Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƢỜNG

LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH NĂM 2010
VÀ THỰC TIỄN GIẢI QUYẾT CÁC VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH
MÃ SỐ: LH-2014-43/ĐHL-HN

Chủ nhiệm đề tài:

TS. Trần Thị Hiền

Thƣ kí đề tài:

TS. Trần Kim Liễu

Hà Nội, tháng 6 năm 2015


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

HĐTP

Hội đồng thẩm phán

HĐXX

Hội đồng xét xử

HTND

Hội thẩm nhân dân

HVHC

Hành vi hành chính

QĐHC

Quyết định hành chính

TAND

Tòa án nhân dân

TANDTC

Tòa án nhân dân tối cao

TTHC

Tố tụng hành chính

VKS

Viện kiểm sát

VKSND

Viện kiểm sát nhân dân


MỤC LỤC

Trang

MỞ ĐẦU

1

NỘI DUNG
A. BÁO CÁO TỔNG THUẬT

7

I

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
VÀ NHỮNG YẾU TỐ ĐẢM BẢO HIỆU QUẢ CỦA HOẠT
ĐỘNG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

7

1.1.

Khái niệm chung về tài phán hành chính và tố tụng hành chính.

7

1.2.

Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nƣớc bằng tố tụng
hành chính

10

1.3.

Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính.

14

II

NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
NĂM 2010 – NHỮNG ĐIỂM TÍCH CỰC, HẠN CHẾ TỪ
THỰC TIỄN XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH CHÍNH

19

2.1.

Các qui định áp dụng chung trong quá trình tố tụng giải quyết vụ 19
án hành chính

2.2.

Qui định về các giai đoạn tố tụng hành chính

37

III

MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN LUẬT TỐ
TỤNG HÀNH CHÍNH

48

3.1.

Đánh giá chung về tác động của Luật Tố tụng hành chính 2010
đến thực tiễn xét xử các vụ án hành chính

48

3.2.

Kiến nghị nhằm hoàn thiện Luật Tố tụng hành chính

53

KẾT LUẬN

62

B. CÁC CHUYÊN ĐỀ

64


DANH MỤC CHUYÊN ĐỀ

Trang

1

Xét xử các vụ án hành chính – cơ chế kiểm soát ngoài đối với hoạt
động quản lí hành chính nhà nƣớc.
TS. Trần Thị Hiền – Đại học Luật, Hà Nội

64

2

Những yếu tố đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính.
TS.Trần Kim Liễu - Đại học Luật, Hà Nội

76

3

Các nguyên tắc của Tố tụng hành chính và thực tiễn giải quyết các vụ
án hành chính
TS. Nguyễn Mạnh Hùng - Đại học Luật, Hà Nội

102

4

Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính và thực tiễn giải quyết các vụ
án hành chính
Th.s. Nguyễn Thị Hà - Trường ĐH Vinh

118

5

Quyền hạn, nghĩa vụ của ngƣời tiến hành tố tụng và thực tiễn giải quyết
các vụ án hành chính
TS. Đặng Quang Phương
Nguyên Phó Chánh án – Tòa án nhân dân Tối cao

131

6

Quyền, nghĩa vụ của đƣơng sự và thực tiễn giải quyết các vụ án hành
chính
TS. Nguyễn Thị Thủy - Đại học Luật, Hà Nội

146

7

Khởi kiện, thụ lí vụ án hành chính và thực tiễn giải quyết các vụ án
hành chính.

TS. Nguyễn Thị Thủy - Đại học Luật, Hà Nội

154

8

Thủ tục xét xử sơ thẩm và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính
TS.Trần Kim Liễu - Đại học Luật, Hà Nội

164

9

Thủ tục xét xử phúc thẩm và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính
Thẩm phán. Phạm Công Hùng,Toà Phúc thẩm TANDTC tại TP HCM
Giám đốc thẩm, tái thẩm và thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của
Hội đồng
Thẩm phán. Phạm Công Hùng,Toà Phúc thẩm TANDTC tại TP HCM

177

10

203


MỞ ĐẦU
1. Tính cần thiết nghiên cứu của đề tài:
Trong tiến trình đổi mới toàn diện đất nƣớc, một loạt vấn đề nảy sinh từ thực
tiễn quản lí hành chính nhà nƣớc về mối quan hệ giữa nhà nƣớc và công dân, đòi

hỏi vai trò tích cực của nhà nƣớc trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp
của ngƣời dân. Từ năm 1996 (đƣợc đánh dấu bởi sự ra đời của Pháp lệnh Thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính), Toà án nhân dân đƣợc chính thức giao quyền xét
xử các vụ án hành chính, với đối tƣợng xét xử là các tranh chấp hành chính giữa
nhà nƣớc và công dân. Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã đƣợc
sửa đổi năm 1998 và năm 2006. Hai lần sửa đổi này, đều theo hƣớng gia tăng thêm
thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án nhân dân bằng cách liệt kê
thêm các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử hành chính của Toà án. Năm 2010,
Luật Tố tụng hành chính đƣợc ban hành, có hiệu lực thi hành từ ngày 1/7/2011,
đánh dấu bƣớc phát triển mạnh mẽ của pháp luật tố tụng hành chính theo hƣớng
hoàn thiện hơn. Mặt khác, Luật Tố tụng hành chính đƣợc ban hành cũng khẳng
định việc thiết lập một cơ chế mới – cơ chế kiểm soát ngoài đối với hoạt động hành
chính - là cần thiết, đáp ứng nhu cầu xã hội hiện nay.
Luật Tố tụng hành chính năm 2010, đã có tác động tích cực trong việc kiểm
soát nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của công dân. Tuy nhiên, qua
hơn ba năm áp dụng, thực tiễn xét xử các vụ án hành chính đã nảy sinh những vấn
đề vƣớng mắc cần phải đƣợc giải quyết bẳng các qui định trong Luật. Nghiên cứu,
đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành
chính, nhằm góp phần vào công cuộc cải cách tƣ pháp ở Việt Nam hiện nay, đáp
ứng hơn nữa việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là rất cần thiết.
Đặc biệt, trong thời điểm hiện nay, thực hiện Nghị quyết số 70/2014/QH13 ngày
30/5/2014 của Quốc Hội điều chỉnh chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm
kì Quốc hội khóa XIII, năm 2014 và chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh năm
1


2015, Tòa án nhân dân tối cao đang phối hợp cùng với các cơ quan hữu quan xây
dựng dự án Luật Tố tụng hành chính (sửa đổi), chúng tôi lựa chọn đề tài “Luật Tố
tụng hành chính 2010 và thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính” để nghiên
cứu, đánh giá mức độ phù hợp của Luật Tố tụng hành chính năm 2010, xác định

những điểm hạn chế gây khó khăn, vƣớng mắc trong thực tiễn xét xử các vụ án
hành chính, từ đó tìm giải pháp để hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính là cần
thiết, có ý nghĩa lí luận và thực tiễn.
2. Tình hình nghiên cứu
Tố tụng hành chính là mảng pháp luật không mới đối với pháp luật của rất
nhiều quốc gia trên thế giới.Tuy nhiên, đối với Việt nam, thuật ngữ “tố tụng hành
chính” chính thức có trong pháp luật Việt Nam từ năm 1996. Do đó, các vấn đề lí
luận và thực tiễn về pháp luật Tố tụng hành chính đang là nội dung thu hút sự quan
tâm của nhiều nhà khoa học pháp lí và cán bộ, công chức hoạt động thực tiễn trong
ngành Kiểm sát, Toà án. Sách báo pháp lí trong và ngoài nƣớc đã bàn nhiều đến các
nội dung liên quan đến tố tụng hành chính, nhƣ nội hàm của khái niệm tố tụng hành
chính, phân biệt tố tụng hành chính với thủ tục hành chính; quyết định hành chính,
hành vi hành chính là đối tƣợng khởi kiện hành chính…
Trong số những công trình sách, báo pháp lí nghiên cứu về những nội dung
liên quan đến tố tụng hành chính có thể nêu ra một số công trình cơ bản sau:
1) Luận án tiến sĩ Luật học “ Thẩm quyền của Toà án nhân dân trong việc giải
quyết các khiếu kiện hành chính” Nguyễn Thanh Bình (Đại học Luật Hà Nội 2002.
Công trình này đã căn bản phân tích về cơ sở lí luận về thẩm quyền của Toà hành
chính, đƣa ra một số kết luận có ý nghĩa khoa học về việc trao thẩm quyền xét xử
các vụ án hành chính cho Toà án nhân dân. Tuy nhên, công trình này nghiên cứu về
thẩm quyền xét xử các loại việc hành chính của Toà án tại thời điểm tố tụng hành
chính mới đƣợc thực hiện ở Việt nam ( 1996- 2002). Do đó, phần nghiên cứu về
thực trạng pháp luật và thực tiễn xét xử hành chính của Toà án, đã không còn tính
2


thời sự, các kết luận về thực tế không còn giá trị áp dụng trong thời điểm hiện tại
nhằm tìm ra những điểm vƣớng mắc của Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
2) Luận án tiến sĩ Luật học “ Đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà Hành
chính đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam hiện nay” Hoàng

Quốc Hồng (Đại học Luật Hà nội, 2007). Về lí luận, luận án này đã nghiên cứu,
phân tích cơ sở lí luận về sự cần thiết của Toà hành chính; đánh giá tổng quát quá
trình hình thành và phát triển của Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân;
đánh giá tổng quát thực trạng pháp luật và thực tiễn của hoạt động xét hành chính
từ năm 1996 đến 2006, từ đó rút ra đƣợc những kết luận cần thiết cho việc đổi mới
về tổ chức và hoạt động của Toà hành chính theo yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp
quyền XHCN Việt Nam. Luận án không đi sâu nghiên cứu về thực tiễn hoạt động
xét xử hành chính của Toà án Việt Nam. Mặt khác, những kết luận, đánh giá pháp
luật Tố tụng hành chính, đƣợc tác giả luận án đƣa ra là trên cơ sở nghiên cứu pháp
luật Tố tụng hành chính vào thời gian từ năm 2007 trở về trƣớc. Do đó, đến thời
điểm hiện nay (qua 6 năm) cần phải đƣợc xem xét đánh giá lại.
3) Luận án Tiến sĩ luật học “Toà hành chính trong nhà nƣớc pháp quyền
XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân” Trần Kim Liễu (Đại học Luật Hà nội,
2011). Luật án này nghiên cứu những vấn đề lí luận và thực tiễn về hệ thống Toà
hành chính, đƣa ra những mô hình Toà hành chính trên thế giới, từ đó xác định
những yêu cầu về lí luận và thực tiễn để xây dựng Toà hành chính đảm bảo nguyên
lí nhà nƣớc là của dân, do dân, vì dân.
4) Đề tài nghiên cứu cấp bộ “ Một số giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lƣợng,
chất lƣợng giải quyết khiếu , kiện hành chính tại Toà án Nhân dân theo tinh thần
cải cách tƣ pháp” của Toà án nhân dân Tối cao, (2005), nhóm tác giả Th.s Đặng
Xuân Đào; Th.s Lê Văn Minh và Vũ Tiến Trí thực hiện. Với tên đề tài nghiên cứu
này, Nhóm nghiên cứu là những ngƣời trực tiếp làm việc tại toà án, nên công trình
này đã nghiên cứu tƣơng đối sát với thực tiễn xét xử các vụ án hành chính. Nhóm
tác giả đã đƣa ra những giải pháp mang tính ứng dụng nhƣ tăng cƣờng vai trò của
3


Thẩm phán hành chính, tăng cƣờng cơ sở vật chất cho Toà án, mở rộng thẩm quyền
xét xử hành chính của Toà án về loại việc… Tuy nhiên, kết quả của công trình
nghiên cứu này chƣa phải đƣợc đúc rút từ thực tiễn áp dụng Luật Tố tụng hành

chính 2010.
5) Một số bài báo, tạp chí, sách chuyên khảo có liên quan:
- Sách chuyên khảo: Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà
nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, đồng chủ biên: PGS.TS
Nguyễn Nhƣ Phát, PGS.TS Nguyễn Thị Việt Hƣơng, NXB Khoa học xã hội, 2010.
Công trình này bàn đến các quan niệm khác nhau về tài phán hành chính. Tuy
nhiên, các tác giả đều thống nhất quan điểm chung về bản chất của tài phán hành
chính là việc xem xét và ra các phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành
chính, hành vi hành chính nhằm giải quyết các tranh chấp hành chính. Các tác giả
của công trình này hƣớng đến việc phân tích lí luận về tài phán hành chính để tìm
đến giải pháp cho vấn đề xây dựng một cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính
phù hợp với điều kiện của nhà nƣớc Việt Nam.
- Bùi Ngọc Sơn ( 2002), Quyền Tư pháp trong các chính thể hiện đại, Nghiên
cứu lập pháp số 4.
- Vũ Thƣ (1993) Vấn đề tổ các cơ quan Toà án hành chính, tạp chí Nhà nƣớc
và pháp luật số 3.
- Đặng Xuân Đào (2002) Về quyền hạn của Toà án khi giải quyết một số vụ án
cụ thể, Tập san, Ngƣời bảo vệ công lí số 6.
- Đào Kim Cƣơng, Một số căn cứ huỷ quyết định hành chính bị khiếu kiện, cơ
quan nhà nước ban hành quyết định hành chính gây thiệt hại cho công dân, Tạp
chí Toà án nhân dân số 5.
- Nguyễn Thị Mai (1997) Bàn thêm về thẩm quyền của Toà án trong giải quyết
các vụ án hành chính, Tạp chí Toà án nhân dân số 6.
- Trần Thị Hiền ( 2009) Pháp luật tố tụng cần gia tăng tính công khai, minh
bạch, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 3.
4


- Toà án nhân dân Tối cao (2001) Sổ tay trao đổi nghiệp vụ giải quyết các vụ
án hành chính tập 2.

Những bài báo, tạp chí đƣợc công bố, liệt kê trên đây đã phân tích đƣợc một
số vấn đề lí luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật tố tụng hành chính hành chính
và giải quyết các vụ án hành chính. Tuy nhiên, nội dung đƣợc đề cập trong các bài
viết chƣa có tính hệ thống bởi phụ thuộc vào tính chất và hàm lƣợng của bài báo,
tạp chí. Những nội dung nghiên cứu về thực tiễn xét xử các vụ án hành chính
không còn tính thời sự đối với việc sửa đổi, bổ sung Luật Tố tụng hành chính 2010.
Do Luật Tố tụng hành chính mới đƣợc ban hành năm 2010 và có hiệu lực từ
01/7/2011, nên chƣa có công trình nào nghiên cứu tổng kết thực tiễn hoạt động xét
xử hành chính từ khi áp dụng Luật, tổng kết những vƣớng mắc, khó khăn trong việc
giải quyết các vụ án trong thực tiễn một cách toàn diện. Qua đó, đánh giá độ phù
hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010, nhằm phục vụ trực tiếp việc hoàn thiện
Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
Tôi cho rằng việc nghiên cứu thông qua thực tiễn để đánh giá mức đội phù hợp
của Luật Tố tụng hành chính 2010 là cần thiết, nhằm tiếp tục hoàn thiện pháp luật
tố tụng, tạo điều kiện tốt nhất về phƣơng diện pháp lí nhằm bảo về quyền, lợi ích
chính đáng của cá nhân, tổ chức trong quản lí hành chính nhà nƣớc.
3. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để thực hiện đề tài này, nhóm nghiên cứu sử dụng các phƣơng pháp truyền
thống trong nghiên cứu khoa học pháp lý nhƣ tổng hợp, phân tích, so sánh, thống
kê, phƣơng pháp mô tả phân tích thực tiễn. Các phƣơng pháp nghiên cứu đƣợc sử
dụng nhằm có đƣợc kết quả tốt, tin cậy trong việc đánh giá về mức độ phù hợp của
Luật Tố tụng hành chính 2010.
4. Mục đích nghiên cứu

5


Làm rõ một số vấn đề lí luận về tố tụng hành chính, về những yếu tố đảm bảo
sự phù hợp của Luật Tố tụng hành chính với thực tế; đánh giá đƣợc những ƣu điểm
và hạn chế của Luật Tố tụng hành chính 2010; kiến nghị đƣợc những nội dung

trong Luật Tố tụng hành chính 2010 cần thiết phải sửa đổi, bổ sung, góp phần gia
tăng tính phù hợp của Luật Tố tụng hành chính 2010 với thực tế giải quyết các vụ
án hành chính, nâng cao hiệu quả áp dụng Luật.
5. Phạm vi nghiên cứu.
- Nghiên cứu một số vấn đề lí luận về Tố tụng hành chính, về những yếu tố
đảm bảo sự phù hợp của Luật Tố tụng hành chính với thực tế.
- Nghiên cứu nội dung cơ bản của Luật Tố tụng hành chính 2010, đối sánh
thực tiễn xét xử các vụ án hành chính
6. Các chuyên đề nghiên cứu

6


NỘI DUNG
A. BÁO CÁO TỔNG THUẬT
I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH VÀ NHỮNG
YẾU TỐ ĐẢM BẢO HIỆU QUẢ CỦA HOẠT ĐỘNG TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH
1.1. Khái niệm chung về tài phán hành chính và tố tụng hành chính.
Ở mức độ khái quát, tài phán đƣợc hiểu là “ phán xử phải trái, đúng sai”1. Nhà
nƣớc với tƣ cách trung tâm thực hiện quyền lực chính trị, là chủ thể thực hiện quản
lí xã hội, nhà nƣớc có trách nhiệm phải thực hiện nhiều hoạt động, bằng nhiều
phƣơng thức khác nhau để thiết lập, duy trì và bảo vệ tật tự xã hội, bảo vệ lợi ích
của các thành viên trong xã hội. Pháp luật là phƣơng tiện chủ yếu để nhà nƣớc thực
hiện quản lí. Nhà nƣớc căn cứ vào pháp luật, thực hiện quyền phán quyết cách xử
sự của chủ thể nào đó là đúng hay sai và đƣa ra cách xử lí thích ứng đối với chủ thể
có cách xử sự trái pháp luật. Quyền phán quyết đó, đƣợc hiểu là quyền tài phán của
nhà nƣớc. Tài phán là quyền luôn gắn với nhà nƣớc, xuất phát từ chức năng, nhiệm
vụ của nhà nƣớc phải duy trì trật tự, công bằng xã hội. Nhà nƣớc Việt Nam hay bất
kì một nhà nƣớc nào cũng có quyền và trách nhiệm thực hiện hoạt động tài phán.
Nguy cơ vi phạm pháp luật, xâm hại đến các quan hệ xã hội đƣợc pháp luật

bảo vệ luôn tiềm ẩn trong bất kì lĩnh vực hoạt động xã hội nào. Do đó, cần thiết
phải có hoạt động tài phán của nhà nƣớc để đảm bảo công bằng về quyền lợi, nghĩa
vụ của các thành viên trong xã hội dựa trên cơ sở pháp luật. Hoạt động quản lí hành
chính nhà nƣớc không nằm ngoài qui luật khách quan này. Trong quá trình thực
hiện hoạt động quản lí hành chính nhà nƣớc, các chủ thể quản lí có quyền ban hành
các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang tính quyền
1

Nguyễn Như Ý (chủ biên); Đại từđiển tiếng Việt NXB Văn hóa- thông tin Hà nội 1998

7


lực nhà nƣớc, có tính đơn phƣơng, bắt buộc thi hành đối với các đối tƣợng quản lí.
Vì nhiều lí do khác nhau, các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính do
các chủ thể quản lí hành chính thực hiện có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền,
lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tƣợng quản lí. Việc nảy sinh những
tranh chấp giữa chủ thể quản lí hành chính nhà nƣớc với các đối tƣợng bị quản lí là
không thể tránh khỏi, đòi hỏi phải có ngƣời đứng ra làm trọng tài để phán quyết về
tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể
quản lí, đƣa ra những biện pháp hợp lí bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các
bên. Không ai khác, nhà nƣớc phải là ngƣời có quyền và trách nhiệm xem xét về tính hợp
pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lí.
Các tranh chấp giữa một bên là nhà nƣớc mà đại diện là các chủ thể thực hiện
quyền hành pháp để ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi
hành chính với đối tƣợng bị quản lí là các tranh chấp hành chính. Việc giải quyết
các tranh chấp hành chính này bằng cách đƣa ra phán quyết về tính hợp pháp của
quyết định hành hành chính, hành vi hành chính đồng thời quyết định hình thức xử
lí thích hợp cho từng vụ việc tranh chấp hành chính đƣợc hiểu là hoạt động tài phán
hành chính. Với quan niệm này, hoạt động tài phán hành chính bao gồm: hoạt động

xem xét giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính; hoạt động thanh tra, kiểm tra
xử lí vi phạm pháp luật trong hệ thống cơ quan hành chính; hoạt động xét xử các vụ
án hành chính do Tòa án nhân dân thực hiện.
Tuy nhiên, cũng có quan niệm về tài phán hành chính với nội dung hẹp hơn.
Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các vụ án hành chính do Tòa án thực hiện
theo trình tự tố tụng hành chính.
Bộ máy nhà nƣớc dù đƣợc tổ chức theo nguyên tắc phân quyền hay quyền
lực thống nhất thì vẫn có sự phân công thực hiện quyền lực ở các mức độ khác
nhau giữa quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Hoạt động thực thi mỗi nhánh
quyền lực phải tuân thủ những nguyên tắc đặc trƣng, phù hợp với tính chất của
từng loại hoạt động. Điều đó có nghĩa, cần có sự phân biệt tƣơng đối giữa các hoạt
8


động lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Chúng tôi ủng hộ quan niệm hoạt động tài
phán thuộc về quyền tƣ pháp, doTòa án thực hiện theo nguyên tắc độc lập chỉ tuân
theo pháp luật, nhằm đảm bảo có đƣợc những phán quyết khách quan. Tài phán
hành chính không nên là một nội dung của quản lí hành chính nhà nƣớc. Nó phải là
hoạt động tách khỏi hoạt động hành chính nhà nƣớc vốn mang tính lệ thuộc giữa
cấp trên cấp dƣới trong hệ thống hành chính. Các phƣơng thức giải quyết khiếu nại
hay thanh tra, kiểm tra trong nội bộ hệ thống cơ quan hành chính, thực chất chỉ
đƣợc xem là khâu cuối của qui trình quản lí nhằm nâng cao chất lƣợng, hiệu quả
quản lí. Tài phán hành chính nên đƣợc hiểu là hoạt động xét xử các tranh chấp hành
chính do Tòa án thực hiện, nhằm đƣa ra các phán quyết về tính hợp pháp của các
quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lí, quyết định hình
thức xử lí thích hợp theo qui định của pháp luật đối với những trƣờng hợp quyết định
hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức.
Đƣơng nhiên, hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính do Tòa án thực hiện
cũng phải đƣợc thực hiện theo trình tự do pháp luật qui định, mà cụ thể là đƣợc qui

định bởi pháp luật tố tụng hành chính. Pháp luật tố tụng hành chính với nội dung
qui định toàn bộ qui trình để giải quyết các vụ án hành chính từ khi khởi kiện, thụ
lí đến khi ban hành đƣợc phán quyết giải quyết tranh chấp hành chính, kết thúc vụ
án. Cùng với qui trình đó, pháp luật tố tụng hành chính cũng xác định quyền, nghĩa
vụ và trách nhiệm của các bên chủ thể trong quá trình giải quyết vụ án hành chính.
Qua đó, pháp luật tố tụng hành chính xác lập nên cách thức giải quyết vụ án hành
chính; xác lập nên mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể tiến hành tố tụng; xác
định trách nhiệm và thẩm quyền phán quyết đối với các quyết định hành chính,
hành vi hành chính… Tổng thể các qui phạm pháp luật đó tạo nên qui trình tố tụng
hành chính. Pháp luật qui định về qui trình tố tụng, trao quyền cho Tòa án xét xử
các vụ án hành chính để phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị kiện chính là xác định nên cơ chế kiểm soát ngoài đối
9


với hoạt động hành chính. Theo đó, hoạt động của các chủ thể trong quá trình giải
quyết vụ án do pháp luật tố tụng hành chính qui định là hoạt động tố tụng hành
chính. Hoạt động tố tụng hành chính bao gồm hoạt động của chủ thể tiến hành tố
tụng hành chính và hoạt động của chủ thể tham gia tố tụng hành chinh. Các hoạt
động tố tụng sẽ trực tiếp hoặc gián tiếp góp phần thúc đẩy các quan hệ xã hội phát
triển theo hƣớng tích cực hoặc ngƣợc lại.
1.2 Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nước bằng tố tụng hành chính
Theo quan điểm hiện đại, nhà nƣớc cũng phải phục tùng pháp luật, lấy pháp
luật làm thƣớc đo chuẩn mực cho mọi hoạt động của mình, nhằm hƣớng tới sự
hoàn thiện hơn, phù hợp hơn để phục vụ cộng đồng. Tuy nhiên, sự tuân thủ pháp
luật của chính những chủ thể thực hiện quyền lực nhà nƣớc cũng không tự nhiên có
thể đạt đƣợc, mà cần phải có cơ chế kiểm soát hữu hiệu. Trong đó đặc biệt là vai
trò kiểm soát của cơ quan tƣ pháp thông qua hoạt động xét xử.
Kiểm soát hoạt động quản lí hành chính nhà nƣớc đƣợc hiểu là tổng thể các
hoạt động nhằm hƣớng đến mục đích đảm bảo hoạt động quản lí hành chính đƣợc

thực hiện đúng pháp luật, trong sạch và hiệu quả. Kiểm soát hoạt động hành chính
có thể đƣợc thực hiện bởi cơ chế kiểm soát nội bộ và cơ chế kiểm soát ngoài.
Kiểm soát hoạt động hành chính nhà nƣớc bằng tố tụng hành chính hay kiểm
soát bằng hoạt động xét xử do Tòa án thực hiện, thuộc cơ chế kiểm soát ngoài đối
với nền hành chính. Việc thừa nhận trách nhiệm của nhà nƣớc trƣớc pháp luật, mở
rộng phạm vi xét xử của tòa án, cho phép tòa án không chỉ phán quyết về tính hợp
pháp của hành vi do ngƣời dân thực hiện mà còn phán quyết về tính hợp pháp của
hoạt động quyền lực do các chủ thể nhân danh nhà nƣớc thực hiện là một bƣớc tiến
trong lịch sử văn minh, dân chủ của nhân loại. Kiểm soát hoạt động hành chính
bằng tố tụng hành chính đã khắc phục những hạn chế của cơ chế kiểm soát hành
chính nội bộ (Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại). Đó là tránh đƣợc sự ảnh
hƣởng của mối quan hệ ràng buộc cấp trên cấp dƣới; tránh đƣợc tình trạng ngƣời
10


bị khiếu nại đồng thời là ngƣời giải quyết khiếu nại dẫn đến nguy cơ ngƣời khiếu
nại khó khăn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi có
tranh chấp xảy ra, dễ có tâm lí không tin tƣởng vụ việc có thể đƣợc giải
quyết khách quan công bằng.
Thiết lập một cơ chế kiểm soát hữu hiệu đối với hoạt động quản lí hành chính
nhà nƣớc là cần thiết. Cơ chế đó, đòi hỏi phải có một cơ quan độc lập với hệ thống
cơ quan hành chính để thực hiện hoạt động xét xử hành chính độc lập chỉ tuân theo
pháp luật. Đáp ứng yêu cầu đó, việc kiểm soát hoạt động hành chính không có cơ
quan nào thực hiện tốt hơn hệ thống Tòa án. Pháp luật qui định cho Tòa án có
quyền xét xử các vụ án hành chính là đáp ứng nhu cầu khách quan của xã hội về sự
bình đẳng, dân chủ giữa nhà nƣớc và công dân đồng thời cũng là đáp ứng nhu cầu
về việc kiểm soát quyền lực nhà nƣớc. Tuy nhiên, phạm vi và cách thức tổ chức
thực hiện quyền xét xử các vụ án hành chính ở các quốc gia khác nhau là khác
nhau. Điều đó, tùy thuộc vào nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc.
Phƣơng thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc quyết định cơ cấu tổ chức, chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các thiết chế trong bộ máy nhà nƣớc.
Mức độ kiểm soát hoạt động hành chính bởi hoạt động xét xử các vụ án hành
chính do Tòa án thực hiện, phụ thuộc rất lớn vào nội dung của pháp luật Tố tụng
hành chính, mà trƣớc hết là những qui định về phạm vi thẩm quyền xét xử hành
chính của Tòa án. Việc xác định hợp lí về phạm vi xét xử hành chính sẽ đảm bảo
đạt đƣợc mục đích của hoạt động xét xử hành chính là kiểm soát đƣợc hoạt động
hành chính nhƣng không làm ảnh hƣởng đến hoạt động bình thƣờng của nền hành
chính. Theo đó, Luật Tố tụng không thể qui định Tòa án có thẩm quyền xét xử tất
cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Bởi lẽ, nếu tòa án có thẩm quyền
xét xử đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính thì nền hành
chính rất có thể sẽ rơi vào tình trạng ỳ trệ, thiếu linh hoạt do phải quá mức cẩn
trọng. Tuy nhiên, nếu pháp luật Tố tụng hành chính loại trừ quá nhiều quyết định
11


hành chính, hành vi hành chính ra khỏi đối tƣợng khởi kiện, thì không đảm bảo
đƣợc tính dân chủ và mục đích kiểm soát nền hành chính thông qua hoạt động xét
xử cũng không thể đạt đƣợc nhƣ mong muốn. Trong vấn đề xác định thẩm quyền
xét xử của Tòa án cần phải cân nhắc đến các nội dung nhƣ: loại quyết định hành
chính đƣợc khởi kiện chỉ là quyết định hành chính cá biệt hay bao gồm cả quyết
định hành chính qui phạm; các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị loại
trừ khỏi phạm vi khởi kiện vụ án hành chính và vấn đề chức danh quản lí ở cấp nào
thì có thể là ngƣời bị kiện theo tố tụng hành chinh
Tiếp cận từ góc độ quyền lực nhà nƣớc, kiểm sóat hoạt động quản lí hành
chính nhà nƣớc bằng tố tụng hành chính cần đảm bảo những yếu tố cơ bản sau:
Thứ nhất: Tăng cƣờng quyền tƣ pháp trong tố tụng hành chính nhằm tăng
cƣờng kiểm soát của tƣ pháp đối với hành pháp
Hoạt động xét xử các vụ án hành chính của Tòa án chỉ có thể thực sự hữu hiệu
khi quyền tƣ pháp trong tố tụng hành chính đủ sức mạnh để thực hiện tài phán hành
chính. Bằng cách nào để gia tăng sức mạnh thực sự cho quyền tƣ pháp trong tố

tụng hành chính là một vấn đề khó khăn, mà trƣớc hết đòi hỏi có cách nhìn nhận
phù hợp về phƣơng thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc, trên cơ sở đánh giá
đúng tính chất của mỗi nhánh quyền lực, tăng cƣờng kiểm soát giữa các nhánh
quyền lực một cách phù hợp nhất. Cho dù bộ máy nhà nƣớc đƣợc tổ chức và hoạt
động theo nguyên tắc tập quyền hay phân quyền thì ở các mức độ khác nhau quyền
lực nhà nƣớc vẫn đƣợc triển khai thực hiện với ba nội dung chính: Lập pháp, hành
pháp; tƣ pháp. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng ở mức độ chuyên môn hóa hoạt động của
các cơ quan công quyền nhằm đảm bảo tính độc lập của mỗi nhánh quyền lực nhà
nƣớc thì quyền lực nhà nƣớc sẽ bị chia cắt, phân tán và không có khả năng thực
hiện đƣợc. Chính vì vậy, giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tƣ
pháp cần có sự phối hợp, kiểm soát lẫn nhau nhằm đảm bảo tính thống nhất của
quyền lực nhà nƣớc và trên hết là đảm bảo thực hiện hiệu quả quyền lực nhà nƣớc.
12


Trao quyền xét xử các vụ án hành chính cho Toà án là thêm một cơ chế nữa để
kiểm soát tính hợp pháp của hoạt động quản lí hành chình. Vấn đề này nên đƣợc
nhận thức từ góc độ kiểm soát quyền lực nhà nƣớc giữa các nhánh quyền lập pháp,
hành pháp, tƣ pháp để đánh giá khách quan về vấn đề tăng cƣờng kiểm soát nền
hành chính thông qua tăng cƣờng quyền tƣ pháp trong tố tụng hành chính.
Thứ hai, Đảm bảo tính độc lập của quyền tƣ pháp trong tố tụng hành chính
và trách nhiệm nghề nghiệp của Thẩm phán.
Quyền tƣ pháp nếu không đƣợc đảm bảo bởi tính độc lập, thì không đủ sức
mạnh để làm tròn vai trò kiểm soát nền hành chính, bảo vệ công lí.
Có nhiều lí do để không quá lo ngại về hậu quả do đảm bảo tính độc lập tƣơng
đối của quyền tƣ pháp. Bản thân quyền tƣ pháp với trung tâm là quyền xét xử, có
chức năng bảo vệ pháp luật, bảo vệ công lí. Với đặc tính này, quyền tƣ pháp ít có
khả năng xâm lấn các nhánh quyền lập pháp và hành pháp. Trong mối tƣơng quan
giữa quyền lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, nhà nƣớc cần có giải pháp làm gia tăng
tính mạnh mẽ, quyết đoán của quyền tƣ pháp để quyền tƣ pháp thực sự bảo vệ

đƣợc trật tự pháp luật, giữ vững kỉ cƣơng nhà nƣớc. Giải pháp hữu hiệu, đó là đảm
bảo tính độc lập tƣơng đối của quyền tƣ pháp mà thực chất là đảm bảo tính độc lập
tƣơng đối của Tòa án.
Tất nhiên, không thể đảm bảo tính độc lập của Tòa án chỉ bởi các qui định của
luật Tố tụng hành chính về sự độc lập của tòa án, nhƣ: Tòa án xét xử độc lập chỉ
ruân theo pháp luật; Khi xét xử, Hội thẩm nhân dân ngang quyền với Thẩm phán...
Tính độc lập của Tòa án nói chung và của Thẩm phán nói riêng bị chi phối bởi rất
nhiều yếu tố, bao gồm cả yếu tố kính tế, chính trị, văn hóa – xã hội, pháp luât...
Đảm bảo tính độc lập tƣơng đối của quyền tƣ pháp không có nghĩa là thả nổi, việc
kiểm soát quyền tƣ pháp cũng thực sự cần thiết. Tuy nhiên, việc kiểm soát quyền tƣ pháp sẽ
không hữu hiệu do tăng cƣờng sự lệ thuộc của quyền tƣ pháp vào các nhánh quyền lập
pháp và hành pháp. Cách đó sẽ làm suy yếu quyền Tƣ pháp. Quyền tƣ pháp sẽ đƣợc kiểm
13


soát tốt hơn từ phía kiểm soát xã hội thông qua dƣ luận, thông tin, truyền thông... Trên hết,
quyền tƣ pháp phải đƣợc kiểm soát bằng cơ chế tự thân. Có nghĩa, quyền tƣ pháp phải
đƣợc kiểm soát bằng chính cơ chế kiểm soát của pháp luật tố tụng. Do đó, việc kiểm soát
quyền tƣ pháp hữu hiệu nhất có lẽ nằm trong vấn đề hoàn thiện qui trình tố tụng, xây dựng
đƣợc một qui trình tố tụng chặt chẽ, đảm bảo nguyên tắc tranh tụng trong quá trình xét xử,
đảm bảo ngƣời tiến hành tố tụng, ngƣời tham gia tố tụng kiểm soát đƣợc hoạt động tố tụng của từng
chủ thể.
1.3 Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính.
Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính là một đòi hỏi vừa mang
tính lý luận vừa mang tính thực tiễn. Đánh giá hiệu quả của hoạt động tố tụng hành
chính khổng thể đơn giản là hiệu của chi phí đầu vào và đầu ra.
Dƣới góc độ pháp lý, hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính trƣớc hết
đƣợc đánh giá thông qua hiệu quả của pháp luật tố tụng hành hính. Hiệu quả của
pháp luật tố tụng hành chính là kết quả của sự tƣơng tác giữa pháp luật tố tụng
hành chính và xã hội, đƣợc đo bằng hiệu ứng ổn định trật tự xã hội trong lĩnh vực

mà pháp luật tố tụng hành chính tác động điều chỉnh, đồng thời đo bằng sự đồng
thuận của cộng đồng đƣợc phản ánh qua dƣ luận xã hội đối với hoạt động tố tụng
hành chính. Hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính đƣơng nhiên phụ thuộc chất
lƣợng của luật Tố tụng hành chính và quá trình triển khai thực hiện.
Thực tế, hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính đƣợc định lƣợng bằng:
- Số lƣợng các vụ án hành chính đƣợc giải quyết thành công (dƣới góc độ,
phán quyết của Tòa án đƣợc thi hành ngay, các đƣơng sự đều nhận thấy quyền,
nghĩa vụ của mình đƣợc đảm bảo và không khiếu nại, không kháng cáo, Viện Kiểm
sát không kháng nghị)
- Tỷ lệ các vụ án hành chính đƣợc giải quyết trên tổng số các vụ án đƣợc thụ
lý, trong đó số lƣợng án bị hủy, sửa thấp hoặc theo hƣớng giảm dần theo thời gian
(đƣợc hiểu là vụ án hành chính đã đƣợc giải quyết có căn cứ, đúng pháp luật)
14


- Số lƣợng vụ án khởi kiện cùng lĩnh vực tại địa phƣơng giảm dần (cho phép
suy đoán theo logic: kết quả giải quyết của tòa án đã tác động tích cực theo hƣớng
giúp cơ quan nhà nƣớc hạn chế sai lầm trong quản lý hoặc tác động đến các đối
tƣợng quản lý giúp họ nhận thức đúng pháp luật, không khởi kiện tràn lan, không
vi phạm pháp luật).
Đảm bảo hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính, thực chất là đảm bảo
những yếu tố nhất định để hoạt động tố tụng hành chính có hiệu quả, gồm
i) Những đảm bảo mang tính chính trị
Hoạt động tố tụng thuộc nhóm hoạt động thực thi quyền tƣ pháp, là một bộ
phận của quyền lực nhà nƣớc. Vì thế, hoạt động tố tụng phải tuân thủ theo nguyên
tắc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng. Trong hoạt động tố tụng nói chung và tố tụng
hành chính nói riêng, Tòa án giữ vai trò là trung tâm. Có thể nói, hoạt động xét xử
tại phiên tòa đƣợc xem là hoạt động quan trọng nhất. Thông qua phiên tòa, các
chức năng cơ bản của tố tụng đƣợc bảo đảm thực hiện một cách rõ nét, công khai,
dân chủ và bình đẳng. Tuy nhiên, tất cả các hoạt động của ngƣời tiến hành tố tụng

phải đảm bảo yếu tố chính trị, nghĩa là không trái với đƣờng lối và quan điểm chính
trị của Đảng cộng sản Việt Nam.
Để đảm bảo về mặt chính trị cho hoạt động tố tụng, trƣớc hết, các văn bản
pháp luật làm cơ sở cho hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng và ngƣời tiến hành
tố tụng phải phù hợp với đƣờng lối chính trị. Quá trình ban hành, sửa đổi, bổ sung
các đạo luật làm cơ sở cho hoạt động tố tụng, các cơ quan ban hành phải nhằm mục
tiêu cụ thể hóa chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc, đặc biệt là bảo đảm
phù hợp các Nghị quyết và Kết luận của Bộ Chính trị về chiến lƣợc cải cách tƣ
pháp và tinh thần của Hiến pháp 2013.
Đối với hệ thống Tòa án, một mặt phải duy trì sự lãnh đạo của Đảng, mặt khác
vẫn phải tôn trọng nguyên tắc tổ chức của hệ thống này đó là “độc lập và chỉ tuân
theo pháp luật”. Cấp Ủy đảng sẽ lãnh đạo thông qua công tác kiểm tra, đánh giá ƣu
15


điểm, khuyết điểm các hoạt động của các THC. Cấp Ủy đảng không can thiệp trực
tiếp vào công việc xét xử, không chỉ thị THC khi xét xử mà chỉ khi cần thiết, sẽ
phối hợp với cơ quan xét xử để đƣa ra đƣờng lối giải quyết những vụ án lớn có thể
phƣơng hại đến an ninh chính trị và quốc phòng của đất nƣớc, địa phƣơng.
ii) Những đảm bảo pháp lý
Để hoạt động tố tụng hành chính phát huy hiệu lực, hiệu quả trên thực tế, đòi
hỏi phải có hệ thống các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính hoàn chỉnh và phù
hợp giúp cho các chủ thể tiến hành tố tụng và chủ thể tham gia tố tụng có thể thực
hiện một cách thuận lợi, dễ dàng các quyền và nghĩa vụ của họ. Bao gồm các vấn đề sau:
Thứ nhất, quy định của Luật Tố tụng hành chính phải đƣợc cụ thể hóa, chi tiết
hóa để đảm bảo rằng các chủ thể có liên quan trong quá trình tố tụng hành chính có
thể hiểu đúng, hiểu thống nhất và áp dụng đƣợc các quy định của Luật.
- Luật Tố tụng hành chính phải xây dựng và thống nhất đƣợc những khái
niệm, thuật ngữ căn bản liên quan đến quy trình tố tụng hành chính. Mọi khái niệm
đều phải đƣợc định danh, phải có sự giải thích chuẩn mực, dễ hiểu và thống nhất.

Các khái niệm phải đƣợc quy định cụ thể ngay trong văn bản luật, hạn chế việc
phải chi tiết hóa bằng văn bản dƣới dƣới luật. Các văn bản dƣới luật chỉ quy
định chi tiết những nội dung thuộc về kỹ thuật, quy trình tố tụng. Việc giải
thích các khái niệm trong các văn bản dƣới luật thƣờng dễ làm phức tạp hóa
hoặc dễ bị hƣớng sang cách hiểu khác.
- Những nguyên tắc căn bản trong tố tụng hành chính nhƣ nguyên tắc pháp
chế XHCN, nguyên tắc độc lập xét xử, nguyên tắc bình đẳng trong tố tụng, nguyên
tắc hội thẩm nhân dân tham gia xét xử, nguyên tắc đối thoại trong tố tụng hành
chính, xét xử khách quan, công bằng…là những nguyên tắc quan trọng ,phải đƣợc
đảm bảo thực hiện bởi nhiều qui phạm pháp luật nội dung có liên quan và đảm bảo
thực hiện trên thực tế, để tránh mang tính hình thức.

16


- Các quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án phải thống nhất với các quy
định luật chuyên ngành để đảm bảo khi đã quy định quyền khởi kiện của công dân,
ngƣời dân phải thực hiện đƣợc, chứ không phải chỉ là việc quy định mang tính hình
thức. Để có thể quy định một cách phù hợp thẩm quyền của tòa án, chúng tôi cho
rằng cơ quan lập pháp cần bám sát vào các yêu cầu căn bản nhƣ sau:
Một, lấy xuất phát điểm là vị trí, vai trò của tòa án vốn đƣợc xác định là công
cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền công dân. Vậy, cần phải quy định thẩm quyền cho tòa
án theo cách phát huy tối đa khả năng của cơ quan này trong việc bảo vệ quyền
công dân.
Hai, xác định thẩm quyền xét xử của tòa án cần xác định tòa án chỉ có quyền
phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tòa án
chỉ xem xét những khiếu kiện về hành chính quản lý, không xem xét chính sách
quản lý hành chính (political dicision).
Ba, Cần tăng cƣờng thẩm quyền cho TAND trong việc xét xử các vụ án hành
chính theo hƣớng mở rộng để đảm bảo quyền dân chủ của công dân và kiểm soát

hữu hiệu đối với hoạt động hành chính. Tuy nhiên cần phải đảm bảo Tòa án không
quá tải về công việc – vì lĩnh vực hành chính là lĩnh vực rất đa dạng, tần số phát
sinh tranh chấp tƣơng đối cao và tính chất tranh chấp đôi khi rất phức tạp. Mặt
khác, không rơi vào tình trạng thu hẹp thẩm quyền của Tòa án, điều đó đồng nghĩa
với việc hạn chế quyền của công dân trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp
của mình bằng cơ chế Tòa án.
Bốn, đảm bảo tính quyền lực rõ ràng và tính độc lập của ngƣời tiến hành tố tụng
Việc quy định thẩm quyền theo địa hạt (lãnh thổ) của Tòa án ảnh hƣởng đến
tính độc lập của cơ quan này. Cần quy định theo cách đảm bảo cho Thẩm phán ở
cấp xét xử này không bị chi phối bởi cơ quan hành chính địa phƣơng đó. Tính độc
lập của hoạt động xét xử không chỉ là sự độc lập giữa các thành viên Hội đồng xét
xử mà còn độc lập với các cơ quan hành chính. Ngoài ra, muốn hoạt động tố tụng
17


hành chính thực hiện một cách hiệu quả, cần phải có đội ngũ Thẩm phán có trình
độ chuyên môn cao, phẩm chất đạo đức tốt, liêm khiết và trung thực.
Hoạt động xét xử hành chính phải vừa đảm bảo dân chủ, vừa phải đảm bảo kỷ
cƣơng, đòi hỏi vừa phải có giải pháp để phát huy quyền tự chủ của công dân trong
quan hệ với Nhà nƣớc, mặt khác cũng đề cao vai trò của bộ máy nhà nƣớc, các cán
bộ công chức khi thi hành công vụ. cần đánh giá đúng vị trí của hoạt động tố tụng
hành chính và nhận thức đƣợc tầm quan trọng của cơ chế kiểm soát nền hành
chính bằng qui trình tố tụng hành chính. Tố tụng hành chính phải đƣợc coi là cách
thức dễ tiếp cận, thuận lợi cho việc bảo vệ quyền lợi chính đáng cá nhân, tổ chức.
iii) Những đảm bảo về kinh tế - xã hội
Các yếu tố kinh tế, xã hội có ý nghĩa không kém phần quan trọng đối với việc
góp phần làm nên hiệu quả của hoạt động tố tụng hành chính. Các yếu tố kinh tế xã
hội là phạm trù rất rộng, bao gồm các yếu tố tác động trực tiếp và yếu tố tác động
gián tiếp đến hiệu quả xét xử. Ở đây, chúng tôi chỉ giới hạn đề cập đến các yếu tố
tác động trực tiếp, bao gồm: điều kiện vật chất cho hoạt động xét xử của tòa án; chế

độ chính sách đối với chủ thể tiến hành tố tụng; nguồn ngân sách dự trù cho thi
hành án hành chính và về phía chủ thể tham gia tố tụng, đó là các yếu tố nhƣ: trình
độ hiểu biết pháp luật (mặt bằng dân trí); điều kiện kinh tế của công dân.
Đối với cơ quan tiến hành tố tụng cần đảm bảo về trụ sở, trang thiết bị, các
điều kiện về tài chính để tòa án hoạt động hiệu quả, nhất là các Tòa án ở địa
phƣơng cần đƣợc quan tâm đầu tƣ về vật chất. Đối với ngƣời tiến hành tố tụng cần
đƣợc đầu tƣ về chế độ đãi ngộ (lƣơng và các khoản phụ cấp), để đảm bảo rằng
ngƣời tiến hành tố tụng có thể chuyên tâm và công tác chuyên môn, hạn chế tham
nhũng. Bên cạnh đó, phải thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, tăng cƣờng công tác
tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật để nâng cao dân trí. Khi trình độ kinh tế
phát triển, điều kiện sống nâng lên, sự nhận thức về quyền sẽ càng ngày càng hoàn
thiện, công dân sẽ ý thức về việc bảo vệ một cách cần thiết các quyền lợi của mình
18


trƣớc sự xâm hại của các quyết định hành chính, đồng thời, cũng cân đối đƣợc
những lợi ích cần thiết trong tƣơng quan giữa nhu cầu bản thân và kỷ luật xã hội.
Việc tăng cƣờng giáo dục ý thức pháp luật sẽ góp phần giúp cho các hoạt động tố
tụng đƣợc thực hiện một cách văn minh và khoa học.
II. NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA LUẬT TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH NĂM 2010 –
NHỮNG ĐIỂM TÍCH CỰC, HẠN CHẾ TỪ THỰC TIỄN XÉT XỬ CÁC VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH
2.1 Các qui định áp dụng chung trong quá trình tố tụng giải quyết vụ án hành
chính
2.1.1Qui định của Luật Tố tụng hành chính về các nguyên tắc trong tố tụng hành
chính
Nguyên tắc cơ bản của tố tụng hành chính là những tƣ tƣởng chủ đạo đƣợc pháp luật
tố tụng hành chính quy định làm cơ sở cho việc xây dựng và thực hiện pháp luật trong toàn
bộ quá trình tiến hành tố tụng để giải quyết vụ ánhành chính. Những nguyên tắc này bảo
đảm tính thống nhất của các hoạt động tố tụng nói chung đồng thời đảm bảo tính đặc thù

của hoạt động tố tụng hành chính nói riêng.
Luật Tố tụng hành chính số 64/2010/QH12, ngày 24/11/2010(2) không quy định cụ thể
về các nguyên tắc cơ bản của tố tụng hành chính, nhƣng các qui định tại Chƣơng I của Luật
này, thể hiện các nội dung của mƣời hai nguyên tắc cơ bản sau đây.
* Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính
Pháp chế xã hội chủ nghĩa với nội dung cơ bản là yêu cầu mọi cơ quan, tổ chức, cá
nhân phải tôn trọng, tuân thủ triệt để pháp luật không chỉ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức
và hoạt động của nhà nƣớc nói chung(3) mà còn là nguyên tắc cơ bản có tính chất bao trùm
đối với toàn bộ quá trình xây dựng và thực hiện pháp luật tố tụng hành chính. Theo đó,
Điều 4 của Luật Tố tụng hành chính quy định: “Mọi hoạt động tố tụng hành chính của
(2)
(3)

. Sau đây viết tắt là Luật Tố tụng hành chính.
. Xem khoản 1 Điều 8 của Hiến pháp năm 2013.

19


ngƣời tiến hành tố tụng, ngƣời tham gia tố tụng, của cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan
phải tuân theo các quy định của Luật này.”
Để tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tố tụng hành chính thì yêu
cầu tiên quyết là phải xây dựng đƣợc hệ thống các quy phạm pháp luật tố tụng hành chính
hoàn thiện làm cơ sở pháp lí cần thiết cho việc giải quyết một cách khách quan, nhanh
chóng và hiệu quả các vụ án hành chính. Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã đánh dấu
bƣớc phát triển vƣợt bậc trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật tố tụng hành
chính, song các quy định của Luật này còn chƣa thực sự đầy đủ, thống nhất và hợp lí.
Trong đó chủ yếu nhƣ sau:
Thứ nhất, Luật Tố tụng hành chính chƣa có chế định quy định rõ các căn cứ làm cơ sở
để tòa án phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị

kiện. Điều này đã ảnh hƣởng trực tiếp đến kết quả giải quyết các vụ án hành chính trong
thực tiễn.(4)
Thứ hai, Luật Tố tụng hành chính còn tồn tại một số quy định chƣa thực sự thống
nhất, chƣa hợp lí làm giảm hiệu quả giải quyết vụ án hành chính và khả năng thực hiện
quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức. Cụ thể, khoản 1 và 2 Điều 3 của
Luật này qui định về quyết định hành chính, hành vi hành chính có phạm vi khá rộng. Cùng
với đó, Điều 28 xác định các loại việc thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án cũng tƣơng đối
mở theo hƣớng kết hợp phƣơng pháp loại trừ với phƣơng pháp liệt kê. Tuy nhiên, các Điều
29 và Điều 30 của Luật này qui định về thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân các cấp lại
không đảm bảo rằng có đủ thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính về quyết định hành
chính, hành vi hành chính mà nội dung của các Điều trƣớc đó đã xác định.
Trong thực tế, việc đảm bảo nguyên tắc pháp chế trong hoạt động tố tụng hành chính,
chƣa thực sự đạt đƣợc kết quả nhƣ mong muốn, cụ thể: tỷ lệ các bản án, quyết định về vụ
án hành chính bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan vẫn cao hơn so với tỷ lệ tƣơng ứng về
vụ án hình sự và vụ án dân sự; việc giải quyết một số vụ án hành chính chƣa đảm bảo
(4)

. Xem số liệu tại chuyên đề số 3

20


đƣờng lối xét xử, áp dụng căn cứ pháp luật không phù hợp với tình tiết của vụ án hoặc
không thống nhất..(5)
Nguyên tắc pháp chế chƣa đƣợc ngƣời tiến hành tố tụng hành chính và những cơ
quan hữu quan thực sự coi trọng, “một số cơ quan, tổ chức chƣa phối hợp chặt chẽ với toà
án, thậm chí chƣa làm hết trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật trong việc
cung cấp tài liệu, chứng cứ, giám định, tham gia định giá tài sản, thực hiện uỷ thác tƣ
pháp... làm cho quá trình giải quyết vụ án gặp nhiều khó khăn”.(6). Nguyên tắc pháp chế đòi
hỏi các bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án hành chính đã có hiệu lực pháp luật

phải đƣợc tôn trọng, nghiêm chỉnh chấp hành. Tuy vậy, theo báo cáo của Tòa án nhân dân
tối cao“ việcbản án tuyên không rõ ràng gây khó khăn cho công tác thi hành án còn chƣa
đƣợc khắc phục triệt để.(7)
*Nguyên tắc hội thẩm nhân dân ngang quyền với thẩm phán khi xét xử vụ án hành
chính
Theo nguyên tắc này, hội thẩm nhân dân tiến hành tố tụng hành chính với tƣ cách là
thành viên của hội đồng xét xử sơ thẩm, ngang quyền với thẩm phán trong việc xem xét và
phán quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của hội đồng xét xử sơ thẩm. Luật Tố tụng hành
chính đã có nhiều quy định nhằm bảo đảm sự ngang quyền giữa hội thẩm nhân dân và
thẩm phán trong cả quá trình tiến hành phiên toà sơ thẩm vụ án hành chính. Tuy nhiên,
Luật này lại chƣa quy định cụ thể về trách nhiệm của Tòa án trong việc tạo điều kiện cần
thiết để hội thẩm nhân dân nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính; chƣa có quy định rang buộc
trách nhiệm của Tòa án trong việc bảo đảm thời gian cần thiết cho hội thẩm nhân dân
nghiên cứu hồ sơ vụ án hành chính. Do đó, hội thẩm nhân dân thƣờng không có đủ thời
gian, thông tin cần thiết để có thể thực hiện tốt thẩm quyền của mình ngang với thẩm phán

(5)

. Xem Toà án nhân dân tối cao, “Báo cáo Tổng kết công tác
của ngành Toà án nhân dân”, (số: 05/BC-TA), ngày 18/01/2013,
(6)
. Xem Toà án nhân dân tối cao, “Báo cáo Tổng kết công tác
của ngành Toà án nhân dân”, (số: 01/BC-TA), ngày 09/01/2014,
(7)
. Xem Toà án nhân dân tối cao, “Báo cáo Tổng kết công tác
của ngành Toà án nhân dân”, (số: 01/BC-TA), ngày 09/01/2014,

21

năm 2012 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2013

tr. 7.
năm 2013 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2014
tr. 24.
năm 2013 và nhiệm vụ trọng tâm công tác năm 2014
tr. 3, 20.