Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở việt nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ HỒNG NHUNG

VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP
TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành

: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

Mã số

: 60380102

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Tô Văn Hòa

HÀ NỘI - NĂM 2016


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi; các
phân tích và kết quả nghiên cứu nêu trong Luận văn là trung thực và có nguồn gốc
rõ ràng.

Xác nhận của giáo viên hƣớng dẫn

Tác giả

Đỗ Hồng Nhung


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CHXHCNVN

Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

CQHĐĐL

Cơ quan hiến định độc lập

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

HĐND

Hội đồng nhân dân

KTNN

Kiểm toán nhà nước

MTTQVN

Mặt trận tổ quốc Việt Nam

NSNN

Ngân sách nhà nước

QLNN

Quyền lực nhà nước

UBND

Ủy ban nhân dân

UBTVQH

Ủy ban thường vụ Quốc hội


MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU…………………………………………………………………………….

1

CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ
QUAN HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ

NƢỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY………………………………………………...

12

1.1. Nhận thức chung về kiểm soát quyền lực nhà nước……………………………..

12

1.1.1. Khái niệm kiểm soát quyền lực nhà nước……………………………..

12

1.1.2. Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước………………………….

15

1.1.3. Nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước………………………….

16

1.2. Các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà
nước…………………………………………………………………………………..

19

1.2.1. Khái quát về cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước hiện
đại…………………………………………………………………………………………..

19

1.2.2. Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực
nhà nước…………………………………………………………………………………..

27

1.2.3. Yêu cầu bảo đảm vai trò của cơ quan hiến định độc lập trong kiểm
soát quyền lực nhà nước tại Việt Nam…………………………………………………….

32

CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VAI TRÒ CỦA HỘI ĐỒNG
BẦU CỬ QUỐC GIA TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY……………………………………………………………

41

2.1. Khái quát về sự ra đời của Hội đồng bầu cử quốc gia…………………………..

41

2.2. Đánh giá về vai trò của Hội đồng bầu cử quốc gia trong việc kiểm soát quyền
lực nhà nước theo pháp luật hiện hành………………………………………………
2.2.1. Sự ghi nhận trong Hiến pháp về địa vị pháp lý của Hội đồng bầu cử
quốc gia………………………………………………………………………………
2.2.2. Tính độc lập về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của Hội đồng

42
43

bầu cử quốc gia……………………………………………………………………………….

45

2.2.3. Quan hệ phối hợp giữa Hội đồng bầu cử quốc gia với các thiết chế cơ
bản của quyền lực nhà nước và các tổ chức khác.......................................................

53

CHƢƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ VAI TRÒ CỦA KIỂM TOÁN
NHÀ NƢỚC TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC Ở VIỆT
NAM HIỆN NAY…………………………………………………………………...

63

3.1. Lịch sử hình thành và phát triển của Kiểm toán nhà nước……………………..

63

3.2. Đánh giá về vai trò của Kiểm toán nhà nước trong việc kiểm soát quyền lực
nhà nước theo pháp luật hiện hành…….......................................................................

68

3.2.1. Sự ghi nhận trong Hiến pháp về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà
nước……………………………………………………………………………………………..

69

3.2.2. Tính độc lập về tổ chức, chức năng- nhiệm vụ và tài chính của Kiểm toán

nhà nước……………………………………………………………………………...

71

3.2.3. Quan hệ phối hợp giữa Kiểm toán nhà nước với các thiết chế cơ bản của
quyền lực nhà nước và các tổ chức khác......................................................................

78

KẾT LUẬN CHUNG……………………………………………………………….

89

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tư tưởng về quyền lực và kiểm soát QLNN có lịch sử cùng với sự tồn tại của
bản thân QLNN. Về mặt lịch sử, kiểm soát QLNN là quan trọng, vì:
Thứ nhất, quyền lực trong xã hội cơ bản và tập trung ở QLNN. Tổ chức
QLNN như thế nào cho hợp lý, khoa học, phù hợp với điều kiện của xã hội để việc
sử dụng nó có hiệu quả luôn là vấn đề đặt ra ở mọi thời đại, là chủ đề quan tâm
nghiên cứu của các nhà tư tưởng chính trị. Mặc dù có những điểm khác nhau về các
mô hình nhà nước, song điều cốt lõi xuyên suốt trong việc thiết kế, tổ chức, vận
hành của bộ máy nhà nước đều là tuân theo những nguyên tắc căn bản để đảm bảo
QLNN được thực hiện đúng mục tiêu, hiệu quả. Một trong những nguyên tắc đó là
nguyên tắc kiểm soát QLNN.

Thứ hai, QLNN luôn có xu hướng bị tha hóa. Ngay từ thời Cổ đại, Aristotle
đã nói đến sự biến chất, chuyển hóa của các chính phủ, sự chuyển hóa về hình thức
của chính phủ này sang chính phủ khác là một sự chuyển hóa tự nhiên, có nguyên
nhân từ trong chính tổ chức của mỗi một hình thức nhà nước. Thời kỳ cận hiện đại,
các nhà tư tưởng chính trị nổi tiếng như Machiavelli, Hobbes, Locke, Montesquieu,
Mill, Rousseau, Dalh, Madison… đều đề cập đến một nguy cơ của QLNN là dễ bị
tha hóa, dẫn tới sự chuyên quyền, độc đoán, xâm phạm tới tự do của con người. Vì
vậy, một trong những nhiệm vụ quan trọng của thiết kế tổ chức nhà nước là phải
thiết lập được các cơ chế kiểm soát QLNN để chống chuyên chế, đảm bảo tự do của
con người.
Bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều quốc gia đã xuất hiện những loại hình
thiết chế thực hiện QLNN trong bối cảnh của sự tiến hóa chính thể hiện hữu. Đó là
thiết chế Tổng thống trong chính thể cộng hòa nửa tổng thống, sự ra đời của các
Ngân hàng trung ương (NHTW) độc lập, các cơ quan công tố, Viện kiểm sát ở các
nước xã hội chủ nghĩa và các nước Mỹ La‐tinh, các tòa án Hiến pháp, cơ quan kiểm
toán, cơ quan bảo vệ nhân quyền v.v. Có người còn gọi đó là các thiết chế, các cơ


2

quan QLNN “có vị trí đặc thù”. Cũng bắt đầu từ giữa thế kỷ XX, ở nhiều nước đã
hình thành các ngân hàng trung ương với vị thế pháp lý độc lập, khác với quyền của
nhánh lập pháp, hành pháp, tư pháp truyền thống. Điều đó đã dẫn đến ý kiến cho
rằng, đã xuất hiện một thứ quyền lực mới của nhà nước – quyền lực tiền tệ, hay là
quyền lực ngân hàng. Có ý kiến nói đến “quyền lực thông tin”, “quyền lực bầu
cử”.v.v. Hiến pháp 1976 của Algeria quy định các quyền: quyền lực chính trị (do
đảng cầm quyền thực hiện), quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền kiểm soát.
Hiến pháp Quốc dân đảng của Trung Hoa trước đây (1946) quy định có quyền lập
pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp, giám sát quyền khảo thí (thẩm quyền thi
tuyển và bổ nhiệm công chức các cơ quan công quyền) và quyền kiểm sát.

Như vậy, có thể kết luận rằng, trong thời đại ngày nay QLNN trong một nhà
nước dân chủ và văn minh thì cơ chế QLNN không chỉ được đóng khung theo
thuyết phân quyền. Sự phát triển và tiến hóa của Nhà nước và xã hội với sự ra đời
của những quan hệ mới và theo đó là sự hiện hữu của những cấu trúc cầm quyền
mới chưa từng có trong thời đại của Montesquieu và của những người sang lập ra
nước Mỹ đã dẫn đến nhu cầu về một sự kiểm soát và về sự quản trị đặc biệt hơn so
với trước đây. Đó là những thành tựu phát triển khoa học và công nghệ, là quá trình
toàn cầu hóa, là những thay đổi của các yếu tố đã và đang tác động đến an ninh của
xã hội, của con người.
Ở Việt Nam, trong mấy chục năm qua, từ khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng
hòa ra đời (nay là CHXHCNVN), mô hình bộ máy nhà nước qua bốn bản Hiến pháp
(1946, 1959, 1980, 1992), trừ Hiến pháp 1946 chưa được tổ chức thực hiện, tuy có
những khác biệt về tên gọi, hình thức tổ chức, nhưng nhìn chung được tổ chức theo
mô hình Xô viết, với các cơ quan thực hiện ba nhóm quyền lập pháp, hành pháp và
tư pháp, trong đó Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các hoạt động
như bầu cử, ngân hàng, kiểm toán, phòng chống tham nhũng… cơ chế bảo hộ Hiến
pháp thì được giao cho các cơ quan, tổ chức hữu quan mà chủ yếu là Chính phủ
hoặc gắn với hoạt động của các cơ quan này, hoặc chưa hoàn thiện kể cả về tổ chức


3

bộ máy cũng như chức năng, nhiệm vụ. Lý giải cho tình hình này có thể có nhiều lý
do: Thứ nhất, sau khi nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời đã bị cuốn vào cuộc
chiến đấu giành độc lập, giải phóng đất nước; vì thế, trong tổ chức và quản trị xã
hội không đặt ra nhiều vấn đề, kể cả hoạt động lập pháp; Thứ hai, trong một thời
gian dài, với mô hình nhà nước chuyên chính vô sản, chức năng cai trị thường được
chú trọng hơn nhiệm vụ tổ chức và quản trị xã hội. Ngay cả khi bắt tay xây dựng
nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì
những tư tưởng, thói quen của nhà nước chuyên chính vô sản vẫn còn chi phối

nhiều hoạt động của bộ máy nhà nước. Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng
hạn chế nhận thức của chúng ta trong việc tổ chức và quản trị xã hội, mà biểu hiện
của nó chính là trong hệ thống chính trị nước ta, với tư cách là một bộ phận, bộ máy
nhà nước vẫn chỉ gồm những cơ quan truyền thống thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp.
Cùng với tư tưởng đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước cả về
kinh tế và chính trị, trong điều kiện dân chủ hóa xã hội cũng như hội nhập quốc tế,
rõ ràng bộ máy nhà nước, với tư cách là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng bị
chi phối và quy định bởi hạ tầng cơ sở kinh tế với đa thành phần sở hữu về tư liệu
sản xuất, cũng cần được tổ chức, hoàn thiện, kể cả đa dạng hóa các loại hình cơ
quan chuyên biệt hoạt động độc lập. Điều quan trọng là cần phải hiến định những
cơ quan đó làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động sau này.
Hiến pháp 2013, bản hiến pháp mới của nước CHXHCNVN với nhiều điểm
mới mẻ, thể hiện rõ và đầy đủ hơn bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước và của
chế độ, có những sửa đổi, bổ sung căn bản, sâu sắc và đồng bộ, một trong số đó là
đưa ra nội dung quy định về các thiết chế hiến định độc lập tại chương X gồm
HĐBCQG và KTNN.
Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 ghi nhận “quyền lực nhà nước là thống
nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc
thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, đó là nội dung đã được hoàn


4

chỉnh và trở thành nguyên tắc trụ cột cho việc tiếp tục hoàn thiện cơ chế QLNN ở
Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo. Như vậy, để kiểm soát quyền lực có hiệu quả,
không thể không đồng thời hoàn thiện cơ chế tự kiểm soát của bộ ba quyền lực lập
pháp, hành pháp, tư pháp thông qua việc tạo ra những cơ sở hiến định nhằm phân
định rõ hơn, chính xác hơn, đầy đủ hơn địa vị pháp lý của các thiết chế QLNN; quy
định mối liên hệ pháp lý về chức năng và thẩm quyền giữa các thiết chế đó. Mặt

khác, tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội
tại nhất thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài
có tính độc lập cao nhằm “bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất và sự phối
hợp của QLNN”. Đây chính là cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu, thiết kế mô hình
hiến định độc lập một số thiết chế ở nước ta.
Với sự ghi nhận lần đầu tiên hai thiết chế độc lập trong bộ máy nhà nước tại
Hiến pháp 2013 và sự cụ thể hóa về tổ chức, hoạt động của HĐBCQG trong Luật
Bầu cử ĐBQH và bầu cử HĐND năm 2015 (Luật Bầu cử 2015) cũng như những
điểm mới trong Luật KTNN 2015 chính thức có hiệu lực, việc nghiên cứu vai trò
của hai thiết chế này trong kiểm soát QLNN theo quy định của pháp luật hiện hành
là nhiệm vụ cần thiết. Bên cạnh đó, cuộc bầu cử ĐBQH khóa XIV, bầu cử đại biểu
HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 – 2021 diễn ra với sự có mặt lần đầu tiên của
HĐBCQG, việc theo dõi, xem xét quá trình hoạt động thực tiễn của HĐBCQG cũng
sẽ là yếu tố quan trọng để đưa ra những nhận định xác thực về hiệu quả hoạt động
của thiết chế mới này. Có thể nói, xem xét pháp luật thực định về HĐBCQG và
KTNN khi những quy định bắt đầu được áp dụng sẽ là cơ sở chính để đánh giá về
mức độ kiểm soát QLNN của các thiết chế hiến định độc lập tại Việt Nam hiện nay.
Vì vậy, tác giả lựa chọn đề tài “Vai trò của các cơ quan hiến định độc lập
trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay” làm đề tài luận văn
thạc sỹ của mình.


5

2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Với việc Hiến pháp 2013 lần đầu tiên ghi nhận sự xuất hiện HĐBCQG và
KTNN như là những thiết chế độc lập, có chức năng pháp lý và đặc điểm tổ chức
riêng, những công trình nghiên cứu, bài viết khoa học liên quan đến vấn đề này còn
khá ít ỏi.
Ở Việt Nam, cuộc thảo luận về các thiết chế hiến định độc lập mới trở nên

sôi nổi gần đây, trong quá trình nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 (sửa
đổi, bổ sung năm 2001). Tham gia và đóng góp vào cuộc thảo luận đó, Viện Chính
sách công & Pháp luật đã tổ chức một cuộc hội thảo riêng về các thiết chế hiến định
độc lập vào tháng 12 năm 2012. Nhằm lưu giữ những tri thức thu được trong cuộc
hội thảo, cuốn sách “Các thiết chế hiến định độc lập – Kinh nghiệm quốc tế và triển
vọng ở Việt Nam” đã được xuất bản trên cơ sở tập hợp các tham luận và bổ sung
một số nghiên cứu có liên quan.
Bên cạnh đó, ngày 31/12/2013, Viện nghiên cứu lập pháp phối hợp với
Thường trực Ban biên tập Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 tổ chức Hội thảo
“Những nội dung cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam (sửa đổi) năm
2013". Hội thảo được tổ chức nhằm tạo ra diễn đàn trao đổi, thảo luận để làm rõ
những nội dung mới trong Hiến pháp 2013. Trên cơ sở đó, kết quả của Hội thảo sẽ
nhằm góp phần vào việc tuyên truyền, phổ biến rộng rãi bản Hiến pháp sửa đổi tại
các cơ quan, ban ngành ở Trung ương và nhân dân cả nước, đưa Hiến pháp vào
cuộc sống. Tại Hội thảo, các đại biểu đã trình bày các tham luận, tập trung vào
những điểm mới của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam về chế độ chính trị;
quyền con người, quyền nghĩa vụ cơ bản của công dân; kinh tế, xã hội, văn hóa,
giáo dục, khoa học công nghệ và môi trường; tổ chức bộ máy nhà nước; trong đó,
có đề cập tới thiết chế HĐBCQG và KTNN là hai thiết chế hoàn toàn mới trong
Hiến pháp, đều do Quốc hội thành lập. Việc hiến định các thiết chế này trong Hiến
pháp cho thấy các nhà lập hiến mong muốn sẽ khắc phục những hạn chế của công
tác bầu cử trong thời gian qua, chuyên nghiệp hóa hoạt động tổ chức bầu cử trong


6

thời gian tới; phát triển kiểm toán nhà nước thực sự trở thành công cụ quan trọng và
đủ mạnh của nhà nước thực hiện kiểm tra, kiểm kê, kiểm soát việc quản lý và sử
dụng NSNN, tài sản quốc gia.
Ngày 6/5/2014, tại Hà Nội, Viện Chính sách công và pháp luật phối hợp Tạp

chí Nghiên cứu lập pháp - Viện Nghiên cứu lập pháp của Quốc hội đã khai mạc Hội
thảo khoa học “Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”. Tại Hội thảo,
Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu nhấn mạnh: “Hiến pháp năm 2013 đã định
danh và làm rõ hơn nguyên tắc phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan
nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; xác định rõ
hơn chức năng, thẩm quyền của cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp và điều chỉnh lại một số nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này; bổ sung
một số thiết chế hiến định độc lập là HĐBCQG và KTNN”.
Ngoài ra, một số nội dung liên quan đến HĐBCQG và KTNN cũng được đề
cập trong nhiều bài viết nghiên cứu trên các tạp chí chuyên ngành luật hoặc các
cuốn sách chuyên khảo:
-

Kiểm toán nhà nước một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong
Hiến pháp / Nguyễn Hữu Vạn // Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội,
Số 5/2014, tr. 3 – 9.

-

Mối quan hệ giữa quốc hội và kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp năm
2013 / Hoàng Văn Tú // Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số
7/2014, tr. 3 – 7.

-

Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 /
Nguyễn Mạnh Hùng // Khoa học pháp lý. Trường Đại học Luật Thành phố
Hồ Chí Minh, Số 1/2014, tr. 57 – 61.

-

Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức đối với hoạt động kiểm toán nhà nước
- những vấn đề đặt ra và việc sửa đổi, bổ sung luật kiểm toán nhà nước năm
2005 / Hoàng Văn Tú // Nhà nước và Pháp luật. Viện Nhà nước và Pháp luật,
Số 8/2014, tr. 3 – 6.


7

-

Kiểm toán Nhà nước: Một thiết chế độc lập trong Hiến pháp nước Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Việt Nam / Đặng Văn Hải // Luật học. Trường Đại học Luật
Hà Nội, Số Đặc san Hiến pháp năm 2013 /2014, tr. 19 – 24.

-

Số chuyên đề về Kiểm toán nhà nước. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp. Viện
Nghiên cứu lập pháp số 9/2015 với nhiều bài viết liên quan.

-

Cần xây dựng Luật tổ chức Hội đồng bầu cử quốc gia / Vũ Đức Khiển //
Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số 10/2014, tr. 12 – 15.

-

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức và hoạt động của Hội đồng
bầu cử quốc gia / Vũ Hồng Anh // Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc
hội, Số 13/2014, tr. 18 – 20.

-

Chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng bầu cử quốc gia và việc sửa đổi Luật
bầu cử đại biểu quốc hội / Ngô Đức Mạnh // Nghiên cứu lập pháp. Văn
phòng Quốc hội, Số 14/2014, tr. 26 – 31.

-

Hội đồng bầu cử quốc gia và kiểm toán nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 /
Nguyễn Mạnh Hùng // Khoa học pháp lý. Trường Đại học Luật Thành phố
Hồ Chí Minh, Số 1/2014, tr. 57 – 61.

-

Chế định Hội đồng bầu cử quốc gia một số nội dung quan trọng của Luật
bầu cử / Phan Văn Ngọc // Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số
15/2014, tr. 38 – 42.

-

Thiết kế bộ máy giúp việc của Hội đồng bầu cử quốc gia theo Hiến pháp
năm 2013 / Vũ Công Giao // Nhà nước và pháp luật. Viện Nhà nước và Pháp
luật, Số 11/2014, tr. 15 – 21.

-

Báo cáo của Trung tâm Nghiên cứu khoa học thuộc Viện Nghiên cứu lập
pháp với tiêu đề “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng bầu cử ở một số nước
trên thế giới”, năm 2013.

-

Mục “Cơ quan bầu cử quốc gia” (Mục 3, IX Chương V) của TS. Vũ Văn
Nhiêm, trong cuốn Một số vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế


8

giới (sách chuyên khảo), NXB. CTQG, Hà Nội, 2012, do Ban Biên tập Dự
thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 ấn hành.
-

Bài viết của GS.TS. Thái Vĩnh Thắng với tiêu đề “Những bất cập của chế độ
bầu cử ở Việt Nam hiện nay”, đăng trong cuốn Hiến pháp: Những vấn đề lý
luận và thực tiễn, NXB. ĐHQG Hà Nội, 2013, do Khoa Luật ĐHQG Hà Nội
và Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học thuộc Văn phòng
Quốc hội ấn hành.
Như vậy, các nội dung nghiên cứu trong thời gian từ trước sửa đổi Hiến pháp

năm 1992 (Sửa đổi, bổ sung năm 2001) cho đến nay liên quan đến HĐBCQG và
KTNN đều rải rác ở nhiều bài viết xoay quanh các khía cạnh khác nhau và chưa có
một công trình nghiên cứu nào tập trung, cụ thể, đi sâu tìm hiểu về hai thiết chế độc
lập kể từ khi nó chính thức được hiến định tại Hiến pháp năm 2013. Hơn thế nữa
việc xem xét vấn đề kiểm soát QLNN từ phía các thiết chế hiến định độc lập của
Việt Nam là nội dung hoàn toàn mới mẻ, mà chưa một bài viết nào khai thác, hoặc
có chăng cũng chỉ nêu lên ở tầm khái quát, chưa đi vào trực diện vấn đề.
3. Đối tƣợng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu của luận văn
-

Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung phân tích, đánh giá về vị trí, vai
trò, tổ chức hoạt động, chức năng – nhiệm vụ của hai cơ quan hiến định độc
lập được quy định trong Hiến pháp năm 2013 là HĐBCQG và KTNN để làm
nổi bật lên vai trò kiểm soát QLNN của hai thiết chế này trong giai đoạn hiện
nay.

-

Phạm vi nghiên cứu: Việc tìm hiểu các cơ quan hiến định độc lập này sẽ chủ
yếu dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Bầu cử 2015 và
Luật KTNN 2015 và các văn bản hướng dẫn có liên quan nhằm đưa ra những
nhận định, đánh giá về hiệu quả của những quy định đó đối với vai trò kiểm
soát QLNN của hai cơ quan này kể từ khi ban hành.


9

4. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn
-

Mục đích nghiên cứu: xây dựng cơ sở lý luận và tìm hiểu các quy định hiện
hành về HĐBCQG và KTNN để thấy được vai trò của các cơ quan này trong
kiểm soát QLNN và đánh giá được mức độ của việc kiểm soát quyền lực ở
mỗi cơ quan đến đâu. Từ đó, cũng nhằm mục đích bảo đảm hiệu lực, hiệu
quả và tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong bộ
máy nhà nước, đặc biệt là trong việc tổ chức bầu cử và sử dụng tài chính, tài
sản công; phù hợp nguyên tắc QLNN là thống nhất, có sự phân công, phối
hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp và phù hợp với thông lệ quốc tế.

-

Nhiệm vụ nghiên cứu: Để thực hiện mục đích trên Luận văn có những nhiệm
vụ sau:
Một: Nêu lên một số vấn đề lý luận về kiểm soát QLNN và CQHĐĐL; xác

lập các tiêu chí thể hiện vai trò kiểm soát QLNN của các CQHĐĐL và đưa ra các
điều kiện bảo đảm vai trò kiểm soát QLNN của các CQHĐĐL;
Hai: Trình bày về sự hình thành phát triển của HĐBCQG tại Việt Nam, đặc
điểm về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của cơ quan này theo quy định
của pháp luật hiện hành; từ đó đưa ra đánh giá về vai trò kiểm soát QLNN của nó;
Ba: Trình bày về sự hình thành phát triển của KTNN tại Việt Nam, đặc điểm
về tổ chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính của cơ quan này theo quy định của
pháp luật hiện hành; từ đó đưa ra đánh giá về vai trò kiểm soát QLNN của nó.
5. Các câu hỏi nghiên cứu của luận văn
Với đề tài lựa chọn nghiên cứu về vai trò của các CQHĐĐL trong việc kiểm
soát QLNN tại Việt Nam, Luận văn sẽ trả lời hai câu hỏi:
-

Một là câu hỏi phân tích: Sự thể hiện vai trò của các CQHĐĐL trong việc
kiểm soát QLNN tại Việt Nam theo pháp luật hiện hành như thế nào?


10

-

Hai là câu hỏi đánh giá: Với từng CQHĐĐL đang có tại Việt Nam, với tổ
chức, chức năng - nhiệm vụ và tài chính theo pháp luật hiện hành thì mức độ
thể hiện vai trò kiểm soát QLNN của nó như thế nào?

6. Các phƣơng pháp nghiên cứu áp dụng để thực hiện luận văn
Đề tài nghiên cứu được thực hiện dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ
nghĩa Mác – Lênin về phép duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. Ngoài
ra, đề tài còn sử dụng các phương pháp bổ trợ như: phương pháp phân tích, phương
pháp tổng hợp, phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh và phương
pháp thống kê…
7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận văn
-

Về ý nghĩa khoa học: Đây là công trình mới mẻ mang tính chất chuyên khảo
khai thác vấn đề kiểm soát quyền lực của các CQHĐĐL lần đầu tiên được
ghi nhận trong bản Hiến pháp mới 2013 của Việt Nam. Vì thế, Luận văn có
những đóng góp về mặt khoa học như sau:
Thứ nhất, Luận văn góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về

CQHĐĐL, nhằm thống nhất nhận thức về lịch sử hình thành, khái niệm, đặc điểm
và phân loại các CQHĐĐL;
Thứ hai, Luận văn nghiên cứu đưa ra các tiêu chí thể hiện vai trò kiểm soát
QLNN của các CQHĐĐL, làm cơ sở cho quá trình phân tích vai trò này của từng
thiết chế hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước.
Thứ ba, Luận văn xây dựng các yếu tố nhằm bảo đảm vai trò kiểm soát
QLNN của các CQHĐĐL làm căn cứ để đánh giá mức độ kiểm soát QLNN của các
CQHĐĐL cũng như hoàn thiện và nâng cao vai trò kiểm soát QLNN của các cơ
quan này.
-

Về ý nghĩa thực tiễn:
Trước Hiến pháp năm 2013, sự xuất hiện của các thiết chế hiến định độc lập

không còn xa lạ ở nhiều quốc gia trên thế giới, song tại Việt Nam, việc nghiên cứu,
tổ chức, sắp xếp các cơ quan này còn rất nhiều ý kiến khác nhau. Vì thế, sự ra đời


11

của hai thiết chế hiến định độc lập là HĐBCQG và KTNN trong Hiến pháp năm
2013 là một điểm mới nổi bật, thể hiện phần nào bản chất dân chủ, tiến bộ của nhà
nước và của chế độ. Vì là nội dung mới, nên sự cụ thể hóa quy định của Hiến pháp
trong luật cũng không tránh khỏi những hạn chế, do đó việc lựa chọn nghiên cứu về
hai thiết chế này của luận văn sẽ có nhiều khía cạnh để khai thác và đánh giá.
Hơn thế nữa, xem xét tổ chức và hoạt động của HĐBCQG và KTNN trên cơ
sở quy định của pháp luật sẽ là điều kiện đánh giá tính hiệu quả, hợp lý của các quy
định về HĐBCQG tại Luật Bầu cử 2015 khi Luật này được vận dụng trực tiếp trong
quá trình diễn ra cuộc bầu cử toàn dân năm 2016, khi mà lần đầu tiên HĐBCQG
chính thức xuất hiện và thực thi nhiệm vụ của mình; cũng như các quy định liên
quan đến KTNN trong Luật KTNN 2015 mới có hiệu lực thi hành.
Ngoài ra, xem xét khía cạnh kiểm soát QLNN đối với hoạt động của các
CQHĐĐL rõ ràng là một nội dung mới mẻ, lần đầu tiên có một công trình nghiên
cứu đi sâu khai thác. Đây sẽ là cơ hội để đánh giá một yếu tố kiểm soát mới tác
động lên QLNN khi mà trước nay chúng ta vẫn chủ yếu nhìn nhận kiểm soát QLNN
chủ yếu ở sự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp cũng
như giữa trung ương và địa phương hay trong chính bản thân các nhánh quyền lực.
Có thể nói, việc xem xét vai trò kiểm soát QLNN của hai thiết chế hiến định độc lập
hiện tại ở Việt Nam sẽ là tiền đề cho việc ra đời, ghi nhận một số thiết chế độc lập
khác trong tương lai.
8. Bố cục của luận văn
-

CHƢƠNG I: Một số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan hiến định độc

lập trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

-

CHƢƠNG II: Thực trạng pháp luật về vai trò của Hội đồng bầu cử quốc gia
trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

-

CHƢƠNG III: Thực trạng pháp luật về vai trò của Kiểm toán nhà nước
trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay.


12

CHƢƠNG I:
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN
HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP TRONG KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƢỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
1.1.

Nhận thức chung về kiểm soát quyền lực nhà nƣớc
QLNN và kiểm soát QLNN là những vấn đề trung tâm của đời sống chính

trị hiện đại. Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, QLNN luôn có xu hướng tự mở rộng và
tự tăng cường vai trò của mình. Nhìn chung các chủ thể khi nắm giữ quyền lực đều
có xu hướng sử dụng nó phục vụ cho những lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ nhóm
của mình, làm cho quyền lực bị tha hóa và hậu quả dẫn đến quyền lực bị suy thoái,
mất tác dụng điều tiết các quan hệ xã hội, hệ thống quyền lực bị tê liệt.
Do nhận thức được quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng và những hậu

quả mà nó mang lại nên kể từ khi xã hội loài người được tổ chức thành xã hội chính
trị, con người đã không ngừng quan tâm tìm kiếm những phương thức khác nhau để
kiểm soát quyền lực, để tạo ra một cơ chế đủ sức ngăn chặn việc tiếm quyền và sử
dụng quyền lực trái với mong muốn của chủ thể cầm quyền.
Dưới đây sẽ trình bày về khái niệm, mục đích và nội dung của kiểm soát
QLNN.
1.1.1. Khái niệm kiểm soát quyền lực nhà nước
Kiểm soát QLNN là một vấn đề phức tạp. Sự phức tạp của kiểm soát QLNN
xuất phát từ đặc tính của QLNN. Các đặc tính này làm cho QLNN vừa có thể kiểm
soát được nhưng không thể kiểm soát hết toàn bộ QLNN. Hơn nữa, QLNN không
phải là quyền lực cá nhân ủy thác cho cá nhân mà là tập thể ủy thác cho cá nhân. Vì
vậy, tập thể kiểm soát những người được ủy quyền như thế nào cũng là một vấn đề
nan giải. Do tính hệ thống và cấp độ của QLNN, do tính chất phức tạp của kiểm
soát quyền lực nên kiểm soát QLNN phải được triển khai thành hệ thống.
Từ cách tiếp cận hệ thống có thể chia kiểm soát QLNN thành: kiểm soát từ
bên ngoài và kiểm soát từ bên trong nhà nước. Trong đó, kiểm soát từ bên ngoài nhà


13

nước là sự kiểm soát từ phía nhân dân và xã hội; còn kiểm soát từ bên trong nhà
nước là sự kiểm soát do các cơ quan nhà nước thực hiện hay còn gọi là sự kiểm soát
của nhà nước.
Ở một cách tiếp cận khác, kiểm soát QLNN được thực hiện bởi sự tự kiểm
soát và kiểm soát bằng thể chế pháp lý. Tự kiểm soát là sự kiểm soát của các chủ
thể quyền lực, dựa trên cơ sở nhận thức của chủ thể thấy được sự cần thiết, “tính tất
yếu”, tính chuẩn mực, đạo đức của việc kiểm soát nên tự giác thực hiện, nó không
cần cưỡng chế nên tính hiệu quả cao. Tuy nhiên, trên thực tế sự tự kiểm soát này
không thể bao quát hết phạm vi quyền lực và cũng không đủ chi phí. Mặt khác, sự
tự kiểm soát khó có thể ước lượng xác định do thường bị phụ thuộc, chi phối bởi

các yếu tố chủ quan của chủ thể kiểm soát, vì vậy, xã hội cần đến sự kiểm soát bằng
thể chế. Đó là sự áp đặt, chi phối từ bên ngoài đối với chủ thể quyền lực. Thể chế
pháp lý về kiểm soát QLNN là những khuôn khổ pháp lý được tạo ra bởi Hiến pháp
và pháp luật nhằm giới hạn quyền lực nhà nước, định hướng và tạo chuẩn mực cho
hành vi của các tổ chức, cá nhân tham gia kiểm soát quá trình tổ chức và thực thi
quyền lực nhà nước. Đó là tổng thể những quy tắc, thể thức, chuẩn mực, phạm vi,
giới hạn, quy trình, thủ tục, xác lập quyền và trách nhiệm của các chủ thể, các biện
pháp, hậu quả pháp lý... được hàm chứa trong nội dung các quy phạm của pháp luật
thực định, hướng đến việc kiểm soát QLNN.1 Thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN
là yếu tố nền tảng, cốt lõi cùng với các yếu tố khác (thiết chế, điều kiện, mối quan
hệ tương tác giữa thể chế, thiết chế, các điều kiện...) hình thành cơ chế pháp lý kiểm
1

Hiện nay có một số cách định nghĩa khác nhau về thể chế pháp lý về kiểm soát QLNN, như: “Thể chế kiểm
soát QLNN là các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản dưới luật liên quan đến việc tổ chức, thực
hiện và kiểm soát QLNN, bao gồm các quy định của Hiến pháp, pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước; các
quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm sát; các quy định về nguyên tắc, thẩm quyền, nội dung, hình
thức, trình tự kiểm soát QLNN được ghi nhận trong Hiến pháp, các luật tổ chức bộ máy nhà nước, trong luật
bầu cử, luật giám sát, thanh tra, phản biện xã hội, trong các điều ước và tập quán quốc tế...” (xem: Nguyễn
Minh Đoan,Vũ Thu Hạnh (2014), “Các yếu tố cấu thành của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước”, Tạp chí
Nhà nước và pháp luật, số 7); hay “Thể chế kiểm soát QLNN là tổng thể các quy phạm pháp luật xác lập các
cơ quan, tổ chức, cá nhân, quyền và nghĩa vụ, phương thức và các điều kiện bảo đảm để các chủ thể khác
nhau kiểm soát QLNN” (xem: Trần Ngọc Đường, Báo cáo kết quả nghiên cứu Đề tài: Cơ sở lý luận và thực
tiễn xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư
pháp ở nước ta, Văn phòng Quốc hội đã nghiệm thu năm 2015). Trong Luận văn này, tác giả xin nêu ngắn
gọn quan niệm về thể chế pháp lý kiểm soát QLNN.


14

soát QLNN. Thể chế pháp lý có vai trò quyết định, bởi phải có các quy định của
pháp luật thì mới tạo nên cơ chế pháp lý về kiểm soát QLNN.
Mỗi cơ chế kiểm soát đều có ưu điểm nhất định và có tác dụng bổ sung, hỗ
trợ cho nhau. Tự kiểm soát quyền lực là quan trọng trong dài hạn, nhưng trong ngắn
hạn, khi chưa có đủ các điều kiện cho tự kiểm soát thì kiểm soát bằng thể chế là cần
thiết và hiệu quả. Kiểm soát bằng thể chế có tính chất ngăn chặn, hạn chế đồng thời
cũng có tính chất giáo dục đối với đối tượng kiểm soát. Do đó, theo tác giả Trịnh
Thị Xuyến, kiểm soát QLNN là một hệ thống những cơ chế được thực hiện vởi nhà
nước và xã hội nhằm giữ cho việc thực thi QLNN đúng mục đích, hiệu quả.2
Xét theo nghĩa rộng, kiểm soát QLNN chính là việc thiết kế tổ chức và thực
thi QLNN đúng mục đích, hiệu quả nhất. Chính việc kiểm soát QLNN thống nhất
trên cơ sở các nguyên tắc nhất định trong tổ chức và thực hiện QLNN giúp cho
kiểm soát quyền lực đạt mục tiêu, chẳng hạn như các nguyên tắc: QLNN thuộc về
nhân dân, nguyên tắc pháp quyền, nguyên tắc công khai, minh bạch, nguyên tắc tam
quyền phân lập…
Xét theo nghĩa hẹp, kiểm soát QLNN là toàn bộ những cách thức, quy trình,
quy định mà dựa vào đó nhà nước và xã hội có thể ngăn chặn, loại bỏ những hành
động sai trái của nhà nước, phát hiện và điều chỉnh việc thực thi quyền lực đảm bảo
mục đích và hiệu quả của quyền lực nhà nước.
Kiểm soát QLNN theo nghĩa thông thường là một khái niệm rộng. Phạm vi
của nó là tất cả các hoạt động kiểm soát QLNN, từ sự kiểm soát của cá nhân đến sự
kiểm soát của các nhóm, tổ chức, xã hội và nhà nước bằng các hình thức, biện pháp,
phương tiện khác nhau với mục đích, nội dung khác nhau, các hoạt động kiểm soát
ngầm, không chính thống cho đến hoạt động kiểm soát chính thống, hợp pháp trong
xã hội. Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn thì việc kiểm soát QLNN nên đươc
hiểu theo nghĩa hẹp, kiểm soát QLNN là tổng thể các cơ chế, biện pháp được thực

2

Trịnh Thị Xuyến (2008), Kiểm soát quyền lực nhà nước – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn ở Việt Nam

hiện nay, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội, Tr.36.


15

hiện bởi các cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm QLNN được thực hiện đúng đắn. Mỗi
một cơ chế có cách thức, quy trình vận hành cụ thể để kiểm soát QLNN trên một
lĩnh vực, phạm vi nhất định.
1.1.2. Mục đích của kiểm soát quyền lực nhà nước
Theo quan điểm của chủ nghĩa Mác – Lênin, mục tiêu lâu dài và triệt để của
kiểm soát QLNN là loại bỏ những điều kiện xã hội đã sản sinh ra nhà nước, giai
cấp.3 Đây cũng chính là quá trình khắc phục sự tha hóa của quyền lực, đưa QLNN
trở về với đúng nghĩa chân chính là quyền lực của nhân dân, quyền lực công thực
hiện chức năng công quản của xã hội.
Như vậy, mục đích của việc kiểm soát QLNN nhằm đảm bảo các yếu tố sau:
-

Kiểm soát phạm vi, giới hạn hoạt động của nhà nước, buộc nhà nước phải tổ
chức và hoạt động tuân thủ phạm vi, giới hạn mà nhân dân đã ủy quyền,
hành động đúng theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, tránh được sự
lạm quyền hay lộng quyền của các cơ quan hay công chức nhà nước, đảm
bảo nhà nước hoạt động trong vòng trật tự, ổn định.

-

Làm tăng trách nhiệm và tính hiệu quả của việc thực thi QLNN. Trách nhiệm
này, một mặt hạn chế quyền lực nhà nước để bảo vệ quyền làm chủ của nhân
dân; mặt khác, nó còn là nghĩa vụ của nhà nước trong nỗ lực cải thiện xã hội,
làm cho cuộc sống của người dân được tốt hơn.

-

Đảm bảo các quyền tự do cơ bản của công dân. Cơ sở để đảm bảo quyền tự
do của công dân ở đây chính là pháp luật. Chính vì vậy mà công dân có
quyền làm tất cả những gì luật pháp không cấm và nhà nước chỉ được làm
những gì mà pháp luật cho phép. Do đó, luật pháp chính là cơ sở pháp lý
quan trọng nhất để người dân thực hiện sự kiểm soát của mình đối với chính
phủ. Nếu không bảo đảm được điều này thì nhà nước khó có thể được tổ
chức và vận hành một cách hiệu quả.

3

Trịnh Thị Xuyến, tlđd Chú thích số 2, Tr. 37.


16

Kiểm soát quyền lực là làm cho quyền lực được thực thi một cách tối ưu, đạt
mục đích cao nhất, hiệu quả và an toàn nhất. Kiểm soát quyền lực hợp lý, đúng đắn
sẽ tạo điều kiện cho các chủ thể quyền lực hoạt động tốt. Trong quá trình đó, kiểm
soát quyền lực ngăn ngừa khả năng lạm dụng quyền lực.
1.1.3. Nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước
Nhằm bảo đảm cho QLNN được thực thi đúng mục đích, hiệu quả, kiểm soát
QLNN bao hàm các nội dung sau:4
Thứ nhất, kiểm soát phạm vi hoạt động của QLNN. Vì QLNN là quyền lực
ủy thác nên trước hết chủ thể quyền lực có quyền kiểm soát đối với QLNN về phạm
vi tác động của quyền lực. Nhân dân chỉ ủy quyền cho nhà nước trong một phạm vi
xác định, vì thế QLNN chỉ được sử dụng cho những phạm vi đã được ủy quyền này.
Nội dung kiểm soát này giữ cho QLNN hoạt động theo đúng quy định.
Thứ hai, kiểm soát quá trình thông qua và sửa đổi Hiến pháp, bao gồm: cách

thức, quy trình hình thành Hiến pháp, điều chỉnh, sửa đổi Hiến pháp. Vì Hiến pháp
được coi là bản khế ước giao kèo của nhân dân với nhà nước khi nhân dân ủy quyền
cho nhà nước thực thi quyền lực của mình nên nhân dân có quyền kiểm soát bản
khế ước này để: đảm bảo việc thông qua Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp theo đúng
quy trình dân chủ; đảm bảo Hiến pháp phản ánh được ý nguyện, lợi ích của nhân
dân; không có điều khoản nào đi ngược lại, xâm phạm đến lợi ích của cá nhân, nhân
dân trong xã hội. Sự xuất hiện của Hiến pháp được xác định là bước khởi đầu cho
sự giới hạn QLNN, đánh dấu sự phân chia đời sống xã hội thành xã hội chính trị
(nhà nước) và xã hội dân sự (hay còn gọi là xã hội công dân). Đồng thời, nó cũng
đặt ra cơ sở cho việc hình thành và phát triển lý luận và thực tiễn về nhà nước pháp
quyền mà tinh thần chung của nó là nhà nước chỉ được làm những gì mà luật pháp
quy định và công dân được làm tất cả những gì mà luật pháp không cấm.
Ngoài ra, việc ghi nhận các quyền và tự do cơ bản của con người và quy định
những vấn đề quan trọng nhất trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước
4

Trịnh Thị Xuyến, tlđ d Chú tích số 2, Tr. 39-44.


17

trong Hiến pháp giúp cho Hiến pháp là đạo luật có tính tối cao trong giới hạn quyền
lực nhà nước. Vì thế, đảm bảo giá trị pháp lý cao nhất của Hiến pháp là một nội
dung trong kiểm soát QLNN.
Thứ ba, kiểm soát tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trên các
phương diện sau:
-

Kiểm soát cách thức tổ chức bộ máy nhà nước nhằm đảm bảo sự tuân thủ
đúng các quy định của Hiến pháp và khả năng vận hành hiệu quả trên thực

tế.

-

Kiểm soát hoạt động hoạch định chính sách của nhà nước, đảm bảo quá trình
ban hành chính sách của nhà nước tuân thủ những quy trình, thủ tục quy định
trong Hiến pháp và các đạo luật: đảm bảo hiệu quả của hoạt động ban hành
chính sách.

-

Kiểm soát các chính sách, quy định của nhà nước nhằm ngăn chặn, loại bỏ
chính sách, quy định trái với Hiến pháp và các đạo luật, vi phạm đến quyền
và lợi ích của công dân; các chính sách không phù hợp với thực tiễn, không
có tính khả thi hoặc hiệu quả kém cũng phải được điều chỉnh, sửa đổi hoặc
loại bỏ.

-

Kiểm soát hoạt động thực thi chính sách của nhà nước nhằm đảm bảo hoạt
động đó tuân thủ theo các quy định của pháp luật. Đó còn là sự kiểm soát của
các cơ quan chức năng của nhà nước để ngăn chặn, loại bỏ những hoạt động,
hành vi trái pháp luật hoặc kém hiệu quả của nhà nước.
Thứ tư, kiểm soát những người thực thi QLNN dưới hai khía cạnh:

-

Kiểm soát quy trình lựa chọn những người đảm nhiệm các công việc của nhà
nước.

-

Kiểm soát hoạt động của các chủ thể thực thi QLNN theo quy định của Hiến
pháp, các đạo luật, những cam kết chính trị, đạo đức khi ở cương vị là người
thực thi QLNN.


18

Có thể thấy, tùy thuộc vào cấp độ, cấu trúc quyền lực mà chủ thể kiểm soát
có thể là từng cá nhân hoặc tập thể, tổ chức. Trong các chế độ dân chủ, nhân dân là
chủ thể của QLNN nên nhân dân kiểm soát QLNN – các nhánh QLNN; hoặc nhân
dân ủy quyền cho các đại diện, các cơ quan nhà nước kiểm soát những phạm vi nhất
định của QLNN.
Một khía cạnh nữa cần nói tới khi mà kiểm soát QLNN là một công việc khó
khăn và phức tạp thì muốn kiếm soát phải sử dụng kết hợp nhiều cách thức, biện
pháp cũng như các công cụ kiểm soát khác nhau. Hai công cụ kiểm soát QLNN căn
bản nhất là đạo đức và thể chế. Sự kiểm soát QLNN bằng đạo đức chủ yếu dựa vào
sự nhận thức của các chủ thể nắm giữ quyền lực nhà nước. Đó có thể là sự nhận
thức về các chuẩn mực, giá trị đạo đức của con người, xã hội, hoặc là nhận thức về
tính hợp lý, cần thiết của kiểm soát nên tự giác thực hiện kiểm soát của mình. Sự
kiểm soát QLNN bằng thể chế là sự kiểm soát bằng các thiết chế, tổ chức, quy định,
luật lệ đã được thiết lập trong xã hội. Các công cụ này có thể tồn tại dưới hình thức
bất thành văn và thành văn.
Một yếu tố khác nữa phải nhắc tới trong nội dung của kiểm soát QLNN là
thủ tục kiểm soát. Thủ tục kiểm soát bao gồm những quy định pháp lý cho phép chủ
thể kiếm soát trong một không gian và thời gian nhất định được phép thực hiện
quyền lực của mình theo những trình tự nhất định. Ví dụ, Điều 54, Hiến pháp năm
1946 của Việt Nam quy định: “trong vòng 48 tiếng đồng hồ, Chủ tịch nước có
quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại việc bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ”. Nếu

kiểm soát quyền lực không được định chế rành mạch về mặt thủ tục, về mặt thời
hiệu, không gian, thời gian thì một mặt, kiểm soát quyền lực sẽ vô nghĩa. Mặt khác
sẽ tạo nên một sự kiểm soát quyền lực tùy tiện mới.


19

1.2.

Cơ quan hiến định độc lập trong kiểm soát quyền lực nhà nƣớc

1.2.1. Khái quát về cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước hiện đại
1.2.1.1.

Sự ra đời của cơ quan hiến định độc lập trong bộ máy nhà nước

Trong tiến trình tổ chức và quản trị xã hội, ngày nay ở các nước dân chủ trên
thế giới, bên cạnh các thiết chế truyền thống như Nghị viện (cơ quan lập pháp),
Tổng thống, Chính phủ (cơ quan hành pháp), Tòa án (cơ quan tư pháp), ngày càng
xuất hiện nhiều loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập theo luật do nghị
viện đặt ra. Chẳng hạn, Ủy ban bầu cử, cơ quan bảo hiến, kiểm toán, ngân hàng
trung ương, Ủy ban chống tham nhũng, Thanh tra quốc hội (Ombudsman), Cơ quan
nhân quyền quốc gia (National Human Rights Institution), Ủy ban công vụ (Public
Service Commission) .v.v. Số lượng, những loại hình cụ thể tùy thuộc vào từng
quốc gia. Điều này xuất phát từ nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân,
nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Nhân dân đặt ra Hiến pháp và trao quyền cho các
thiết chế nhà nước để tổ chức và quản trị xã hội. Theo đó, QLNN trên các phương
diện lập pháp, hành pháp, tư pháp được trao cho các thiết chế tương ứng đảm
nhiệm. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, luôn có xu hướng lạm quyền, tha hóa và tham
nhũng quyền lực, cho dù giữa các thiết chế này được tổ chức theo nguyên tắc phân

quyền, kiềm chế và đối trọng với những cơ chế kiểm soát quyền lực cụ thể. Đồng
thời, điều này cũng xuất phát từ xu thế dân chủ hóa xã hội, yêu cầu công khai, minh
bạch trong hoạt động của mỗi thiết chế cũng như trong việc tổ chức và quản trị xã
hội trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Vì vậy, chính nhân dân và xã hội đặt ra
yêu cầu, đòi hỏi cần đa dạng hóa các loại hình cơ quan, thiết chế bên cạnh các thiết
chế truyền thống thực hiện tốt hơn chủ quyền nhân dân trong việc kiểm soát hoạt
động của bộ máy nhà nước kiểm soát quyền lực, cũng như thực hiện quyền dân chủ
truyền thống của mình. Và nhóm các CQHĐĐL hay nhóm các thiết chế hiến định
độc lập đã ra đời (tùy từng ngữ cảnh nghiên cứu mà các cơ quan này có thể có tên
gọi khác nhau).


20

Trong lịch sử hình thành và phát triển của bộ máy nhà nước CHXHCN Việt
Nam, CQHĐĐL là một khái niệm mới. Bản thân thuật ngữ “CQHĐĐL” cũng mới
được chính thức sử dụng bởi Uỷ ban dự thảo Hiến pháp 2013 khi uỷ ban này giải
trình trước Quốc hội khoá XIII về dự thảo hiến pháp.5 Hiến pháp năm 2013 cũng là
hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến của Việt Nam có quy định về CQHĐĐL,
bao gồm hai cơ quan là HĐBCQG, được quy định tại Điều 117, và KTNN, được
quy định tại Điều 118. Tuy lần đầu tiên được quy định trong hiến pháp và chính
thức có đầy đủ đặc điểm của CQHĐĐL song HĐBCQG và KTNN không phải là
những cơ quan hoàn toàn mới trong bộ máy nhà nước Việt Nam. HĐBCQG có thể
được coi là phiên bản được hiến định và nâng cấp từ Hội đồng bầu cử trung ương,
cơ quan vẫn thường được thành lập trong thời gian trước đây mỗi khi tiến hành bầu
cử ĐBQH khoá mới. KTNN đã được thành lập từ năm 1994, được nâng cấp trở
thành cơ quan của Quốc hội năm 2005 và đến năm 2013 được chính thức quy định
trong hiến pháp và qua đó mang đầy đủ đặc điểm của một CQHĐĐL. Hai cơ quan
HĐBCQG và KTNN sẽ được giới thiệu chi tiết ở các phần cụ thể sau này.
Có thể nói, việc thành lập các CQHĐĐL là xu thế chung đáp ứng yêu cầu

xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa nhằm tăng cường sự kiểm soát
QLNN. Các cơ chế hiến định hiện hành cho thấy còn nhiều hạn chế trong việc
chống lạm quyền, kiềm chế tham nhũng và bảo vệ các quyền cơ bản của công dân.
1.2.1.2.

Khái niệm cơ quan hiến định độc lập

Thiết chế hiến định độc lập kiểm soát QLNN là những cơ quan nhà nước
được quy định cụ thể về việc thành lập, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong hiến
pháp. Đây là những cơ quan nhà nước tồn tại độc lập với nhánh quyền lực lập pháp,
hành pháp hay tư pháp. Các thiết chế hiến pháp này có thực hiện một số QLNN nhất
định, tuy nhiên thứ QLNN mà các cơ quan này thực hiện nhắm trực tiếp tới bản
thân việc hình thành và thực hiện các QLNN chứ không phải nhắm tới việc điều

5

Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (2013), Báo cáo số 287/BC-UBDTSĐHP về việc giải trình,
tiếp thu, chỉnh lý Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 trên cơ sở ý kiến nhân dân.