Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn huyện mỹ đức, thành phố hà nội
Bạn đang xem bản rút gọn của tài liệu. Xem và tải ngay bản đầy đủ của tài liệu tại đây (2.21 MB, 109 trang )
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT QUA THỰC TIỄN
HUYỆN MỸ ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
LƯU THỊ HẢO
HÀ NỘI - 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI
LUẬN VĂN THẠC SỸ
PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT QUA THỰC TIỄN HUYỆN MỸ
ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI
LƯU THỊ HẢO
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
MÃ SỐ: 60380107
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. TRẦN QUANG HUY
HÀ NỘI - 2016
LỜI CẢM ƠN
Trong hơn 2 năm học tập, nghiên cứu chương trình cao học Luật Kinh tế tại
Viện Đại học Mở Hà Nội, chúng tôi đã tiếp thu được nhiều kiến thức mới, những
kinh nghiệm quý báu, là hành trang cho chúng tôi tiếp tục thực hiện tốt hơn nhiệm
vụ của mình.
Luận văn này là một phần kết quả quan trọng trong quá trình đào tạo cao
học. Với tất cả tình cảm của mình, tôi xin tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Ban giám hiệu
Viện Đại học Mở, các Thầy, Cô giáo trong và ngoài Viện Đại học Mở đã tận tình
giảng dạy, giúp đỡ và tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình học tập và
nghiên cứu.
Tôi xin cảm ơn, TS. Trần Quang Huy – người đã hướng dẫn tôi trong suốt
quá trình làm Luận văn. Thầy đã cho tôi thêm nhiều kiến thức về khoa học, cách
tiếp cận và nghiên cứu về Luật Đất đai cũng như giúp tôi rèn luyện kỹ năng nghiên
cứu khoa học.
Cuối cùng tôi xin gửi lời cảm ơn tới những người thân trong gia đình và bạn
bè đã luôn quan tâm, động viên, giúp đỡ để tôi có thể hoàn thành tốt nhiệm vụ học
tập trong suốt thời gian qua.
Mặc dù tôi đã có cố gắng trong quá trình làm luận văn, song không thể tránh
khỏi những hạn chế nhất định, rất mong nhận được sự chỉ dẫn, góp ý và giúp đỡ quý
báu của các Thầy, cô giáo và các bạn đồng nghiệp.
Hà Nội, ngày 15 tháng 9 năm 2016
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Lưu Thị Hảo
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ và trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực.
Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Sau Đại học xem xét để tôi có
thể bảo vệ luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn.
Hà Nội, ngày 15 tháng 9 năm 2016
XÁC NHẬN CỦA
GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN
TÁC GIẢ LUẬN VĂN
Trần Quang Huy
Lưu Thị Hảo
MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
LỜI CAM ĐOAN
MỤC LỤC
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1
1. Tính cấp thiết của đề tài................................................................................. 1
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài ......................................... 3
3. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................... 5
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.................................................................. 5
4.1. Đối tượng nghiên cứu................................................................................ 5
4.2. Phạm vi nghiên cứu................................................................................... 5
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu.................................................... 6
5.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................. 6
5.2. Phương pháp nghiên cứu ........................................................................... 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ..................................................... 6
7. Kết cấu, cấu trúc của luận văn ...................................................................... 7
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP
LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT .......................................................... 8
1.1. Tổng quan chung về quy hoạch sử dụng đất.............................................. 8
1.1.1. Khái niệm về đất đai, quy hoạch và quy hoạch sử dụng đất .................... 8
1.1.1.1. Khái niệm chung về đất đai............................................................... 8
1.1.1.2. Khái niệm chung về quy hoạch ......................................................... 8
1.1.1.3. Khái niệm chung về quy hoạch sử dụng đất ...................................... 9
1.1.1.4. Đặc tính, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất ................................ 12
1.1.2. Ý nghĩa, mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất ....................................... 14
1.1.3. Phân loại quy hoạch sử dụng đất .......................................................... 16
1.1.3.1. Quy hoạc sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính .............................. 16
1.1.3.2. Quy hoạch sử dụng đất theo ngành ................................................. 18
1.1.4. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và các loại quy hoạch khác... 18
1.1.4.1. Quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể phát
triển kinh tế - xã hội .................................................................................... 18
1.1.4.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị ....... 18
1.1.4.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành 19
1.1.4.4. Mối quan hệ quy hoạch sử dụng đất giữa các cấp từ trung ương đến
địa phương .................................................................................................. 20
1.1.5. Kinh nghiệm về quy hoạch sử dụng đất của một số nước ..................... 20
1.2. Tổng quan chung về pháp luật quy hoạch sử dụng đất ........................... 24
1.2.1. Khái niệm pháp luật về quy hoạch sử dụng đất .................................... 24
1.2.2. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về quy hoạch sử dụng
đất ở Việt Nam qua các thời kỳ ...................................................................... 25
1.2.2.1. Thời kỳ trước những năm 1980 ....................................................... 26
1.2.2.2. Thời kỳ 1981-1986 ......................................................................... 26
1.2.2.3. Thời kỳ Luật đất đai đầu tiên năm 1987 đến trước Luật Đất đai
năm 1993..................................................................................................... 27
1.2.2.4. Thời kỳ từ năm 1993 đến trước năm 2003 ...................................... 27
1.2.2.5. Thời kỳ từ năm 2003 đến nay ......................................................... 28
1.2.3. Nội dung điều chỉnh của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ............... 31
1.2.3.1. Các quy phạm pháp luật về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất.. 31
1.2.3.2. Các quy phạm pháp luật về hệ thống quy hoạch sử dụng đất ........... 31
1.2.3.3. Các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền lập quy hoạch,
thẩm định quy hoạch và quyết định quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch sử
dụng đất ...................................................................................................... 31
1.2.3.4. Các quy phạm pháp luật quy định về công khai quy hoạch sử dụng đất .... 32
1.2.3.5. Các quy phạm pháp luật quy định về thực hiện quy hoạch sử dụng đất...... 33
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG
ĐẤT QUA THỰC TIỄN HUYỆN MỸ ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ............. 36
2.1. Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam ................. 36
2.1.1. Thực trạng các quy định pháp luật về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất ... 36
2.1.2. Thực trạng các quy định pháp luật về hệ thống quy hoạch sử dụng đất 40
2.1.3. Thực trạng các quy định pháp luật về thẩm quyền lập quy hoạch, thẩm
định quy hoạch, quyết định quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất . 41
2.1.4. Thực trạng các quy định pháp luật về việc lấy ý kiến, công khai quy
hoạch sử dụng đất .......................................................................................... 44
2.1.5. Thực trạng các quy định pháp luật về thực hiện quy hoạch sử dụng đất 46
2.2. Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn huyện Mỹ
Đức, Thành phố Hà Nội ................................................................................... 51
2.2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế -xã hội huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội... 51
2.2.2. Thực trạng quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất của huyện
Mỹ Đức ........................................................................................................ 55
2.2.2.1.Thực trạng lập quy hoạch sử dụng đất huyện Mỹ Đức. .................... 56
2.2.2.2. Thực trạng điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất ................................. 60
2.2.2.3. Thực trạng lấy ý kiến người dân về quy hoạch sử dụng đất và , công
bố quy hoạch sử dụng đất ............................................................................ 62
2.2.2.4. Thực trạng triển khai thực hiện quy hoạch sử dụng đất ................... 64
2.2.2.5. Tình hình thực hiện một số nội dung khác về quản lý Nhà nước về
đất đai ......................................................................................................... 70
2.2.3. Kết quả đạt được và những tồn tại trong thực hiện pháp luật về quy
hoạch sử dụng đất ở huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội ................................ 72
2.2.3.1. Kết quả đạt được trong việc thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất .. 72
2.2.3.2. Những hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về quy hoạch sử
dụng đất ...................................................................................................... 74
2.2.4. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong việc thực hiện pháp luật
về quy hoạch sử dụng đất và bài học kinh nghiệm đặt ra. ............................... 76
2.2.4.1. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế........................................ 76
2.2.4.2. Bài học kinh nghiệm đặt ra trong quá trình thực hiện pháp luật về quy
hoạch sử dụng đất........................................................................................ 77
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ BIỆN PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUY
HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT QUA THỰC TIỄN HUYỆN MỸ ĐỨC, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI....................................................................................................... 80
3.1. Phương hướng hoàn thiện các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng
đất qua thực tiễn huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội .................................... 80
3.1.1. Phương hướng chung về việc hoàn thiện các quy định pháp luật về quy
hoạch sử dụng đất .......................................................................................... 80
3.1.2. Một số biện pháp cụ thể nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về quy
hoạch sử dụng đất cụ thể cho huyện Mỹ Đức ................................................. 82
3.2 Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất
qua thực tiễn huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội .......................................... 84
3.3 Kiến nghị hoàn thiện các quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất 90
KẾT LUẬN .......................................................................................................... 92
TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................... 93
PHỤ LỤC ............................................................................................................. 96
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
STT
Nguyên nghĩa
Ký hiệu
1
Kế hoạch sử dụng đất
KHSDĐ
2
Hội đồng nhân dân
HĐND
3
Quy hoạch
QH
4
Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội
QHPTKTXH
5
Quy hoạch sử dụng đất
QHSDĐ
6
Tổng cục quản lý đất đai
TCQLĐĐ
7
Tài Nguyên và Môi Trường
TN & MT
8
Ủy ban nhân dân
UBND
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trên thế giới, đất đai được coi là nguồn tài nguyên của cải đặc biệt, nguồn lực
quan trọng thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững ổn định tình hình
chính trị - xã hội, đảm bảo an ninh, quốc phòng và là thành quả tạo lập, bảo vệ của
nhiều thế hệ con người. Việc sử dụng đất liên quan chặt chẽ đến mọi hoạt động của
từng ngành và từng lĩnh vực, quyết định đến hiệu quả sản xuất và sự sống còn của
từng người dân cũng như vận mệnh của cả quốc gia. Tuy nhiên, đất đai lại là tài
nguyên hạn chế của mỗi quốc gia, bị giới hạn bởi diện tích, địa hình, lãnh thổ. Đối
với Việt Nam, một quốc gia đất hẹp người đông thì đất đai, ruộng đất càng là tài sản
quí hiếm, có giá trị đặc biệt thiết yếu trong quá trình xây dựng và phát triển đất
nước. Việc sử dụng đất ở Việt Nam hiện nay chưa phát huy hết vai trò to lớn của
đất đai do việc sử dụng đất chưa hợp lý, không hiệu quả, ảnh hưởng đến quá trình
phát triển kinh tế của toàn xã hội.
Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định
“Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo quy hoạch và pháp luật đảm bảo sử
dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả” (Điều 18). Từ đó đến nay khung pháp lý
về quản lý đất đai càng ngày càng hoàn thiện thông qua Luật Đất đai năm 2003 và
gần đây là Luật Đất đai năm 2013, được thông qua tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa
XIII ngày 29 tháng 11 năm 2013, chính thức có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm
2014.
Công tác quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) được đưa vào luật và bắt đầu được
triển khai chính thức từ Luật Đất đai năm 1987. Từ đó đến nay, các quy định của
pháp luật về QHSDĐ không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý
ngày càng đầy đủ hơn để triển khai thực hiện, phục vụ kịp thời những yêu cầu khác
nhau của từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Công tác QHSDĐ
đã có những bước tiến rõ rệt và đạt được những kết quả tích cực. QHSDĐ đã trở
thành công cụ quản lý nhà nước về đất đai hiệu quả và là một trong những giải pháp
lớn để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường sinh thái,
-1-
thích ứng với biến đổi khí hậu. QHSDĐ có vai trò phân bổ quỹ đất cho các ngành,
lĩnh vực, làm cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép
chuyển đổi mục đích sử dụng đất, góp phần làm giảm khiếu kiện kéo dài liên quan
đến đất đai. Mặc dù vậy, công tác QHSDĐ ở Việt Nam còn bộc lộ nhiều hạn chế:
Tính đồng bộ giữa Quy hoạch phát triển kinh tế -xã hội (QHPTKTXH), QHSDĐ,
QH xây dựng, QH các ngành chưa hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu dự báo lâu
dài. Chất lượng QHSDĐ chưa phù hợp với thực tiễn, độ vênh giữa quy hoạch được
phê duyệt và thực hiện còn lớn dẫn đến QH treo, hoặc thay đổi, điều chỉnh quy
hoạch, làm giảm hiệu quả QHSDĐ. Do đó, tính định hướng, tính ổn định của
QHSDĐ còn hạn chế. Một trong những nguyên nhân cơ bản gây nên bất cập trên là
hoạt động QHSDĐ được điều chỉnh bằng các quy định mang tính tổng thể, tính liên
kết giữa quy hoạch theo ngành và quy hoạch theo lãnh thổ còn rời rạc. Pháp luật về
QHSDĐ hiện nay chưa thực sự là công cụ quản lý và sử dụng đất, các quy định về
QHSDĐ không phù hợp với thực tế, quá trình thực hiện pháp luật về QHSDĐ thiếu
tính thống nhất và đồng bộ với quy định pháp luật về các loại quy hoạch khác.
Trước những bất cập nêu trên, việc nghiên cứu pháp luật về QHSDĐ, thực tiễn
thực hiện pháp luật về QHSDĐ ở Việt Nam nói chung và quá trình thực thi pháp
luật về QHSDĐ ở một địa phương nói riêng là phù hợp và có ý nghĩa về mặt lý luận
và thực tiễn.
Huyện Mỹ Đức nằm về phía Tây Nam thành phố Hà Nội, cùng với các huyện,
thị khác của tỉnh Hà Tây cũ được sáp nhập vào Thành phố Hà Nội từ ngày
1/8/2008.
Thời gian qua, việc thực hiện pháp luật QHSDĐ tại huyện Mỹ Đức đã từng
bước đưa công tác quản lý, sử dụng đất đi vào nề nếp, phục vụ kịp thời mục tiêu
phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, quá trình lập và thực hiện quy hoạch còn một
số yếu kém như hệ thống QHSDĐ chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn, nhiều dự án
thiếu tính khả thi, các văn bản hướng dẫn QHSDĐ còn thiếu đồng bộ, thường xuyên
thay đổi và ý thức chấp hành pháp luật về QHSDĐ của dân cư còn hạn chế, dẫn đến
vẫn vi phạm quy hoạch.
-2-
Từ những lý do nêu trên, đề tài: “Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua
thực tiễn huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội” được lựa chọn và thực hiện cho
Luận văn cao học.
2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đề tài
Những vấn đề pháp lý về QHSDĐ, hay còn được gọi là pháp luật về QHSDĐ đã và
đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu, tìm hiểu của giới luật học nước ta. Các công trình
nghiên cứu trên chủ yếu đi sâu tìm hiểu, bình luận những quy định về nguyên tắc, hệ
thống, chỉ tiêu, nội dung, tính đồng bộ, liên kết, quy trình thủ tục,...của công tác QHSDĐ,
nhưng chưa có công trình đề cập, nghiên cứu một cách toàn diện, hệ thống cơ sở lý luận và
thực tiễn, các nhận định chung đánh giá về công tác QHSDĐ như sau:
- Những năm vừa qua, mặc dù Nhà nước đã có những cố gắng trong quản lý và sử
dụng đất, việc quản lý đất đai đã từng bước đi vào nề nếp ngày càng có hiệu quả và tiết
kiệm hơn nhưng cũng bộc lộ những yếu kém.
- Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và phê duyệt còn chậm, tính khả thi chưa
cao, việc công khai hoá làm chưa tốt, tổ chức thực hiện còn yếu. Nhiều dự án quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất vừa được phê duyệt đã phải điều chỉnh ngay. Việc tổ chức thực hiện
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa được các cấp, các ngành coi trọng, các giải pháp tổ
chức thực hiện thiếu đồng bộ, không kịp thời, không được kiểm tra, đánh giá hiệu quả. Qua
báo cáo của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng
đất hàng năm chỉ đạt bình quân 60% so với kế hoạch được duyệt. Một số tỉnh đạt tỉ lệ thấp
như: Bắc Ninh 53%, thành phố Hải Phòng từ 34,5% đến 64,5%, Đồng Nai từ 37,2% đến
51,4%.
- Việc quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch chưa trở thành ý thức trong các cơ
quan Nhà nước và người quản lý, sự tùy tiện xảy ra khá phổ biến. Tình trạng tranh chấp,
khiếu kiện, tố cáo về việc quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng tăng. Việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo thiếu hiệu quả, lực lượng thanh tra đất đai vừa thiếu lại vừa yếu phải tập
trung giải quyết quá nhiều khiếu nại, tố cáo nên chưa thanh tra, xử lý kịp thời các vi phạm
pháp luật về đất đai (theo Trả lời chất vấn đại biểu Quốc hội kỳ họp
thứ 4, Quốc hội khóa XIII của Bộ trưởng Tài nguyên và Môi trường)
Thời kỳ tham vấn lấy ý kiến dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã có trên 70% ý kiến liên
quan đến QHSDĐ và là một trong các nội dung phải sửa nhiểu nhất (GS.TS. Đặng Hùng
-3-
Võ – nguyên Thứ trưởng Bộ TN và MT). Đổi mới về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
trong Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội Khóa XIII, kỳ họp thứ 6, thông qua ngày 29
tháng 11 năm 2013. Trong đó, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thể hiện trong
Chương IV với 16 điều, đã thể chế hóa quan điểm của Đảng trong Nghị quyết 19-NQ/TW,
nhằm nâng cao tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với quy hoạch
xây dựng, quy hoạch ngành, lĩnh vực khác có sử dụng đất theo hướng quy hoạch sử dụng
đất phải tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, sử dụng hiệu quả đất đai cho các ngành, lĩnh
vực, vùng lãnh thổ và đơn vị hành chính. Quy hoạch xây dựng và quy hoạch ngành, lĩnh
vực có sử dụng đất phải phù hợp với các chỉ tiêu, tiến độ sử dụng đất được phân bổ trong
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Một số nghiên cứu tiêu biểu về QHSDĐ được công bố như công trình: “Quy hoạch
sử dụng đất tại Việt Nam trong thời kỳ công nghiệp hóa và hội nhập” – Tôn Gia Huyên
(Hội khoa học đất Việt Nam, nguyên Tổng cục trưởng Tổng cục quản lý đất đai) đã chỉ ra
rằng QHSDĐ là “công cụ” quan trọng của người quản lý và cả của người sử dụng đất.
QHSDĐ theo Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định rằng: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn
bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật...” theo đó, quy hoạch là cơ sở quan trọng để quản
lý nhà nước về đất đai, tuy không phải là pháp luật nhưng lại mang tính pháp lý, gắn liền
với nhiệm vụ quản lý nhà nước. Tác giả cũng có các kiến nghị, đề xuất: “Do yêu cầu của
hội nhập và hợp tác quốc tế, quy hoạch sử dụng đất của Việt Nam còn cần nghiên cứu
những kinh nghiệm quốc tế trong lĩnh vực này để hoàn thiện quy trình và chính sách, tăng
khả năng thu hút đầu tư và thích nghi với những định hướng mới của cộng đồng quốc tế”.
Đánh giá công tác công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phục vụ phát triển kinh
tế - xã hội trong 25 năm (1987-2012): “Hoàn thiện công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” – Tiến sĩ Nguyễn Đắc Nhẫn - Phó Cục trưởng Cục
Quy hoạch đất đai - Tổng cục Quản lý đất đai đã nhìn nhận, đánh giá công tác QHSDĐ
trong 25 năm cho thấy rằng các quy định của pháp luật về quy hoạch (QH), kế hoạch sử
dụng đất (KHSDĐ) không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý ngày
càng đầy đủ hơn để triển khai thực hiện, phục vụ kịp thời những yêu cầu khác nhau của
từng giai đoạn phát triển KT-XH của đất nước. Những nội dung đổi mới trong công tác
QH, KHSDĐ trong pháp luật đất đai năm 2013 đã có những bước tiến rõ rệt và đạt được
những kết quả tích cực, khắc phục các mâu thuẫn, chồng chéo trong quy hoạch sử dụng các
loại đất của các ngành, cân đối việc sử dụng hợp lý quỹ đất quốc gia giữa các ngành thông
-4-
qua việc phân bổ hợp lý quỹ đất. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định một số nội dung đổi
mới, mang tính đột phá, như nguyên tắc, nội dung, kỳ kế hoạch, trình tự thủ tục,... của
QHSDĐ. Tuy nhiên trong quá trình thực hiện cần có các nghiên cứu, xem xét giữa lý luận
và thực tiến để để công tác QH, KHSDĐ ngày càng hoàn thiện hơn.
Theo Cục quản lý đất đai – Bộ TN và MT đánh giá (www.monre.gov.vn): Đến nay,
việc lập, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các cấp đã dần đi vào nề nếp. Cơ
cấu sử dụng đất được chuyển đổi phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế, đã đẩy
mạnh chuyển dịch cơ cấu sử dụng đất trong nông nghiệp, nông thôn phù hợp với nền kinh
tế hàng hóa. Tuy nhiên, công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp đến nay vẫn
chưa phủ kín lãnh thổ, nhất là quy hoạch sử dụng đất cấp xã và cấp huyện. Các đề xuất
được đưa ra là: “Tiếp tục đổi mới hoàn thiện chính sách đất đai tiến tới xây dựng Luật Quy
hoạch sử dụng đất trong Luật đất đai, trong đó phải quy hoạch sử dụng đất phải được quy
định là "quy hoạch của quy hoạch"
Ngoài ra các công trình nghiên cứu trên còn có các đề tài nghiên cứu, tham luận,...
trên các diễn đàn về tìm hiểu, bình luận những quy định về QHSDĐ được ban hành trước
và sau khi Luật Đất đai năm 2013 ra đời. Trên cơ sở kế thừa những thành tựu nghiên cứu
đã được công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu về lý luận và thực tiễn của pháp luật về QHSDĐ
tại huyện Mỹ Đức, thành phố Hà Nội
3. Mục tiêu nghiên cứu
- Phân tích, đánh giá nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn của
pháp luật về QHSDĐ.
- Thông qua việc phân tích thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật
QHSDĐ tại huyện Mý Đức, đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về QHSDĐ
và bảo đảm thực hiện pháp luật QHSDĐ tại huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận về QHSDĐ, hệ thống pháp luật
về QHSDĐ, thực tiễn thực hiện pháp luật về QHSDĐ tại huyện Mỹ Đức, Thành
phố Hà Nội.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu pháp luật về QHSDĐ ở Việt Nam từ khi có Luật Đất đai
-5-
năm 2003 đến nay, có so sánh, đối chiếu với các quy định của Luật Đất đai năm
2013.
Nghiên cứu thực tiễn thực hiện pháp luật QHSDĐ tại huyện Mỹ Đức, Thành
phố Hà Nội có tính đến các yếu tố đặc thù của địa phương ảnh hưởng đến việc xây
dựng và thực hiện QHSDĐ.
Luận văn chỉ giới hạn trong phạm vi không gian ở huyện Mỹ Đức, Thành phố
Hà Nội và không gian có ảnh hưởng tới QHSDĐ huyện Mỹ Đức trong giai đoạn
quy hoạch từ năm 2010 đến nay (kỳ quy hoạch 10 năm).
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được dựa trên những luận điểm của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng
Hồ Chí Minh, quan điểm đổi mới của Đảng Cộng sản Việt Nam về QHSDĐ và cơ
sở lý luận khoa học pháp lý về sử dụng đất của các chuyên gia, các tổ chức, các văn
bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước ở Trung ương, của Thành phố Hà
Nội và huyện Mỹ Đức.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
- Phương pháp nghiên cứu của chủ nghĩa Mác-Lênin: Vận dụng phương pháp
luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
- Phương pháp điều tra: Thu thập các tài liệu, số liệu tại các cơ quan nhà nước
ở Trung ương và địa phương, đơn vị tư vấn lập quy hoạch, khảo sát một số dự án,
khu dân cư tại 22 xã, thị trấn huyện Mỹ Đức để nắm tình hình về xây dụng và thực
hiện QHSDĐ tại đây.
- Phương pháp thống kê: Dùng để thống kê tình hình sử dụng đất trong kỳ quy
hoạch tình hình kinh tế - xã hội để hoạch định và phát triển quy hoạch trong kỳ tới.
- Phương pháp minh họa bằng bảng biểu: Các thông tin cần thiết về thực trạng
QHSDĐ được minh họa bổ sung dưới dạng bảng biểu hỗ trợ đánh giá trực quan.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu kết hợp giữa cơ sở lý luận và thực tiễn của
pháp luật về QHSDĐ nói chung và QHSDĐ huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội nói
-6-
riêng. Luận văn cung cấp những kết quả phân tích, nghiên cứu cụ thể về QHSDĐ
huyện Mỹ Đức. Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo khi nghiên
cứu những vấn đề liên quan đến QHSDĐ và pháp luật về QHSDĐ. Luận văn có thể
đóng góp những giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật về QHSDĐ ở Việt
Nam.
7. Kết cấu, cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và mục lục, luận
văn gồm có 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về QHSDĐ và pháp luật về QHSDĐ.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về QHSDĐ qua thực tiễn huyện Mỹ Đức,
Thành phố Hà Nội.
Chương 3: Phương Một số biện pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về QHSDĐ
qua thực tiễn huyện Mỹ Đức, Thành phố Hà Nội.
-7-
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG
ĐẤT VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.1. Tổng quan chung về quy hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm về đất đai, quy hoạch và quy hoạch sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm chung về đất đai
Về mặt thuật ngữ khoa học “Đất” và “Đất đai” có sự phân biệt nhất định.
Theo các nhà khoa học thì “Đất” tương đương với từ “Soil” trong tiếng Anh, nó
có nghĩa trùng với thổ hay thổ nhưỡng bao hàm ý nghĩa về tính chất của nó. Còn
“Đất đai” tương đương với từ “Land” trong tiếng Anh, nó có nghĩa về phạm vi
không gian của đất hay có thể hiểu là lãnh thổ. Có một số khái niệm khác nhau về
đất đai, nhưng khái niệm đầy đủ và phổ biến nhất hiện nay về đất đai như
sau: “Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất bao gồm tất cả các cấu
thành của môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như: khí hậu bề
mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước, các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với
nước ngầm vá khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn động thực vật, trạng thái
định cư của con người, những kết quả của con người trong quá khứ và hiện tại
để lại (san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà
cửa...)” (Hội nghị quốc tế về Môi trường ở Rio de Janerio, Brazil, 1993).
Như vậy, đất đai là một khoảng không gian có thời hạn theo chiều thẳng
đứng (gồm khí hậu của bầu khí quyển, lớp đất phủ bề mặt, thảm động thực vật,
nước mặt, nước ngầm và tài nguyên khoáng sản trong lòng đất) theo chiều
ngang - trên mặt đất (là sự kết hợp giữa thổ nhưỡng, địa hình, thủy văn cùng
nhiều thành phần khác) giữ vai trò quan trọng và có ý nghĩa to lớn đối với hoạt
động sản xuất cũng như cuộc sống của xã hội loài người.
1.1.1.2. Khái niệm chung về quy hoạch
Có một số cách nhìn nhận về khái niệm chung quy hoạch như sau:
Theo từ điển “Từ và Ngữ” giải thích thì quy hoạch là: “sự trù tính một cách cụ
thể công việc sẽ tiến hành để đạt kết quả tốt nhất” [45].
Trong từ điển Luật học thì quy hoạch được giải thích là: “việc phân bố, sắp
-8-
xếp các hoạt động và các yếu tố sản xuất, dịch vụ và đời sống trên một địa bàn lãnh
thổ (quốc gia, vùng, tỉnh, huyện) cho một mục đích nhất định trong một thời kỳ
trung hạn, dài hạn (có chia các giai đoạn) để cụ thể hóa chiến lược phát triển kinh
tế - xã hội trên lãnh thổ theo thời gian và là cơ sở để lập các kế hoạch phát triển”
[44, tr.643].
Như vậy, xét về mặt thuật ngữ, quy hoạch nói chung được hiểu là “sự bố trí,
sắp xếp toàn bộ vấn đề theo một trình tự hợp lý trong từng thời gian, làm cơ sở cho
việc lập kế hoạch dài hạn” [43, tr.55].
Có thể nói, quy hoạch nói chung là đề cập đến hai yếu tố “bố trí và sắp xếp”.
Đó là hai hoạt động mang tính chủ ý của con người nhằm đạt được một trình tự nhất
định trong những lĩnh vực nhất định. Tuy nhiên, không chỉ đơn thuần như vậy, nói
đến quy hoạch, người ta thường nghĩ ngay đến sự tổng quát, tính định hướng, “tầm
nhìn chiến lược”… Vì vậy, không dễ dàng để đạt được trình tự đó và cũng không
phải dễ dàng để được công nhận đó là một trình tự hợp lý. Việc bố trí, sắp xếp đó
đòi hỏi phải toàn diện và tùy thuộc vào từng thời điểm, hoàn cảnh nhằm giải quyết
các vấn đề đó một cách hợp lý và hiệu quả.
1.1.1.3. Khái niệm chung về quy hoạch sử dụng đất
Theo các nghiên cứu về QHSDĐ có nhiều tài liệu định nghĩa về QHSDĐ:
Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam thì QHSDĐ là “Việc bố trí, sắp xếp và sử
dụng các loại đất đai một cách hợp lý để sản xuất ra nhiều nông sản chất lượng
cao, hiệu quả kinh tế lớn. Quy hoạch đất đai chia làm hai loại: Quy hoạch đất đai
cho các vùng, các ngành và quy hoạch đất đai trong nội bộ xí nghiệp. Việc quy
hoạch giữa các vùng, các ngành phụ thuộc vào điều kiện và mối liên hệ chặt chẽ
của lực lượng sản xuất với phân vùng của cả nước. Việt Nam đã và đang thực hiện
quy hoạch đất đai trong nông nghiệp phục vụ cho yêu cầu chuyển đổi cơ cấu kinh
tế, phát triển kinh tế hàng hóa, khắc phục tính chất tự cấp, tự túc tồn tại trước đây”
[43, tr.616].
Theo định nghĩa trên thì QHSDĐ đã phản ánh khá đúng và đầy đủ ở vào thời
điểm lịch sử này, tuy nhiên việc QHSDĐ chỉ đáp ứng “sản xuất ra nhiều nông
-9-
sản”, QH chỉ tập trung vào “QH cho các vùng, các ngành và QH đất đai trong nội
bộ xí nghiệp” là chưa đủ vì đất đai cần quy hoạch không chỉ là đất nông nghiệp mà
còn nhiều loại đất khác nữa như đất ở nông thôn, đất ở đô thị, đất khu công nghiệp,
đất xây dựng công trình công cộng, an ninh quốc phòng,...
Khi xem đất đai là địa điểm của quá trình sản xuất, là tư liệu gắn với lực lượng
sản xuất và tổ chức sản xuất xã hội thì QHSDĐ là “Một hệ thống các biện pháp của
Nhà nước về quản lý và tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, hiệu quả thông qua việc
phân bổ đất đai cho các mục đích sử dụng và định hướng tổ chức sử dụng đất nhằm
nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội, thực hiện đường lối kinh tế của Nhà nước trên
cơ sở dự báo theo quan điểm sinh thái, bền vững” [30].
Một định nghĩa khác của của Fresco và ctv., (1992), QHSDĐ như là “dạng
hình của quy hoạch vùng, trực tiếp cho thấy việc sử dụng tốt nhất về đất đai trên
quan điểm chấp nhận những mục tiêu, những cơ hội về môi trường, xã hội và những
vấn đề hạn chế khác” [49].
Có quan điểm lại cho rằng QHSDĐ là “Việc phân bố lại nguồn lực đất đai
quốc gia trong giới hạn không gian và thời gian xác định với mục tiêu nâng cao
hiệu quả kinh tế - xã hội - môi trường của đất đai, bảo vệ tốt hệ sinh thái và bền
vững của môi trường; QHSDĐ cũng là hệ thống các giải pháp mang tính kinh tế kỹ thuật - pháp lý để quản lý tài nguyên và tài sản đất đai của quốc gia.” [8].
QHSDĐ là một bản luận chứng khoa học về chủ trương phát triển và tổ chức
không gian lãnh thổ hợp lý trong quá trình sử dụng đất thông qua việc thực hiện các
biện pháp như điều tra, thu thập thông tin nhằm phân nguồn đất đai trên một địa
bàn, vùng lãnh thổ nhất định phù hợp với điều kiện tự nhiên, đặc tính thổ nhưỡng,
địa hình, địa chất, thủy văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng… nhằm mục tiêu phát
triển kinh tế - xã hội, [37]. Sau Luật đất đai năm 2013, các thông tư, hướng dẫn còn
bổ sung thêm; QHSDĐ còn nhằm góp phần vào bảo vệ môi trường và thích ứng với
biến đổi khí hậu, chống xói mòn đất và nước biển dâng (Thông tư số 29-BTNMT
ngày 2 tháng 6 năm 2014, Bộ TN & MT).
Từ những quan điểm nêu trên có thể hiểu: QHSDĐ là hệ thống các biện pháp
-10-
kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai
đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất thông qua việc phân bổ quỹ đất
đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất, nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất
của xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường. Như vậy, thực chất QHSDĐ
là quá trình hình thành các quyết định để đưa đất đai vào sử dụng bền vững nhằm
mang lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: điều chỉnh các mối
quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất, hay nói cách khác, QHSDĐ là “công cụ”
quan trọng của người quản lý và và người sử dụng đất. Các tính chất của QHSDĐ
thể hiện ở các mặt sau đây:
- Về mặt kinh tế: QHSDĐ là quá trình tối đa hóa giá trị của bất động sản; theo
đó việc sử dụng đất được quyết định trên cơ sở các động lực của thị trường – nghĩa
là mỗi thửa đất đều phải được sử dụng theo cách đảm bảo tổng số các thửa đất trong
cùng QH có giá trị tối đa theo các tiêu chuẩn của thị trường. Nói cách khác, mỗi
thửa đất phải được sử dụng sao cho có giá trị lớn nhất mà không gây ra sự giảm giá
đồng loạt những thửa đất còn lại trong vùng. QHSDĐ phải đảm bảo cho tổng giá trị
đất đai trong vùng được tăng cao.
- Về mặt kỹ thuật: QHSDĐ là việc tổ chức sử dụng tài nguyên đất đai của một
vùng lãnh thổ cho những mục tiêu kinh tế-xã hội định trước, lấy đơn vị hành chính
nhà nước làm khung, nhưng không bị giới hạn của các đơn vị hành chính nhà nước
nội bộ (cấp dưới) để giải bài toán của phát triển. Với vốn đất đai và lao động xác
định, phải sắp xếp sao cho địa phương đó tiến lên với tốc độ hài hòa chung.
QHSDĐ phải chỉ ra được sự phối hợp sử dụng dất của các đại phương trong vùng
để đảm bảo sự đồng bộ trong phát triển.
- Về mặt xã hội: QHSDĐ phải đảm bảo cân bằng nhu cầu đất đai cho các đối
tượng sử dụng đất, cân bằng giữa nhu cầu sản xuất với đời sống vật chất tinh thần
của các cộng đồng dân cư, thỏa mãn nhu cầu đa dạng hóa đối với đất đai của toàn
xã hội.
- Về mặt pháp lý: Quá trình lập QH và thực hiện QHSDĐ cũng là quá trình
hoàn thiện bộ máy quản lý Nhà nước và thực hiện dân chủ hóa trong quản lý sử
-11-
dụng tài nguên thiên nhiên và tài sản xã hội “ Dự thảo QHSDĐ chi tiết phải được
giới thiệu đến từng tổ dân phố, thôn, xóm, buôn, ấp, làng, bản phum, sóc và các
điển dân cư khác, đồn thời phải được niên yết công khai tại trụ sở UBND xã,
phường thị trấn nơi có đất...”(Điều 18, nghị định 43/2014/NĐ- CP về thi hành luật
đất đai). Các quy định pháp luật về lập, xét duyệt và tổ chức thực hiện QHSDĐ đã
trở thành công cụ quản lý Nhà nước đảm bảo cho sự phát triển đồng bộ, ổn định và
an toàn, được thể hiện ngay trong các nội dung của các đề án QHSDĐ.
Theo Luật Đất đai năm 2013 (khoản 2, Điều 3), khái niệm pháp lý về QHSDĐ
(lần đầu tiên được chính thức đề cập) và được Quốc hội khóa XIII thông qua, trong
đó nêu rõ “QHSDĐ là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử
dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi
trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử
dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành
chính trong một khoảng thời gian xác định”.
1.1.1.4. Đặc tính, đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính
khống chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp
thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân.
Các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện như sau:
- Tính tổng thể: được biểu hiện chủ yếu ở chỗ đối tượng của QHSDĐ là khai
thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế
quốc dân và an ninh quốc phòng. QHSDĐ cũng đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa
học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai,
sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trường sinh thái [48, tr.2]. Với tính tổng thể
này thì cơ quan có thẩm quyền lập QHSDĐ có trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu
cầu sử dụng đất, điều hòa các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực, lựa
chọn một phương án sử dụng đất hợp lý; xác định và điều phối phương thức phân
bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc
dân luôn phát triển bền vững và ổn định.
-12-
- Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô: Với đặc tính trung và dài hạn, QHSDĐ chỉ
dự kiến được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bổ nhu
cầu sử dụng đất mang tính tổng thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung
cụ thể, chi tiết của sự thay đổi [9, tr.21]. QHSDĐ vì vậy mang tính chiến lược, các
chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô.
Do khoảng thời gian dự báo là tương đối dài, trong quá trình thực hiện quy
hoạch chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, khó tiên liệu
chính xác nên chỉ tiêu quy hoạch thường không cụ thể, chi tiết như trong kế hoạch
ngắn và trung hạn do vậy nó chỉ có thể là một quy hoạch mang tính chiến lược chỉ
đạo vĩ mô. Các chỉ tiêu quy hoạch càng khái quát quy hoạch sẽ càng ổn định.
Sau Luật Đất đai năm 2013, Bộ TN & MT có Thông tư 29, quy định về việc
lập KHSDĐ hàng năm; sau khi QHSDĐ được phê duyệt, UBND các cấp sẽ lập kế
hoạch sử dụng đất hàng năm trình cơ quan TN và MT cấp trên thẩm định và UBND
cấp trên phê duyệt.
- Tính ổn định - dài hạn: Xác định thời hạn sử dụng đất cần căn cứ vào các dự
báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế - xã hội quan trọng như sự
thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ khoa học, kỹ thuật, quá trình đô thị hóa, công nghiệp
hóa, hiện đại hóa nông nghiệp đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có
tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng
năm và ngắn hạn [9, tr.20].
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển lâu dài kinh tế xã hội, cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước cùng với quá
trình phát triển dài hạn kinh tế - xã hội đến khi đạt được mục tiêu dự kiến.
- Tính khả biến: QHSDĐ có thể biến động và thay đổi. Ở mọi giai đoạn phát
triển kinh tế, xã hội, để sử dụng đất có hiệu quả cần tiến hành công tác quy hoạch
đất đai phù hợp với sự phát triển của sức sản xuất. Dưới tác động của nhiều nhân tố,
QHSDĐ chỉ là một trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất đang tồn
tại sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ
nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và
-13-
tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của QHSDĐ không còn phù hợp [9, tr.21],
thì việc hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết.
QHSDĐ luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chu kỳ với chất lượng,
mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao. Tuy nhiên, sự linh hoạt, mềm
dẻo ở đây phải được đặt ra trong giới hạn cụ thể và vẫn luôn đảm bảo được tính ổn
định.
- Tính lịch sử - xã hội: Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức
sản xuất cụ thể, lịch sử phát triển của xã hội gắn bó chặt chẽ với lịch sử phát triển
của QHSDĐ. QHSDĐ thể hiện đồng thời hai yếu tố: thúc đẩy lực lượng sản xuất
phát triển và thúc đẩy sự phát triển của các mối quan hệ sản xuất. Các giai đoạn
phát triển của QHSDĐ phù hợp với sự phát triển của nền sản xuất xã hội, nội dung
của các phương pháp QHSDĐ vì thế cũng luôn phát triển, biến đổi và hoàn thiện để
phù hợp với sự biến đổi của các nhiệm vụ kinh tế và chính trị trong từng giai đoạn
cụ thể. Tính chất lịch sử của QHSDĐ xác nhận vai trò của nó trong từng thời kỳ xây
dựng và hoàn thiện phương thức sản xuất xã hội, thể hiện ở mục đích, yêu cầu, nội
dung và sự hoàn thiện của phương án QHSDĐ.
- Tính chính trị, xã hội: QHSDĐ thể hiện rất rõ đặc tính chính trị và chính
sách xã hội. Khi xây dựng phương án sử dụng đất phải quán triệt các chính sách
pháp luật về đất đai của Đảng, Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng
đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân [48, tr.3], phát triển ổn định
kinh tế, xã hội. QHSDĐ phải tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu về dân số, đất đai
và môi trường sinh thái. QHSDĐ là phương pháp đảm bảo cân bằng nhu cầu đất
đai, nhu cầu sản xuất và đời sống của cộng đồng dân cư.
1.1.2. Ý nghĩa, mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất
QHSDĐ luôn giữ vị trí quan trọng trong việc phát triển của nền kinh tế quốc
dân. Với nguyên tắc Hiến định “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” thì việc sử dụng đất
đai hợp lý, có hiệu quả và bền vững vì lợi ích chung của cộng đồng sẽ là mục tiêu
xuyên suốt quá trình sử dụng đất. QHSDĐ nhằm lựa chọn phương án sử dụng đất
đạt hiệu quả cao nhất về kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng, môi trường - sinh
-14-
thái.
QHSDĐ có ý nghĩa to lớn về mọi mặt đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của
quốc gia, biểu hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, QHSDĐ là một trong những công cụ để quản lý đất đai được thống
nhất: Hoạt động quản lý đất đai không thể tách rời QHSDĐ, sau khi được phê duyệt
nó có hiệu lực thi hành, cơ quan có thẩm quyền quyết định hoạt động giao đất, cho
thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất đều phải căn cứ vào QHSDĐ [10, tr.5].
Thông qua QHSDĐ đã được phê duyệt, Nhà nước sắp xếp, bố trí đưa từng loại
đất vào sử dụng trong thực tế theo đúng mục tiêu đã đề ra. Nhờ đó, Nhà nước có thể
nắm bắt được tình hình đất đai để xây dựng chính sách quản lý và sử dụng đất đai
một cách hợp lý, hiệu quả và đồng bộ. Bên cạnh đó, Nhà nước còn dự tính được các
nguồn thu từ đất cho ngân sách Nhà nước, ngăn chặn kịp thời những hành vi tiêu
cực, đảm bảo đưa đất đai vào sử dụng đúng mục đích và hạn mức trên cơ sở những
biện pháp thích hợp. Do đó, Nhà nước có thể quản lý đất đai chủ động, thống nhất,
chặt chẽ mà vẫn linh hoạt.
Thứ hai, QHSDĐ là cơ sở để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm: QHSDĐ là
biện pháp hữu hiệu để Nhà nước tổ chức lại việc sử dụng đất đai trong cả nước.
Cùng với sự phát triển không ngừng của nền kinh tế đòi hỏi phải phân bố hợp lý
từng vùng cũng như trong cả nước. Trong đó phải giải quyết lại vấn đề phân chia
lãnh thổ, tổ chức lại sản xuất, bố trí lại mạng lưới điểm dân cư, tổ chức lại các đơn
vị sử dụng đất. Bên cạnh đó, QHSDĐ còn phải đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho
các ngành, các chủ thể sử dụng đất. Bằng QHSDĐ, Nhà nước tính toán đến các điều
kiện kinh tế, xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển của đất
nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa phương để tìm ra phương án sử
dụng đất hợp lý, tiết kiệm.
Thứ ba, thông qua QHSDĐ, Nhà nước sử dụng quyền định đoạt đối với đất
đai, thể hiện trong quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện
chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 4 Luật Đất đai 2013). Như vậy, Nhà nước
-15-
có đủ ba quyền năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền
định đoạt. Tuy nhiên, đất đai là loại tài sản đặc biệt nên Nhà nước không thể định
đoạt đất đai như những tài sản thông thường khác mà định đoạt thông qua hoạt động
QHSDĐ và một số hoạt động khác sau khi QHSDĐ được phê duyệt như quyết định
giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, định giá đất và quyết định mục đích sử dụng đất.
Thứ tư, QHSDĐ góp phần nâng cao chất lượng cuộc sống cho cộng đồng:
QHSDĐ đáp ứng được các yêu cầu, mục tiêu mà Nhà nước đặt ra sẽ góp phần nâng
cao chất lượng cuộc sống cho cộng đồng. Ngoài chức năng là nguồn lực vật chất,
đất đai là địa bàn, là nơi phân bố dân cư và là nơi tổ chức mọi hoạt động sống của
con người. Nếu Nhà nước xây dựng QHSDĐ tốt, hợp lý sẽ thúc đẩy kinh tế - xã hội
phát triển và nâng cao chất lượng cuộc sống cho con người.
1.1.3. Phân loại quy hoạch sử dụng đất
Ở Việt nam, pháp luật đất đai quy định QHSDĐ được tiến hành theo 2 loại.
theo lãnh thổ hành chính và theo ngành.
1.1.3.1. Quy hoạc sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính
QHSDĐ theo lãnh thổ hành chính với mục đích chung là: Đáp ứng nhu cầu đất
đai cho hiện tại và cho tương lai một cách tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả
để phát triển ngành kinh tế quốc dân; cụ thể hóa một bước QHSDĐ của các ngành
và các đơn vị hành chính cấp cao hơn; Làm căn cứ, cơ sở để các ngành cùng cấp và
các đơn vị hành chính cấp dưới triển khai QHSDĐ của ngành và địa phương mình;
làm cơ sở lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm và hàng năm; phục vụ cho công tác quản
lý nhà nước về đất đai.
Quy hoạch theo lãnh thổ hành chính có những dạng sau:
- QHSDĐ cả nước và các vùng kinh tế: QHSDĐ cả nước và các vùng kinh tế
là chỗ dựa của QHSDĐ cấp tỉnh, nó được xây dựng căn cứ vào nhu cầu của nền
kinh tế quốc dân, kế hoạch dài hạn phát triển kinh tế - xã hội, trong đó xác định
phương hướng, mục tiêu và nhiệm vụ sử dụng đất cả nước nhằm điều hòa quan hệ
sử dụng đất giữa các ngành, các tỉnh và các thành phố trực thuộc Trung ương; đề
xuất các chính sách, biện pháp, bước đi để khai thác, sử dụng, bảo vệ và nâng cao
-16-
