Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay

Header Page 1 of 237.

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ MINH THU

QUY TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

CHUYÊN NGÀNH:
LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
MÃ SỐ : 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS LUẬT HỌC: PHẠM TUẤN KHẢI

HÀ NỘI - NĂM 2007

Footer Page 1 of 237.


Header Page 2 of 237.

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn này là

trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác.
Hà Nội, ngày

tháng 8 năm 2007

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Minh Thu

Footer Page 2 of 237.


Header Page 3 of 237.

MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa

1

Lời cam đoan

2

Mục lục

3

MỞ ĐẦU

7

Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ
13
1. Địa vị pháp lý và nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

13

1.1. Địa vị pháp lý của Chính phủ

13

1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ

17

1.3. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
18
2. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

22

2.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

22

2.2. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

23

3. Nội dung cơ bản của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ

25

3.1. Khái niệm quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ

25

3.2. Nội dung quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ

26

Chương 2. THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN QUY TRÌNH XÂY DỰNG,
BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ 31
1. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
Footer Page 3 of 237.

31


Header Page 4 of 237.

2. Thực trạng việc thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ

2.1. Tình hình thực hiện quy trình

38
38

2.1.1. Lập Chương trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Chính phủ

38

2.1.2. Thành lập Ban soạn thảo

45

2.1.3. Tổ chức soạn thảo văn bản

46

2.1.4. Thẩm định dự thảo nghị quyết, nghị định

52

2.1.5. Thẩm tra dự thảo nghị quyết, nghị định

54

2.1.6. Thông qua dự thảo nghị quyết, nghị định

58

2.1.7. Chỉnh lý lần cuối dự thảo để trình Thủ tướng Chính phủ ký
văn bản

59

2.1.8. Ban hành văn bản

60

2.1.9. Công bố văn bản

60

2.2. Nhận xét về tình hình thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

61

2.2.1. Ưu điểm

61

2.2.2. Nhược điểm

62

2.2.3. Nguyên nhân của những nhược điểm trong việc thực hiện quy
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính
phủ

64

Chương 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỔI MỚI, HOÀN THIỆN QUY
TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
1. Các giải pháp chung

65
65

1.1. Nâng cao nhận thức về vị trí, vai trò của công tác xây dựng pháp
luật
Footer Page 4 of 237.

65


Header Page 5 of 237.

1.2. Nâng cao hơn nữa sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ đối với
công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

67

1.3. Tiếp tục đổi mới toàn diện tất cả các khâu của quy trình xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

68

1.4. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản quy

phạm pháp luật

69

1.5. Xác định lại hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
70
1.6. Hạn chế tình trạng ban hành "luật khung", xác định nguyên tắc uỷ
quyền lập pháp rõ ràng và chặt chẽ

72

1.7. Nghiên cứu áp dụng kỹ thuật "một văn bản sửa nhiều văn bản"
trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ
72
2. Các giải pháp cụ thể

74

2.1. Đổi mới việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ

74

2.2. Cần có các tài liệu kèm theo chương trình xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ và được lưu giữ làm hồ sơ, căn cứ trong
quá trình xây dựng, ban hành văn bản

78

2.3. Nâng cao chất lượng công tác soạn thảo

78

2.4. Có cơ chế phản biện khoa học đối với một số đề xuất và dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ

79

2.5. Cải tiến phương thức huy động sự tham gia của nhân dân, các tổ
chức, các chuyên gia, các nhà khoa học đối với việc xây dựng văn bản
80
2.6. Hoàn thiện các quy định pháp luật về công tác thẩm định, thẩm tra
82
Footer Page 5 of 237.


Header Page 6 of 237.

2.7. Quy định các hình thức thông qua văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ

83

2.8. Quy trình xây dựng, ban hành nghị định theo quy định tại điểm b
khoản 2 Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật

84

2.9. Bổ sung quy định về xây dựng, ban hành nghị quyết liên tịch của
Chính phủ

85

2.10. Xây dựng và thực hiện chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công
chức làm công tác xây dựng pháp luật có kiến thức chuyên môn và kỹ
năng soạn thảo pháp luật

86

2.11. Đảm bảo đủ và kịp thời kinh phí cho việc nghiên cứu, soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật

87

KẾT LUẬN

89

TÀI LIỆU THAM KHẢO

91

Footer Page 6 of 237.


Header Page 7 of 237.

MỞ ĐẦU
Tính cấp thiết của đề tài
Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng nhất để quản lý nhà nước

và xã hội, do đó nâng cao chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật góp
phần quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý nhà nước bằng pháp luật và xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật thì quy trình xây dựng văn
bản cần phải hoàn thiện vì quy trình này có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng của
văn bản. Tại Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII) tháng 01 năm 1995, Đảng ta đã
sớm có chủ trương đổi mới và tăng cường, nâng cao chất lượng công tác xây dựng
pháp luật, trong đó có đề cập đến việc đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn
bản quy phạm pháp luật: "Đổi mới quy trình lập pháp, lập quy. Cải tiến sự phân
công và phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội và Chính phủ để bảo đảm kịp
thời và nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật. Tăng cường hơn nữa công tác lập
quy của Chính phủ nhằm cụ thể hoá và triển khai luật được nhanh chóng, có hiệu
quả" [1, tr.31].
Trong số các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh các
quan hệ xã hội hiện nay thì các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban
hành chiếm một số lượng lớn và có tác động nhiều tới hoạt động của các cơ quan
nhà nước, tổ chức xã hội và công dân. Kể từ khi thực hiện Luật Ban hành văn bản
quy phạm pháp luật năm 1996 đến nay, mặc dù đạt được những thành tựu nhất
định như từng bước nâng cao chất lượng, số lượng và tiến độ xây dựng văn bản
quy phạm pháp luật của Chính phủ, nhưng về cơ bản, công tác xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong những năm vừa qua còn không ít
hạn chế, bất cập như chưa ban hành kịp thời và đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi
hành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; một

Footer Page 7 of 237.


Header Page 8 of 237.

số văn bản còn mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái pháp luật, thiếu tính khả thi;

cơ quan được giao soạn thảo văn bản lúng túng khi x ác định nội dung văn bản...
Điều này đã trực tiếp tác động tiêu cực đến vị trí, vai trò chỉ đạo, điều hành của
Chính phủ và hiệu lực quản lý nhà nước cũng như ảnh hưởng đến tiến trình đẩy
mạnh công cuộc đổi mới và hội nhập của đất nước.
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng nói trên, trong đó có nguyên
nhân quan trọng là hiện nay những quy định của pháp luật về quy trình xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ nói riêng chưa hoàn thiện, chưa thực sự khoa học. Chính vì vậy,
trong nhiều văn bản của Đảng và Nhà nước, nhiệm vụ hoàn thiện và chuẩn hoá quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục được đặt ra và được coi là nội
dung quan trọng được ưu tiên thực hiện trong các chiến lược, chương trình cải cách
tư pháp, cải cách hành chính nhà nước hiện nay.
Trong bối cảnh đó, nhằm góp phần nghiên cứu, đánh giá đúng thực trạng,
tìm rõ nguyên nhân và đưa ra các kiến nghị để từng bước hoàn thiện quy trình xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó nâng cao chất
lượng hệ thống pháp luật, tạo cơ sở cho việc nâng cao năng lực, hiệu quả công tác
quản lý, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước trên
các mặt đời sống kinh tế, xã hội, tôi mạnh dạn chọn đề tài "Quy trình xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay"
làm Luận văn tốt nghiệp cao học Luật.
Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Mục đích: Việc nghiên cứu đề tài "Quy trình xây dựng, ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện nay" có mục đích góp
phần làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quy trình xây dựng, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, qua đó đề xuất các kiến nghị để
Footer Page 8 of 237.


Header Page 9 of 237.

cải cách cơ bản quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ nhằm đẩy nhanh tốc độ ban hành, nâng cao chất lượng văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ.
Để đạt được mục đích trên, Đề tài có nhiệm vụ: Nghiên cứu cơ sở lý luận và
thực tiễn về vị trí, vai trò của Chính phủ trong công tác lập pháp của Nhà nước;
nghiên cứu, phân tích, đánh giá đầy đủ, khách quan, toàn diện các quy định hiện
hành và thực tiễn thực hiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ trong những năm qua, chỉ ra những mặt tích cực, những nhược
điểm trong quy trình và việc thực hiện quy trình nói trên; nguyên nhân của những
tồn tại, hạn chế để từ đó kiến nghị các giải pháp đổi mới, hoàn thiện quy trình xây
dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ trong giai đoạn hiện
nay.
Tình hình nghiên cứu
Qua tìm hiểu của tác giả trong những năm gần đây, đã có một số công trình
nghiên cứu giá trị và những bài viết của các nhà quản lý, các nhà nghiên cứu, các
chuyên gia pháp luật... đề cập đến các nội dung về quy trình xây dựng, ban hành
văn bản quy phạm pháp luật nói chung và của Chính phủ nói riêng đã công bố như:
"Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội" (NXB Chính trị quốc gia
– 2004; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ số 04/HĐ-NCKH năm 2006 của Văn
phòng Chính phủ "Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ
chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội"; "Sự cần thiết khách quan
của quyền lập quy của Chính phủ" của PGS.TS Nguyễn Đăng Dung và Nguyễn
Thị Phượng, Tạp chí Nguyên cứu lập pháp số tháng 9/2003; "Công tác ban hành
văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và giải
pháp", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số tháng 3/2006 của TS. Phạm Tuấn Khải và
những công trình nghiên cứu, bài viết của các tác giả khác.

Footer Page 9 of 237.

Header Page 10 of 237.

Tuy nhiên, mỗi công trình khoa học, bài viết nghiên cứu chỉ đề cập đến quy
trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ ở những khía cạnh, góc
độ nhất định.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đề tài tập trung vào việc xem xét những vấn đề lý luận và thực tiễn của quy
trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ kể từ khi có
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật số 02/2002 ngày 16
tháng 12 năm 2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2005 quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật và các văn bản khác có liên quan.
Đề tài này không đi sâu nghiên cứu và giải quyết các vấn đề như khái niệm
văn bản quy phạm pháp luật, phân loại văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm có
hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, thời điểm áp dụng văn bản quy phạm
pháp luật, áp dụng pháp luật chuyên ngành và các vấn đề khác.
Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp luận:
Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận truyền thống của chủ
nghĩa Mác - Lênin; các quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin về nhà nước và pháp
luật liên quan đến vai trò của nhà nước, pháp luật, về xây dựng nền dân chủ xã hội
chủ nghĩa.
Ngoài ra, tác giả còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu bổ trợ sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp:
Đây là phương pháp được áp dụng phổ biến trong các phần, các nội dung của luật
văn như nêu và phân tích các quan điểm, quan niệm về một số

Footer Page 10 of 237.

Header Page 11 of 237.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

I. Tài liệu là văn kiện của Đảng và văn bản pháp luật:
1.

Đảng Cộng sản Việt Nam khoá VII (1995), Văn kiện Hội nghị Ban chấp
hành trung ương Đảng lần thứ 8, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.

2.

Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1946.

3.

Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hoà năm 1959.

4.

Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1980.

II. Tài liệu tham khảo là sách, công trình nghiên cứu:
5.

Nguyễn Đăng Dung (2005), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học
Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

6.

Đại học Quốc gia Hà Nội (2001), Giáo trình Luật Hiến pháp của các nước
tư bản, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.

7.

Trần Ngọc Đường, Ngô Đức Mạnh (2004), Đổi mới và hoàn thiện quy trình
lập pháp của Quốc hội, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.

8.

Nguyễn Độ (1975), Luật Hiến pháp, NXB Sài Gòn, Sài Gòn.

9.

Văn phòng Chính phủ (2006), Nâng cao chất lượng các dự án luật, pháp
lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đề
tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Văn phòng Chính phủ, Hà Nội.

10. Nguyễn Như Ý(1999), Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hoá - Thông tin, Hà
Nội.

III. Tài liệu tham khảo là bài báo, tạp chí:

Footer Page 11 of 237.


Header Page 12 of 237.

11. Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Thị Phượng (2006), “Sự cần thiết khách quan

của quyền lập quy của Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (9), tr.1014.
12. Nguyễn Sỹ Dũng (2007), “Thử bàn về việc đổi mới hoạt động lập pháp”,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (3), tr. 12-14.
13. Lê Thiều Hoa (2006), “Bản chất sự tham gia của nhân dân vào hoạt động
xây dựng pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (18), tr. 48-52.
14. Phạm Tuấn Khải (2006), “Công tác ban hành văn bản quy định chi tiết và
hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh: thực trạng và giải pháp”, Tạp chí Nghiên
cứu lập pháp (3), tr. 19-25.
15. Phạm Tuấn Khải (2006), “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật:
vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (14), tr. 20-24.
16. Phạm Tuấn Khải (2007), “Những đòi hỏi của việc sửa đổi, bổ sung Luật Tổ
chức Chính phủ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (5), tr. 16-21.
17. Phan Trung Lý, Phan Thanh Hà (2005), “Đổi mới hoạt động ban hành văn
bản hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (12),
tr. 38-41.

Footer Page 12 of 237.