Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất thực trạng thi hành tại thành phố bảo lộc, tỉnh lâm đồng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN TRỊNH HOÀN

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT – THỰC TRẠNG THI HÀNH TẠI
THÀNH PHỐ BẢO LỘC, TỈNH LÂM ĐỒNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Kinh tê
Mã số: 60 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: TS. Phạm Thu Thủy

HÀ NỘI – NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Những kết quả nêu trong Luận văn này chưa được công bố trong bất kỳ công
trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính
trung thực, chính xác và tin cậy. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã
thanh toán nghĩa vụ tài chính theo quy định.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

Nguyễn Trịnh Hoàn


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
GPMB

: Giải phóng mặt bằng

MTTQ

: Mặt trận Tổ quốc

NN

: Nhà nước

PTQĐ

: Phát triển quỹ đất

QSDĐ

: Quyền sử dụng đất

SDĐ

: Sử dụng đất

TĐC

: Tái định cư

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


MỤC LỤC
Trang

MỞ ĐẦU

1

1. Tính cấp thiết của đề tài

1

2. Tình hình nghiên cứu đề tài

3

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4

4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

6

5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn

7

6. Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn

7

7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn

8

8. Bố cục (các chương) của luận văn.

8

NỘI DUNG

9
Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất

9

1.1.2. Khái niệm bồi thường

10

1.1.3. Khái niệm hỗ trợ, tái định cư

12

1.2. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất

13

1.2.1. Về phương diện chính trị

13

1.2.2. Về phương diện kinh tế - xã hội

14


1.3. Cơ sở của việc quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất

15

1.3.1. Cơ sở lý luận

15

1.3.2. Cơ sở thực tiễn

16

1.4. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển các quy định pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

18

1.4.1. Giai đoạn trước năm 1993

18

1.4.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003

20

1.4.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến nay

22

Kết luận chương 1

24
Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH

CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TẠI THÀNH PHỐ BẢO LỘC
TỈNH LÂM ĐỒNG VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT, KIẾN NGHỊ HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT
2.1. Pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất

26

2.1.1. Phạm vi bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất theo quy định của Luật đất đai năm 2013

26

2.1.2. Đối tượng được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai năm 2013

27

2.1.3. Điều kiện bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất theo quy định của Luật đất đai năm 2013

29

2.1.4. Bồi thường đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật
đất đai năm 2013

32

2.1.5. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật đất đai
năm 2013

41


2.1.6. Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật đất
đai năm 2013

46

2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định
cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm
Đồng

50
2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội của thành phố

Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng

50

2.2.2. Tình hình thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
của thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng

52

2.2.3. Dự án Đầu tư xây dựng công trình khôi phục, cải tạo QL 20
đoạn qua địa bàn xã Lộc Châu, thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng

58

2.3. Bài học kinh nghiệm và đề xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
67
2.3.1. Bài học kinh nghiệm

67

2.3.2. Đề xuất, kiến nghị

70

Kết luận chương 2

72

KẾT LUẬN
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

74


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc
biệt không gì thay thế của nhiều ngành sản xuất. “Tấc đất tấc vàng”, bởi nó là
thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống và là nền tảng để xây
dựng các cơ sở kinh tế, khu dân cư, an ninh quốc phòng, công trình văn hóa –
xã hội v.v.. của mỗi quốc gia.

Lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc Việt Nam đã từng đấu
tranh và hy sinh để bảo vệ từng tấc đất của Tổ quốc. Trong công cuộc đổi
mới hiện nay, để bảo vệ và phát triển nước nhà, Đảng và Nhà nước ta đặc
biệt chú trọng đến việc khai thác vốn quý này. Trong quá trình thực hiện
công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhu cầu phát triển kết cấu hạ tầng, cơ sở hạ
tầng xã hội, phát triển công nghiệp và dịch vụ, quốc phòng và an ninh đòi hỏi
phải có quỹ đất khá lớn do đó Nhà nước phải thu hồi đất; mặt khác đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất,
cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với tổ chức, cá nhân. Khi Nhà
nước thu hồi đất thì người sử dụng đất được bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
theo quy định của pháp luật. Để thực hiện mục tiêu đề ra, hàng vạn ha đất
được Nhà nước thu hồi để sử dụng vào việc xây dựng các khu công nghiệp,
khu đô thị, cơ sở hạ tầng và phục vụ cho các mục đích quốc phòng, an ninh.
Việc thu hồi đất đã đem lại những kết quả quan trọng, tích cực. Tuy nhiên
vấn đề thu hồi đất và những chính sách hỗ trợ sau khi thu hồi tài sản thuộc sở
hữu toàn dân này lại là vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp bởi nó đã đụng
chạm đến quyền, lợi ích trực tiếp của người dân có đất bị thu hồi, nó tác động
đến mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư. Vấn đề bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn là chủ đề “nóng”,
thu hút sự quan tâm của nhiều đối tượng trong xã hội và của cả Nhà nước.
Hiện nay, công tác thu hồi đất và thực hiện các chính sách hỗ trợ sau
thu hồi gặp nhiều khó khăn, tồn tại nhiều vướng mắc, hiệu quả thấp, kể cả


2

việc thu hồi đất để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho chính cộng đồng dân
cư có đất bị thu hồi. Nhiều địa phương phải điều chỉnh lại quy hoạch, sửa đổi
thiết kế dự án, chờ đợi do không giải phóng được mặt bằng hoặc do cơ sở hạ
tầng không đảm bảo. Hậu quả là làm ảnh hưởng tiến độ, gây thiệt hại lớn về

kinh tế của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư có nhu cầu sử dụng đất và Nhà
nước, làm mất ổn định tình hình chính trị - xã hội ở các địa phương. Có rất
nhiều nguyên nhân gây nên thực trạng này trong đó có nguyên nhân sâu xa là
từ các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
chưa chặt chẽ và chưa hoàn thiện. Nhiều quy định pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất đã được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, đây vẫn
là mảng đề tài “nóng” cần sự quan tâm của cả hệ thống chính trị và của toàn
xã hội. Việc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện các quy định về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm tìm ra giải pháp góp phần
nâng cao hiệu quả công tác thực thi vấn đề này trong thực tế vẫn là việc làm
cần thiết để thực hiện mục tiêu đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi
mới; phát triển kinh tế nhanh, bền vững, “phấn đấu sớm đưa nước ta cơ bản
trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại” 1 như Nghị quyết Đại hội
XII của Đảng đề ra.
Bảo Lộc là thành phố trực thuộc tỉnh Lâm Đồng, có vị trí địa lý thuận
lợi, khí hậu có nhiều nét độc đáo. Về kinh tế, công nghiệp của Bảo Lộc
chiếm trên 40% tỉ lệ công nghiệp của cả tỉnh Lâm Đồng, bao gồm các ngành
chế biến trà, cà phê, se tơ, dệt, may mặc... Các nhà máy, xí nghiệp tập trung ở
Khu Công nghiệp Lộc Sơn, Phường II và khu vực xã Đại Lào. Bảo Lộc là thủ
phủ của ngành Dâu tằm tơ, có các nhà máy chế biến tơ tằm, ươm tơ dệt lụa
nổi tiếng như Nhà máy se tơ dệt lụa tơ tằm Á châu... Bảo Lộc có tiềm năng
lớn về phát triển ngành khai thác và chế biến khoáng sản. Tại đây có trữ
lượng lớn bôxit và cao lanh, trong đó bôxit có khoảng 378 triệu tấn. Dự án
xây dựng tuyến đường tránh phía Tây thành phố Bảo Lộc, phục vụ khai thác
1

Ban Tuyên giáo Trung ương (2016), “Tài liệu học tập các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XII của Đảng”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia – sự thật, tr. 21.

3

vận chuyển bôxit từ mỏ Tân Rai ra Quốc lộ 20, đáp ứng lưu lượng giao
thông, phục vụ vận chuyển bôxit, tránh đi ngang qua trung tâm thành phố Bảo
Lộc, khắc phục tình trạng giao thông quá tải…là dự án quan trọng hiện đang
được thành phố Bảo Lộc triển khai thực hiện.
Với ý nghĩa như đã trình bày ở trên, tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất – Thực trạng
thi hành tại thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng” để nghiên cứu làm Luận
văn tốt nghiệp Thạc sỹ Luật học. Từ thực tiễn và kiến thức lý luận, tìm hiểu
nguyên nhân, rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất kiến nghị nhằm góp phần
hoàn thiện các quy định pháp luật và thực thi có hiệu quả trong công tác bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
2. Tình hình nghiên cứu
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một
trong những chế định quan trọng của pháp luật đất đai. Chế định này được sự
quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý vì khi đi vào cuộc sống nó
trực tiếp đụng chạm đến lợi ích của người bị thu hồi đất, lợi ích của cộng
đồng và lợi ích của nhà đầu tư.
Đã có nhiều công trình, chuyên đề pháp lý nghiên cứu về lĩnh vực này
dưới góc độ lý luận và thực tiễn. Tiêu biểu là các công trình nghiên cứu của
các tác giả: Trịnh Thị Hằng Nga, “Chế định pháp luật về đền bù thiệt hại khi
Nhà nước thu hồi đất”, Luận văn Thạc sĩ Luật học (1999); Nguyễn Vĩnh
Diện, “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” (qua thực
tiễn thi hành tại Thành phố Hà Nội), Luận văn Thạc sĩ (2012); Hoàng Thị
Thu Trang, “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp dụng tại Nghệ An”, Luận văn Thạc
sĩ (2012); Nguyễn Thị Tâm, “Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết
mối quan hệ giữa nhà nước – nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi”; Luận
án Tiến sĩ Luật học (2014), Phạm Thu Thủy, “Pháp luật về Bồi thường khi

4

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam”; GS.TSKH. Đặng Hùng Võ,
“Giải phóng mặt bằng, còn nhiều khiếu kiện”, Báo Kinh tế và Đô thị, số ra
ngày 09/10/2006; Ts. Trần Quang Huy, “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất”, Tạp chí Luật học, số 10/2010; Ts. Nguyễn Quang Tuyến, “Công
khai minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”, Tạp chí Luật
học, số 3/2012; Ts. Doãn Hồng Nhung (Chủ biên), “Pháp luật về định giá
đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam”, sách chuyên khảo,
NXB Tư pháp năm 2013; Ngoài ra còn có các công trình nghiên cứu như:
Chuyên đề “Bình luận và góp ý đối với các quy định bồi thường về đất, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa
đổi” của PGS.TS. Nguyễn Quang Tuyến đăng trong Hội thảo khoa học “Góp
ý dự thảo Luật Đất đai sửa đổi” tổ cức tại Đại học Luật Hà Nội; các nghiên
cứu của GS.TSKH. Đặng Hùng Võ:“Cần sửa đổi, bổ sung gì cho Luật Đất
đai 2003”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 11 (148) tháng 6/2009 v.v..
Những công trình nghiên cứu đi trước đã tiếp cận từ nhiều góc độ khác
nhau để phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật Việt Nam về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Điều này có tác dụng
rất lớn đối với việc thi hành Luật Đất đai năm 2013 trong thực tiễn áp dụng.
Trên cơ sở những công trình nghiên cứu của các tác giả đi trước, đây là
nguồn tài liệu quý giá để tác giả Luận văn kế thừa và tiếp tục mở rộng nghiên
cứu về vấn đề “Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất”
trên các mặt: cơ sở lý luận, các quy định của pháp luật và trong thực tiễn thi
hành.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu một số vấn đề về lý luận, đánh giá thực

thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
qua thực tiễn thi hành trên địa bàn thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng.


5

Qua nghiên cứu các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất và qua thực tiễn áp dụng tại thành phố Bảo
Lộc, tỉnh Lâm Đồng để làm rõ những kết quả đạt được và xác định một số
khó khăn, vướng mắc trong quá trình Nhà nước thu hồi đất. Nghiên cứu để
rút ra những bài học kinh nghiệm từ đó kiến nghị đề xuất nhằm góp phần
nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Trong giới hạn của Luận văn thạc sỹ luật học, đề tài tập trung nghiên
cứ, tìm hiểu hệ thống pháp luật thực định, các nguyên tắc pháp lý cũng như
các quy định pháp luật hiện hành của Việt Nam trong lĩnh vực bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Luận văn đã tiếp cận và phân tích, bình luận các quy định của Luật
Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành như: Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều
của Luật Đất đai; Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính
phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu
tiền sử dụng đất; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính
phủ quy định về giá đất; Nghị định số 14/2014/NĐ-CP ngày 26/02/2014 của
Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật điện lực về an toàn điện; Thông tư
số 37/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường
quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi

trường quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng
giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất; Thông tư số
76/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều
của Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định
về thu tiền sử dụng đất; Thông tư số 74/2015/TT-BTC ngày 15/5/2015 của


6

Bộ Tài chính hướng dẫn việc lập dự toán, sử dụng và thanh quyết toán kinh
phí tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất…
Qua việc nghiên cứu những quy định của pháp luật, tác giả mong
muốn làm rõ, cụ thể hóa các vấn đề liên quan đến bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất để rút ra những bài học kinh nghiệm và
kiến nghị đề xuất trong việc thực thi pháp luật về mảng đề tài này.
4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
4.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu của đề tài là tìm hiểu một số vấn đề lý luận về
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Phân tích làm rõ
các vấn đề liên quan đến vấn đề thực thi pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
4.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ
nghiên cứu cơ bản như sau:
- Tìm hiểu những khái niệm về thu hồi đất, bồi thường và hỗ trợ, tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất; ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất; quá trình hình thành và phát triển của pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất qua các thời
kỳ.

- Phân tích một số quy định pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; tình hình thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thành phố Bảo Lộc,
tỉnh Lâm Đồng qua một dự án cụ thể.
- Nêu những khó khăn, tồn tại và rút ra bài học kinh nghiệm liên quan
đến công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đồng


7

thời kiến nghị đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện các quy định pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
Pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất được quy định như thế nào?
Trách nhiệm của cơ quan tổ chức tham mưu, thực hiện công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, sự tham gia của hệ
thống chính trị đối với lĩnh vực này ra sao?
Việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã bảo
đảm dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp
luật? Các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất?...
6. Các phương pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Trong quá trình thực hiện luận văn, để đạt được mục tiêu nghiên cứu
tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp luận nghiên
cứu Khoa học của Chủ nghĩa Mác – Lênin, phương pháp duy vật biện chứng
lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng
về xây dựng Nhà nước pháp quyền trong nền kinh tế thị trường. Bên cạnh đó,
với mục tiêu tìm hiểu và đánh giá thực tiễn thi hành công tác bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, luận văn còn sử dụng các phương

pháp như:
- Phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, đánh giá: Phân tích, tổng
hợp số liệu, dữ liệu thu thập được để đánh giá, phân tích thực trạng công tác
bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
- Phương pháp so sánh: Phương pháp này được sử dụng để đối chiếu
các quy định pháp luật, tìm ra các điểm chưa phù hợp, chưa thống nhất trong
hệ thống pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi
đất; những điểm chưa hợp lý giữa quy định pháp luật với thực tiễn thi hành…


8

7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
Kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình đi trước, Luận
văn tìm hiểu một cách có hệ thống và tập trung về pháp luật bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật Việt
Nam. Trong đó tập trung đi vào thực tiễn về tình hình bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Bảo Lộc. Mặt
khác, Luận văn nghiên cứu những quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và
các văn bản hướng dẫn thi hành, so sánh với những quy định cũ để thấy được
những ưu điểm cũng như hạn chế liên quan đến công tác bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Về mặt khoa học, Luận văn có những đóng góp mới trên các khía cạnh
như: hệ thống hóa những quy định mới nhất liên quan đến bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Nêu đặc điểm, bản chất của việc bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Phân tích, đánh giá
thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất và thực trạng áp dụng trên địa thành phố Bảo Lộc; đồng thời Luận
văn chỉ ra những đặc điểm, cách làm cụ thể, trên cơ sở đó nêu những tồn tại,
bất cập trong các quy định hiện hành, rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất

kiến nghị cụ thể góp phần nâng cao chất lượng công tác bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
8. Bố cục
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn được bố cục gồm 2 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất tại thành phố Bảo Lộc, tỉnh Lâm Đồng và một số đề
xuất, kiến nghị hoàn thiện pháp luật.


9

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Trong khi giao đất, cho thuê đất là cơ sở để làm phát sinh quan hệ
pháp luật đất đai, phát sinh quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao
quyền sử dụng thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ pháp
luật đất đai bằng một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Chủ yếu đối với những hoạt động này, Nhà nước thể hiện rất rõ quyền
định đoạt đất đai với tư cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993
đã đề cập vấn đề thu hồi đất, nhưng chưa định nghĩa rõ thế nào là thu hồi đất
mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi đất (Điều 14 Luật Đất đai năm 1987
và điều 26 Luật Đất đai năm 1993).

Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học thì thu hồi đất được hiểu
là: Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi
phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng
hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần
thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Khái
niệm này thực ra cũng chưa hẳn là một định nghĩa rõ ràng về thu hồi đất, mặc
dù có đề cập các trường hợp thu hồi đất nhưng nội hàm của khái niệm này
chưa bao quát hết các trường hợp thu hồi đất của Nhà nước.
Đến khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, thuật ngữ thu hồi đất đã được
giải thích tại Khoản 5, Điều 4:“Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định
hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức,


10

Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”.
Như vậy, dù đã có sự điều chỉnh và mở rộng nội hàm của vấn đề thu hồi đất,
song cách giải thích này chưa thật sự chính xác, bởi nó dẫn đến cách hiểu
rằng người sử dụng đất bị thu hồi chỉ là tổ chức hay UBND xã, phường, thị
trấn. Trong khi theo quy định pháp luật, người sử dụng đất bị thu hồi còn có
thể là hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất, hơn nữa đây mới là chủ thể phổ biến
bị thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 2013, tại khoản 11, Điều 4 đã quy định:“Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người
được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng
đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát
về thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại đất và
quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của
pháp luật đất đai.

1.1.2. Khái niệm bồi thường
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng, bồi thường là “Đền bù những tổn
hại gây ra”2. Trong đời sống hàng ngày, bồi thường là thuật ngữ được sử
dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và
họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do hành vi của mình
gây ra. Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một
chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã
hội. Trách nhiệm này xuất hiện trong nhiều ngành luật như: Trách nhiệm bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực dân sự; trách nhiệm bồi
thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực
pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của người lao động gây ra
trong lĩnh vực pháp luật lao động…
Trong lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi Nhà nước thu hồi
đất được đặt ra từ rất sớm. Tại Chương II, Nghị định số 151/TTg ngày
2

Nguyễn Như Ý (chủ biên), Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục Hà Nội, 2001.


11

14/01/1959 của Hội đồng chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng
ruộng đất đã đề cập việc“Bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng
dụng”3. Đến năm 1970, Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ
tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa,
đất đai, cây cối lâu năm, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng
kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu
hồi đất. Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính
phủ) đã ban hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về
đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục

đích khác. Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Đất đai năm 1998 và theo văn bản quy định, hướng dẫn thi hành thì
thuật ngữ “bồi thường” được đề cập đến. Mặc dù pháp luật không đưa ra giải
thích chính thức song có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất
là việc trả lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra, tương xứng với giá
trị hoặc công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử
dụng. Khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2001 được
Quốc hội ban hành thì thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở lại và tiếp
tục xuất hiện trong Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản quy định, hướng
dẫn thi hành. Kế thừa Luật Đất đai 2003, thuật ngữ “bồi thường” cũng được
sử dụng tại các văn bản luật đất đai hiện hành. Tại khoản 12 Điều 3 Luật Đất
đai năm 2013 giải thích “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị
quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”.
Nước Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế nhiều
thành phần vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,
hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn
minh trong điều kiện chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập quốc tế
đem lại. “Để tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hoá
3

Nguyễn Quang Tuyến (2009), “Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất”,
Tạp chí Luật học, (số 1), tr.37.


12

về kinh tế, chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và
khơi dậy lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người dân đóng
góp vào sự nghiệp chấn hưng đất nước. Điều này chỉ có thể thực hiện được
khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng của người

dân. Đây cũng là lí do dẫn đến việc ra đời chế định bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất”4.
1.1.3. Khái niệm hỗ trợ, tái định cư
Bên cạnh thuật ngữ bồi thường, trong các văn bản pháp luật hiện hành
còn đề cập đến khái niệm hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Hỗ
trợ, tái định cư thể hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước và biểu hiện bản
chất “của dân, do dân và vì dân” của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó
khăn với người bị thu hồi đất và giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống.
Theo khoản 7 Điều 4 Luật đất đai năm 2003:“Hỗ trợ khi Nhà nước thu
hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo
nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”;
Luật đất đai năm 2013 tại khoản 14 Điều 3 quy định “Hỗ trợ khi Nhà nước
thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời
sống, sản xuất và phát triển”.
Đối với khái niệm tái định cư thì Luật đất đai và các văn bản hướng
dẫn thi hành lại không đề cập cụ thể. Hay nói cách khác, pháp luật đất đai
hiện hành chỉ đề cập đến thuật ngữ tái định cư mà không giải thích cụ thể nội
hàm của khái niệm “tái định cư”. Theo Điều 4 Nghị định số 197/2004/NĐCP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
Nhà nước thu hồi đất thì tái định cư được giải thích là: “Người sử dụng đất
khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà phải di chuyển
chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở.
4

Nguyễn Quang Tuyến (2009), “Vấn đề lý luận xung quanh khái niệm bồi thường khi nhà nước thu hồi đất”,
Tạp chí Luật học, (số 1), tr.36.


13

2. Bồi thường bằng giao đất ở mới.
3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.”
Căn cứ vào quy định này và nội dung các quy định về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Luật đất đai năm 2013 và các
văn bản hướng dẫn thi hành, có thể hiểu tái định cư là việc người sử dụng đất
được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường bằng nhà ở
mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ
ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở.
1.2. Ý nghĩa của việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà
nước thu hồi đất
Khi Nhà nước thu hồi đất sẽ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai.
Việc Nhà nước thu hồi đất sẽ ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của các bên có
liên quan như: Lợi ích của người bị thu hồi đất; lợi ích của Nhà nước, của xã
hội; lợi ích của người hưởng lợi từ việc thu hồi đất (các nhà đầu tư, doanh
nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân…). Do vậy trên thực tế việc giải quyết hậu
quả của việc thu hồi đất (thực chất là xử lý hài hòa lợi ích kinh tế giữa các
bên) gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp. Nếu giải quyết tốt vấn đề bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ mang lại ý nghĩa to lớn,
quan trọng trên nhiều phương diện.
1.2.1. Về phương diện chính trị
Là một nước nông nghiệp với khoảng 70% dân số là nông dân, vấn đề
đất đai ở Việt Nam có ý nghĩa đặc biệt quan trọng và nhạy cảm. Các chính
sách, pháp luật về đất đai có ảnh hưởng rất lớn đến sự ổn định về chính trị.
Điều này có nghĩa là nếu chủ trương, chính sách pháp luật đất đai đúng đắn,
phù hợp với thực tiễn và được thực thi nghiêm túc sẽ góp phần vào việc duy
trì và củng cố sự ổn định chính trị. Ngược lại, sẽ làm phát sinh những điểm
nóng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định về chính trị. Một trong các chính sách,
pháp luật về đất đai được xã hội đặc biệt quan tâm đó là chính sách, pháp luật

14

về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; bởi lẽ mảng
chính sách, pháp luật này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp
của người bị thu hồi đất. Khi bị thu hồi đất thì quyền và lợi ích hợp pháp của
người sử dụng đất trực tiếp bị xâm hại. Họ không chỉ mất quyền sử dụng đất
mà còn buộc phải di chuyển chỗ ở. Hậu quả là cuộc sống thường nhật của họ
bị đảo lộn. Do vậy, người bị thu hồi đất thường phản ứng rất gay gắt, quyết
liệt thông qua việc khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài nếu
không được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thỏa đáng. Các khiếu kiện về đất
đai nói chung và khiếu kiện về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước
thu hồi đất nói riêng tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn định về an ninh chính trị và
dễ phát sinh thành các “điểm nóng”; cho nên giải quyết tốt vấn đề bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư là thực hiện tốt chính sách an dân để phát triển
kinh tế xã hội góp phần vào việc duy trì, củng cố sự ổn định về chính trị.
1.2.2. Về phương diện kinh tế - xã hội
Thực tiễn cho thấy bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất luôn là công việc khó khăn, phức tạp. Các dự án chậm triển khai thực
hiện theo tiến độ đề ra có nguyên nhân do công tác bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư không nhận được sự đồng thuận từ phía người bị thu hồi đất. Xét
dưới góc độ kinh tế, dự án chậm triển khai thực hiện ngày nào là chủ đầu tư,
các doanh nghiệp bị thiệt hại đáng kể về lợi ích kinh tế, người lao động
không có việc làm trong khi doanh nghiệp vẫn phải trả lương, trả chi phí duy
trì các hoạt động thường xuyên v.v..Vì vậy, thực hiện tốt công tác bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là tạo điều kiện thuận
lợi để doanh nghiệp sớm có mặt bằng triển khai các dự án đầu tư góp phần
vào việc thúc đẩy tăng trưởng nền kinh tế và nâng cao tính hấp dẫn của môi
trường đầu tư, kinh doanh. Hơn nữa, duy trì được tốc độ tăng trưởng cao và
bền vững sẽ có điều kiện để thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, góp phần
vào công cuộc xóa đói giảm nghèo, tạo tiền đề cho các bước phát triển tiếp

theo.


15

Về phía người sử dụng đất, thực hiện tốt việc bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi Nhà nước thu hồi đất sẽ giúp cho họ và các thành viên khác trong
gia đình nhanh chóng ổn định cuộc sống để tập trung sản xuất góp phần cải
thiện và nâng cao mức sống. Hơn nữa điều này cũng giúp củng cố niềm tin
của người bị thu hồi đất vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng;
pháp luật của Nhà nước; đồng thời loại trừ cơ hội để kẻ xấu lợi dụng, tuyên
truyền, kích động khiếu kiện, đối đầu với chính quyền nhằm gây mất ổn định
tình hình trật tự an toàn xã hội và làm đình trệ sản xuất.
1.3. Cơ sở của việc quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi Nhà nước thu hồi đất
Các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất được xây dựng dựa trên cơ sở lý luận và thực tiễn chủ yếu sau đây:
1.3.1. Cơ sở lý luận
Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được đặt ra
dựa trên cơ sở quyền sở hữu về tài sản của công dân được pháp luật bảo hộ.
Tại Điều 12 Hiến pháp năm 1946 đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư
nhân về tài sản. Theo đó quyền sở hữu về tài sản của công dân Việt Nam
được bảo đảm. Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhà nước thu hồi đất do tổ
chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì
mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,
công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường
theo quy định của pháp luật”5.
Như vậy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ chức
đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ. Khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì

toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo
ra được xác định là tài sản hợp pháp của cá nhân và phải được bồi thường
5

Khoản 3 Điều 54 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam 2013


16

theo giá thị trường. Đối với trường hợp người sử dụng đất bị thu hồi đất ở
phải di chuyển chỗ ở, Nhà nước thực hiện chính sách tái định cư cho các đối
tượng này;
Xét về bản chất, Nhà nước ta do Nhân dân lao động thiết lập nên, đại
diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của Nhân dân. Nhà nước theo đuổi sứ
mạng cao cả và mang đầy tính nhân văn là phục vụ và chăm lo cho lợi ích, sự
phồn vinh của Nhân dân. Đặt trong ý nghĩa đó, khi Nhà nước thu hồi đất ở
của người dân để sử dụng bất kì vào mục đích gì (cho dù sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển
kinh tế) mà họ phải di chuyển chỗ ở thì Nhà nước phải có bổn phận và nghĩa
vụ bồi thường và thực hiện việc tái định cư nhằm làm cho người sử dụng đất
sớm ổn định cuộc sống;
Xét về phương diện lý luận, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng đất
là hậu quả phát sinh trực tiếp từ hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra.
Hơn nữa trong điều kiện Nhà nước pháp quyền, mọi chủ thể trong xã hội bao
gồm Nhà nước, công dân, tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị - xã hội… đều
bình đẳng với nhau trước pháp luật. Nước ta đang từng bước xây dựng một
xã hội văn minh và hiện đại, nơi mà ở đó quyền lợi ích hợp pháp của mọi
thành viên trong xã hội phải được luật pháp tôn trọng và bảo vệ. Với cách
hiểu như vậy, khi Nhà nước thu hồi đất ở mà làm phương hại đến lợi ích hợp
pháp của người sử dụng đất thì Nhà nước không những có trách nhiệm bồi

thường thiệt hại mà còn phải thực hiện việc tái định cư cho họ.
1.3.2. Cơ sở thực tiễn
Việt Nam đang xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo
cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa hướng tới mục tiêu “dân
giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh”. Trong điều kiện
chịu rất nhiều thách thức do quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đem lại, để
tranh thủ thời cơ, vượt qua thách thức của xu thế toàn cầu hóa về kinh tế,
chúng ta phải biết phát huy nội lực, tinh thần đoàn kết dân tộc và khơi dậy


17

lòng yêu nước, tính năng động, sáng tạo của mỗi người dân. Đây là nguồn
đóng góp to lớn vào sự nghiệp chấn hưng đất nước. Điều này chỉ có thể thực
hiện được khi Nhà nước biết tôn trọng và bảo hộ những quyền lợi chính đáng
của người dân. Đây cũng là một trong những lý do dẫn đến việc ra đời các
quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Vấn
đề bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất được xây dựng
dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước giao đất cho tổ chức,
hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài;
Nhìn lại thành tựu 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước có
thể nhận thấy rằng những thành tựu này là kết quả của quá trình đổi mới tư
duy mà hạt nhân cơ bản là đổi mới tư duy về sở hữu tài sản. Để giải phóng
mọi năng lực sản xuất của người lao động, tạo ra một động lực mới cho sản
xuất kinh doanh, Đảng ta đã rất sáng suốt khi lựa chọn và thực hiện việc đổi
mới cơ chế quản lý kinh tế trong nông nghiệp làm khâu đột phá cho toàn bộ
quá trình cải cách kinh tế với việc từng bước xác lập địa vị làm chủ của hộ
gia đình, cá nhân đối với đất đai thông qua việc giao đất cho họ sử dụng ổn
định, lâu dài và mở rộng các quyền năng cho người sử dụng đất. Như vậy, kể
từ đây quyền sử dụng đất đã tách khỏi quyền sở hữu đất đai được chủ sở hữu

đất đai chuyển giao cho người sử dụng đất thực hiện và trở thành một loại
quyền về tài sản thuộc sở hữu của người sử dụng đất. Hay nói cách khác là
quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân do Nhà nước đại diện, còn quyền sử
dụng đất thuộc quyền sở hữu của người sử dụng đất.
Như vậy, bằng việc pháp luật ghi nhận và bảo hộ quyền của người sử
dụng đất thì dường như người sử dụng đất ở nước ta là người “sở hữu” một
loại quyền về tài sản đó là “quyền sử dụng đất”. Bởi lẽ, người sử dụng đất
được pháp luật trao cho các quyền năng liên quan đến quyền sử dụng đất:
quyền chuyển nhượng, quyền chuyển đổi, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho,
thừa kế quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử
dụng đất. Một khi pháp luật đã thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại


18

quyền về tài sản của người sử dụng đất, thì khi Nhà nước thu hồi đất, phải
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người sử dụng đất.
1.4. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển các quy định pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất
1.4.1. Giai đoạn trước năm 1993
Trước khi có Hiến pháp năm 1980, Việt Nam cũng giống như các
nước khác trên thế giới đều thừa nhận sự tồn tại nhiều hình thức sở hữu khác
nhau về đất đai, trong đó có sở hữu Nhà nước đối với đất đai. Thuật ngữ bồi
thường (hay đền bù) khi Nhà nước thu hồi đất được ghi nhận trong các văn
bản pháp luật từ khá sớm. Tại Chương 2, Nghị định số 151/TTg ngày
14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) Quy định thể lệ tạm
thời về trưng dụng ruộng đất đã quy định với tiêu đề “Bồi thường cho người
có ruộng bị trưng dụng”.
Đến Hiến pháp năm 1959, một nguyên tắc hết sức cơ bản đã được ghi
nhận là: "Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về của cải, thu nhập

hợp pháp, của cải để dành, nhà ở và các thứ vật dụng riêng khác" (Điều 18)
và "chỉ khi nào thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước mới trưng mua hoặc
trưng dụng, trưng thu có bồi thường thích đáng các tư liệu sản xuất ở thành
thị và nông thôn trong phạm vi và điều kiện do pháp luật quy định" (Điều
20).
Hiến pháp năm 1980, với sự ghi nhận đất đai thuộc sở hữu toàn dân do
Nhà nước thống nhất quản lý (Điều 19). Ở Việt Nam chỉ còn thừa nhận một
hình thức sở hữu duy nhất đối với đất đai, đó là sở hữu toàn dân và Nhà nước
sẽ thay mặt cho Nhân dân thực hiện quyền sở hữu đó. Khi thật cần thiết vì lợi
ích chung, Nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi
thường tài sản của cá nhân hoặc tập thể (Điều 28 Hiến pháp 1980).
Luật Đất đai 1987 ra đời trước yêu cầu quản lý đất đai một cách toàn
diện bằng pháp luật. Đây là đạo luật đất đai đầu tiên tạo nên những nét chấm


19

phá trong việc ghi nhận về các khía cạnh quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất
đai. Luật Đất đai 1987 đã quy định các trường hợp Nhà nước thu hồi đất,
trong đó có trường hợp “cần sử dụng đất cho nhu cầu của Nhà nước hoặc
của xã hội” (Điều 14). Tại khoản 5, Điều 49, Luật Đất đai 1987 cũng đã xác
định trách nhiệm đền bù của Nhà nước: “Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì
nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì được đền bù thiệt hại thực tế và được
giao đất khác”. Năm 1990, Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban
hành Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định “Về đền bù thiệt
hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích
khác”. Ở thời kỳ này, người bị thu hồi đất không được hưởng khoản tiền đền
bù về đất, bởi vì họ được giao đất để sử dụng chứ không mất tiền. Ai có nhu
cầu sử dụng đất thì được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, ai không
còn nhu cầu sử dụng thì Nhà nước thu hồi lại đất (Luật Đất đai 1987 chưa

quy định về giá đất). Pháp luật không cho phép người sử dụng đất thực hiện
các giao dịch dân sự về quyền sử dụng đất, mà chỉ được định đoạt các tài sản
thuộc sở hữu của mình trên đất mà thôi, vì vậy khoản tiền đền bù thiệt hại về
đất phải được chuyển giao cho Nhà nước. Tuy nhiên, các quy định về đền bù
thiệt hại đối với đất hay tài sản được ghi nhận trong pháp luật đất đai rất sơ
sài, thiếu các cơ sở pháp lý cần thiết mang tính nguyên tắc để thực hiện trên
thực tế. Giai đoạn này đất đai không được nhìn nhận dưới quan hệ giá trị theo
quy luật thị trường. Chính vì vậy vấn đề bồi thường đối với người sử dụng
đất chưa được chú trọng. Mặc dù vậy, nguyên tắc Nhà nước bảo hộ quyền lợi
hợp pháp về tài sản của công dân đã được Hiến pháp năm 1992 khẳng định
tại Điều 23:“Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa.
Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích
quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá
nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Như vậy, mặc dù không đề cập
trực tiếp đến việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất song Hiến pháp năm
1992 vẫn ghi nhận và bảo hộ quyền lợi hợp pháp của công dân đối với tài sản