Một số mô hình an sinh xã hội điển hình trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KHÚC THU HUYỀN

MỘT SỐ MÔ HÌNH AN SINH XÃ HỘI ĐIỂN HÌNH
TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM
CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

KHÚC THU HUYỀN

MỘT SỐ MÔ HÌNH AN SINH XÃ HỘI ĐIỂN HÌNH
TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM
CHO VIỆT NAM

Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ THÚY LÂM

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong
luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Mặc dù có tham khảo nhiều nguồn tài
liệu nhưng nghiên cứu này chưa từng được công bố trước đây.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN


DANH MỤC VIẾT TẮT
ASXH: An sinh xã hội
BHXH: Bảo hiểm xã hội
BHYT: Bảo hiểm y tế
ILO: Tổ chức Lao động quốc tế
ISSA: Hiệp hội An sinh quốc tế
NLĐ: Người lao động
NSDLĐ: Người sử dụng lao động
TGXH: Trợ giúp xã hội
ƯĐXH: Ưu đãi xã hội


MỤC LỤC
DANH MỤC VIẾT TẮT
LỜI NÓI ĐẦU

Chương 1. Một số vấn đề lý luận về pháp luật an sinh xã hội
1.1. Khái niệm pháp luật an sinh xã hội............................................................................ 5
1.2. Vai trò của an sinh xã hội .......................................................................................... 9
1.3. Các bộ phận cấu thành an sinh xã hội ...................................................................... 13
Chương 2. Một số mô hình pháp luật an sinh xã hội điển hình trên thế giới và
những kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
2.1. Mô hình pháp luật an sinh xã hội của các nước Bắc Âu ........................................... 21
2.2. Mô hình pháp luật an sinh xã hội Anglo - Saxon ..................................................... 33
2.3. Mô hình pháp luật an sinh xã hội Châu Âu lục địa .................................................. 41
2.4. Mô hình pháp luật an sinh xã hội của Liên hợp quốc ............................................... 56
Chương 3. Định hướng phát triển pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam và một số
kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam
3.1. Thực trạng pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam hiện nay ....................................... 65
3.2. Định hướng phát triển pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam .................................... 69
3.3. Một số kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam
trong thời gian tới .......................................................................................................... 72
KẾT LUẬN
TÀI LIỆU THAM KHẢO

1


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Khi kinh tế ngày một phát triển, đời sống nhu cầu hưởng thụ của con người ngày
một gia tăng, an sinh xã hội (ASXH) là một nhu cầu tất yếu tự nhiên của con người trong
xã hội. Với mục đích là bảo vệ những “thành viên” của mình, đặc biệt là những người
“yếu thế” trong xã hội trước những khó khăn, túng quẫn về kinh tế, về đời sống thì
ASXH đang ngày càng giữ vai trò quan trọng góp phần vào sự ổn định xã hội, phát triển
kinh tế bền vững.

Trên thế giới thuật ngữ ASXH đã được đưa vào sử dụng từ rất sớm và ngày càng
được sử dụng phổ biến, pháp luật ASXH cũng ngày càng giữ vị trí quan trọng trong hệ
thống pháp luật quốc gia. Trên thế giới cũng hình thành rất nhiều những hệ thống mô
hình an sinh xã hội với cấu trúc mô hình cũng như những cơ chế, chính sách áp dụng
khác nhau. Điển hình là một số mô hình ASXH như: Mô hình ASXH Bắc Âu; Mô hình
ASXH Anglo - Saxon; Mô hình ASXH Châu Âu lục địa…. Còn ở Việt Nam trên phương
diện nghiên cứu khoa học, thuật ngữ ASXH cũng như pháp luật ASXH còn là vấn đề
tương đối mới mẻ và cũng có khá nhiều ý kiến, quan điểm khác nhau khi tiếp cận những
vấn đề này. Chính vì vậy, việc nghiên cứu một cách có hệ thống, chuyên sâu về cơ sở lý
luận, cũng như thực tiễn hoạt động, các chính sách của các mô hình ASXH cơ bản trên
thế giới sẽ giúp ta có cái nhìn tổng quan cũng như rút ra được những bài học kinh
nghiệm cho Việt Nam học hỏi tiến tới xây dựng một mô hình ASXH toàn diện đảm bảo
nhu cầu đời sống người dân. Vì lý do đó, tôi lựa chọn đề tài: “Một số mô hình an sinh xã
hội điển hình trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” làm đề tài luận văn
của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong khoa học luật Việt Nam, việc đi sâu nghiên cứu những chính sách an sinh,
những cải cách pháp luật của các nước trong những mô hình ASXH trên thế giới còn
chưa được chú trọng. Vì nhiều lý do khác nhau mà nội dung nghiên cứu ASXH hiện nay
còn chưa có tính thống nhất, việc nghiên cứu còn mang tính nhỏ lẻ, cá biệt.
Trong khuôn khổ các đề tài nghiên cứu khoa học, hội thảo, bài viết tạp chí cũng có
một số sách, bài viết, tác phẩm liên quan đến nội dung này như: Sách “Hệ thống an sinh
xã hội của EU và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” của PGS.TS. Đinh Công Tuấn
(năm 2008); Sách “Mô hình phát triển xã hội của một số nước phát triển châu Âu - kinh
nghiệm và ý nghĩa đối với Việt Nam” của GS.TS. Nguyễn Quang Thuấn - TS. Bùi Nhật
Quang (năm 2011); Sách “An sinh xã hội Bắc Âu trong cuộc khủng hoảng kinh tế toàn
2


cầu và bài học cho Việt Nam” của PGS.TS. Đinh Công Tuấn - ThS. Đinh Công Hoàng

(năm 2013); Bài viết “Nghiên cứu pháp luật an sinh xã hội một số nước trên thế giới”
của TS. Lê Thị Hoài Thu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội; Bài viết “Bài học kinh
nghiệm rút ra từ mô hình an sinh xã hội của EU và những kiến nghị cho Việt Nam hiện
nay” của PGS.TS. Đinh Công Tuấn trên tạp chí Xã hội học số 2 (110) năm 2010; Bài
viết “Hệ thống An sinh xã hội các nước Bắc Âu và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam”
của PGS.TS. Đinh Công Tuấn đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu số 2(137) năm
2012; Bài viết “Những thách thức với các nhà nước phúc lợi Châu Âu trong thế kỉ XXI”
của TS. Phạm Thị Hồng Điệp đăng trên Tạp chí Khoa học ĐHQGHN, Kinh tế và Kinh
doanh 28 năm 2012; Bài “Những nguyên tắc cơ bản của pháp luật an sinh xã hội” của
TS. Lưu Bình Nhưỡng trên Tạp chí Luật học số 5/2004; Bài “Hoàn thiện pháp luật về an
sinh xã hội ở Việt Nam” của Nguyễn Xuân Nga trên tạp chí Bảo hiểm xã hội số
8/2007…. Một số hội thảo về nội dung này cũng được tổ chức như hội thảo “Luật an
sinh xã hội Việt Nam trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế”
tháng 9/2003 của Trường Đại học Luật Hà Nội; hội thảo “Xây dựng hệ thống an sinh xã
hội Việt Nam” do Liên hiệp quốc, Viện khoa học xã hội và Bộ Lao động - Thương binh
và xã hội tổ chức tháng 11/2006….
Nhìn chung, tình hình nghiên cứu về nội dung pháp luật ASXH với trọng tâm là tìm
hiểu các mô hình ASXH trên thế giới hiện nay còn rất hạn chế, chủ yếu mang tính gợi
mở ban đầu. Với việc nghiên cứu các mô hình ASXH trên thế giới, tôi mong rằng nó sẽ
bổ sung thêm vào nguồn tư liệu phục vụ cho quá trình nghiên cứu và học tập về sau. Tuy
vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu các mô hình an sinh điển hình trên thế giới còn là một vấn
đề khá mới mẻ nên trong quá trình tìm hiểu, phân tích các nội dung không tránh khỏi
những hạn chế, thiếu sót, rất mong các thầy cô chỉ bảo, góp ý để luận văn được hoàn
thiện hơn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích của việc nghiên cứu đề tài là tìm hiểu các mô hình ASXH trên thế giới,
trong đó đi sâu vào phân tích mô hình an sinh xã hội của một quốc gia điển hình và rút ra
những bài học kinh nghiệm cho việc xây dựng hệ thống ASXH ở Việt Nam hiện nay.
Nhằm đạt được mục đích này, luận văn hướng tới giải quyết những nhiệm vụ chính là:
Thứ nhất, nghiên cứu làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về ASXH bao gồm

khái niệm, vai trò, cấu trúc hệ thống an sinh xã hội… đặt nền móng nhận thức vững vàng
về ASXH.

3


Thứ hai, tìm hiểu phân tích một số mô hình ASXH cơ bản trên thế giới, từ đó rút ra
những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng an sinh xã hội tại Việt Nam hiện nay và
những định hướng trong việc xây dựng hệ thống ASXH trong thời gian tới, đề xuất
những kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng an sinh xã hội của Việt Nam.
4. Phạm vi nghiên cứu
An sinh xã hội là đối tượng nghiên cứu của nhiều nghành khoa học với nhiều cách
thức và mức độ tiếp cận khác nhau. Có nhiều mô hình an sinh xã hội trên thế giới, luận
văn chỉ đề cập đến một số mô hình ASXH điển hình, trong đó tập trung vào việc tìm
hiểu một số nội dung cơ bản của các mô hình ASXH đó gồm: quá trình hình thành và
phát triển, cấu trúc của mô hình để từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
trong quá trình phát triển hệ thống ASXH trong thời gian tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu khoa học dựa trên những phương pháp luận với phép duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử để nghiên cứu các mô hình ASXH trong mối quan hệ không tách rời
với các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa…
Trong quá trình tìm hiểu một mô hình ASXH cụ thể, luận văn sử dụng các phương
pháp nghiên cứu phù hợp như mô hình hóa, thống kê, so sánh, tổng hợp, phân tích để
góp phần làm sáng tỏ những vấn đề cần nghiên cứu.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo; luận văn có kết cấu gồm
3 chương:
Chương 1: Khái quát chung về pháp luật an sinh xã hội
Chương 2: Một số mô hình pháp luật an sinh xã hội điển hình trên thế giới và những

kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam
Chương 3: Định hướng phát triển pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam và một số
kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng pháp luật an sinh xã hội ở Việt Nam.

4


Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT AN SINH XÃ HỘI
1.1. Khái niệm pháp luật an sinh xã hội
1.1.1. Nguồn gốc hình thành an sinh xã hội
Con người muốn tồn tại và phát triển trước hết phải ăn, mặc, ở… Để thoả mãn nhu
cầu tối thiểu này, con người phải lao động làm ra những sản phẩm cần thiết. Của cải xã
hội càng nhiều, mức độ thoả mãn nhu cầu càng cao, nói cách khác việc thỏa mãn nhu cầu
phụ thuộc vào khả năng lao động của con người. Tuy nhiên, trong suốt cuộc đời, không
phải khi nào con người cũng có thể lao động tạo ra thu nhập. Có rất nhiều trường hợp
khó khăn, bất hạnh, rủi ro xảy ra làm cho con người bị giảm, mất thu nhập hoặc các điều
kiện sinh sống khác, chẳng hạn, bị bất ngờ ốm đau, tai nạn, mất người nuôi dưỡng, tuổi
già, tử vong… Hơn nữa, cuộc sống của con người trên trái đất phụ thuộc rất nhiều vào
điều kiện tự nhiên và môi trường sống. Những điều kiện thiên nhiên và xã hội không
thuận lợi đã làm cho một bộ phận dân cư cần phải có sự giúp đỡ nhất định để bảo đảm
cuộc sống bình thường. Do đó, để tồn tại và phát triển, con người đã có nhiều biện pháp
khác nhau để khắc phục khó khăn.
Từ xa xưa, trước những khó khăn, rủi ro trong cuộc sống, con người đã tự khắc
phục, như câu phương ngôn “tích cốc phòng cơ, tích y phòng hàn”; đồng thời, còn được
sự san sẻ, đùm bọc, cưu mang của cộng đồng. Sự tương trợ dần dần được mở rộng và
phát triển dưới nhiều hình thức khác nhau. Những yếu tố đoàn kết, hướng thiện đó đã tác
động tích cực đến ý thức và công việc xã hội của các Nhà nước dưới các chế độ xã hội
khác nhau. Trong quá trình phát triển xã hội, đặc biệt là từ sau cuộc cách mạng công
nghiệp, hệ thống ASXH đã có những cơ sở để hình thành và phát triển. Quá trình công

nghiệp hoá làm cho đội ngũ người làm công ăn lương tăng lên, cuộc sống của họ phụ
thuộc chủ yếu vào thu nhập do lao động làm thuê đem lại. Tuy nhiên, sự hẫng hụt về tiền
lương trong các trường hợp bị ốm đau, tai nạn, rủi ro, bị mất việc làm hoặc khi về già…,
đã trở thành mối đe doạ đối với cuộc sống bình thường của những người không có nguồn
thu nhập nào khác ngoài tiền lương. Sự bắt buộc phải đối mặt với những nhu cầu thiết
yếu hàng ngày đã buộc những người làm công ăn lương tìm cách khắc phục bằng những
hành động tương thân, tương ái (lập các quỹ tương tế, các hội đoàn…); đồng thời, đòi
hỏi giới chủ và Nhà nước phải có trợ giúp bảo đảm cuộc sống cho họ.
Năm 1850, lần đầu tiên ở Đức, nhiều Bang đã thành lập quỹ ốm đau và yêu cầu công
nhân phải đóng góp để dự phòng khi bị giảm thu nhập vì bệnh tật. Từ đó, xuất hiện hình
thức bắt buộc đóng góp. Lúc đầu chỉ có giới thợ tham gia, dần dần khi tỏ rõ tính ưu việt
5


các hình thức bảo hiểm mở rộng ra cho các trường hợp rủi ro nghề nghiệp, tuổi già và
tàn tật. Đến cuối những năm 1880, ASXH (lúc này là BHXH) đã mở ra hướng mới. Sự
tham gia là bắt buộc và không chỉ người lao động đóng góp mà giới chủ và Nhà nước
cũng phải thực hiện nghĩa vụ của mình (cơ chế ba bên). Tính chất đoàn kết và san sẻ lúc
này được thể hiện rõ nét: mọi người, không phân biệt già - trẻ, nam - nữ, người khoẻ người yếu mà tất cả đều phải tham gia đóng góp.
Mô hình này của Đức đã lan dần ra châu Âu, sau đó sang các nước Mỹ Latin, rồi đến
Bắc Mỹ và Canada vào những năm 30 của thế kỷ XX. Sau chiến tranh thế giới thứ hai,
ASXH đã lan rộng sang các nước giành được độc lập ở châu Á, châu Phi và vùng Caribê.
Ngoài BHXH, các hình thức truyền thống về tương tế, cứu trợ xã hội cũng tiếp tục phát
triển để giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó khăn như những người già cô đơn, người
tàn tật, trẻ em mồ côi, người góa bụa và những người không may gặp rủi ro vì thiên tai,
hỏa hoạn… Các dịch vụ xã hội như dịch vụ y tế, dự phòng tai nạn, dự phòng y tế tái thích
ứng; dịch vụ đặc biệt cho người tàn tật, người già, bảo vệ trẻ em… được từng bước mở
rộng ở các nước theo những điều kiện tổ chức, chính trị, kinh tế - xã hội, tài chính và quản
lý khác nhau. Hệ thống ASXH được hình thành và phát triển rất đa dạng dưới nhiều hình
thức khác nhau ở từng quốc gia, trong từng giai đoạn lịch sử, trong đó BHXH là trụ cột

chính. Đạo luật đầu tiên về ASXH (Social Security) trên thế giới là Đạo luật năm 1935 ở
Mỹ.
Đạo luật này quy định thực hiện chế độ bảo vệ tuổi già, chế độ tử tuất, tàn tật và trợ
cấp thất nghiệp. Thuật ngữ ASXH được chính thức sử dụng. Đến năm 1941, trong Hiến
chương Đại Tây Dương và sau đó Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO) chính thức dùng
thuật ngữ này trong các công ước quốc tế. ASXH đã được tất cả các nước thừa nhận là
một trong những quyền con người. Nội dung của ASXH đã được ghi nhận trong Tuyên
ngôn nhân quyền do Đại hội đồng Liên hợp quốc thông qua ngày 10/12/1948. Trong bản
Tuyên ngôn có viết: “Tất cả mọi người với tư cách là thành viên của xã hội có quyền
hưởng ASXH. Quyền đó đặt cơ sở trên sự thoả mãn các quyền về kinh tế, xã hội và văn
hoá cần cho nhân cách và sự tự do phát triển con người…”. Ngày 25/6/1952, Hội nghị
toàn thể của ILO đã thông qua Công ước số 102, được gọi là Công ước về ASXH (tiêu
chuẩn tối thiểu) trên cơ sở tập hợp các chế độ về ASXH đã có trên toàn thế giới thành 9
bộ phận: chế độ chăm sóc y tế; trợ cấp ốm đau; trợ cấp thất nghiệp; trợ cấp tuổi già; trợ
cấp trong trường hợp bị tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp; trợ cấp gia đình; trợ cấp
thai sản; trợ cấp tàn tật; trợ cấp tử tuất.
1.1.2. Định nghĩa an sinh xã hội
6


Tuy được hình thành khá sớm, nhưng đến thời điểm hiện nay do tính chất phức tạp
và đa dạng của ASXH nên vẫn chưa có một khái niệm bao hàm chuẩn xác và thống nhất
về an sinh xã hội giữa các nước cũng như các tổ chức quốc tế. Với những phương pháp
và góc độ tiếp cận khác nhau khi tìm hiểu về khái niệm an sinh xã hội trong thực tiễn
cũng như trong lý luận sẽ có rất nhiều những quan điểm khác nhau.
Theo tiếng Anh, ASXH thường được gọi là Social Security và khi dịch ra tiếng Việt,
ngoài ASXH thì thuật ngữ này còn được dịch là bảo đảm xã hội, bảo trợ xã hội, an ninh
xã hội, an toàn xã hội… với những ý nghĩa không hoàn toàn tương đồng nhau. Theo
nghĩa chung nhất, Social Security là sự đảm bảo thực hiện các quyền của con người được
sống trong hòa bình, được tự do làm ăn, cư trú, di chuyển, phát biểu chính kiến trong

khuôn khổ luật pháp; được bảo vệ và bình đẳng trước pháp luật; được học tập, được có
việc làm, có nhà ở; được đảm bảo thu nhập để thoả mãn những nhu cầu sinh sống thiết
yếu khi bị rủi ro, tai nạn, tuổi già…Theo nghĩa này, nội hàm của Social Security rất lớn
và vì vậy khi dịch sang tiếng Việt có nhiều nghĩa như trên cũng là điều dễ hiểu. Theo
nghĩa hẹp, Social Security được hiểu là sự bảo đảm thu nhập và một số điều kiện sinh
sống thiết yếu khác cho người lao động và gia đình họ khi bị giảm hoặc mất thu nhập do
bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già cả, cô đơn,
trẻ em mồ côi, người tàn tật, những người nghèo đói và những người bị thiên tai, dịch
họa…Cá nhân tác giả theo quan điểm ASXH nên được hiểu theo nghĩa hẹp của khái
niệm Social Security này. Bên cạnh khái niệm này, trong thực tiễn, do sự đa dạng về nội
dung, phương thức và góc độ tiếp cận, hiện nay còn có nhiều quan điểm khác nhau về
ASXH.
Theo quan niệm của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO): ASXH là hình thức bảo vệ mà
xã hội cung cấp cho các thành viên của mình thông qua một số biện pháp được áp dụng
rộng rãi để đương đầu với những khó khăn, các cú sốc về kinh tế và xã hội làm mất hoặc
suy giảm nghiêm trọng thu nhập do ốm đau, thai sản, thương tật do lao động, mất sức
lao động hoặc tử vong, cung cấp chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình nạn nhân có
trẻ em.
Theo Ngân hàng Thế giới (WB): ASXH là những biện pháp công cộng nhằm giúp
cho các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng đương đầu và kiềm chế được nguy cơ tác
động đến thu nhập nhằm giảm tính dễ bị tổn thương và những bấp bênh thu nhập.
Hiệp hội An sinh quốc tế (ISSA) coi ASXH là thành tố của hệ thống chính sách công
liên quan đến sự bảo đảm an toàn cho tất cả các thành viên xã hội chứ không chỉ có
công nhân. Những vấn đề mà ISSA quan tâm nhiều trong hệ thống ASXH là chăm sóc
7


sức khoẻ thông qua bảo hiểm y tế; hệ thống BHXH, chăm sóc tuổi già; phòng chống tai
nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; trợ giúp xã hội.
Tại Châu Âu, các nước vận hành theo cơ chế thị trường mô hình Anglo - Sacxon đều

xây dựng mô hình ASXH trên quan điểm của trường phái Anh quốc do nhà kinh tế học
William Beveridge (1879 - 1963) đề xướng. Ông cho rằng ASXH là sự bảo đảm về việc
làm khi người ta còn sức làm việc và bảo đảm một lợi tức khi người ta không còn sức
làm việc nữa [2, tr 109].
Ở Việt Nam, mặc dù ASXH là một lĩnh vực còn nhiều mới mẻ nhưng cũng đã dành
được sự quan tâm của nhiều học giả và các nhà quản lý nghiên cứu về vấn đề này.
Theo GS Hoàng Chí Bảo thì: ASXH là sự an toàn của cuộc sống con người, từ cá
nhân đến cộng đồng, tạo tiền đề và động lực cho phát triển con người và xã hội. ASXH
là những đảm bảo cho con người tồn tại (sống) như một con người và phát triển các sức
mạnh bản chất người, tức là nhân tính trong hoạt động, trong đời sống hiện thực của nó
như một chủ thể mang nhân cách [8].
Theo PGS.TS Nguyễn Hải Hữu thì "ASXH là một hệ thống các cơ chế, chính sách,
biện pháp của Nhà nước và xã hội nhằm trợ giúp mọi thành viên trong xã hội đối phó
với các rủi ro, các cú sốc về kinh tế - xã hội làm cho họ có nguy cơ suy giảm, mất nguồn
thu nhập do ốm đau, thai sản, tai nạn, bệnh nghề nghiệp, già cả không còn sức lao động
hoặc vì những nguyên nhân khác quan rơi vào hoàn cảnh nghèo khổ và cung cấp các
dịch vụ sức khoẻ cho cộng đồng, thông qua hệ thống mạng lưới về bảo hiểm xã hội, bảo
hiểm y tế và trợ giúp xã hội" [16, tr 19].
GS.TS Mai Ngọc Cường lại cho rằng, để thấy hết được bản chất, chúng ta phải tiếp
cận ASXH theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp của khái niệm này.
+ Theo nghĩa rộng: ASXH là sự đảm bảo thực hiện các quyền để con người được an
bình, đảm bảo an ninh, an toàn trong xã hội [7, tr 21].
+ Theo nghĩa hẹp: ASXH là sự đảm bảo thu nhập và một số điều kiện thiết yếu khác
cho cá nhân, gia đình và cộng đồng khi họ bị giảm hoặc mất thu nhập do họ bị giảm
hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm; cho những người già cô đơn, trẻ em mồ
côi, người tàn tật, những người yếu thế, người bị thiên tai dịch họa [7, tr 22].
"Chiến lược ASXH giai đoạn 2011 - 2020” ghi nhận: “An sinh xã hội là sự bảo đảm
mà xã hội cung cấp cho mọi thành viên trong xã hội thông qua việc thực thi hệ thống các
cơ chế, chính sách và biện pháp can thiệp trước các nguy cơ, rủi ro có thể dẫn đến suy
giảm hoặc mất đi nguồn sinh kế” [10].

8


Trong bài "Đảm bảo ngày càng tốt hơn ASXH và phúc lợi xã hội là một nội dung
chủ yếu của Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020”, Thủ tướng Nguyễn Tấn
Dũng cho rằng "ASXH và PLXH là hệ thống các chính sách và giải pháp nhằm vừa bảo
vệ mức sống tối thiểu của người dân trước những rủi ro và tác động bất thường về kinh
tế, xã hội và môi trường; vừa góp phần không ngừng nâng cao đời sống vật chất và tinh
thần cho nhân dân" [11].
Như vậy có thể thấy có nhiều quan điểm về ASXH, tuy nhiên, có thể đưa ra định
nghĩa về an sinh xã hội như sau: An sinh xã hội là những can thiệp của Nhà nước và xã
hội bằng các biện pháp kinh tế để hạn chế, phòng ngừa và khắc phục rủi ro cho các
thành viên trong cộng đồng do bị mất hoặc giảm thu nhập bởi các nguyên nhân ốm đau,
thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, thương tật, tuổi già và chết; đồng thời, bảo đảm
chăm sóc y tế và trợ cấp cho các gia đình.
Bản chất của ASXH là tạo ra lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp cho tất cả các
thành viên trong trường hợp bị giảm, bị mất thu nhập hay khi gặp những rủi ro xã hội
khác. Chính sách ASXH là một chính sách xã hội cơ bản của Nhà nước nhằm thực hiện
chức năng phòng ngừa, hạn chế và khắc phục rủi ro, bảo đảm an toàn thu nhập và cuộc
sống cho các thành viên trong xã hội, do đó nó vừa có tính kinh tế, vừa có tính xã hội và
nhân đạo sâu sắc.
Như vậy, về mặt bản chất, ASXH là góp phần đảm bảo thu nhập và đời sống cho các
công dân trong xã hội. Phương thức hoạt động là thông qua các biện pháp công cộng.
Mục đích là tạo ra sự “an sinh” cho mọi thành viên trong xã hội và vì vậy mang tính xã
hội và tính nhân văn sâu sắc.
1.2. Vai trò của an sinh xã hội
Khi đánh giá về vai trò của ASXH, Ngân hàng thế giới cho rằng, một hệ thống
ASXH được thiết kế tốt sẽ góp phần quan trọng vào sự phát triển của mỗi quốc gia.
Thông qua hệ thống ASXH, Nhà nước tiến hành phân phối lại thu nhập cho người nghèo

và những người dễ bị tổn thương, nhanh chóng tác động lên nghèo đói và bất bình đẳng
xã hội. Trên cơ sở phân tích vị trí của ASXH trong hệ thống chính sách kinh tế - xã hội,
chúng tôi cho rằng ASXH có những vai trò cơ bản sau:
* Vai trò đối với xã hội
Hệ thống ASXH là một trong những cấu phần quan trọng trong các chương trình xã
hội của một quốc gia và là công cụ quản lý của nhà nước thông qua hệ thống luật pháp,
chính sách và các chương trình ASXH. Trên bình diện xã hội, ASXH là một công cụ để
cải thiện các điều kiện sống của các tầng lớp dân cư, đặc biệt là đối với những người
9


nghèo khó, những nhóm dân cư “yếu thế” trong xã hội. Trên bình diện kinh tế, ASXH là
một công cụ phân phối lại thu nhập giữa các thành viên trong cộng đồng, được thực hiện
theo hai chiều ngang và dọc. Sự phân phối lại thu nhập theo chiều ngang là sự phân phối
lại giữa những người khỏe mạnh và người ốm đau, giữa người đang làm việc và người
đã nghỉ việc, giữa người chưa có con và những người có gánh nặng gia đình. Một bên là
những người đóng góp đều đặn vào các loại quỹ ASXH hoặc đóng thế, còn bên kia là
những người được hưởng trong các trường hợp với các điều kiện xác định. Thông
thường, sự phân phối lại theo chiều ngang chỉ xảy ra trong nội bộ những nhóm người
được quyền hưởng trợ cấp (một “tập hợp đóng” tương đối). Sự phân phối lại thu nhập
theo chiều dọc là sự chuyển giao tài sản và sức mua của những người có thu nhập cao
cho những người có thu nhập quá thấp, cho những nhóm người “yếu thế”. Phân phối lại
theo chiều dọc được thực hiện bằng nhiều kỹ thuật khác nhau: trực tiếp (thuế trực thu,
kiểm soát giá cả, thu nhập và lợi nhuận…) hoặc gián tiếp (trợ cấp thực phẩm, cung cấp
hiện vật hoặc các dịch vụ công cộng như giáo dục, y tế, nhà ở, giúp đỡ và bảo vệ trẻ
em…). Việc phân phối lại theo chiều dọc có ý nghĩa xã hội rất lớn (thực hiện cho một
“tập hợp mở” tương đối).
Tuy nhiên, trên thực tế, việc thực hiện phân phối lại theo chiều dọc còn gặp nhiều
khó khăn do điều kiện tài chính và tổ chức. Song cũng có thể có một số biện pháp để
thực hiện một số chế độ cho những người có thu nhập thấp thông qua hệ thống đóng góp

và hệ thống trợ cấp. Những người có thu nhập thấp thường được miễn giảm chế độ đóng
góp, hoặc được người chủ sử dụng lao động (kể cả Nhà nước) đóng cho hoàn toàn. Hệ
thống trợ cấp cũng lưu ý tới những người có thu nhập thấp (tỷ lệ trợ cấp cao hơn so với
những người có thu nhập cao). Sự phân phối theo chiều ngang và theo chiều dọc đã tạo
ra một lưới ASXH (social safety net hoặc social security net). Mục đích cao nhất của nó
là giữ gìn sự ổn định về xã hội - kinh tế - chính trị của đất nước, đặc biệt là ổn định xã
hội, giảm bất bình đẳng, phân hoá giàu nghèo, phân tầng xã hội; tạo nên sự đồng thuận
giữa các giai tầng, các nhóm xã hội trong quá trình phát triển.
ASXH còn là một trong những trụ cột cơ bản trong hệ thống chính sách xã hội. Nó
hướng đến bảo đảm mức sống tối thiểu cho người dân thông qua các biện pháp phòng
ngừa, giảm thiểu và khắc phục rủi ro, nâng cao chất lượng cuộc sống của họ; bảo vệ giá
trị cơ bản của xã hội như tinh thần chia sẻ, đùm bọc, truyền thống “uống nước nhớ
nguồn”.. và đồng thời là thước đo trình độ phát triển của một nước trong quá trình phát
triển và hội nhập. ASXH là một tất yếu khách quan trong cuộc sống xã hội loài người.
Trong bất kỳ xã hội nào, ở bất cứ giai đoạn phát triển nào cũng đều có những nhóm dân
10


cư, những đối tượng rơi vào tình trạng không thể tự lo liệu được cuộc sống, hoặc trong
cảnh gặp sự cố nào đó trở thành những người “yếu thế” trong xã hội. Nếu trong xã hội có
những nhóm người “yếu thế”, những người gặp rủi ro, bất hạnh thì cũng chính trong xã
hội đó lại nẩy sinh những cơ chế hoặc tự phát, hoặc tự giác, thích ứng để giúp đỡ họ.
ASXH phát triển cùng với sự phát triển của xã hội, là một quá trình phát triển toàn diện,
từ đơn giản đến phức tạp và ngày càng phong phú, đa dạng. Ở đâu, vào lúc nào mà người
dân được hưởng nhiều đảm bảo nhất, có cuộc sống tốt nhất thì nhà nước đó, chế độ đó
được đánh giá là ưu việt.
Bảo đảm ASXH là nền tảng của phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Thông qua
việc áp dụng các cơ chế điều tiết, phân phối lại thu nhập giữa các khu vực kinh tế, các
vùng kinh tế và các nhóm dân cư, ASXH có thể được coi như là một giá đỡ đảm bảo thu
nhập cho người dân.

Một trong những mục tiêu hàng đầu của ASXH là tạo ra một lưới an toàn gồm nhiều
tầng, nhiều lớp bảo vệ (trong đó quan trọng nhất là bảo vệ về thu nhập) cho tất cả mọi
thành viên của cộng đồng trong trường hợp gặp những biến cố và những “rủi ro xã hội”.
Để tạo ra lưới an toàn gồm nhiều tầng, nhiều lớp đó, ASXH dựa trên nguyên tắc san sẻ
trách nhiệm và thực hiện công bằng xã hội, được thực hiện bằng nhiều hình thức,
phương thức và các biện pháp khác nhau. Trong đó tập trung vào ba vấn đề chủ yếu:
Thứ nhất, là trụ cột cơ bản, cần thiết cho sự bảo đảm, đó là sự bảo hiểm xã hội
(BHXH) - được coi là xương sống của hệ thống ASXH. BHXH dựa trên sự đóng góp
của các bên tham gia, gồm người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước trong
một số trường hợp. Thông qua các trợ cấp BHXH, người lao động có được một khoản
thu nhập bù đắp hoặc thay thế cho những khoản thu nhập bị giảm hoặc mất trong những
trường hợp họ bị giảm hoặc mất khả năng lao động hoặc mất việc làm. Đây là một phần
chính đầu tiên cấu thành giá đỡ đảm bảo thu nhập.
Thứ hai, là sự cung cấp dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho người lao động và các thành
viên gia đình họ, nhằm bảo đảm cho họ tái tạo được sức lao động, duy trì và phát triển
nền sản xuất xã hội, đồng thời phát triển mọi mặt cuộc sống của con người, kể cả phát
triển bản thân con người. Đảm bảo cho người dân có sức khỏe để lao động cũng là một
cách hiệu quả để đảm bảo thu nhập lâu dài cho họ.
Thứ ba, là các loại trợ giúp xã hội (cung cấp tiền, hiện vật…) cho những người có rất
ít hoặc không có tài sản (người nghèo khó), những người cần sự giúp đỡ đặc biệt cho các
gánh nặng gia đình… ASXH cũng khuyến khích, thậm chí bao quát cả những loại trợ

11


giúp như miễn giảm thuế, trợ cấp về ăn, ở, dịch vụ đi lại… Đây là được coi là bộ phận
hỗ trợ trực tiếp nhất cho việc đảm bảo thu nhập cho người dân.
Hệ thống ASXH hiện đại không chỉ là những cơ chế đơn giản nhằm thay thế thu
nhập mà đã trở thành những véctơ hỗn hợp của cái gọi là “những chuyển giao xã hội”,
tức là những công cụ, những biện pháp phân phối lại tiền bạc, của cải và các dịch vụ xã

hội có lợi cho những nhóm người “yếu thế” hơn trong cộng đồng xã hội.
Sự che chắn, bảo vệ cho các thành viên của xã hội trước mọi “biến cố xã hội” bất lợi
hiểu một cách cụ thể nhất không phải điều gì khác, chính là giá đỡ đảm bảo thu nhập cho
người dân.
Hệ thống chính sách ASXH được thiết kế trên cơ sở các nguyên tắc công bằng, đoàn
kết ở các mức độ khác nhau còn thể hiện giá trị và định hướng phát triển của một quốc
gia. Cách thức thiết kế hệ thống ASXH chính là sự thể hiện mô hình phát triển xã hội,
quan điểm lựa chọn đầu tư cho con người. Điều đó lý giải vì sao ở các quốc gia khác
nhau, tùy vào điều kiện văn hóa, kinh tế, chính trị, xã hội lại thiết kế mô hình an sinh xã
hội khác nhau: ví dụ như các nước Bắc Âu theo mô hình nhà nước phúc lợi; nước Anh
theo mô hình Anglo - Sacxon…
ASXH góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh và bền vững thông qua việc
"điều hoà” các “mâu thuẫn xã hội”, đảm bảo xã hội không có sự loại trừ, điều tiết tốt hơn
và hạn chế các nguyên nhân nảy sinh mâu thuẫn và bất ổn định xã hội.
Nhà nước thông qua chính sách ASXH để cân đối, điều chỉnh nguồn lực cho các
vùng nghèo, vùng chậm phát triển, tạo nên sự phát triển hài hoà, giảm bớt sự chênh lệch
giữa các vùng; mở rộng chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội, hạn chế bất
bình đẳng giữa các nhóm dân cư.
Thông qua việc hoạch định và thực hiện chính sách ASXH, cho phép các Chính phủ
tiến hành lựa chọn mục tiêu tăng trưởng hiệu quả và bền vững. Một hệ thống ASXH lâu
dài, đầy đủ có thể thực hiện mọi mục tiêu tái phân phối của xã hội, giải phóng các nguồn
lực trong dân cư.
* Vai trò đối với các gia đình
Nếu một hệ thống ASXH được thiết kế hiệu quả có thể tạo điều kiện cho các gia
đình đầu tư tốt hơn cho tương lai. Trong vai trò này, hệ thống ASXH cơ bản là khắc
phục các rủi ro trong tương lai, cho phép các gia đình tiếp cận đến được các cơ hội để
phát triển. ASXH còn góp phần hỗ trợ cho các gia đình quản lý được rủi ro. Thông qua
các chương trình ASXH, ít nhất nó cũng giúp cho các gia đình đương đầu được với
những giai đoạn khó khăn trong cuộc sống.
12

ASXH đảm bảo điều kiện cho mỗi thành viên trong xã hội trong suốt cuộc đời của
họ từ khi sinh ra. Trong suốt quá trình tồn tại và phát triển của mình, an sinh xã hội là
quyền lợi của mỗi người, đầu tiên là chế độ chăm sóc dành cho trẻ em từ khi sinh ra
thông qua chế độ nghỉ thai sản dành cho các bà mẹ, tiếp đến là chế độ giáo dục, y tế
trong quá trình trưởng thành, bên cạnh đó, mỗi người lao động tham gia BHXH đều
được hưởng những lợi ích an sinh xã hội như bảo hiểm hưu trí, tai nạn lao động, trợ cấp
thất nghiệp, ốm đau… Như vậy, mỗi thành viên trong gia đình đều được hưởng ASXH
như một quyền con người cơ bản, điều này không chỉ nâng cao khả năng tồn tại độc lập
của họ trong cuộc sống mà còn đảm bảo quan trọng cho sự phát triển của mỗi gia đình,
khi cuộc sống của bản thân mỗi thành viên gia đình đều được đảm bảo trước những rủi
ro có thể gặp phải thì mỗi gia đình đều có khả năng vượt qua được với những giai đoạn
khó khăn trong cuộc sống. Như vậy, ASXH thể hiện vai trò bảo vệ các gia đình trước hết
thông qua việc bảo vệ cho các thành viên của gia đình. ASXH còn là một yếu tố bảo
hiểm, cho phép các gia đình được lựa chọn sinh kế để phát triển.
1.3. Các bộ phận cấu thành an sinh xã hội
Về cấu trúc của hệ thống ASXH vẫn còn nhiều cách tiếp cận và quan điểm khác
nhau. Trong đó, thông thường hệ thống ASXH được xem xét dưới hai góc độ là quản trị
rủi ro và các lĩnh vực cụ thể của an sinh xã hội.
1.3.1. Từ góc độ quản trị rủi ro
Nhìn từ góc độ quản trị rủi ro, một hệ thống ASXH bao giờ cũng phải có tối thiểu 3
hợp phần trong cấu trúc nội dung:
Thứ nhất: Các biện pháp mang tính chất phòng ngừa rủi ro
Đây được coi là tầng trên cùng của hệ thống ASXH. Vai trò của tầng này là hướng tới
can thiệp và bao phủ toàn bộ dân cư; giúp cho mọi tầng lớp dân cư có được việc làm, thu
nhập, có được năng lực vật chất cần thiết để đối phó tốt nhất với rủi ro. Trụ cột cơ bản
nhất của hợp phần này là các biện pháp về thị trường lao động tích cực như đào tạo nghề;
hỗ trợ người tìm việc, tự tạo việc làm hoặc đào tạo nâng cao kỹ năng cho người lao động.
Thứ hai: Các biện pháp mang tính chất giảm thiểu rủi ro

Đây được coi là tầng thứ hai của hệ thống ASXH, tầng này có vị trí đặc biệt quan
trọng với các chiến lược giảm thiểu thiệt hại do rủi ro. Nội dung quan trọng nhất trong
tầng này là các hình thức bảo hiểm, dựa trên nguyên tắc đóng - hưởng như: bảo hiểm xã
hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp….

13


Chính sách thuộc tầng này rất nhạy cảm, nếu phù hợp sẽ thúc đẩy sự tham gia tích
cực của người dân, tiết kiệm nguồn lực nhà nước, tăng độ bao phủ hệ thống. Ngược lại,
nếu chính sách không phù hợp người dân sẽ không tham gia hoặc chính sách bị lạm dụng.
Thứ ba: Các biện pháp mang tính chất khắc phục rủi ro
Đây được coi là tầng cuối cùng của hệ thống ASXH nhằm bảo vệ an toàn cho các
thành viên xã hội khi họ gặp phải rủi ro mà bản thân họ không tự khắc phục được như:
thất nghiệp, người thiếu việc làm, người có thu nhập thấp, người già, người tàn tật, trẻ
em mồ côi, người nghèo. Các chương trình trong hợp phần này thường là cứu trợ xã hội
và trợ giúp xã hội (gồm cả trợ giúp xã hội đặc thù).
1.3.2. Từ góc độ các lĩnh vực cấu thành
Xem xét dưới góc độ các lĩnh vực cấu thành thì ASXH gồm những bộ phận cơ bản:
- Bảo hiểm xã hội.
- Bảo hiểm y tế.
- Trợ giúp xã hội.
- Các nội dung khác của ASXH.
a) Bảo hiểm xã hội
BHXH là bộ phận lớn nhất trong hệ thống ASXH. Có thể nói, không có bảo hiểm xã
hội (BHXH) thì không thể có một nền ASXH vững mạnh. BHXH ra đời và phát triển từ
khi cuộc cách mạng công nghiệp xuất hiện ở châu Âu. BHXH nhằm bảo đảm cuộc sống
cho những người công nhân công nghiệp và gia đình họ trước những rủi ro xã hội như
ốm đau, tai nạn, mất việc làm…, làm giảm hoặc mất thu nhập. Tuy nhiên, cũng do tính
lịch sử và phức tạp của vấn đề, khái niệm BHXH đến nay cũng chưa được hiểu hoàn

toàn thống nhất và gần đây có xu hướng hòa nhập giữa BHXH với ASXH. Khi đề cập
đến vấn đề chung nhất, người ta dùng khái niệm SOCIAL SECURITY và vẫn dịch là
BHXH, nhưng khi đi vào cụ thể từng chế độ thì BHXH được hiểu theo nghĩa của từ
SOCIAL INSURANCE. Tuy nhiên, sự hòa nhập này không có nghĩa là hai thuật ngữ
này là một. Theo nghĩa hẹp, cụ thể, có thể hiểu BHXH là sự bảo đảm thay thế hoặc bù
đắp một phần thu nhập cho người lao động khi họ mất hoặc giảm khoản thu nhập từ
nghề nghiệp do bị mất hoặc giảm khả năng lao động hoặc mất việc làm, thông qua việc
hình thành và sử dụng một quỹ tài chính do sự đóng góp của các bên tham gia bảo hiểm
xã hội, nhằm góp phần bảo đảm an toàn đời sống của người lao động và gia đình họ;
đồng thời góp phần bảo đảm an toàn xã hội.
Theo ILO, “Bảo hiểm xã hội được thiết lập trên cơ sở nguyên tắc cùng nhau chia sẻ
rủi ro đòi hỏi mỗi người tham gia và được bảo vệ phải đóng góp tài chính vào một quỹ
14


chung. Khi gặp phải những rủi ro với những điều kiện quy định cho hưởng thì nhu cầu
của người đó (hoặc một phần nhu cầu) sẽ được quỹ bảo hiểm xã hội thỏa mãn”. Ở Việt
Nam, khái niệm BHXH được rất nhiều tài liệu khoa học, giáo trình thuộc các chuyên
ngành khác nhau nghiên cứu. Một khái niệm chung được đa số các nhà khoa học hiện
nay sử dụng là:“ Bảo hiểm xã hội là sự bảo vệ có tính xã hội đối với NLĐ thông qua quá
trình tổ chức và sử dụng một quỹ tiền tệ tập trung được tồn tích dần do sự đóng góp của
NLĐ, NSDLĐ dưới sự điều tiết của Nhà nước nhằm đảm bảo phần thu nhập thỏa mãn
những nhu cầu sinh sống thiết yếu của NLĐ và gia đình họ khi gặp những biến cố rủi ro
làm giảm hoặc mất thu nhập theo lao động như ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, bệnh
nghề nghiệp, thất nghiệp....” [20, tr 20].
BHXH có những điểm cơ bản là: BHXH dựa trên nguyên tắc cùng chia sẻ rủi ro giữa
những người tham gia; đòi hỏi tất cả mọi người tham gia phải đóng góp tạo nên một quỹ
chung; các thành viên được hưởng chế độ khi họ gặp các “sự cố” và đủ điều kiện để
hưởng; chi phí cho các chế độ được chi trả bởi quỹ BHXH; nguồn quỹ được hình thành
từ sự đóng góp của những người tham gia, thường là sự chia sẻ giữa chủ sử dụng lao

động và người lao động, với một phần tham gia của Nhà nước; đòi hỏi tham gia bắt
buộc, trừ những trường hợp ngoại lệ; phần tạm thời chưa sử dụng của Quỹ được đầu tư
tăng trưởng, nâng cao mức hưởng cho người thụ hưởng chế độ BHXH; các chế độ được
bảo đảm trên cơ sở các đóng góp BHXH, không liên quan đến tài sản của người hưởng
BHXH; các mức đóng góp và mức hưởng tỷ lệ với thu nhập trước khi hưởng BHXH…
Dưới góc độ pháp luật, Bảo hiểm xã hội là tổng hợp những quy định của Nhà nước
quy định các hình thức đảm bảo điều kiện vật chất và tinh thần cho người lao động và
trong một số trường hợp là thành viên gia đình họ khi bị giảm hoặc mất khả năng lao
động [18, tr 114]. Các quốc gia đều xác định BHXH là nội dung quan trọng nhất trong
hệ thống pháp luật ASXH, song sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ BHXH
lại có sự khác nhau. Về nội dung, đa phần các quốc gia giới hạn phạm vi điều chỉnh pháp
luật BHXH với các chế độ trợ cấp trong các trường hợp rủi ro làm giảm hoặc mất thu
nhập nhưng cũng không loại trừ một số quốc gia xác định nội dung pháp luật BHXH bao
gồm cả BHYT với quan điểm đây là các chế độ bảo hiểm có tính xã hội, quan điểm này
chúng ta rất dễ bắt gặp ở các nước theo mô hình Châu Âu lục địa như Đức. Có quốc gia
lại thiết kế nội dung pháp luật BHXH gồm hai hệ thống chế độ BHXH bắt buộc và chế
độ BHXH tự nguyện nhằm hướng tới việc bao quát toàn bộ NLĐ như các nước theo mô
hình Anglo – Saxon, điển hình là Vương quốc Anh.... Tuy nhiên, đa phần các quốc gia
trên thế giới thực hiện chi trả trợ cấp BHXH theo cơ chế đóng góp tài chính từ thu nhập
15


của NLĐ với trách nhiệm cụ thể phân chia cho NLĐ, NSDLĐ và sự hỗ trợ, bảo trợ của
Nhà nước ở những mức độ khác nhau.
b) Bảo hiểm y tế
Trong các bộ phận cấu thành ASXH, BHYT là bộ phận quan trọng giữ nhiệm vụ bảo
vệ và chăm sóc sức khỏe cho các thành viên xã hội. Là một phạm trù kinh tế - xã hội có
tính nhân đạo sâu sắc, khái niệm BHYT được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau.
Dưới góc độ pháp luật, BHYT được hiểu là tổng hợp những quy định của Nhà nước điều
chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội hình thành trong lĩnh vực bảo vệ và chăm sóc sức

khỏe thông qua cơ chế đóng góp tài chính nhằm đảm bảo chi trả trợ cấp cho người tham
gia khi bị rủi ro ốm đau, bệnh tật.
Trên phương diện quốc tế, khái niệm BHYT được ILO đề cập với một số đặc trưng
cơ bản như: thiết lập trên cơ sở đóng góp tài chính của người tham gia; bao gồm các dịch
vụ chăm sóc sức khỏe, chữa bệnh mà không phải trợ cấp bằng tiền mặt; không mang
mục đích kinh doanh; quyền lợi BHYT phụ thuộc vào nhu cầu của bệnh lý và khả năng
cung ứng dịch vụ y tế [26].
Mỗi quốc gia lại có những mô hình BHYT khác nhau, nhưng về cơ bản, tồn tại hai
mô hình tiêu biểu: (i) Mô hình BHYT thực hiện bằng tài chính công và (ii) Mô hình
BHYT thực hiện bằng tài chính đóng góp.
Ở mô hình BHYT thực hiện bằng tài chính công thường được quy định một chế độ
BHYT có tính phổ quát, áp dụng đối với mọi người dân với gói quyền lợi cơ bản. Trên
cơ sở đó, người dân có quyền tham gia hình thức BHYT tự nguyện nhằm cung cấp dịch
vụ chất lượng cao hơn theo yêu cầu. Các chế độ BHYT tự nguyện được coi như chế độ
bổ sung với đối tượng tham gia, chủ yếu là những người có thu nhập cao.
Trong mô hình BHYT thực hiện bằng tài chính đóng góp thường quy định các chế
độ BHYT theo loại hình thức bắt buộc và tự nguyện. Tuy nhiên, chế độ BHYT bắt buộc
và tự nguyện trong mô hình này cũng có sự khác nhau nhất định. Các quốc gia đã thực
hiện được BHYT toàn dân thường thiết lập chế độ hưởng phổ quát, tương tự như ở mô
hình BHYT thực hiện từ nguồn tài chính công và vì vậy, vai trò của BHYT tự nguyện
chỉ dừng lại như chế độ bổ sung mà thôi. Các quốc gia chưa thực hiện được BHYT toàn
dân thường chú trọng tới vai trò của BHYT tự nguyện nhiều hơn, họ thường xác định đối
tượng tham gia chính là những người không thuộc phạm vi tham gia bắt buộc, mức đóng
thường ấn định chung hoặc đưa ra khung mức lựa chọn áp dụng, chế độ hưởng cũng có
những khác biệt nhất định so với chế độ hưởng BHYT bắt buộc.

16


Về cơ bản, người tham gia BHYT được hưởng các dịch vụ y tế như: chăm sóc sức

khỏe ban đầu, thăm khám, điều trị đa khoa, chuyên khoa, các dịch vụ xét nghiệm, chiếu
chụp, cấp thuốc, chi phí nằm viện... Như vậy, quyền lợi hưởng BHYT không phải trực tiếp
bằng tiền mà chính là những dịch vụ y tế mà người tham gia sử dụng khi ốm đau, bệnh tật.
c) Trợ giúp xã hội
Ra đời trên cơ sở của sự tương trợ cộng đồng truyền thống, trợ giúp xã hội đã phát
triển thành một bộ phận quan trọng, không thể thiếu trong hệ thống ASXH cũng như hệ
thống pháp luật ASXH mỗi quốc gia. Là một nội dung mang nặng tính xã hội, do vậy
khái niệm TGXH phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm của từng quốc gia. Ở góc độ khái
quát nhất, ILO đưa ra những đặc trưng cơ bản của TGXH để nhận diện khi so sánh với
các nội dung khác trong hệ thống ASXH:
- Đối tượng TGXH bao gồm mọi người dân không có sự phân biệt khi gặp phải
những rủi ro, bất hạnh, khó khăn... trong cuộc sống.
- Nghĩa vụ đóng góp không đặt ra như một yêu cầu đối với người được trợ giúp. Tài
chính đảm bảo thực hiện chủ yếu lấy từ nguồn tài chính công và từ sự giúp đỡ, đóng góp
tự nguyện của cộng đồng;
- Mức trợ cấp được xác định dựa trên nhu cầu thực sự và thiết yếu của người hưởng,
có tính đến tình trạng kinh tế (thu nhập và tài sản) của họ;
- Mục đích của trợ cấp nhằm giúp duy trì cuộc sống của người thu hưởng và gia đình
họ chứ không nhằm khôi phục lại mức sống của họ như trước khi gặp rủi ro, bất hạnh.
Trên phương diện pháp luật quốc tế, không có một quy chuẩn nào bắt buộc áp dụng
thực hiện TGXH cho các quốc gia mà chỉ dừng lại ở việc xác định quyền hưởng TGXH
như là quyền cơ bản của con người trong xã hội nhằm đảm bảo sự tồn tại với những điều
kiện sinh sống tối thiểu như ăn, mặc, ở, chăm sóc y tế, đảm bảo nhu cầu thiết yếu khi gặp
rủi ro... Việc đảm bảo thực hiện quyền con người này ở các quốc gia khác nhau phụ
thuộc vào điều kiện riêng của từng quốc gia.
d) Các nội dung khác của cấu trúc ASXH
- Ưu đãi xã hội
Ưu đãi xã hội là sự đãi ngộ của Nhà nước, cộng đồng đối với những thành viên có
công lao đối với đất nước. Trên thế giới, bất kì quốc gia nào cũng có một bộ phận dân cư
có công với Tổ quốc, do vậy các quốc gia đều thực hiện những chính sách ưu đãi. Tùy

theo từng điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội khác nhau mà các quốc gia quy định vị trí,
vai trò của ƯĐXH với các chính sách, chế độ ưu đãi khác.

17


ƯĐXH là một nội dung mang nặng tính xã hội, gắn liền với những đặc thù của quốc
gia. Do vậy, mỗi quốc gia có cách tiếp nhận riêng với nội dung này. Trên phương diện
pháp luật quốc tế, khái niệm ƯĐXH cũng như pháp luật ƯĐXH hầu như chưa được đề
cập đến. Ở Việt Nam xuất phát từ đặc điểm riêng về truyền thống, đạo lý, cũng như lịch
sử của dân tộc, ƯĐXH đã được luật hóa trở thành một nội dung quan trọng trong hệ
thống pháp luật ASXH, có thể hiểu ƯĐXH “tổng hợp những quy phạm pháp luật quy
định về các điều kiện, hình thức, mức độ đảm bảo vật chất và tinh thần cho những người
có công và một số thành viên trong gia đình họ trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế,
văn hóa, xã hội” [18, tr 269].
Trên thế giới hầu như không một quốc gia nào đề cập đến nội dung ƯĐXH với vị trí
là một bộ phận độc lập với hệ thống văn bản chuyên biệt riêng như ở Việt Nam. Như ở
Pháp thì ƯĐXH được thể chế thực hiện trong pháp luật về lao động với các quy định ưu
tiên thương binh, vợ con liệt sĩ. Ở Mỹ, thì nội dung này lại được quy định trong hệ thống
dịch vụ công với các chế độ ưu tiên, ưu đãi về trợ cấp vật chất, nhà ở... Việc tồn tại một bộ
phận pháp luật ƯĐXH độc lập và giữ một vị trí quan trọng trong hệ thống ASXH Việt
Nam là một nét đặc biệt so với thông lệ quốc tế. Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng về
lịch sử dân tộc, truyền thống, đạo lý và nhu cầu thực tiễn xã hội. Trải qua bao cuộc chiến
tranh cách mạng để có được sự độc lập cho Tổ quốc chúng ta đã phải hy sinh, tổn thất rất
nhiều về tính mạng, sức khỏe.. của nhân dân. Số đối tượng có công ở Việt Nam là rất lớn
và cần được ghi nhận công trạng và đền đáp xứng đáng. Xuất phát từ truyền thống tốt đẹp
“uống nước nhớ nguồn” nên việc thực hiện ƯĐXH không chỉ là trách nhiệm của riêng
Nhà nước mà còn là trách nhiệm chung của cả cộng đồng và phải được điều chỉnh bằng
pháp luật.
Đặc điểm khác biệt của đối tượng ƯĐXH so với các đối tượng khác của hệ thống

pháp luật ASXH là nghĩa vụ đóng góp vật chất hoặc tình trạng kinh tế, nhu cầu cuộc
sống không được đặt ra như là một trong các điều kiện hưởng. Chỉ cần được công nhận
là người có công biểu hiện bằng việc đạt được các danh hiệu, huy hiệu, giấy chứng nhận,
bằng, kỉ niệm chương... Thì đương nhiên đối tượng đó thuộc diện hưởng chế độ ƯĐXH.
Nghĩa vụ đóng góp của họ được thể hiện bằng hình thức đặc biệt, đó là sự cống hiến, hy
sinh tính mạng, sức khỏe, tuổi trẻ, gia đình cho Tổ quốc. Sự đóng góp này là vô giá
không thể được xác định bằng vật chất thông thường.

- Các chế độ trợ cấp từ thu nhập chung của quốc gia (còn gọi là phúc lợi xã hội)
Đây chính là những chế độ trợ cấp, hỗ trợ từ tài chính công trong tất cả các lĩnh vực
của đời sống. Tiếp cận dưới góc độ kinh tế, nhiều quốc gia xác định nội dung cơ bản của
18


ASXH chính là BHXH với nguồn tài chính đóng góp và phúc lợi xã hội với nguồn tài
chính công.
Phúc lợi xã hội chính là một bộ phận thu nhập quốc dân của xã hội được sử dụng
nhằm thỏa mãn những nhu cầu vật chất và tinh thần của các thành viên xã hội, chủ yếu
được phân phối ngoài thu nhập theo lao động. Đối tượng hưởng là mọi thành viên xã hội,
trước tiên và chủ yếu là những đối tượng người già, trẻ em, người cô đơn, người tàn tật,
người cần chăm sóc về y tế. Nội dung bao gồm các chế độ trợ cấp vật chất, cung cấp các
dịch vụ y tế miễn phí, trợ cấp về nhà ở, giao thông... mà không yêu cầu sự đóng góp của
người thụ hưởng và xem xét đến tình trạng kinh tế của đối tượng. Trợ cấp vật chất thường
được xác định mức đồng nhất và áp dụng cho tất cả công dân thường trú hoặc định cư dài
hạn, song cũng có những quốc gia mở rộng cho đối tượng người nước ngoài sinh sống và
làm việc ở nước sở tại. Việc quy định cụ thể chế độ phúc lợi trong pháp luật các quốc gia
cũng có sự khác nhau nhất định. Nhiều quốc gia chú trọng đến vấn đề sức khỏe thiết lập
cả dịch vụ y tế, chăm sóc sức khỏe ban đầu miễn phí cho toàn dân như Anh, Thụy Điển...
Có một số quốc gia chú trọng đến giáo dục như Đan Mạch, Phần Lan, Đức.
- Chế độ trợ cấp gia đình

Chế độ trợ cấp gia đình là một trong 9 chế độ trợ cấp được ILO quy định trong Công
ước 102 quy định với những quy phạm tối thiểu. Chế độ trợ cấp gia đình chủ yếu là dành
cho những gia đình có hoàn cảnh đặc biệt, nhất là những gia đình đông con nhằm giúp
họ có những khoản thu nhập nhất định đảm bảo cuộc sống, không rơi vào hoàn cảnh
túng quẫn vì phải chi phí nhiều cho việc nuôi con. Nguồn tài chính đảm bảo thực hiện trợ
cấp thường có sự đóng góp của NSDLĐ và được thiết kế bổ sung với chế độ BHXH như
ở Đức, Phần Lan... Một số quốc gia thiết lập chế độ này dựa trên nguyên tắc dịch vụ
công với nguồn tài chính được đảm bảo hoàn toàn từ Nhà nước như ở Anh, Đan Mạch,
Thụy Điển... Điều kiện chủ yếu để được hưởng trợ cấp là thời hạn cư trú của gia đình và
số con, không liên quan đến vấn đề việc làm và thu nhập.
Trợ cấp gia đình thường căn cứ vào số con, tùy theo chính sách dân số và kế hoạch
hóa gia đình ở các nước khác nhau mà lũy tiến hay lũy thoái mức trợ cấp từ đứa con thứ
nhất, hai, ba.. Hình thức trợ cấp gia đình không chỉ bằng tiền mặt mà bằng cả hiện vật
như miễn thuế với danh nghĩa gánh nặng gia đình, dịch vụ chăm sóc trẻ em trước khi đi
học, cung cấp thực phẩm... Mức trợ cấp này thường ở mức thấp.
- Dịch vụ xã hội
Đối tượng hưởng chủ yếu của các dịch vụ xã hội này là những người tàn tật, người
già yếu, trẻ em, người mang thai, người cô đơn.... Nội dung là việc cung cấp các dịch vụ
19


miễn phí từ nhà nước nhằm bảo vệ, hỗ trợ và tạo cơ hội phát triển cho các thành viên xã
hội khi rơi vào những hoàn cảnh, môi trường, tình huống đặc biệt. Các dịch vụ được biết
đến bao gồm các dịch vụ bảo vệ và chăm sóc trẻ em, kế hoạch hóa gia đình, phục hồi
chức năng và trang bị phương tiện trợ giúp sinh hoạt cho người tàn tật, tai nạn, dự phòng
y tế (tiêm phòng miễn phí, chương trình phòng chống bệnh dịch..), dự phòng tai nạn giao
thông... Tùy điều kiện phát triển mỗi nước mà hệ thống dịch vụ này được thực hiện với
quy mô và phạm vi nội dung khác nhau. Thông thường, do tính linh hoạt, thiếu ổn định
của từng nội dung ở từng giai đoạn, hoàn cảnh, tình huống cụ thể các dịch vụ này thường
được quy định thực hiện độc lập bằng các chương trình quốc gia. Cũng không loại trừ

một số quốc gia quy định việc lồng ghép với các quy định về giáo dục, y tế, giao thông,
môi trường... Nguồn tài chính đảm bảo thực hiện các dịch vụ này thường do Nhà nước
hoặc phối hợp giữa Nhà nước và các tổ chức tự nguyện, phi chính phủ cung cấp.

20


Chương 2
MỘT SỐ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT AN SINH XÃ HỘI ĐIỂN HÌNH TRÊN
THẾ GIỚI VÀ NHỮNG KINH NGHIỆM RÚT RA CHO VIỆT NAM
2.1. Mô hình pháp luật an sinh xã hội của các nước Bắc Âu
2.1.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển
Mô hình Bắc Âu với tên gọi khác là Mô hình Dân chủ xã hội được coi là một trong
những mô hình toàn diện nhất với sự quan tâm cao độ dành cho hệ thống tái phân phối,
gắn kết xã hội với các giá trị phổ quát. Các mục tiêu của mô hình được thực hiện thông
qua một hệ thống hạ tầng vững mạnh các dịch vụ xã hội với khả năng đáp ứng nhu cầu
tốt và có chất lượng cao. Lợi ích của mô hình nhìn chung mang tính phi hàng hóa, có
nghĩa là các cá nhân đều được hưởng lợi mà không phụ thuộc vào việc người đó đóng
góp như thế nào. Đặc điểm nổi bật của mô hình này là mối quan hệ lao động - lợi ích thụ
hưởng có tính thị trường rất thấp. Người thất nghiệp cũng được hưởng lợi và tỉ lệ lưu
chuyển lao động, việc làm rất cao. Cùng với trợ cấp thất nghiệp, dịch vụ y tế được tài trợ
thông qua hệ thống thuế.
Tại các nước Bắc Âu, hầu hết phúc lợi xã hội đều do nhà nước và chính quyền địa
phương mang lại cho từng cá nhân, gia đình. Mô hình này đảm bảo một hệ thống hạ tầng
vững mạnh các dịch vụ xã hội với khả năng đáp ứng nhu cầu tốt, chất lượng cao. Mọi cá
nhân được hưởng phúc lợi nhà nước, không phụ thuộc vào người đó có đóng góp như
thế nào và mô hình này đảm bảo mức thất nghiệp cực thấp, cùng với những khoản trợ
cấp thất nghiệp cao. Mô hình Bắc Âu dường như tẩy chay thị trường, xây dựng một sự
đoàn kết toàn diện cần thiết nhất cho nhà nước phúc lợi. Tất cả các lợi ích đều mang tính
phụ thuộc và mang tính bắt buộc. Nhà nước có trách nhiệm chăm lo đến mỗi gia đình (từ

trẻ em đến người già), khuyến khích sự độc lập cá nhân, đặc biệt là khuyến khích phụ nữ
lựa chọn các cơ hội việc làm. Việc làm đầy đủ là yếu tố trọng tâm của mô hình Bắc Âu
và nó được nhà nước hỗ trợ cả về thu nhập lẫn thanh toán các chi phí phúc lợi.
Mô hình Phát triển xã hội Bắc Âu với trường hợp cụ thể của Thụy Điển chịu ảnh
hưởng nhiều từ bối cảnh khu vực. Đức là quốc gia đầu tiên trên thế giới áp dụng mô
hình nhà nước phúc lợi bằng việc đưa ra những cơ chế bảo hiểm cho công dân của mình,
cụ thể là ban hành cơ chế bảo hiểm y tế công cộng vào những năm 1883. Trong thời
gian này các nước Bắc Âu đã không hưởng ứng mô hình trên của Đức. Tuy nhiên, sự
thành công của mô hình Đức đã khiến các nước phải học hỏi, rút kinh nghiệm tiến tới
xây dựng một mô hình phát triển xã hội mới, có khả năng kế thừa những đặc điểm ưu
việt của các quốc gia đi trước. Mô hình này bao gồm một hệ thống phúc lợi xã hội với
21