cấp ODA .............................................................. 109
3.3.3. Kiến nghị với Bộ Tài chính về việc ban hành “Cẩm nang hướng dẫn tài
chính đối với từng nhà tài trợ” ....................................................................... 110
3.3.4. Kiến nghị với Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Xây Dựng, Bộ Nông nghiệp và
Phát triển Nông thôn ưu tiên phân bổ nguồn vốn ODA cho lĩnh vực đầu tư cơ sở
hạ tầng tại tỉnh Quảng Bình ........................................................................... 110
TÓM TẮT CHƯƠNG 3 ................................................................................. 112
KẾT LUẬN......................................................................................................113
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

CÁC TỪ VIẾT TẮT
CSHT

Cơ sở hạ tầng

ODA

Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

OECD

Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển

QLNN

Quản lý nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân

WB

Ngân hàng thế giới


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1. Tốc độ tăng trưởng và cơ cấu kinh tế của Quảng Bình giai đoạn 2011

– 2016 .............................................................................................................. 38
Bảng 2.2. Tình hình dân số Quảng Bình từ 2011-2015 ..................................... 39
Bảng 2.3. Tổng hợp vốn ODA ký kết giai đoạn 2011- 2015 ............................ 41
Bảng 2.4. Danh mục các nhà tài trợ và lĩnh vực tài trợ giai đoạn 2011-2015....46
Bảng 2.5. Cơ cấu nguồn vốn của các nhà tài trợ thực hiện trong.....................43
giai đoạn 2011-2015 ......................................................................................... 43
Bảng 2.6. Giải ngân của các dự án ODA giai đoạn 2011-2015 ......................... 45
Bảng 2.7. Danh mục dự án ODA thu hút vào lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng tại
tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2011 – 2016 ........................................................... 46
Bảng 2.8. Thống kê một số văn bản pháp quy về quản lý đầu tư cơ sở hạ tầng
bằng nguồn vốn ODA tại tỉnh Quảng Bình hiện nay ........................................ 54
Bảng 2.9. Danh mục các dự án trọng điểm về đầu tư cơ sở hạ tầng để xúc tiến
nguồn vốn ODA giai đoạn 2011- 2016 ............................................................. 56
Bảng 2.10: Tổng hợp vốn ODA ký kết và giải ngân từ năm 2011- 2015 .......... 61
Bảng 2.11: Tình hình giải ngân vốn ODA tại tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2006
2015..................................................................................................................65
Bảng 3.1: Dự kiến tổng nhu cầu đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2011 - 2020 ....... 89
Bảng 3.2: Nhu cầu vốn ODA và đối ứng giai đoạn 2016-2020 ......................... 90


DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy quản lý đối với các dự án CSHT bằng vốn ODA tại
tỉnh Quảng Bình ............................................................................................... 51
Sơ đồ 2.2: Quy trình phê duyệt kế hoạch đấu thầu .............................................. 64


LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Việt Nam là quốc gia đang phát triển, vì vậy, việc huy động vốn cho đầu
tư phát triển là hết sức cần thiết, trong đó nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức

đóng một vai trò quan trọng. Trong những năm qua, các nhà tài trợ đã cung cấp
cho Việt Nam một nguồn tài chính đáng kể, góp phần thực hiện cải cách kinh tế
và hội nhập quốc tế. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) được đánh
giá là nguồn ngoại lực quan trọng giúp Việt Nam thực hiện các chiến lược phát
triển kinh tế - xã hội, đồng thời là nguồn vốn bổ sung, đảm bảo chi cho đầu tư
phát triển, giảm gánh nặng ngân sách nhà nước. Nhờ nguồn vốn lớn, với điều
kiện vay ưu đãi, Việt Nam có thể tập trung đầu tư cho các dự án xây dựng cơ sở
hạ tầng kinh tế như đường sá, điện, nước, các công trình thủy lợi và hạ tầng xã
hội như giáo dục, y tế. Những cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội được xây dựng mới
hoặc cải tạo nhờ nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là nhân tố quan
trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trong thời gian qua.
Cùng với quá trình phát triển của đất nước, Quảng Bình là một tỉnh đang
ra sức huy động mọi nguồn lực để phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. So
với các tỉnh khác, Quảng Bình là một tỉnh nghèo, thuộc khu vực Bắc Trung Bộ,
thu ngân sách trên địa bàn thấp, nguồn vốn tích lũy cho đầu tư phát triển chủ yếu
từ ngân sách Trung ương. Vì lẽ đó, nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng đối
với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, đặc biệt trong lĩnh vực xây
dựng cơ sở hạ tầng. Nhiều dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA
hoàn thành đã góp phần không nhỏ vào sự phát triển chung của địa phương. Mặc
dù vậy, về phía chính quyền địa phương, còn thiếu chính sách lựa chọn đầu tư
hợp lý cũng như các chính sách thực hiện hỗ trợ giải phóng mặt bằng, kiểm soát
các dự án đang triển khai còn kém hiệu quả... Điều đó dẫn đến việc thực hiện
các dự án còn nhiều bất cập, chính sách đền bù và thực hiện dự án còn chậm,
chưa đảm bảo tiến độ dự án, dẫn đến đầu tư kém hiệu quả và gây lãng phí nguồn
1


lực đất nước. Để khắc phục tình trạng này, tỉnh Quảng Bình cần có sự thay đổi,
điều chỉnh quản lý dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA theo hướng
hiệu quả hơn mới có thể mang lại sự phát triển bền vững. Nguyên nhân của

những hạn chế là gì và giải pháp nào để cải thiện tình hình, nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước, là lý do thúc đẩy tác giả luận văn chọn vấn đề: “Quản lý nhà
nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA tại tỉnh
Quảng Bình" làm đề tài nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu
Quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức tại một tỉnh, một địa phương cụ thể là đề tài ít được
nghiên cứu. Ở khía cạnh liên quan, vấn đề quản lý nhà nước đối với nguồn vốn
ODA, hay quản lý nhà nước đối với dự án nói chung cũng có một số công trình
đã đề cập. Cụ thể là:
- Sách:
+ Hà Thị Ngọc Oanh (2000), Hỗ trợ phát triển chính thức - ODA những
hiểu biết căn bản và thực tiễn ở Việt Nam, Nhà xuất bản Giáo dục, Hà Nội.
Trong sách này, tác giả đã đề cập đến những hiểu biết căn bản (khái niệm, đặc
điểm...) về nguồn vốn ODA và thực tiễn thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA trong
quá trình phát triển kinh tế- xã hội ở Việt Nam giai đoạn 1995-2000.
+ Lưu Ngọc Trịnh (2002), Vốn vay ưu đãi ở Việt Nam những năm gần
đây thực trạng vấn đề và giải pháp - Trường hợp Nhật Bản, Nhà xuất bản Lao
động, Hà Nội. Trong sách này, tác giả đã đề cập đến thực trạng thu hút và sử
dụng nguồn vốn ODA trong những năm 2002 tại Việt Nam và đưa ra những giải
pháp nhằm nâng cao hiệu quả thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA trong giai
đoạn này.
+ PGS.TS Trang Thị Tuyết (2011), Giáo trình Quản lý nhà nước về kinh
tế, Nhà xuất bản Khoa học và kỹ thuật. Giáo trình gồm 4 chương. Trong

2


Chương III của giáo trình có đề cập đến khái niệm, đặc điểm, vai trò của nguồn
vốn ODA.

- Bài báo và tạp chí:
+ Ủy ban Kinh tế Trung ương (2015), Báo cáo đánh giá 20 năm huy
động và sử dụng ODA của Việt Nam. Trong báo cáo, tác giả đã đề cập đến
những thành tựu và hạn chế của Việt Nam về huy động và sử dụng nguồn vốn
ODA trong 20 năm qua (giai đoạn 1995-2015).
+ Hồ Hữu Tiến (2009), Bàn về vấn đề quản lý vốn ODA ở Việt Nam, Tạp
chí khoa học và công nghệ, đại học Đà Nẵng số 2(31).2009. Trong bài viết, tác
giả đã đề cập đến những thành công và bất cập trong quản lý vốn ODA ở Việt
Nam và đưa ra một số giải pháp khắc phục.
+ Nguyễn Mạnh Tiến (2015), Đánh giá về chủ trương, chính sách của
Đảng, Nhà nước trong huy động và sử dụng các nguồn vốn hỗ trợ phát triển
(ODA trong phát triển kinh tế - xã hội, Phó Chủ nhiệm Uỷ ban Đối ngoại của
Quốc hội, Hà Nội. Trong bài viết, tác giả đã đề cập đến những đánh giá về hiệu
quả của chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước trong huy động và sử dụng
nguồn vốn ODA trong phát triển kinh tế- xã hội thời gian qua.
- Luận văn, luận án:
+ Luận văn Thạc sỹ “Đầu tư bằng nguồn vốn ODA vào tỉnh Quảng Bình
giai đoạn 2000 - 2020” (2013) của Hoàng Thị Kim Thoa phân tích thực trạng
đầu tư bằng nguồn vốn ODA vào tỉnh Quảng Bình giai đoạn 2000 - 2020, đánh
giá kết quả đạt được, các hạn chế và nguyên nhân, đề xuất định hướng và giải
pháp nâng cao hiệu quả đầu tư bằng nguồn ODA vào tỉnh Quảng Bình giai đoạn
2013 - 2020.
+ Luận văn Thạc sỹ “Thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA tỉnh Yên Bái
giai đoạn 2006 - 2015: Thực trạng và giải pháp” (2011) của Ngô Đại Hoàng hệ
thống hóa những vấn đề lý luận về thu hút và sử dụng ODA; phân tích, đánh giá
3


thực trạng thu hút và sử dụng ODA của tỉnh Yên Bái giai đoạn 2006 - 2015, đề
xuất phương hướng, giải pháp thu hút và sử dụng ODA tại tỉnh Yên Bái.

+ Luận văn Thạc sỹ “Một số giải pháp nhằm thu hút và sử dụng có hiệu
quả nguồn vốn ODA sau khi Việt nam gia nhập WTO” (2008) của Nguyễn Anh
Đức nghiên cứu tình hình thu thút và sử dụng nguồn vốn ODA của Việt Nam,
đánh giá ảnh hưởng của WTO tới thu hút và sử dụng vốn ODA của Việt Nam và
đề xuất định hướng, giải pháp tăng cường thu hút và sử dụng ODA có hiệu quả
trong bối cảnh Việt Nam gia nhập WTO.
+ Luận án Tiến sỹ “Quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn vốn
Ngân sách Nhà nước trên địa bàn tỉnh Ninh Bình” (2012) của Vũ Huy Phong;
Luận án tiến sỹ “Quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Nghệ An bằng
nguồn vốn Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2005 – 2015” (2013) của Hồ Thị
Hồng Hạnh cho thấy các tỉnh đã có quy định về phân cấp rõ ràng, có những cơ
chế chính sách về quản lý đầu tư xây dựng. Mức độ phân cấp cho Giám đốc Sở
Kế hoạch và Đầu tư, Chủ tịch UBND các Thành phố, thị xã, huyện tùy theo điều
kiện cụ thể của từng tỉnh. Việc phân cấp quản lý đều gắn với trình độ năng lực
cán bộ của từng cấp. Các nghiên cứu cũng chỉ ra những ưu điểm của việc áp
dụng phân cấp quản lý dự án đầu tư đã tạo điều kiện giành quyền tự quyết định
và tự chịu trách nhiệm cho các cấp ở cơ sở và các đơn vị chủ đầu tư
Qua nghiên cứu cho thấy, các công trình trên đây đã phần nào đề cập đến
những khía cạnh nhất định của công tác quản lý nhà nước đối với các dự án đầu
tư nói chung. Tuy nhiên, các công trình chỉ dừng lại ở việc đề cập đến công tác
QLNN đối với nguồn vốn ODA mà chưa đề cập đến vấn đề QLNN đối với dự
án đầu tư CSHT tại một địa phương cụ thể như tỉnh Quảng Bình. Có công trình
đề cập đến công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở địa phương cụ thể
là tỉnh Ninh Bình nhưng lại là sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước chứ không
phải đề cập trực tiếp vào vốn ODA. Chính vì vậy, nghiên cứu vấn đề: "Quản lý
nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA tại tỉnh
4


Quảng Bình" tác giả luận văn sẽ kế thừa những công trình đi trước ở những khía

cạnh nhất định và giải quyết những vấn đề mà các công trình nghiên cứu còn để
ngỏ, chưa có điều kiện làm rõ.
3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Mục đích:
Trên cơ sở nghiên cứu cơ sở lý luận về quản lý các dự án đầu tư CSHT sử
dụng nguồn vốn ODA và thực tiễn của Quảng Bình, Luận văn đề xuất các giải
pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng
bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức cho tỉnh Quảng Bình.
Nhiệm vụ:
- Nghiên cứu cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với các dự án đầu
tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức.
- Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình.
- Đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với các
dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh
Quảng Bình.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu của Luận văn: Quản lý nhà nước đối với các dự
án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức.
- Phạm vi nội dung của Luận văn: Quản lý dự án đầu tư cơ sở hạ tầng
bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
- Phạm vi không gian: Tỉnh Quảng Bình.
- Phạm vi thời gian: Số liệu phân tích lấy từ năm 2011- 2016.
5. Phương pháp nghiên cứu
Phương pháp luận: Luận văn dựa trên quan điểm của chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, quan điểm, chính sách của Đảng và
Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội,...
5

Phương pháp nghiên cứu:
- Phương pháp thống kê: tham khảo các báo cáo đánh giá công tác giám
sát đầu tư của Hội động Nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư; các báo cáo
kiểm toán của Kiểm toán nhà nước trên địa bàn của tỉnh qua các năm, thu thập
tài liệu, thông tin...
- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Các phương pháp này được dùng
trong đánh giá tình hình quản lý đầu tư công và chỉ ra các tồn tại cần hoàn thiện.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu.
- Phương pháp chuyên gia, phỏng vấn sâu: ý kiến của các chuyên gia
trong ngành.
6. Những đóng góp của Luận văn
- Về lý luận: Nghiên cứu của luận văn đã đưa ra được một số khái niệm
và làm rõ sự cần thiết khách quan, bản chất, nội dung của QLNN đối với dự án
đầu tư xây dựng CSHT bằng nguồn vốn ODA.
- Về thực tiễn: Những nghiên cứu, đánh giá của luận văn góp phần hoàn
thiện chính sách, pháp luật của nhà nước, đem đến những kinh nghiệm, giải
pháp nâng cao hiệu quả QLNN đối với các dự án đầu tư CSHT bằng nguồn vốn
ODA cho các tỉnh, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước nói chung và
tỉnh Quảng Bình nói riêng.
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn
được cấu trúc thành ba chương như sau:
- Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng
bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
- Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư cơ sở
hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại tỉnh Quảng Bình

6

- Chương 3: Định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước
đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính
thức tại tỉnh Quảng Bình

7


Chương 1
CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI DỰ ÁN ĐẦU TƯ CƠ SỞ HẠ TẦNG BẰNG NGUỒN VỐN
HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC
1.1. Tổng quan về dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn hỗ trợ phát
triển chính thức
1.1.1. Một số khái niệm liên quan dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn
hỗ trợ phát triển chính thức
1.1.1.1. Đầu tư
Đầu tư là sự bỏ vốn (chi tiêu vốn) cùng với các nguồn lực khác trong hiện
tại để tiến hành một hoạt động nào đó (tạo ra, khai thác, sử dụng một tài sản)
nhằm thu về các kết quả có lợi trong tương lai.
Đầu tư là sự bỏ ra, sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại (tiền, của cải, công
nghệ, đội ngũ lao động, trí tuệ, bí quyết công nghệ…), để tiến hành một hoạt
động nào đó ở hiện tại, nhằm đạt kết quả lớn hơn trong tương lai.
Theo Luật Đầu tư số 59/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội nước
Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, khái niệm đầu tư được hiểu là
"việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình
thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các
quy định khác của pháp luật có liên quan".
1.1.1.2. Dự án đầu tư
Theo quan điểm của các nhà kinh tế học hiện đại thì: “Dự án đầu tư là một
tập hợp các hoạt động đặc thù nhằm tạo nên một thực tế mới có phương pháp

trên cơ sở các nguồn lực nhất định”.
Ở Việt Nam, khái niệm Dự án đầu tư được trình bày trong Nghị định
52/1999 NĐ-CP ngày 08/07/1999 của Chính phủ Về việc ban hành quy chế
quản lý đầu tư và xây dựng. Theo đó: “ Dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất có
8


liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất
nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng
cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định”.
1.1.1.3. Cơ sở hạ tầng
Cơ sở hạ tầng (Infrastructure) còn được gọi là kết cấu hạ tầng, là hệ thống
các công trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của đô thị, nông thôn.
Hệ thống cơ sở hạ tầng gồm có 2 hệ thống, đó là hệ thống công trình hạ tầng kỹ
thuật và hệ thống công trình hạ tầng xã hội. Hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật
được hiểu là gồm công trình giao thông, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng,
chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa
trang và công trình khác. Hệ thống công trình hạ tầng xã hội được hiểu gồm
công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây
xanh, công viên và công trình khác.
1.1.1.4. Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng
Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ
vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt
được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng các
công trình xây dựng trong thời gian xác định.
1.1.1.5. Nguồn vốn đầu tư phát triển chính thức
Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tên tiếng Anh "Official Development
Assistance, viết tắt là ODA. Năm 1972, Tổ chức Hợp tác Kinh tế và Phát triển
(OECD) đã đưa ra khái niệm "ODA là một giao dịch chính thức được thiết lập
với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước đang

phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ưu đãi và yếu tố
viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%".
a. Đặc điểm của nguồn vốn ODA
Về bản chất, ODA là sự chuyển giao một phần thu nhập quốc gia từ các
nước phát triển sang các nước đang phát triển và chậm phát triển. Trong một
9


phiên họp toàn thể của Đại hội đồng Liên hiệp quốc vào năm 1961, Liên hiệp
quốc đã kêu gọi các nước phát triển dành 1% GNP của mình để hỗ trợ sự nghiệp
phát triển bền vững về kinh tế và xã hội các nước đang phát triển.
Theo Ngân hàng thế giới (WB), ODA bao gồm các khoản viện trợ không
hoàn lại cộng với các khoản vay có thời hạn dài và lãi suất thấp so với thị
trường. Mức độ ưu đãi của một khoản vay được đo lường bằng yếu tố cho
không. Một khoản tài trợ không phải hoàn trả nếu có yếu tố cho không 100%,
gọi là viện trợ không hoàn lại. Một khoản vay ưu đãi được coi là ODA phải có
yếu tố cho không ít nhất là 25%.
Theo Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
ban hành kèm theo Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ
Việt Nam thì ODA được định nghĩa như sau: "Hỗ trợ phát triển chính thức (gọi
tắt là ODA) được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nước hoặc
Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ là Chính
phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc gia
hoặc liên chính phủ".
Theo nghĩa khái quát, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn
lại, viện trợ có hoàn lại hoặc các khoản tín dụng ưu đãi (cho vay dài hạn, lãi suất
thấp) của các Chính phủ, các tổ chức liên Chính phủ (NGO), các tổ chức phi
chính phủ, các tổ chức thuộc hệ thống Liên hiệp quốc (United Nations - UN),
các tổ chức tài chính quốc tế (IMF, ADB, WB,…) dành cho Chính phủ một
nước (thường là nước đang và chậm phát triển) nhằm giúp nước đó phát triển

kinh tế - xã hội.
Đặc điểm của nguồn vốn ODA thể hiện trên các mặt sau đây:
- Một là, ODA là nguồn vốn đầu tư nước ngoài, được cung cấp dưới dạng
tài chính hoặc hiện vật, có các mức độ ưu đãi từ không hoàn lại đến vốn vay ưu
đãi với lãi suất thấp.
- Hai là, ODA là giao dịch chính thức, tính chính thức của nó được thể hiện
10


ở chỗ giá trị của nguồn ODA là bao nhiêu, mục đích sử dụng là gì phải được sự
chấp thuận và phê chuẩn của chính phủ quốc gia tiếp nhận. Sự đồng ý tiếp nhận
đó được thể hiện bằng văn bản, hiệp định, điều ước quốc tế ký kết với nhà tài
trợ.
- Ba là, ODA được cung cấp với mục đích rõ ràng là thúc đẩy sự phát triển
kinh tế - xã hội của các nước đang phát triển. Hoặc sử dụng để hỗ trợ các nước
gặp hoàn cảnh đặc biệt khó khăn như khủng hoảng kinh tế, thiên tai, dịch bệnh...
- Bốn là, ODA có thể được cung cấp để thực hiện các dự án hoặc hỗ trợ phi
dự án. Trong đó, phần lớn nguồn vốn ODA thường nhằm thực hiện hỗ trợ các
dự án dưới dạng hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật.
- Năm là, ODA cũng có thể có những ràng buộc hoặc không đi kèm những
điều kiện ràng buộc cho nước nhận hỗ trợ.
b. Những điều kiện ràng buộc cơ bản trong đầu tư bằng nguồn vốn ODA
Đối với nguồn vốn ODA, đi kèm với nó là luôn là những ràng buộc nhất
định về kinh tế, chính trị hoặc khu vực địa lý. Các nước viện trợ ODA đều có
chính sách riêng và những điều kiện ràng buộc đối với nước nhận viện trợ nhằm
tạo ảnh hưởng về chính trị hoặc thu lợi nhuận thông qua việc bán hàng hóa và
dịch vụ của mình cho nước nhận viện trợ, hoặc cả hai mục đích trên.
Nguồn vốn ODA thường gắn với các điều kiện kinh tế như nước nhận viện
trợ phải là thị trường tiêu thụ sản phẩm, thị trường đầu tư cho các nước viện trợ,
phải thực hiện các chính sách kinh tế phù hợp với nước viện trợ. Trên thực tế,

hầu hết các nước viện trợ đều ràng buộc các nước tiếp nhận sử dụng khoản viện
trợ ODA để mua hàng hóa và dịch vụ của các quốc gia viện trợ. Ví dụ, Bỉ, Đức
và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hóa và dịch vụ của
nước mình, Canada yêu cầu cao nhất là 65%, Thụy Sỹ và Hà Lan là hai nước có
yêu cầu thấp nhất với lần lượt là 1,7% và 2,2%. Ngoài ra, mỗi nước cung cấp
viện trợ còn có những ràng buộc khác nhau và rất chặt chẽ đối với nước tiếp
nhận viện trợ; ví dụ như Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật Bản (hoàn lại
11


hoặc không hoàn lại) đều phải được thực hiện bằng đồng Yên Nhật, ưu tiên chọn
nhà thầu Nhật Bản hay phải sử dụng công nghệ, kỹ thuật Nhật Bản.
Các nước phát triển cũng sử dụng nguồn vốn ODA như một công cụ xác
định vị trí và ảnh hưởng của nước mình tại các nước và khu vực tiếp nhận ODA.
Bởi nguồn vốn ODA từ khi ra đời đến nay luôn chứa đựng hai mục tiêu:
- Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững và giảm nghèo ở
những nước đang phát triển để giải quyết một số vấn đề mang tính toàn cầu như
sự bùng nổ dân số thế giới, bảo vệ môi trường sống, bình đẳng giới, phòng
chống dịch bệnh, giải quyết các xung đột sắc tộc… đòi hỏi sự hợp tác của cả
cộng đồng quốc tế, không phân biệt nước giàu, nước nghèo
- Mục tiêu thứ hai là tăng cường vị thế chính trị của các nước viện trợ. Hoa
Kỳ là một trong những quốc gia thành công trong việc dùng nguồn vốn ODA
làm công cụ để thực hiện chính sách “gây ảnh hưởng chính trị trong thời gian
ngắn” tại các nước tiếp nhận viện trợ.
Chính vì vậy, khi nhận viện trợ ODA, các nước tiếp nhận phải xem xét kỹ
lưỡng các điều kiện của nhà cung cấp ODA, tuân thủ nguyên tắc quan hệ hỗ trợ
phát triển chính thức phải đảm bảo tôn trọng toàn vẹn lãnh thổ của nhau, không
can thiệp vào công tác nội bộ của nhau, bình đẳng và hai bên cùng có lợi.
1.1.2. Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chính thức
Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA là tập hợp các đề

xuất có liên quan đến việc sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức
(ODA) để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật,
kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế quốc dân trong thời gian xác
định. Đặc điểm của của dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA thể
hiện trên các phương diện sau đây:
- Hoạt động đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA đòi hỏi một số
lượng nguồn lực như: vốn, lao động, vật tư, máy móc... lớn, các nguồn lực sẽ ứ
đọng thời gian dài trong suốt quá trình dự án. Vì vậy trong quá trình thực hiện
12


dự án, chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp
lý đồng thời có kế hoạch phân bổ nguồn lao động , vật tư thiết bị phù hợp đảm
bảo công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chồng lãng phí nguồn lực.
- Sản phẩm của dự án đầu tư đầu cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA
thường là các tài sản cố định như: cầu, đường, trường học, bệnh viện... đó phần
lớn là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó đựơc tạo dựng
cho nên các điều kiện về địa lý, địa hình, xã hội có ảnh hưởng lớn đến quá trình
thực hiện đầu tư, cũng như việc phát huy kết quả đầu tư.
- Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA có vai trò quan trọng
đối với tất cả người dân, bởi lẽ nó mang tính công cộng, tất cả mọi người sẽ sử
dụng các công trình công cộng này, vì thế chất lượng của các dự án đầu tư cơ sở
hạ tầng bằng nguồn vốn ODA đều ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, các công
trình cơ sở hạ tầng còn là bộ mặt của đất nước trong quá trình hội nhập kinh tế
quốc tế. Các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng bằng nguồn vốn ODA triển khai có hiệu
quả và chất lượng sẽ thu hút được đối tác nước ngoài vào đầu tư, hỗ trợ, phát
triển không chỉ trong trung tâm đô thị mà còn đầu tư vào vùng sâu vùng xa
nhằm đưa đất nước phát triển.
- Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA thường diễn ra
trong thời gian dài, chịu nhiều biến động của thị trường, chính trị, xã hội...; liên

quan đến nhiều ngành và lĩnh vực; làm gia tăng số lượng và chất lượng tài sản
cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân và có trình độ
kỹ thuật cao.
- Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA phải chịu những
điều kiện ràng buộc của các nhà tài trợ. Nước nhận tài trợ ODA phải chấp nhận
những điều kiện ràng buộc về kinh tế, chính trị... nếu muốn nhận được viện trợ
ODA từ nhà tài trợ. Ví dụ về điều kiện kinh tế thì các nước viện trợ đều ràng
buộc các nước tiếp nhận sử dụng khoản viện trợ ODA để mua hàng hóa và dịch
vụ của các quốc gia viện trợ khi thực hiện dự án, vốn ODA phải được thanh toán
13


bằng tiền của nước tài trợ, ưu tiên chọn nhà thầu của nước tài trợ hay bắt buộc
phải sử dụng công nghệ của nước tài trợ.
- Dự án đầu tư cơ sở hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA khi hoàn thành sẽ
góp phần củng cố an ninh, tăng cường sức mạnh quốc phòng. Đảm bảo cuộc
sống cho người dân và sự phát triển bền vững về kinh tế - xã hội cho đất nước.
1.1.3. Nguyên tắc quản lý nhà nước đối với nguồn vốn hỗ trợ phát triển
chính thức
Đối với các quốc gia tiếp nhận vốn nguồn vốn ODA, để đảm bảo quản lý,
sử dụng có hiệu quả, cần phải tuân thủ những nguyên tắc nhất định.
- Thứ nhất, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) được xác định
là nguồn vốn quan trọng của ngân sách nhà nước, sử dụng để hỗ trợ thực hiện
các chương trình, dự án ưu tiên về phát triển kinh tế - xã hội.
- Thứ hai, Nhà nước phải thống nhất quản lý nguồn vốn ODA trên cơ sở
tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp, gắn quyền hạn
với trách nhiệm, đảm bảo sự phối hợp quản lý, kiểm tra, giám sát chặt chẽ và
phát huy tính chủ động của các cấp, các cơ quan quản lý ngành, địa phương và
các đơn vị thực hiện.
- Thứ ba, hoạt động thu hút ODA cần phải đi đôi với việc nâng cao hiệu

quả sử dụng và bảo đảm khả năng trả nợ nước ngoài, phù hợp với năng lực tiếp
nhận và sử dụng ODA của các Bộ, ngành, địa phương và các đơn vị thực hiện.
- Thứ tư, phải bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán của các quy định về
quản lý và sử dụng ODA; bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các bên có liên
quan; hài hòa quy trình thủ tục giữa Chính phủ và nhà tài trợ.
- Thứ năm, việc quản lý, sử dụng vốn ODA cần phải dựa vào các quy
định của pháp luật nước nhận viện trợ và điều ước quốc tế về ODA mà nước đó
là thành viên.

14