QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI (Luận văn thạc sĩ)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THANH NGA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

…………/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN THỊ THANH NGA

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG
Chuyên ngành: Quản lý công
Mã số: 60 34 04 03
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. NGUYỄN VIỆT HÙNG

THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do tôi trực tiếp thực
hiện cùng với sự hướng dẫn của TS. Nguyễn Việt Hùng công tác tại Học
viện Hành chính Quốc gia. Các số liệu và kết quả trong luận văn là trung thực
và chưa từng được công bố trong bất kỳ một công trình nào khác. Các thông
tin, trích dẫn trong luận văn được chỉ dẫn nguồn gốc và nghiên cứu đầy đủ.
Nếu có gì sai, tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm.
Thừa Thiên Huế, ngày 27 tháng 12 năm 2017
Học viên
Nguyễn Thị Thanh Nga


LỜI CẢM ƠN

Từ khi nhận Luận văn cho đến khi hoàn thành, ngoài sự cố gắng nỗ lực
của bản thân tôi còn nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của các tập thể và cá nhân.

Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn TS. Nguyễn Việt Hùng đã tận tình,
trực tiếp hướng dẫn tôi trong suốt thời gian thực hiện Luận văn.
Tôi xin cảm ơn sự đóng góp ý kiến chân thành của các thầy, cô giáo trong
Học viện Hành chính Quốc gia và Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở miền
Trung đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện và hoàn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp công tác tại Chi cục Biển và
Hải đảo tỉnh Quảng Ngãi và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh Quảng
Ngãi đã giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện Luận văn.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn!
Học viên
Nguyễn Thị Thanh Nga


MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
TỔNG HỢP VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO ........................................................ 11
1.1. Một số khái niệm .................................................................................... 11
1.1.1. Khái niệm về Biển và Hải đảo ............................................................ 11
1.1.2. Khái niệm về quản lý tổng hợp ........................................................... 16
1.1.3. Khái niệm về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo .............. 20
1.2. Nội dung Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ........................ 23
1.2.1. Vai trò và sự cần thiết Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo23
1.2.2. Nguyên tắc về quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo ................ 25
1.2.3. Nội dung về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ................ 26
1.2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải
đảo ............................................................................................................... 28
1.2.5. Đặc điểm quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo ....................... 30
1.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo của các quốc

gia trên thế giới và khu vực ........................................................................... 33
1.3.1. Kinh nghiệm quản lý biển, hải đảo của một số quốc gia ..................... 33
1.3.2. Một số gợi ý tham khảo cho Việt Nam ................................................ 36
CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ
BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI .............................................. 40
2.1. Tổng quan chung về vùng ven biển và hải đảo tỉnh Quảng Ngãi ............ 40
2.1.1. Điều kiện tự nhiên .............................................................................. 40


2.1.2. Đặc điểm dân số ................................................................................. 43
2.1.3. Cơ sở hạ tầng xã hội ........................................................................... 43
2.1.4. Đặc điểm kinh tế ở vùng ven biển, hải đảo ......................................... 44
2.2. Tầm quan trọng của biển và hải đảo đối với phát triển kinh tế - xã hội tỉnh
Quảng Ngãi ................................................................................................... 45
2.2.1. Phát triển kinh tế thủy sản .................................................................. 45
2.2.2. Phát triển du lịch biển, đảo ................................................................ 47
2.2.3. Phát triển kinh tế hàng hải ................................................................. 48
2.2.4. Phát triển kinh tế huyện đảo Lý Sơn ................................................... 49
2.2.5. Phát triển đô thị vùng ven biển, đảo .................................................... 51
2.2.6. Quốc phòng, an ninh, trật tự và an toàn xã hội .................................... 52
2.3. Thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi ..... 52
2.3.1. Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật ........................... 52
2.3.2. Chiến lược, đề án, chương trình về biển và hải đảo ............................ 55
2.3.3. Xây dựng bộ máy quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo ............ 63
2.3.4. Đội ngũ công chức, viên chức quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo71
2.3.5. Hợp tác quốc tế .................................................................................. 72
2.3.6. Thông tin, truyền thông ...................................................................... 74
2.3.7. Thanh tra, kiểm tra ............................................................................. 78
2.4. Đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo
tỉnh Quảng Ngãi giai đoạn 2012 – 2016........................................................ 79

2.4.1. Kết quả đạt được ................................................................................. 79
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân trong quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo80
CHƯƠNG 3.MỘT SỐ GIẢI PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI ........................................ 88


3.1. Quan điểm và định hướng quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo
tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................................ 88
3.1.1. Quan điểm chỉ đạo.............................................................................. 88
3.1.2. Định hướng phát triển về biển, hải đảo .............................................. 91
3.2. Một số giải pháp quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ............. 94
3.2.1. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý tổng hợp về biển và hải đảo .. 94
3.2.2. Kiện toàn bộ máy quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo ....... 96
3.2.3. Phát triển nguồn nhân lực quản lý nhà nước về biển và hải đảo......... 98
3.2.4. Đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị (vật lực) ..................................... 99
3.2.5. Hợp tác quốc tế về biển và hải đảo ................................................... 100
3.2.6. Nâng cao hiệu quả tuyên truyền, giáo dục về biển và hải đảo........... 101
KẾT LUẬN ................................................................................................ 105
1. Kết luận ................................................................................................... 105
2. Kiến nghị................................................................................................. 106
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
KHCN&MT

:

Khoa học, công nghệ và môi trường

KHXHNV

:

Khoa học xã hội nhân văn

ICZM

:

Quản lý tổng hợp vùng bờ

NN&PTNT

:

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

PEMSEA

:

PTBV

:

Phát triển bền vững

THCS

:

Trung học cơ sở

THPT

:

Trung học phổ thông

TN&MT

:

Tài nguyên và Môi trường

TP

:

Thành phố

QLNN

:

Quản lý nhà nước

QLTH

:

Quản lý tổng hợp

QLTHVB

:

Quản lý tổng hợp vùng bờ

UBND

:

Ủy ban nhân dân

Chương trình Hợp tác trong quản lý
môi trường các Biển Đông Á


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1: Một số chỉ tiêu của ngành thủy sản............................................... 45
Bảng 2.2: Số lượng tàu thuyền khai thác thủy sản tỉnh Quảng Ngãi ............. 46
Bảng 2.3: Tổng hợp lượng du khách và doanh thu du lịch ............................ 47
Bảng 2.4: Hàng hóa qua cụm cảng Dung Quất ............................................. 49
Bảng 2.5: Lượng hành khách, hàng hóa qua cảng Sa Kỳ - Lý Sơn ............... 49


DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Hình 2.1. Lượng mưa trung bình nhiều năm của các tháng (mm) ................. 41

Hình 2.2. Cơ cấu tổ chức quản lý TN&MT tỉnh Quảng Ngãi ....................... 71


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Việt Nam có chiều dài đường bờ biển trên 3.260 km, vùng đặc quyền kinh
tế và thềm lục địa rộng gấp ba lần diện tích đất liền, đứng thứ 27 về chiều dài bờ
biển trong số 157 quốc gia, đảo quốc trên thế giới, với 3.000 hòn đảo lớn nhỏ,
48 vũng vịnh với tổng diện tích 4.000 km2, 12 đầm phá tiêu biểu, và có 28 tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ương có biển, chứa đựng nhiều hệ sinh thái quan
trọng và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú, đa dạng.
Quảng Ngãi là tỉnh ven biển nằm trong vùng kinh tế trọng điểm miền
Trung, có bờ biển dài 130 km với 05 huyện, thành phố ven biển, hải đảo gồm
Bình Sơn, Mộ Đức, Đức Phổ, TP.Quảng Ngãi và đảo Lý Sơn. Vùng ven biển và
hải đảo tỉnh Quảng Ngãi là nơi hội tụ tài nguyên đa dạng, với nhiều hệ sinh thái
quan trọng cần được phục hồi và bảo vệ; là nơi giao thoa của 3 nền văn hóa: Sa
Huỳnh, Chămpa và Đại Việt, hội đủ các yếu tố địa lý, lịch sử và nhân văn để
phát triển các loại hình du lịch sinh thái, du lịch biển, đảo mà điểm nhấn là Lý
Sơn. Vị trí địa kinh tế đã tạo lợi thế cạnh tranh để phát triển các ngành kinh tế
biển và vị thế địa chính trị có vai trò chiến lược quan trọng trên Biển Đông, với
nhiều tư liệu quý khẳng định chủ quyền của Việt Nam đối với hai quần đảo
Hoàng Sa và Trường Sa.
Trong những năm gần đây, việc quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên
biển và hải đảo của Quảng Ngãi đã góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh
tế - xã hội của tỉnh. Tính đến cuối năm 2015, đóng góp khoảng 89,7% GDP toàn
tỉnh; cơ cấu kinh tế chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng công nghiệp và dịch
vụ; xuất khẩu các ngành kinh tế biển đạt 143 triệu USD, đóng góp 37,3% kim
ngạch xuất khẩu toàn tỉnh. Tuy nhiên, cùng với phát triển nhanh cũng nẩy sinh
nhiều vấn đề bức xúc đối với khai thác, sử dụng và quản lý biển do ô nhiễm và
suy thoái môi trường bởi các hoạt động công nghiệp trong bối cảnh toàn cầu

1


hóa, hội nhập khu vực, biến đổi khí hậu (BĐKH) với các tác động bất thường và
khốc liệt hơn. Điều này đòi hỏi phải có phương thức khai thác, sử dụng và cách
tiếp cận quản lý theo hướng hiệu quả và bền vững.
Chương trình Nghị sự 21 (Agenda 21) đã dành trọn Chương 17 cho vấn
đề quản lý tổng hợp vùng bờ (QLTHVB) và đại dương. Trong đó, hai điểm quan
trọng được nhấn mạnh là tính phụ thuộc lẫn nhau (interdependence) và tính tổng
hợp (integration). Nhận thức được tầm quan trọng, tính tất yếu của phát triển
bền vững (PTBV) ở Việt Nam, các văn kiện của Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ IX của Đảng Cộng sản Việt Nam đã khẳng định ‘Phát triển nhanh, hiệu quả
và bền vững, tăng trưởng kinh tế đi đôi với thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội
và bảo vệ môi trường’ và ‘Phát triển kinh tế-xã hội gắn chặt với bảo vệ và cải
thiện môi trường, bảo đảm sự hài hoà giữa môi trường nhân tạo với môi trường
thiên nhiên, giữ gìn đa dạng sinh học’. Định hướng Chiến lược PTBV ở Việt
Nam (Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam), ban hành kèm theo Quyết định
số 153/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 17/8/2004, là văn bản bao
gồm những định hướng và mục tiêu chủ yếu về PTBV trong lĩnh vực kinh tế hội - môi trường làm cơ sở pháp lý để các bộ, ngành, địa phương, các tổ chức, cá
nhân triển khai thực hiện và phối hợp hành động nhằm bảo đảm PTBV của đất
nước trong thế kỷ 21. Trong số các nguyên tắc đưa ra trong Chương trình Nghị
sự 21 của Việt Nam, liên quan đến QLTHVB thường được chú ý đến là: con
người là trung tâm của sự phát triển, chất lượng cuộc sống của con người dựa
trên sự hài hòa với thiên nhiên và nguyên tắc phòng ngừa là chính; nguyên tắc
người gây ô nhiễm phải trả tiền. Đặc biệt, trong các lĩnh vực sử dụng tài nguyên
thiên nhiên, bảo vệ môi trường, kiểm soát ô nhiễm cần ưu tiên và nhấn mạnh là:
bảo vệ môi trường biển, ven biển, hải đảo và phát triển tài nguyên biển.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập khu vực, đòi hỏi quản lý biển và
hải đảo tỉnh Quảng Ngãi cần phải thay đổi tư duy phát triển, phương thức quản
lý và đổi mới công nghệ để giải quyết những thách thức nói trên, hướng tới một

2


nền kinh tế biển xanh và PTBV biển và hải đảo. Như vậy, cần phải áp dụng một
phương thức quản lý theo hướng hiệu quả và bền vững đó là phương thức quản
lý tổng hợp và thống nhất (gọi tắt là QLTH). Vì vậy, tác giả chọn đề tài “QUẢN
LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO TỈNH QUẢNG NGÃI”
làm luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý công với mong muốn đánh giá thực
trạng và đưa ra các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà
nước tổng hợp về biển, hải đảo của tỉnh Quảng Ngãi.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
2.1. Trên thế giới và khu vực
Trên thế giới, từ năm 1965 quản lý tổng hợp về biển và hải đảo được bắt
đầu ở phạm vi vùng bờ bằng sự thành lập Hội đồng Bảo tồn và Phát triển Vịnh
San Francisco. Mỹ cũng là quốc gia tiên phong trong việc nỗ lực thực hiện
QLTHVB và cũng là nước đầu tiên ban hành Kế hoạch Quản lý tổng hợp vùng
bờ vào năm 1972 – một cột mốc pháp lý quan trọng khuyến khích các nước lập
và thực hiện các chương trình quản lý tổng hợp.
Quản lý tổng hợp vùng bờ đã được quan tâm nhiều từ sau các Hội nghị
Quốc tế như: Hội nghị Thượng đỉnh Trái Đất 1992 và Chương trình Nghị sự 21
của Hội nghị này đã dành riêng Chương 17 đề cập đến “Bảo vệ các đại dương và
vùng bờ”; Hội nghị Thế giới về Vùng bờ được tổ chức tại Noordwijk, Hà Lan,
1993. Các hội nghị trên đều đưa ra kết luận rằng: QLTHVB là cách tiếp cận
thích hợp để quản lý các vấn đề cấp bách khác nhau ở vùng bờ/đới bờ, từ các
vấn đề nảy sinh do ô nhiễm và suy thoái môi trường vì vùng bờ là nơi cung cấp
nguồn lợi, sinh kế cho cộng đồng dân cư trong vùng đến những ảnh hưởng của
BĐKH, thiên tai thời tiết đã gây ra những hủy hoại nghiêm trọng đối với các hệ
sinh thái và đa dạng sinh học.
Áp dụng QLTHVB lúc đầu thường được thực hiện dưới hình thức chương
trình hoặc dự án, kéo dài từ 3 đến 5 năm cho một chu trình, thực hiện nhiều

bước, tiến hành từ thấp đến cao. Cho đến nay, có rất nhiều chương trình lớn về
3


QLTHVB được xây dựng và thực hiện trên thế giới đặc biệt là Chương trình
QLTHVB của Hiệp hội Quản lý môi trường vùng Biển Đông Á (PEMSEA).
Vùng Đông Nam Á đã sớm tiếp xúc với quản lý tổng hợp vùng bờ ngay
sau các sáng kiến vào năm 1972 của Mỹ. Đến cuối năm 1999, các nước hợp tác
“Thành lập Hiệp hội quản lý môi trường Biển Đông Á (PEMSEA)”, với sự tham
gia đầy đủ của các nước trong khu vực, cùng xây dựng và thực hiện các chương
trình QLTHVB như Bali (Inđônêxia), Batangas (Philipin), Đà Nẵng (Việt Nam),
Hạ Môn (Trung Quốc). Năm 2006, PEMSEA có thêm 18 điểm thực hiện
QLTHVB bằng các nguồn tài chính của mình và được PEMSEA hỗ trợ kỹ thuật.
Phần lớn các hoạt động của PEMSEA là nhằm tập trung nỗ lực thực hiện
các kiến nghị ở Chương 17 của Chương trình Nghị sự 21. Sự hoạt động này đã
giúp các địa phương mạnh dạn thực hiện QLTHVB như là một công cụ hiệu quả
để giải quyết các vấn đề quản lý liên quan đến môi trường, đạt được hiệu quả và
bền vững nếu được sự ủng hộ về khoa học và chính sách liên quan.
2.2. Ở Việt Nam
Phương thức quản lý tổng hợp về biển và hải đảo được coi là giải pháp
quản lý hiệu quả và phù hợp đối với Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnh toàn
cầu hóa và BĐKH. Quá trình nghiên cứu và áp dụng QLTHVB ở Việt Nam có
thể chia thành 3 giai đoạn: trước năm 2000 là giai đoạn nghiên cứu, từ 2000 đến
2007 là giai đoạn triển khai thí điểm và sau 2007 là giai đoạn nhân rộng và phát
triển.
a) Giai đoạn nghiên cứu, trước năm 2000: Từ chỗ ban đầu chỉ là những
nghiên cứu còn mang nhiều tính học thuật, có ý nghĩa nâng cao nhận thức cho
cộng đồng, đặc biệt là nhận thức của các nhà khoa học, sau đó là của các nhà
quản lý ở cả cấp Trung ương và cấp tỉnh (nơi có các dự án nghiên cứu thí điểm).
Những hoạt động về QLTHVB ngày càng làm thay đổi quan điểm của những

người làm chính sách, quy hoạch và quản lý tài nguyên, ảnh hưởng nhất là đối
với Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Nông
4


nghiệp và Phát triển nông thôn, Văn phòng Chính Phủ. Nhiều hoạt động nghiên
cứu mang tính chất giới thiệu đã được tiến hành trong giai đoạn này, đặc biệt là
đề tài nghiên cứu của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường do Viện Hải
dương học Hải Phòng thực hiện. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng QLTHVB là
phương thức quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường biển có tiếp cận khoa học,
hệ thống và phù hợp áp dụng ở các địa phương ven biển Việt Nam, đặc biệt
trong hoàn cảnh nước ta bước vào giai đoạn đổi mới, mở cửa, hội nhập với kinh
tế thế giới.
b) Giai đoạn triển khai thí điểm Quản lý tổng hợp vùng bờ 2000 - 2007:
Giai đoạn này triển khai các mô hình trình diễn hoặc thí điểm, với sự giúp
đỡ của các nhà tài trợ, chứng minh sự vận hành thành công các mô hình
QLTHVB trong thực tế, hoàn toàn phù hợp với thể chế hiện hành của Việt Nam.
Mặc dù các mô hình này triển khai ở các tỉnh khác nhau, nhưng chúng có nhiều
điểm tương đồng. Mô hình nổi bật nhất, áp dụng cho cấp tỉnh/thành phố là mô
hình trình diễn QLTHVB tại Đà Nẵng; còn mô hình 2 cấp (hướng dẫn, chỉ đạo ở
cấp TW và tổ chức thực hiện ở cấp tỉnh) là mô hình dự án Việt Nam - Hà Lan
(VNICZM).
Từ năm 2000 tới năm 2006, Chính phủ Hà Lan đã hỗ trợ Chính phủ Việt
Nam thực hiện thí điểm dự án quản lý tổng hợp vùng bờ tại Nam Định, Thừa
Thiên Huế và Bà Rịa Vũng Tàu.
c) Giai đoạn nhân rộng, phát triển: Đây là giai đoạn từ khi Chính phủ
phê duyệt Chương trình quản lý tổng hợp dải ven biển vùng Bắc Trung Bộ và
Duyên hải Trung Bộ đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 tại Quyết định
số 158/2007/QĐ-TTg ngày 09/10/2007 của Thủ tướng Chính phủ.
Ở nước ta, quản lý nhà nước về biển và hải đảo theo ngành đã xuất hiện từ

rất sớm kể từ khi có hoạt động khai thác, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi
trường biển; tuy nhiên quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo mới bắt

5


đầu từ lúc Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam được thành lập và đi vào hoạt
động. Một số công trình nghiên cứu quản lý tổng hợp về biển và hải đảo như sau:
- Sách “Tham khảo hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, bảo
vệ và phát triển bền vững tài nguyên và môi trường biển, hải đảo của quốc tế”,
NXB Tài nguyên và Môi trường, 2012. Tài liệu này hệ thống hóa các văn bản
pháp luật của Việt Nam qui định trong các luật như: Luật Hàng hải, Luật Du
lịch, Luật Đất đai, Luật Biên giới quốc gia...
- Sách “100 câu hỏi đáp về biển, hải đảo dành cho tuổi trẻ Việt Nam”,
NXB Thông tin và Truyền thông, 2013. Tài liệu này đề cập khá đầy đủ các vấn
đề như vị trí, vai trò, tiềm năng của biển, hải đảo Việt Nam; các vấn đề liên quan
đến quyền và bảo vệ các quyền của Việt Nam trên Biển Đông.
- Sách “Quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo”,
NXB Chính trị Quốc gia, 2014 của tác giả Đặng Xuân Phương và Nguyễn Lê
Tuấn. Cuốn sách này phân tích hai nội dung chính: một là, những vấn đề cơ bản
về công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo, trong đó phân tích các vấn đề như
tổng quan công tác quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất; quản lý tổng hợp
khai thác, sử dụng biển, hải đảo; quản lý nhà nước các hoạt động điều tra cơ bản
về biển, hải đảo; quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường biển; hai là, phương
hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện một số nội dung công tác cụ thể
trong quản lý nhà nước tổng hợp và thống nhất về biển, hải đảo. Cuốn sách là tài
liệu quan trọng, cung cấp cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu các nội dung liên
quan đến hoạt động quản lý nhà nước về biển, đảo. Tuy nhiên tất cả những nội
dung được đề cập trong cuốn sách này đều ở phương diện tổng quát và cung cấp
cơ sở lý luận cho từng nội dung cụ thể. Vì vậy, nội dung cuốn sách không thể

phản ánh một cách đầy đủ thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo
tại các địa phương có biển.
Ngoài ra, còn nhiều luận án, luận văn liên quan đến quản lý nhà nước
trong lĩnh vực này, như:
6


- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Hoàn thiện tổ chức bộ máy và cơ
cấu hoạt động của Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam’, Lê Sơn Tùng (2014).
Luận văn đã chỉ ra thực trạng, đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện tổ
chức bộ máy, cơ cấu hoạt động trong phạm vi Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam.
- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Một số giải pháp hoàn thiện tổ
chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển và hải đảo’, Lê Xuân Tùng
(2014). Luận văn đi sâu phân tích quan điểm, nguyên tắc của việc hoàn thiện tổ
chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển, hải đảo; luận giải những
phương hướng cũng như giải pháp tiếp tục đổi mới, hoàn thiện bộ máy cơ quan
quản lý nhà nước về biển, hải đảo theo hướng đảm bảo tăng cường hiệu lực,
hiệu quả đáp ứng yêu cầu quản lý của đất nước trong giai đoạn mới. Trong đó,
đánh giá cán bộ, công chức cũng là một trong số các nội dung cần quan tâm
nhằm góp phần hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan quản lý nhà nước về biển,
hải đảo.
- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Quản lý nhà nước về tài nguyên
biển ở Việt Nam’, Đặng Thị Thanh Mỹ (2012). Tác giả đi sâu nghiên cứu về lĩnh
vực tài nguyên biển và quản lý nhà nước về tài nguyên biển, trên cơ sở đó đưa ra
các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước về lĩnh vực này. Đồng thời,
luận văn cũng đề cập đến vai trò của quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam.
- Luận văn Thạc sĩ Hành chính công: ‘Quản lý nhà nước về biển, hải đảo
ở Việt Nam’, Bùi Thị Lan Anh (2015). Trên cơ sở phân tích những đặc thù hiện
trạng môi trường biển, hải đảo đang ngày càng xấu đi do tình trạng đổ chất thải
không qua xử lý ra biển; hiệu quả khai thác và sử dụng tài nguyên biển, hải đảo

ở nước ta thấp, thiếu tính bền vững so với nhiều quốc gia; tình trạng mâu thuẫn
lợi ích giữa các ngành nghề khai thác sử dụng biển; tình trạng chồng chéo trong
quản lý nhà nước về biển, hải đảo; những bất ổn xung quanh vấn đề chủ quyền
và quyền chủ quyền trên biển trong khu vực…. Luận văn đánh giá một cách

7


khách quan thực trạng quản lý nhà nước và bước đầu xác định rõ những yếu tố
ảnh hưởng tới quản lý nhà nước về biển, hải đảo Việt Nam.
Nhìn chung, các công trình nghiên cứu trên đã góp phần làm sáng tỏ một
số vấn đề lý luận và thực tiễn của QLNN về biển, hải đảo; tuy nhiên chưa đề cập
luận cứ khoa học về QLTH; đánh giá một cách khách quan thực trạng QLNN ở
một vùng biển địa phương như Quảng Ngãi, xác định các nhân tố ảnh hưởng tới
QLNN tổng hợp về biển, hải đảo và từ đó, đề xuất các giải pháp thống nhất và
tổng hợp trong QLNN về biển, hải đảo của tỉnh nghiên cứu. Do vậy, tác giả có
thể khẳng định đề tài: “Quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo tỉnh
Quảng Ngãi” là đề tài đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện, làm rõ các ưu
điểm/hạn chế của QLTH về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi trong bối cảnh toàn
cầu hóa, hội nhập khu vực và BĐKH.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích nghiên cứu
Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý tổng hợp về
biển và hải đảo. Từ đó, đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu
quả công tác quản lý nhà nước về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Thứ nhất, tổng quan cơ sở lý luận liên quan đến quản lý nhà nước tổng
hợp về biển và hải đảo.
- Thứ hai, đánh giá thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về
biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi, kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân.

- Thứ ba, quan điểm, định hướng và các giải pháp quản lý nhà nước tổng
hợp về biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu về quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo
trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước tổng hợp về
8


biển, hải đảo để làm rõ kết quả đạt được, nguyên nhân và những hạn chế. Vận
dụng các quy định hiện hành kết hợp với thực tiễn để đưa ra các giải pháp quản
lý tổng hợp về biển, hải đảo phù hợp với địa phương.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Phạm vi không gian: Vùng bờ tỉnh Quảng Ngãi, bao gồm
+ Vùng đất ven biển của 25 xã ven biển, hải đảo (thuộc 5 huyện, thành
phố ven biển, hải đảo: Bình Sơn, Mộ Đức, Đức Phổ, TP. Quảng Ngãi và Lý Sơn)
+ Vùng biển ven bờ có ranh giới trong là đường mép nước biển thấp nhất
trung bình trong nhiều năm (18,6 năm) và ranh giới ngoài cách đường mép nước
biển thấp nhất trung bình trong nhiều năm một khoảng cách 06 hải lý.
- Phạm vi thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2016
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp hệ thống tiếp cận quản
lý tổng hợp về biển và hải đảo theo hướng đa ngành, liên vùng. Ngoài ra, Luận
văn còn sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp kế thừa: Kế thừa có chọn lọc các tài liệu của các nhà khoa
học, các luận văn gần với lĩnh vực nghiên cứu chủ yếu là nguồn dữ liệu thứ cấp.
Sử dụng số liệu, tài liệu từ các báo cáo, thống kê ở địa phương (cấp tỉnh, huyện)
cũng như các tài liệu nghiên cứu đã được thực hiện từ trước tới nay của các cơ

quan liên quan để tổng hợp, đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội có liên
quan ở vùng ven biển, hải đảo tỉnh Quảng Ngãi.
- Phương pháp phân tích, đánh giá: Dựa vào các điều kiện thực tế phân
tích những thuận lợi và khó khăn, nhận định về công tác quản lý nhà nước tổng
hợp về biển, hải đảo hiện nay, xác định các vấn đề và đề xuất các giải pháp.

9


6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
- Về mặt lý luận: Hệ thống hóa, làm rõ cơ sở lý luận về quản lý tổng hợp,
quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo.
- Về mặt thực tiễn: Luận văn sẽ phân tích, đánh giá một cách toàn diện,
thống nhất, về thực trạng công tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo ở
tỉnh Quảng Ngãi và trên cơ sở thực tiễn đề xuất các giải pháp hoàn thiện công
tác quản lý nhà nước tổng hợp về biển, hải đảo. Kết quả của luận văn có thể sử
dụng làm tài liệu tham khảo hỗ trợ hoạch định chính sách cho cơ quan QLNN ở
tỉnh Quảng Ngãi.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo, kết cấu của luận văn
gồm 3 chương
Chương 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước nhà nước tổng hợp về biển và hải
đảo tỉnh Quảng Ngãi
Chương 3: Một số giải pháp quản lý nhà nước tổng hợp về biển và hải đảo
tỉnh Quảng Ngãi

10

CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TỔNG HỢP
VỀ BIỂN VÀ HẢI ĐẢO
1.1. Một số khái niệm
1.1.1. Khái niệm về Biển và Hải đảo
- Khái niệm biển
Điều 86 Công ước của Liên hợp quốc về Biển 1982 đưa ra định nghĩa về
biển cả. Đó là “vùng biển không nằm trong vùng đặc quyền kinh tế, lãnh hải hay
nội thủy của một quốc gia, cũng như không nằm trong vùng nước quần đảo của
một quốc gia quần đảo”[14.tr83]. Theo định nghĩa này, biển cả là vùng biển
quốc tế (biển chung), nằm ngoài quyền tài phán của một quốc gia ven biển, nó
không bao gồm hết một biển (gồm biển quốc gia và quốc tế).
Theo Nguyễn Chu Hồi, biển là một loại hình thủy vực nước mặn của đại
dương thế giới, nằm sát các đại lục và ngăn cách với đại dương phía ngoài bởi
hệ thống đảo, bán đảo và ở phía trong bởi bờ lục địa (còn gọi là bờ biển) [5.tr2].
Như vậy khái niệm này đã chỉ rõ biển nói chung (bao gồm cả vùng biển quốc gia
và vùng biển quốc tế).
Từ những khái niệm trên có thể hiểu: Biển là một loại hình thủy vực nước
mặn của đại dương thế giới, được giới hạn bởi các bờ lục địa, các đảo, các miền
nâng đáy và có chế độ thủy văn riêng; tại đó các quốc gia ven biển hay quốc gia
quần đảo thực hiện chủ quyền theo các chế độ pháp lý khác nhau đối với từng
vùng biển của quốc gia mình (nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng
đặc quyền kinh tế và thềm lục địa); còn mọi quốc gia đều có thể sử dụng vùng
biển quốc tế (biển cả) [20.tr4].
- Khái niệm hải đảo
Theo Điều 121 của Công ước Liên hiệp quốc về Biển năm 1982, “một đảo
là một vùng đất tự nhiên có nước bao bọc, khi thủy triều lên vùng đất này vẫn
nổi lên trên mặt nước” [14.tr101].
11

Dưới góc độ quản lý nhà nước về biển, hải đảo, đối tượng nghiên cứu ở
đây là những hải đảo (đảo biển) nằm trên các vùng biển của Việt Nam, không kể
các đảo nằm trong các đầm phá và nằm bên trong đường đóng các cửa sông của
lục địa; là những vùng đất tự nhiên được bao bọc bởi nước biển. Do đó có thể
hiểu, hải đảo là những vùng đất tự nhiên trên biển có nước bao bọc, khi thủy
triều lên vùng đất này vẫn nổi lên trên mặt nước, được hình thành bởi các cấu
trúc kiến tạo địa hình thềm lục địa như các đỉnh núi ngầm nhô lên, dung nham từ
núi lửa dưới biển phun lên, khối nhô lục địa sót lại thời kì biển tiến, sự bồi lắng
cũng như tích tụ trầm tích.
- Các khái niệm liên quan đến biển, hải đảo
- Đường cơ sở thẳng: Được xác định theo phương pháp nối liền các điểm
thích hợp được lựa chọn tại những điểm ngoài cùng nhất nhô ra biển tại mức
nước thủy triều thấp nhất (trung bình nhiều năm).
- Đường cơ sở thông thường: Đường cơ sở thông thường dùng để tính
chiều rộng lãnh hải là ngấn nước triều thấp nhất dọc theo bờ biển như được thể
hiện trên các hải đồ đã được quốc gia ven biển chính thức công nhận [14.tr4].
Điều 8 Luật Biển Việt Nam quy định, đường cơ sở dùng để tính chiều
rộng lãnh hải Việt Nam là đường cơ sở thẳng đã được Chính phủ công bố. Chính
phủ xác định và công bố đường cơ sở ở những khu vực chưa có đường cơ sở sau
khi được Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn [15.tr3].
- Nội thủy: Các vùng nước ở phía bên trong đường cơ sở của lãnh hải
thuộc nội thủy quốc gia [14.tr5]. Theo Công ước Liên hiệp quốc về luật biển,
các quốc gia có biển được tự do trong việc áp dụng luật pháp của mình để điều
chỉnh bất kỳ hoạt động sử dụng nào liên quan tới nội thủy cũng như các nguồn
tài nguyên trong đó. Tàu thuyền nước ngoài không có quyền tự do đi qua vùng
nội thủy, kể cả qua lại không gây hại. Đây là điểm khác biệt chính giữa nội thủy
và lãnh hải. Để đi vào vùng nội thủy, tàu thuyền nước ngoài phải xin phép cơ

12

quan chức năng có thẩm quyền và chỉ được đi lại theo đúng hành trình đã được
cấp phép.
Nội thủy nước ta là vùng nước tiếp giáp với bờ biển, ở phía trong đường
cơ sở và là bộ phận lãnh thổ của Việt Nam. Nhà nước Việt Nam thực hiện chủ
quyền hoàn toàn, tuyệt đối và đầy đủ đối với nội thủy như trên lãnh thổ đất liền
[15.tr3].
- Lãnh hải hay hải phận: Lãnh hải là vùng biển có chiều rộng 12 hải lý
tính từ đường cơ sở ra phía biển. Ranh giới ngoài của lãnh hải là biên giới quốc
gia trên biển của Việt Nam. Nhà nước thực hiện chủ quyền đầy đủ và toàn vẹn
đối với lãnh hải và vùng trời, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển của lãnh hải
phù hợp với Công ước của Liên hợp quốc về Luật Biển năm 1982 [15.tr3].
- Vùng tiếp giáp lãnh hải: Là vùng biển nằm kề vùng lãnh hải. Vùng tiếp
giáp lãnh hải không được mở rộng quá 24 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính
chiều rộng lãnh hải [14.tr14]. Vùng tiếp giáp lãnh hải của một quốc gia không
phải là vùng mà Quốc gia đó có đầy đủ mọi thẩm quyền tài phán. Trong vùng
tiếp giáp lãnh hải của một quốc gia thì các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia
đó có các quyền sau: ngăn ngừa những vi phạm đối với các luật và quy định hải
quan, thuế khóa, y tế hay nhập cư trên lãnh thổ hay trong lãnh hải của mình;
trừng trị những vi phạm đối với những luật và các quy định nói trên xảy ra trong
lãnh thổ hay lãnh hải của mình. Theo quy định của Luật Biển Việt Nam, vùng
tiếp giáp lãnh hải là vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, có
chiều rộng 12 hải lý tính từ ranh giới ngoài của lãnh hải. Nhà nước thực hiện
kiểm soát trong vùng tiếp giáp lãnh hải nhằm ngăn ngừa và xử lý hành vi vi
phạm pháp luật về hải quan, thuế, y tế, xuất nhập cảnh xảy ra trên lãnh thổ hoặc
trong lãnh hải Việt Nam [15.tr3].
- Vùng đặc quyền kinh tế: Căn cứ theo quy định của Công ước Liên hợp
quốc về biển 1982, Luật Biển Việt Nam quy định vùng đặc quyền kinh tế là
vùng biển tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, hợp với lãnh hải thành một

13


vùng biển có chiều rộng 200 hải lý tính từ đường cơ sở. Trong vùng đặc quyền
kinh tế, Nhà nước thực hiện quyền chủ quyền về việc thăm dò, khai thác, quản
lý và bảo tồn tài nguyên thuộc vùng nước bên trên đáy biển, đáy biển và lòng đất
dưới đáy biển; về các hoạt động khác nhằm thăm dò, khai thác vùng này vì mục
đích kinh tế; Quyền tài phán quốc gia về lắp đặt và sử dụng đảo nhân tạo, thiết
bị và công trình trên biển; nghiên cứu khoa học biển, bảo vệ và gìn giữ môi
trường biển; Các quyền và nghĩa vụ khác phù hợp với pháp luật quốc tế [15.tr3].
- Thềm lục địa: Thềm lục địa của một quốc gia ven biển bao gồm đáy biển
và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải của quốc gia đó, trên toàn bộ phần
kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia đó cho đến bờ ngoài của rìa
lục địa, hoặc đến cách đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải 200 hải lý
[14.tr35].
Điều 17 Luật Biển Việt Nam quy định, thềm lục địa là vùng đáy biển và
lòng đất dưới đáy biển, tiếp liền và nằm ngoài lãnh hải Việt Nam, trên toàn bộ
phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền, các đảo và quần đảo của Việt Nam
cho đến mép ngoài của rìa lục địa. Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa
này cách đường cơ sở chưa đủ 200 hải lý thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài
đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở. Trong trường hợp mép ngoài của rìa lục địa
này vượt quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở thì thềm lục địa nơi đó được kéo dài
không quá 350 hải lý tính từ đường cơ sở hoặc không quá 100 hải lý tính từ
đường đẳng sâu 2.500(m) [15.tr3]. Nhà nước thực hiện quyền chủ quyền đối với
thềm lục địa về thăm dò, khai thác tài nguyên, đồng thời Nhà nước tôn trọng
quyền đặt dây cáp, ống dẫn ngầm và hoạt động sử dụng biển hợp pháp khác của
các Quốc gia khác ở thềm lục địa Việt Nam theo quy định của Luật này và các
điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên,
không làm phương hại đến quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia và lợi ích
quốc gia trên biển của Việt Nam.

14


- Vùng biển quốc tế: Vùng biển quốc tế là vùng nằm ngoài vùng đặc
quyền kinh tế 200 hải lý của các nước ven biển. Ở vùng biển này, tất cả các
nước đều có quyền tự do hàng hải, tự do hàng không, tự do đặt dây cáp và ống
ngầm, tự do đánh bắt cá và tự do nghiên cứu khoa học. Tuy nhiên, khi thực hiện
các quyền tự do này, các nước phải tôn trọng lợi ích của các nước khác cũng
như phải tuân thủ các quy định liên quan của Công ước Luật Biển năm 1982 như
bảo vệ môi trường biển, bảo tồn tài nguyên sinh vật biển, an toàn hàng hải, hợp
tác trấn áp cướp biển.
- Chủ quyền: Là quyền làm cho tuyệt đối của quốc gia độc lập đối với
lãnh thổ của mình. Chủ quyền của quốc gia ven biển là quyền tối cao của quốc
gia được thực hiện trong phạm vi nội thủy và lãnh hải của quốc gia đó [3.tr110].
- Quyền chủ quyền là các quyền của quốc gia ven biển được hưởng trên
cơ sở chủ quyền đối với mọi loại tài nguyên thiên nhiên trong vùng đặc quyền
kinh tế và thềm lục địa của mình, cũng như đối với những hoạt động nhằm thăm dò
và khai thác vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của quốc gia đó vì mục đích
kinh tế, bao gồm cả việc sản xuất năng lượng từ nước, hải lưu, gió [3.tr110].
- Quyền tài phán là thẩm quyền riêng biệt của quốc gia ven biển trong
việc đưa ra các quyết định, quy phạm và giám sát việc thực hiện chúng, như: cấp
phép, giải quyết và xử lý đối với một số loại hình hoạt động, các đảo nhân tạo,
thiết bị và công trình trên biển, trong đó có việc lắp đặt và sử dụng các đảo nhân
tạo các thiết bị và công trình nghiên cứu khoa học về biển; bảo vệ và gìn giữ
môi trường biển trong vùng đặc quyền kinh tế hay thềm lục địa của quốc gia đó
[3.tr110].
Theo Khoản 1, Điều 3 Luật Biển Việt Nam, “Vùng biển Việt Nam bao
gồm nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm
lục địa thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia của Việt

Nam, được xác định theo pháp luật Việt Nam, điều ước quốc tế về biên giới lãnh

15