Pháp luật về tái định cư khi nhà nước thu hồi đất - Thực tiễn thi hành trên địa bàn huyện Chương Mỹ, thành phố Hà Nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THU NGÂN

PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU
HỒI ĐẤT - THỰC TIỄN THI HÀNH TRÊN ĐỊA BÀN
HUYỆN CHƢƠNG MỸ, THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Chuyên ngành: Luật kinh tế
Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ NGA

HÀ NỘI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của tôi, có sự hỗ
trợ từ Giáo viên hướng dẫn là TS. Nguyễn Thị Nga. Các nội dung nghiên cứu
và kết quả trong đề tài này là trung thực. Những số liệu phục vụ cho việc
phân tích, nhận xét, đánh giá được chính tác giả thu thập từ các nguồn khác
nhau có ghi rõ trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra, đề tài còn sử dụng
một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả, cơ quan tổ chức
khác và cũng thể hiện trong phần tài liệu tham khảo. Nếu phát hiện có bất cứ
sự gian lận nào, tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước hội đồng cũng như
kết quả luận văn của mình.

Hà Nội, ngày

tháng

năm 2015

Tác giả

Nguyễn Thu Ngân


LỜI CẢM ƠN
Trong suốt quá trình h c tập và hoàn thành luận văn này, bên c nh sự
nỗ lực của bản thân, tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên và
hướng dẫn của các thầy cô giáo, gia đình, b n bè, đồng nghiệp trong suốt
khóa h c cũng như thời gian nghiên cứu đề tài luận văn.
Với lòng kính tr ng và biết ơn sâu sắc, tôi xin gửi lời cảm ơn chân
thành đến Tiến sĩ Nguyễn Thị Nga – cô giáo kính mến đã hết lòng giúp đỡ,
tận tình hướng dẫn, chỉ bảo và t o m i điều kiện cho tôi trong suốt quá trình
thực hiện nghiên cứu Luận văn của mình.
Đồng thời, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc tới Ban giám
hiệu, toàn thể quý thầy cô, cán bộ trong Phòng Đào t o, Khoa Sau đ i h c,
Khoa Pháp luật kinh tế và cán bộ Thư viện trường Đ i h c Luật Hà Nội đã
t o m i điều kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình h c tập, nghiên cứu
và hoàn thành luận văn th c sĩ.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến gia đình, b n bè, đồng
nghiệp đã luôn ở c nh động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình h c tập và
thực hiện đề tài nghiên cứu của mình.
uối c ng, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô trong hội đồng chấm
luận văn đã cho tôi những đóng góp quý báu để hoàn chỉnh luận văn này.

Hà Nội, ngày

tháng

năm 2015

Tác giả

Nguyễn Thu Ngân


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Từ viết tắt

Diễn giải

TĐC

Tái định cƣ

THĐ

Thu hồi đất

GPMB

Giải phóng mặt bằng

UBND

Ủy ban nhân dân


MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài...................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu .................................................................................... 2
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu .................................................................... 3
4. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu.................................................................... 4
5. Phƣơng pháp nghiên cứu............................................................................... 4
6. Tính mới và đóng góp của luận văn .............................................................. 5
7. Bố cục của luận văn ...................................................................................... 5
CHƢƠNG 1.MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÁI ĐỊNH CƢ VÀ PHÁP
LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT .................. 6
1.1. Các vấn đề chung về TĐC ......................................................................... 6
1.1.1. Khái niệm TĐC ....................................................................................... 6
1.1.2. Mối quan hệ giữa TĐC và THĐ ........................................................... 12
1.1.2.1. Một số vấn đề khái quát về THĐ ....................................................... 12
1.1.2.2. Mối quan hệ giữa TĐC và THĐ ........................................................ 14
1.1.3. Khái quát về chủ trƣơng, chính sách TĐC của Đảng ........................... 15
1.1.3.1. Sự cần thiết của việc xây dựng chính sách TĐC ............................... 15
1.1.3.2. Nội dung cơ bản của chính sách TĐC ............................................... 16
1.1.3.3. Ý nghĩa của chính sách TĐC ............................................................. 19
1.1.4. Yêu cầu cơ bản đối với công tác TĐC .................................................. 22
1.1.4.1. Về mặt chính trị - xã hội .................................................................... 22
1.1.4.2. Về mặt kinh tế .................................................................................... 23
1.2. Pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ..................................................... 24
1.2.1. Khái niệm pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ................................ 24
1.2.2. Cơ cấu pháp luật điều chỉnh TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ........................ 26
1.2.3. Sơ lƣợc hệ thống pháp luật Việt Nam về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ........ 27

1.2.3.1. Giai đoạn trƣớc năm 1993.................................................................. 27
1.2.3.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 ............................................... 29
1.2.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến năm 2013 ............................................... 30
1.2.3.4. Giai đoạn từ năm 2013 đến nay ......................................................... 32
CHƢƠNG 2.THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ TÁI ĐỊNH CƢ
KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN CHƢƠNG
MỸ - THÀNH PHỐ HÀ NỘI ....................................................................... 34
2.1. Các quy định pháp luật hiện hành về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ................. 34
2.1.1. Nguyên tắc thực hiện TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ................................... 34
2.1.2. Điều kiện đƣợc hƣởng chính sách TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ............... 36
2.1.3. Các hình thức TĐC ............................................................................... 40
2.1.4. Trình tự, thủ tục thực hiện TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ........................... 44


2.1.5. Giải quyết các khiếu nại liên quan đến công tác TĐC khi Nhà nƣớc
THĐ ................................................................................................................. 47
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ trên địa bàn
huyện Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội ............................................................ 48
2.2.1. Thực tiễn thực hiện công tác TĐC trên địa bàn huyện Chƣơng Mỹ ........ 48
2.2.1.1. Tổng quan chung ................................................................................ 48
2.2.1.2. Tình hình triển khai các dự án cụ thể ................................................. 49
2.2.2. Đánh giá về công tác TĐC trên địa bàn huyện Chƣơng Mỹ ................ 53
2.2.2.1. Những ƣu điểm................................................................................... 53
2.2.2.2. Những hạn chế ................................................................................... 53
2.2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế ....................................................... 55
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 56
CHƢƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ
TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT ................................... 57
3.1. Những yêu cầu đặt ra khi hoàn thiện pháp luật về TĐC .......................... 57
3.1.1. Về mặt chính trị - xã hội ....................................................................... 57

3.1.2. Về mặt kinh tế ....................................................................................... 58
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ....................... 59
3.2.1. Tiếp tục sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về giá đất cho phù
hợp và sát với thực tế ...................................................................................... 59
3.2.2. Cần cụ thể hóa các thiệt hại vô hình mà ngƣời có đất bị thu hồi phải
gánh chịu làm cơ sở cho việc tính giá bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC..................... 60
3.2.3. Sửa đổi bổ quy định về việc khiếu nại quyết định THĐ, bồi thƣờng đất,
hỗ trợ, TĐC ..................................................................................................... 61
3.3. Giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về TĐC khi Nhà
nƣớc THĐ........................................................................................................ 61
3.3.1. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật đất đai nói chung,
pháp luật về hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ nói riêng cho ngƣời dân, từ đó
tạo ra sự đồng thuận của ngƣời dân khi Nhà nƣớc THĐ ................................ 61
3.3.2. Công khai hóa, minh bạch hóa quá trình thực thi pháp luật về hỗ trợ,
TĐC đồng thời với xác lập cơ chế bảo đảm tuân thủ đúng trật tự thủ tục hỗ
trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ .......................................................................... 62
3.3.3. Giải quyết nhanh chóng, kịp thời, dứt điểm và đúng pháp luật các khiếu
nại tố cáo xung quanh việc thực hiện TĐC khi Nhà nƣớc THĐ .................... 63
3.3.4. Tăng cƣờng trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong vấn đề hỗ trợ,
TĐC ................................................................................................................. 63
3.3.5. Một số giải pháp khác ........................................................................... 66
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................ 68
KẾT LUẬN…………………………………………………………………….…………69


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Để thực hiện thành công công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất

nƣớc vì mục tiêu “dân giàu, nƣớc mạnh, xã hội công bằng dân chủ và văn minh”
thì việc THĐ để chuyển một phần quỹ đất ở, đất nông nghiệp sang sử dụng vào
mục đích khác là việc làm không thể tránh khỏi. Tuy nhiên, sự việc này tác động
rất lớn đến ngƣời bị THĐ. Mặc dù Nhà nƣớc chỉ THĐ nhƣng các thiệt hại không
chỉ là thửa đất mà còn là nhà ở, vật kiến trúc, cây trồng mà quan trọng hơn cả là
các mối quan hệ bị phá vỡ. Đây là những ảnh hƣởng không nhỏ làm thay đổi cả
tập quán sống, thói quen sinh hoạt, làm việc, học tập của ngƣời có đất bị thu hồi
và tác động trực tiếp đến các mối quan hệ xã hội, cá nhân, gia đình, cộng đồng.
Nhận thức sâu sắc các hậu quả do việc Nhà nƣớc THĐ gây ra cho ngƣời sử dụng
đất, pháp luật đất đai đã có những quy định về việc giải quyết công ăn, việc làm
cho ngƣời bị mất đất sản xuất; giải quyết vấn đề TĐC cho ngƣời bị THĐ phải di
chuyển chỗ ở. Thực tế áp dụng các quy định này cho thấy đây là vấn đề nhạy
cảm, khó khăn, phức tạp và thƣờng phát sinh tranh chấp, khiếu kiện gay gắt, kéo
dài.
Xuất phát từ tầm ảnh hƣởng của vấn đề TĐC đối với ngƣời bị THĐ, trong
những năm qua, chính sách và pháp luật về bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC luôn đƣợc
Nhà nƣớc quan tâm. Tuy nhiên, trên thực tế, chính sách về TĐC cũng nhƣ quá
trình thực hiện pháp luật về TĐC cho ngƣời dân khi Nhà nƣớc THĐ ở cũng còn
nhiều bất cập, vƣớng mắc. Trong nhiều dự án THĐ ở ngƣời dân bị rơi vào cảnh
bị chủ đầu tƣ "đem con bỏ chợ", nghĩa là khi đất ở, nhà ở đã bị thu hồi nhƣng
vẫn chƣa đƣợc TĐC, nhiều dự án ngƣời dân đƣợc cơ quan có thẩm quyền hoặc
chủ đầu tƣ bố trí nơi ở tạm thiếu những điều kiện sống tối thiểu nhƣ điện, nƣớc
sạch, trƣờng học, bệnh xá... Tình trạng trên có thể bị kéo dài nhiều năm, thậm
chí kéo dài hàng chục năm, ảnh hƣởng nghiêm trọng đến lợi ích, đời sống của
ngƣời dân và gây nên những bất bình, bức xúc, thậm chí mất lòng tin của ngƣời


2

dân đối với chính quyền. Nhiều dự án ngƣời dân không đồng thuận, chống đối

ngay từ giai đoạn đầu làm cho cơ quan có thẩm quyền và chủ đầu tƣ không thể
GPMB để thực hiện dự án.
Để góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lƣợng, hiệu quả thực thi pháp luật
về TĐC, việc đi sâu tìm hiểu các quy định của pháp luật về TĐC là rất cần thiết;
qua đó có thể phân tích đƣợc thực trạng pháp luật, đồng thời đề xuất những
phƣơng hƣớng, giải pháp khắc phục những hạn chế của pháp luật hiện hành. Đề
tài “Pháp luật về TĐC khi Nhà nước THĐ - Thực tiễn thi hành trên địa bàn
huyện Chương Mỹ, thành phố Hà Nội” đƣợc nghiên cứu nhằm đáp ứng một
phần những vấn đề về mặt lý luận và thực tiễn về TĐC đã và đang đặt ra.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua, đã có khá nhiều các bài viết, các công trình nghiên
cứu liên quan trực tiếp đến bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ. Tiêu
biểu có các công trình nghiên cứu nhƣ: Nông Đức Mạnh (2003), Đổi mới chính
sách đất đai bảo đảm hài hòa lợi ích Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời sử dụng đất,
Trích bài phát biểu tại phiên bế mạc Hội nghị Ban Chấp hành Trung ƣơng Đảng
Cộng Sản Việt Nam lần thứ 7 khóa XI, Báo Tiền phong; Nguyễn Vĩnh Diện
(2006), Pháp luật về bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà nƣớc THĐ, Luận văn thạc sỹ
Luật học, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội; Hà Nội; Nguyễn Thị Dung (2009),
Chính sách đền bù khi Nhà nƣớc THĐ của một số nƣớc trong khu vực và Việt
Nam, Thông tin pháp luật Dân sự, ngày 11/9/2009; Lê Hoàng Dƣơng (2009),
Các vấn đề pháp lý về TĐC khi nhà nƣớc THĐ thực hiện các dự án đầu tƣ, Khóa
luận tốt nghiệp, Trƣờng Đại học Luật Hà Nội; Hà Nội; Trần Quang Huy (2010),
chính sách hỗ trợ khi Nhà nƣớc THĐ, Tạp chí Luật học (12),tr14-20; Trần
Quang Huy (2010), Pháp luật về đất đai Việt Nam hiện hành - nhìn từ góc độ
bảo đảm quyền của ngƣời sử dụng đất, Tạp chí Luật học (8), tr 37-45; Nguyễn
Thị Nga (2010), Pháp luật về trình tự, thủ tục THĐ, bồi thƣờng và GPMB và
những vƣớng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng, Tạp chí Luật học (11), tr27-


3

36; Minh Nghĩa (2011), Nhà TĐC: nơi thừa, nơi thiếu, Báo điện tử Đô thị, ngày
11/11/2011; Vũ Nhƣ (2012), Đẩy nhanh tiến độ đầu tƣ xây dựng nhà TĐC, Báo
điện tử Tienphong.vn; Nguyền Linh (2011), Thúc đẩy thực hiện hiệu quả Nghị
định 69/2009/NĐ-CP về đất đai, Báo điện tử Chính phủ ngày 09/2/2011; Trần
Đình Dũng (2012), Mua căn hộ ế làm nhà TĐC ở Thành phố Hồ Chí Minh, Báo
điện tử thông tin Bất động sản, nhà đất; Hải Minh (2012), Nhà TĐC ở Hà Nội
xuống cấp trầm trọng trong 5 - 7 năm tới, báo Điện tử Việt Báo, ngày 16/2/2012;
SGGP (2011), Thành phố Hồ Chí Minh - Chƣơng trình nhà ở TĐC: Mua bán
suất TĐC, bao giờ mới chấm dứt, Báo điện tử Baomoi.com; SGGP (2012),
Chƣơng trình nhà ở TĐC thành phố Hồ Chí Minh - nhiều tín hiệu vui...
Nhìn chung các công trình nghiên cứu, các bài viết đã phản ánh đa dạng
và sâu sắc ở nhiều khía cạnh khác nhau về bồi thƣờng khi Nhà nƣớc THĐ nói
chung và TĐC khi Nhà nƣớc THĐ nói riêng. Tiếp nối với các quan điểm, các
nhận định về bồi thƣờng, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ của các nhà khoa học đi
trƣớc, Luận văn tập trung nghiên cứu sâu hơn về thực trạng pháp luật qua thực
tiễn triển khai thi hành trên địa bàn huyện Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội để làm
sâu sắc hơn vấn đề nghiên cứu.
3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu
Do giới hạn về dung lƣợng và thời gian nghiên cứu, tác giả giới hạn đối
tƣợng và phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cơ bản sau đây:
- Nghiên cứu quan điểm, chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng và
Nhà nƣớc TĐC khi Nhà nƣớc THĐ;
- Nghiên cứu các quy định hiện hành về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ, bao
gồm các văn bản của cơ quan Trung ƣơng và các văn bản của UBND thành phố
Hà Nội;
- Nghiên cứu, đánh giá thực trạng pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ
trên địa bàn huyện Chƣơng Mỹ.

4

4. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu
Với mong muốn làm sáng tỏ các vấn đề cơ bản về TĐC khi Nhà nƣớc
THĐ ở, đối chiếu giữa thực tế của hoạt động TĐC và các quy phạm pháp luật
hiện hành chỉ ra đƣợc những vƣớng mắc, bất cập, hạn chế, yếu kém trong công
tác thực hiện TĐC. Qua đó, đề xuất những giải pháp tháo gỡ vƣớng mắc, bất
cập, khắc phục hạn chế, yếu kém nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này.
Đồng thời kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc
THĐ ở nói riêng và hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung.
Để đạt đƣợc mục đích nêu trên, luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau
đây:
- Nghiên cứu các vấn đề lý luận về TĐC và pháp luật về TĐC khi nhà
nƣớc THĐ ở.
- Nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp luật về TĐC trên địa bàn huyện
Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội.
- Đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về TĐC khi
Nhà nƣớc THĐ ở, nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về TĐC trên địa bàn
huyện Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên quan điểm duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, các quan điểm của Đảng và Nhà nƣớc ta về
chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và xu
thế hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Ngoài ra, đề tài còn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ: phƣơng pháp
tổng hợp; phƣơng pháp phân tích, đánh giá; phƣơng pháp hệ thống; phƣơng pháp
lịch sử cụ thể; phƣơng pháp thống kê; phƣơng pháp so sánh… để đảm bảo cho
những lập luận đƣa ra có tính chặt chẽ và lôgic.

5

6. Tính mới và đóng góp của luận văn
- Đề tài sẽ nghiên cứu, phân tích và đánh giá sự việc thực tế một cách cụ
thể, toàn diện các quy định có liên quan TĐC khi Nhà nƣớc THĐ trên cả phƣơng
diện lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật;
- Việc tổ chức áp dụng pháp luật về TĐC cho ngƣời bị THĐ trên địa bàn
huyện Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội qua báo cáo và những sự việc phát sinh
trong thực tiễn, đƣợc dƣ luận quan tâm trong thời gian qua để phân tích, làm
sáng tỏ dƣới góc độ pháp luật và thực tiễn thực thi.
- Một số kinh nghiệm đƣợc rút ra từ những phân tích và đánh giá ở trên sẽ
là cơ sở cho việc hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả của việc tổ chức
thực thi pháp luật về TĐC trong quá trình THĐ cho sự nghiệp phát triển kinh tế
xã hội của huyện Chƣơng Mỹ nói riêng và thành phố Hà Nội nói chung.
7. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận
văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng:
Chƣơng 1: Một số vấn đề chung về TĐC và pháp luật về TĐC khi Nhà
nƣớc THĐ.
Chƣơng 2. Thực tiễn thi hành pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc THĐ trên
địa bàn huyện Chƣơng Mỹ, thành phố Hà Nội.
Chƣơng 3. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về TĐC khi Nhà nƣớc
THĐ.


6

CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TÁI ĐỊNH CƢ VÀ PHÁP LUẬT VỀ
TÁI ĐỊNH CƢ KHI NHÀ NƢỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. Các vấn đề chung về TĐC
1.1.1. Khái niệm TĐC
TĐC là một thuật ngữ đƣợc sử dụng phổ biến trong sách, báo pháp lý ở
nƣớc ta hiện nay, đặc biệt là trong các quy định của pháp luật đất đai về bồi
thƣờng, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ.
Vậy “TĐC” là gì? “Từ điển Luật học”- cuốn sách giải thích trên khía cạnh
pháp lý về các thuật ngữ pháp lý thông dụng không đƣa ra định nghĩa về “TĐC”.
Trong “Đại từ điển Tiếng Việt” do Nguyễn Nhƣ Ý chủ biên cũng không giải
thích thuật ngữ về “TĐC”. Tuy nhiên tác giả lại chỉ rõ: “tái: hai lần hoặc lần thứ
hai; lại một lần nữa” [54, tr.1485]; “định cƣ: ở lại một nơi nhất định để sinh sống
và làm ăn, phân biệt với du cƣ” [54, tr.641]. Nhƣ vậy, có thể hiểu TĐC là việc
một lần nữa chuyển đến một nơi nhất định để sinh sống và làm ăn ổn định. Có
thể thấy cách hiểu về TĐC nhƣ trên không chỉ áp dụng trong trƣờng hợp Nhà
nƣớc THĐ của ngƣời sử dụng đất mà còn áp dụng đối với một số trƣờng hợp
khác không liên quan đến THĐ nhƣ TĐC cho đồng bào ít ngƣời sinh sống du
canh du cƣ, hoặc TĐC tự phát của từng ngƣời dân riêng lẻ.
Trong các văn bản quy phạm pháp luật thuật ngữ “TĐC” đƣợc sử dụng
nhiều. Xong, cho đến thời điểm này, chƣa có bất kỳ văn bản nào đƣa ra khái
niệm chính thức về TĐC. Cụ thể, trƣớc đây tại Điều 4 Nghị định số
97/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về việc bồi thƣờng, hỗ trợ TĐC
khi Nhà nƣớc THĐ quy định: “Người sử dụng đất khi Nhà nước THĐ theo quy
định t i Nghị định này mà phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí TĐ bằng một
trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở;
2. Bồi thường bằng đất ở;


7

3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.”

Đến Luật Đất đai 2013, tại điểm c Khoản 2 Điều 83 quy định TĐC là một
trong các khoản hỗ trợ khi Nhà nƣớc thu hồi đất, theo đó “Hỗ trợ tái định cư đối
với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở
nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở”.
Nhƣ vậy, các văn bản hƣớng dẫn thi hành trƣớc đây và Luật Đất đai 2013
cũng đã đề cập vấn đề TĐC trên cơ sở quy định về điều kiện, nguyên tắc và nội
dung của TĐC, mà không có quy định nào đƣa ra giải nghĩa thuật ngữ TĐC là
gì? Theo đó, trong phạm vi mối quan hệ với bồi thƣờng khi Nhà nƣớc thu hồi
đất, TĐC đƣợc hiểu là một trong các khoản hỗ trợ khi Nhà nƣớc THĐ.
Khi nghiên cứu về nội dung TĐC, một số tác giả đã đƣa ra các định nghĩa
khác nhau về TĐC. Theo tác giả Nguyễn Quang Tuyến, “TĐC là việc ngƣời sử
dụng đất đƣợc bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thƣờng bằng
nhà ở mới hoặc bồi thƣờng bằng giao đất ở hoặc bồi thƣờng bằng tiền để tự lo
chỗ ở mới khi họ bị Nhà nƣớc THĐ ở và phải di chuyển chỗ ở” [ 48, tr42-46].
Theo tác giả Trịnh Thị Hằng Nga, “TĐC là biện pháp nhằm ổn định, khôi phục
đời sống cho các hộ bị ảnh hƣởng bởi dự án, khi mà đất định cƣ cũ bị thu hồi hết
hoặc thu hồi không hết, mảnh còn lại không đủ điều kiện để ở lại nơi ở cũ, phải
di chuyển đến nơi ở mới” [26, tr.66]. Theo quan điểm của Ngân hàng thế giới
đƣợc ghi nhận trong Khung chính sách TĐ

thuộc khuôn khổ Dự án Quản lý

thuỷ lợi phục vụ Phát triển nông thôn vùng Đồng bằng sông Mê Kông
(MDWRM-RDP), “TĐC là thuật ngữ chung liên quan tới việc thu hồi và bồi
thƣờng cho tổn thất về tài sản khi có di dời, tổn thất đất, nhà ở, tài sản hoặc
phƣơng tiện sinh kế khác” [27, tr.5]. Tuy nhiên, định nghĩa trên đã đƣa ra cách
hiểu khá rộng về TĐC, bao gồm cả công tác bồi thƣờng do tổn thất nhà ở, tài sản
hoặc phƣơng tiện sinh kế khác. Theo quan điểm của pháp luật Việt Nam, những
công tác nêu trên thuộc về phạm vi bồi thƣờng về đất và tài sản gắn liền trên đất.

8

Nhƣ vậy, quan điểm của Ngân hàng thế giới và của pháp luật Việt Nam về nội
hàm khái niệm “TĐC” có điểm không tƣơng đồng với nhau.
Tóm lại, xem xét khái niệm TĐC khi Nhà nƣớc THĐ, có thể thấy rất rõ
TĐC là hậu quả pháp lý của việc THĐ của Nhà nƣớc. Nói cách khác, vấn đề
TĐC chỉ đặt ra khi có quyết định của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền THĐ của
ngƣời sử dụng đất. Tuy nhiên, không phải trong mọi trƣờng hợp cứ có hành vi
THĐ là phát sinh vấn đề TĐC. Để công tác TĐC đƣợc tiến hành phải đáp ứng
đƣợc một số điều kiện nhất định theo quy định của pháp luật, trong đó điều kiện
về THĐ là tiên quyết, quan trọng nhất. Cụ thể, khi Nhà nƣớc THĐ của ngƣời sử
dụng đất, bên cạnh việc tổ chức TĐC cho ngƣời dân không còn chỗ ở thì Nhà
nƣớc còn phải thực hiện bồi thƣờng, hỗ trợ cho ngƣời sử dụng đất. Nhƣ vậy,
TĐC chính là một trong các công việc của hậu THĐ.
Từ những cơ sở trên, có thể đƣa ra khái niệm về TĐC nhƣ sau: TĐ

là

một trong các trách nhiệm của Nhà nước bố trí nơi ở mới cho người bị Nhà
nước THĐ và phải di chuyển chỗ ở bằng một trong các hình thức: bồi thường
bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để
tự lo chỗ ở mới. TĐ là hậu quả pháp lý của hành vi THĐ của Nhà nước.
Từ khái niệm nêu trên có thể nhận thấy, TĐC có những đặc điểm cơ bản
sau đây:
Thứ nhất, TĐC là một phƣơng thức bồi thƣờng thiệt hại về tài sản khi Nhà
nƣớc THĐ. Nhƣ chúng ta đã biết quyền sử dụng đất nói chung và quyền sử dụng
đất ở nói riêng là tài sản của cá nhân, hộ gia đình đƣợc Nhà nƣớc bảo hộ. Cá
nhân công dân, hộ gia đình có quyền làm ăn, sinh sống trên đất ở hợp pháp của
mình. Theo qui định của pháp luật dân sự khi một chủ thể nào đó gây thiệt hại về

tài sản cho chủ thể khác thì phải bồi thƣờng bất luận đó là chủ thể nào. Khi Nhà
nƣớc THĐ ở làm cho ngƣời dân không thể tiếp tục làm ăn, sinh sống tại nơi ở cũ
trên mảnh đất mà họ có quyền sử dụng đất hợp pháp, phải di dời đến nơi ở mới
gây cho họ nhiều thiệt hại: Không còn mặt bằng để làm nơi ở cùng với mất nơi


9

ở, nhiều trƣờng hợp nhiều tài sản bị hủy hoại nhƣ nhà cửa, vật kiến trúc, cây lâu
năm… Do quyền sử dụng đất ở là tài sản (và là tài sản có giá trị rất lớn) nên khi
Nhà nƣớc THĐ ở phải thực hiện nghĩa vụ bồi thƣờng thiệt hại cho ngƣời có đất
ở bị thu hồi, phải có trách nhiệm tạo lập nơi ở mới cho ngƣời có đất ở bị thu hồi.
Trong trƣờng hợp này việc tạo lập nơi ở mới cho ngƣời có đất ở bị thu hồi
(TĐC) thực chất là một hình thức bồi thƣờng thiệt hại về tài sản. Trong mối quan
hệ này, bên bị thiệt hại là hộ gia đình, cá nhân có đất ở bị Nhà nƣớc thu hồi, bên
có nghĩa vụ phải bồi thƣờng thiệt hại là cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền ra
quyết định THĐ (hoặc chủ đầu tƣ trong trƣờng hợp Nhà nƣớc THĐ để giao cho
chủ đầu tƣ thực hiện các dự án). Trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền trong việc lập và thực hiện các dự án mới về nhà ở, đất ở, với điều kiện
bằng hoặc tốt hơn nơi cũ cho ngƣời bị THĐ ở phải di chuyển chỗ ở, đồng thời
giúp ngƣời bị THĐ nhanh chóng ổn định đời sống và sản xuất;
Tuy nhiên, QSDĐ đƣợc coi là một tài sản “đặc biệt”, không giống nhƣ
những tài sản khác. Theo qui định của pháp luật hiện hành, đất đai thuộc sở hữu
toàn dân, nên ngƣời sử dụng đất chỉ có QSDĐ mà không có quyền sở hữu đối
với đất đai. Do vậy, TĐC không hoàn toàn giống nhƣ các hình thức bồi thƣờng
thiệt hại về tài sản khác.
Từ góc độ lý luận, trách nhiệm bồi thƣờng của một chủ thể chỉ phát sinh
khi chủ thể có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại. Việc Nhà nƣớc tiến hành THĐ
đã gây ra những thiệt hại đáng kể cho ngƣời dân. Tuy nhiên việc Nhà nƣớc thực
hiện THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, phát

triển kinh tế theo qui định của pháp luật không phải là hành vi vi phạm pháp
luật. Do vậy, những thiệt hại phát sinh khi Nhà nƣớc THĐ ở không phải là hệ
quả của hành vi vi phạm pháp luật. Nếu nhƣ bồi thƣờng thiệt hại về tài sản trong
những trƣờng hợp khác là hệ quả pháp lý của hành vi vi phạm pháp luật của một
chủ thể khi có hành vi xâm hại gây thiệt hại đối với tài sản của chủ sở hữu tài
sản hoặc chủ thể có quyền quản lý đối với tài sản; thì hành vi THĐ của cơ quan


10

có thẩm quyền THĐ theo qui định của pháp luật là hành vi xâm hại về tài sản đối
với ngƣời có đất bị thu hồi nhƣng không phải là hành vi trái pháp luật mà là hành
vi hợp pháp. Bởi hành vi THĐ là hành vi thuộc quyền năng của Nhà nƣớc - đại
diện chủ sở hữu đối với đất đai; THĐ là một trong những nội dung của quản lý
nhà nƣớc về đất đai đƣợc thực hiện bởi các cơ quan Nhà nƣớc, ngƣời có thẩm
quyền, là hành vi đƣợc thực hiện trên cơ sở và phù hợp với quy định của pháp
luật.
Theo phân tích ở trên, những thiệt hại phát sinh từ hành vi THĐ ở của cơ
quan Nhà nƣớc có thẩm quyền theo qui định của pháp luật không phải là thiệt
hại phát sinh từ hành vi trái pháp luật nên trách nhiệm bồi thƣờng của Nhà nƣớc
đối với những thiệt hại do hành vi THĐ gây ra khác với trách nhiệm của các chủ
thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại và phải bồi thƣờng. Trong trƣờng
hợp này việc đền bù thiệt hại không hoàn toàn là đền bù ngang giá mà Nhà nƣớc
có thể giới hạn mức bồi thƣờng, hình thức bồi thƣờng thiệt hại. Việc giải quyết
TĐC - bồi thƣờng những tổn thất phát sinh khi Nhà nƣớc THĐ ở phụ thuộc vào
chính sách của Nhà nƣớc, đảm bảo lợi ích của các cá nhân, hộ gia đình có đất ở
bị thu hồi, đồng thời phải đảm bảo lợi ích chung của toàn xã hội. Việc giải quyết
TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ở không phải hoàn toàn thực hiện trên cơ sở sự thỏa
thuận mà còn đƣợc thực hiện trên cơ sở quyền lực Nhà nƣớc. Điều đó dẫn đến
trình tự thủ tục giải quyết TĐC với tƣ cách là hình thức bồi thƣờng thiệt hại khi

Nhà nƣớc THĐ ở khác với trình tự, thủ tục giải quyết bồi thƣờng thiệt hại trong
các quan hệ pháp luật dân sự khác. Thực tế cho thấy, thủ tục thực hiện TĐC hiện
nay chủ yếu là thủ tục có tính chất hành chính.
Thứ hai, TĐC chỉ áp dụng đối với trƣờng hợp ngƣời sử dụng đất ở bị Nhà
nƣớc THĐ ở và phải di chuyển chỗ ở.
Thứ ba, Nhà nƣớc chỉ thực hiện TĐC khi Nhà nƣớc THĐ ở trong trƣờng
hợp Nhà nƣớc THĐ vì mục đích quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế xã hội vì


11

lợi ích quốc gia, công cộng và ngƣời có đất ở bị thu hồi phải có đủ điều kiện
đƣợc TĐC theo quy định của pháp luật.
Thứ tư, mục đích của TĐC là nhằm giải quyết chỗ ở mới cho ngƣời bị
THĐ và phải di chuyển chỗ ở để giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống và sinh
hoạt. Đây là mục đích xuyên suốt trong chính sách, pháp luật về TĐC. Việc di
chuyển chỗ ở đã tạo ra sự xáo trộn lớn trong cuộc sống của ngƣời dân bị THĐ,
thậm chí trong rất nhiều trƣờng hợp nó đã tạo ra những bất lợi lớn cho ngƣời
đƣợc TĐC khi chỗ ở mới không phù hợp với tập quán sinh hoạt, nghề nghiệp,…
cũ của họ. Bởi vậy, để đảm bảo lợi ích cho những đối tƣợng đƣợc TĐC, Đảng và
Nhà nƣớc luôn quán triệt nguyên tắc TĐC là chỗ ở mới phải tốt hơn hoặc bằng
nơi ở cũ.
Thứ năm, TĐC là biện pháp nhằm giảm nhẹ các tác động xấu về kinh tế văn hóa - xã hội đối với một bộ phận dân cƣ phải di chuyển nơi ở vì sự phát triển
chung của đất nƣớc.
Thứ sáu, TĐC có mối quan hệ chặt chẽ với các hình thức bồi thƣờng
khác khi Nhà nƣớc THĐ ở. Bồi thƣờng khi Nhà nƣớc THĐ đóng vai trò trung
tâm và có tính chất quyết định đến quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời bị THĐ,
Nhà nƣớc có nghĩa vụ bồi thƣờng ngang giá và sát với giá thị trƣờng cho ngƣời
sử dụng đất về những thiệt hại hữu hình và thiệt hại vô hình phát sinh trực tiếp từ
hoạt động THĐ.

TĐC là việc Nhà nƣớc bồi thƣờng về đất ở, nhà ở, công trình phục vụ sinh
hoạt, đời sống của ngƣời dân và các chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống cho
ngƣời bị THĐ khi phải di chuyển đến nơi ở mới.
Do đó, TĐC là hình thức bồi thƣờng có vai trò quan trọng nhất khi Nhà
nƣớc THĐ ở, cùng với các hình thức bồi thƣờng thiệt hại khác giúp cho ngƣời
dân nhanh chóng ổn định cuộc sống, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
ngƣời dân khi bị THĐ ở, đồng thời giúp Nhà nƣớc thực hiện có hiệu quả quy


12

hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng nhƣ kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa
phƣơng, của đất nƣớc nói chung.
1.1.2. Mối quan hệ giữa TĐC và THĐ
1.1.2.1. Một số vấn đề khái quát về THĐ
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc là đại diện chủ
sở hữu. Với tƣ cách là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, Nhà nƣớc nắm giữ
quyền quyết định số phận pháp lý của đất đai. Đây là quyền năng duy nhất và
tuyệt đối của chủ sở hữu, nó bao trùm lên toàn bộ vốn đất trong phạm vi lãnh thổ
quốc gia, ngoài Nhà nƣớc không ai đƣợc phép định đoạt. THĐ là một trong
những hành vi pháp lý thể hiện quyền định đoạt đó. Nhà nƣớc không trực tiếp sử
dụng đất mà giao cho hàng triệu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Nếu giao
đất, cho thuê đất làm phát sinh quan hệ pháp luật đất đai thì THĐ để lại hậu quả
là làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai.
- Khái niệm THĐ:
Để hiểu khái niệm THĐ thì trƣớc tiên hiểu thế nào là thu hồi? Theo Từ
điển Tiếng Việt thông dụng: “Thu hồi: Lấy lại cái đã đƣa ra, đã cấp phát ra hoặc
bị ngƣời khác lấy” [55, tr.759]. Theo Giáo trình Luật Đất đai của Trƣờng Đại
học Luật Hà Nội: “THĐ là văn bản hành chính của cơ quan nhà nƣớc có thẩm
quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của

Nhà nƣớc, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai
của ngƣời sử dụng đất” [42, tr.141]. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học,
THĐ đƣợc hiểu là “Cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất
của ngƣời vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nƣớc giao cho ngƣời khác sử
dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị lấn chiếm. Trƣờng hợp thật
cần thiết, Nhà nƣớc THĐ đang sử dụng của ngƣời sử dụng đất để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng” [50, tr186].
Định nghĩa trên cho thấy, các nhà khoa học mới chỉ đề cập các trƣờng hợp THĐ
mà chƣa làm rõ nội hàm của khái niệm THĐ là gì. Mặt khác, sự liệt kê nêu trên


13

cũng chƣa bao quát hết các trƣờng hợp THĐ của Nhà nƣớc. Nhà nƣớc không chỉ
THĐ của ngƣời có hành vi vi phạm về sử dụng đất hay THĐ để sử dụng vào
mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, mà còn THĐ
do các lợi ích kinh tế xã hội khác hoặc những trƣờng hợp chấm dứt theo quy
định của pháp luật...
Luật Đất đai năm 2013 đã đƣa ra khái niệm về THĐ tại khoản 11 Điều 3:
“Nhà nƣớc THĐ là việc Nhà nƣớc quyết định thu lại quyền sử dụng đất của
ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của ngƣời sử dụng
đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
- ác trường hợp THĐ:
Có thể thấy tất cả các trƣờng hợp THĐ đều dẫn tới một hệ quả nhƣ nhau
là quyền sử dụng đất của ngƣời sử dụng đất cũ bị chấm dứt. Tuy nhiên, các
trƣờng hợp THĐ trên thực tế lại có sự khác nhau về bản chất pháp lý, cụ thể nhƣ
sau:
Nhóm thứ nhất: Các trƣờng hợp THĐ do nhu cầu của Nhà nƣớc, của xã
hội.
Đây là các trƣờng hợp THĐ không do lỗi của ngƣời sử dụng đất gây ra

mà do nhu cầu của Nhà nƣớc, của xã hội để sử dụng đất vào mục đích quốc
phòng, an ninh; để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo
quy định tại Điều 61 và 62 Luật Đất đai năm 2013). Các trƣờng hợp THĐ này
ngƣời sử dụng đất đƣợc Nhà nƣớc bồi thƣờng về đất, bồi thƣờng thiệt hại về tài
sản trên đất; đƣợc xem xét hỗ trợ, TĐC.
Nhóm thứ hai: Các trƣờng hợp THĐ do ngƣời sử dụng đất vi phạm pháp
luật về đất đai.
Đây là các trƣờng hợp THĐ do lỗi vi phạm pháp luật đất đai của ngƣời sử
dụng đất gây ra (Điều 64 Luật Đất đai năm 2013). Ví dụ: sử dụng đất không
đúng mục đích đã đƣợc Nhà nƣớc giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất
và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục


14

đích mà tiếp tục vi phạm; ngƣời sử dụng đất cố ý hủy hoại đất,... Các trƣờng hợp
THĐ này ngƣời sử dụng đất không đƣợc bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC.
Nhóm thứ ba: Các trƣờng hợp THĐ vì các lý do đƣơng nhiên.
Đây là các trƣờng hợp THĐ không do lỗi của ngƣời sử dụng đất gây ra và
cũng không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nƣớc, của xã hội mà việc sử dụng đất
bị chấm dứt do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất,
(Điều 65 Luật Đất đai năm 2013). Trong các trƣờng hợp này, ngƣời sử dụng đất
không đƣợc bồi thƣờng về đất. Họ có thể đƣợc xem xét hỗ trợ một phần kinh phí
bồi thƣờng thiệt hại về tài sản trên đất.
Nhóm thứ tư: Trƣờng hợp THĐ ở trong khu vực bị ô nhiễm môi trƣờng có
nguy cơ đe dọa tính mạng con ngƣời; đất ở có nguy cơ sạt lở, sụt lún, bị ảnh
hƣởng bởi hiện tƣợng thiên tai khác đe dọa tính mạng con ngƣời. Đây là một quy
định mới trong Luật Đất đai năm 2013. Đối với trƣờng hợp này, ngƣời sử dụng
đất đƣợc Nhà nƣớc bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC (Điều 16 Nghị định 47/2014/NĐCP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ).
1.1.2.2. Mối quan hệ giữa TĐC và THĐ

Xuất phát từ cách phân loại các trƣờng hợp THĐ, có thể thấy mỗi nhóm
trƣờng hợp THĐ sẽ dẫn đến hậu quả pháp lý nhất định. Hay nói cách khác, đối
với các nhóm trƣờng hợp khác nhau, Nhà nƣớc đều có hƣớng xử lí khác nhau.
Đối với nhóm trƣờng hợp THĐ thứ hai và thứ ba, việc THĐ của Nhà nƣớc là
xuất phát từ nguyên nhân khách quan, Nhà nƣớc không có trách nhiệm phải bồi
thƣờng, hỗ trợ, TĐC. Có chăng, Nhà nƣớc chỉ áp dụng một số biện pháp nhất
định hỗ trợ cho ngƣời bị THĐ.
Vấn đề bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC chỉ đặt ra đối với nhóm trƣờng hợp THĐ
thứ nhất và thứ tƣ lần lƣợt là THĐ do nhu cầu của Nhà nƣớc và xã hội để sử
dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế và
THĐ ở trong khu vực có nguy cơ đe dọa tính mạng con ngƣời. Chỉ có nhóm thứ
nhất việc THĐ đƣợc tiến hành là do ý muốn chủ quan của Nhà nƣớc. Có thể thấy


15

việc THĐ của Nhà nƣớc ở nhóm thứ tƣ cũng xuất phát từ nguyên nhân khách
quan (THĐ ở trong khu vực có nguy cơ đe dọa tính mạng con ngƣời nhƣ khu
vực ô nhiễm môi trƣờng, đất có nguy cơ sụt lún...) nhƣng vấn đề bồi thƣờng, hỗ
trợ, TĐC vẫn đƣợc đặt ra. Sở dĩ hậu quả pháp lý của hành vi THĐ của Nhà nƣớc
trong trƣờng hợp này khác hẳn so với trƣờng hợp THĐ ở nhóm thứ hai và thứ
ba. Trƣờng hợp này ngƣời sử dụng đất không có bất kỳ hành vi vi phạm pháp
luật đất đai nào cũng nhƣ không hề có bất kỳ một lý do đƣơng nhiên nào dẫn đến
việc chấm dứt quyền sử dụng đất của họ. Theo quy định, quyền sử dụng đất của
họ đang đƣợc pháp luật bảo vệ. Bởi vậy, khi Nhà nƣớc THĐ thì Nhà nƣớc có
trách nhiệm bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC.
Từ những phân tích trên, có thể thấy TĐC là một trong các trách nhiệm
hậu THĐ của Nhà nƣớc. TĐC là hậu quả pháp lý của hành vi THĐ của Nhà
nƣớc. Trong phạm vi nghiên cứu vấn đề TĐC khi Nhà nƣớc THĐ, chỉ khi có
hành vi THĐ mới phát sinh vấn đề TĐC. Hay nói cách khác, THĐ chính là tiền

đề, là điều kiện đầu tiên, quan trọng nhất để công tác TĐC đƣợc tiến hành. Tuy
nhiên, cần phải xác định rõ hành vi THĐ chỉ là điều kiện cần, ngƣời bị THĐ để
đƣợc TĐC còn cần phải đáp ứng đƣợc một số điều kiện đủ khác.
1.1.3. Khái quát về chủ trƣơng, chính sách TĐC của Đảng
1.1.3.1. Sự cần thiết của việc xây dựng chính sách TĐC
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tƣ liệu sản xuất đặc
biệt không thể thay thế đƣợc trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp. Đất còn là
yếu tố quan trọng hàng đầu của môi trƣờng sống, là địa bàn phân bố các khu dân
cƣ, xây dựng các cơ sở kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng. Hơn nữa, dƣới góc
độ chính trị - pháp lý, đất đai còn là lãnh thổ quốc gia và gắn liền với chủ quyền
quốc gia. Trong luật pháp quốc tế không thể có khái niệm quốc gia mà thiếu đi
yếu tố đất đai - lãnh thổ quốc gia. Đối với một nƣớc nông nghiệp nhƣ nƣớc ta,
đất đai lại càng có vai trò và tầm quan trọng đặc biệt. Nhận thức sâu sắc vấn đề
này ngay từ khi mới thành lập, Đảng Cộng sản Việt Nam luôn quan tâm đến vấn


16

đề đất đai. Trải qua các giai đoạn lịch sử khác nhau, Đảng ta luôn kịp thời đề ra
các chủ trƣơng, chính sách đất đai cho phù hợp với những thay đổi, phát triển
của cách mạng Việt Nam. Bởi lẽ “đất đai là hàng hóa đặc biệt, là nguồn nội lực
và là nguồn vốn to lớn, rất quý của đất nƣớc, có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội
sâu sắc” [22, tr3].
Đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, khi nhu cầu sử dụng đất ngày càng
tăng, nhất là đối với đất để phục vụ phát triển hạ tầng, thực hiện các dự án đầu
tƣ... thì quỹ đất nhàn rỗi của Nhà nƣớc không đáp ứng đƣợc. Bởi vậy, việc THĐ
đối với ngƣời sử dụng đất đƣợc Nhà nƣớc giao đất, cho thuê đất là việc làm
không thể tránh khỏi. Một khi vấn đề THĐ đƣợc đặt ra sẽ ảnh hƣởng đến nhiều
chủ thể liên quan, trong đó ngƣời bị THĐ là ngƣời chịu ảnh hƣởng trực tiếp nhất.
Nếu chủ trƣơng, chính sách, pháp luật về đất đai đúng đắn, phù hợp với thực tiễn

và đƣợc thực thi nghiêm túc sẽ góp phần vào việc duy trì và củng cố sự ổn định
chính trị. Ngƣợc lại, sẽ gây ra sự bất ổn về chính trị. Nếu không quan tâm giải
quyết nhanh chóng, đúng mức, đảm bảo đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp của
ngƣời bị THĐ thì việc thực hiện THĐ chắc chắn sẽ gặp rất nhiều khó khăn.
Trong thời gian qua, các khiếu kiện về bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC chiếm số lƣợng
rất lớn, lại là khiếu kiện kéo dài. Các khiếu kiện này tiềm ẩn nguy cơ gây mất ổn
định chính trị và dễ phát sinh thành các “điểm nóng”. Có thể nói, GPMB nói
chung và TĐC nói riêng là vấn đề gây bức xúc dƣ luận và việc giải quyết nó là
một bài toán làm đau đầu các cơ quan hữu quan. Bởi vậy, Đảng và Nhà nƣớc cần
phải ban hành những chính sách hợp lý để vạch ra phƣơng hƣớng, đƣờng lối giải
quyết vấn đề này, nhằm ổn định cuộc sống cho ngƣời bị THĐ, đồng thời góp
phần ổn định trật tự, an toàn xã hội.
1.1.3.2. Nội dung cơ bản của chính sách TĐC
Chính sách đất đai nói chung và chính sách TĐC nói riêng là nội dung
luôn đƣợc Đảng và Nhà nƣớc quan tâm. Cụ thể:


17

Ngay từ khi mới thành lập, Đảng ta đã luôn coi trọng và bảo vệ quyền lợi
về đất đai cho mọi ngƣời dân. Theo đó, trong mục tiêu cách mạng, Đảng luôn
đƣa ra chủ trƣơng là phải giành lại ruộng đất cho dân cày: Trong giai đoạn phát
triển kinh tế, kiến thiết đất nƣớc, Ban Bí thƣ Trung ƣơng Đảng đã ra Chỉ thị
100/CT-TƢ về “Cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và
ngƣời lao động trong hợp tác xã nông nghiệp”. Tiếp theo, Bộ Chính trị tiếp tục
ban hành nghị quyết số 10-NQ/TW về Đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp,
trong đó khẳng định hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ trong sản xuất nông
nghiệp và giao khoán ruộng đất ổn định, lâu dài cho hộ nông dân.
Tại Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng năm 1991 và các Hội
nghị Ban chấp hành Trung ƣơng tiếp theo, Đảng ta chủ trƣơng thực hiện “ruộng

đất đƣợc giao cho nông dân sử dụng lâu dài. Nhà nƣớc quy định bằng pháp luật
việc thừa kế, chuyển quyền sử dụng đất” [12, tr.68]. Thể chế hóa quan điểm của
Đảng về trao quyền sử dụng đất ổn định lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân và bảo
vệ quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời sử dụng đất, ngày 14/7/1993, Luật Đất đai
năm 1993 đƣợc ban hành, quy định khá cụ thể về bồi thƣờng thiệt hại khi Nhà
nƣớc THĐ. Quan điểm của Đảng về vấn đề đất đai nói chung và bồi thƣờng, hỗ
trợ, TĐC nói riêng tiếp tục đƣợc khẳng định tại các Nghị quyết Đại hội Đại biểu
toàn quốc lần thứ VIII, IX, X, XI và các Hội nghị Ban chấp hành Trung ƣơng
các khóa. Đặc biệt tại Nghị quyết số 26/NQ-TƢ ngày 12/3/2003 của Hội nghị
lần thứ VII Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa IX về tiếp tục đổi mới chính
sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nƣớc đã đề ra những chính sách quan trọng về bồi thƣờng thiệt hại, hỗ trợ, TĐC
khi Nhà nƣớc THĐ, cụ thể:
- Chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nƣớc, nhà đầu
tƣ và ngƣời sử dụng đất, trong đó cần chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nƣớc,
của xã hội;


18

- Nhà nƣớc có quyền THĐ nông nghiệp đƣợc quy hoạch vào mục đích
xây dựng đô thị, kết cấu hạ tầng;
- Cần thực hiện các biện pháp phát triển ngành nghề, đào tạo nghề để tạo
việc làm, đổi mới cơ chế sản xuất nông nghiệp và những biện pháp hỗ trợ khác
để giải quyết một cách cơ bản việc làm và thu nhập cho ngƣời nông dân có đất bị
thu hồi để sử dụng vào mục đích công cộng, phát triển kinh tế - xã hội;
- Khi Nhà nƣớc THĐ mà cá nhân hoặc tổ chức đang sử dụng hợp pháp để
phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và
phát triển sản xuất - kinh doanh, Nhà nƣớc thực hiện chế độ bồi thƣờng, TĐC,
đào tạo nghề và hỗ trợ việc làm. Nhà nƣớc không bồi thƣờng đối với đất lấn

chiếm, đất sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích;
- Chính phủ quy định khung giá đất cho từng địa bàn, trong từng thời gian
(có điều chỉnh theo tình hình thực tế) và nguyên tắc, phƣơng pháp xác định giá
đất. Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng quy định giá cụ thể
làm căn cứ bồi thƣờng khi THĐ;
- Phải lập và xây dựng khu TĐC trƣớc khi THĐ đối với những dự án
THĐ đang sử dụng; đồng thời chú trọng đào tạo để chuyển đổi nghề cho lao
động TĐC. Việc bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC và đào tạo việc làm theo nguyên tắc
“bảo đảm cho ngƣời bị THĐ đến chỗ ở mới có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt
hơn nơi ở cũ”;
- Nhà nƣớc có quy hoạch tổng thể về sử dụng đất trên địa bàn cả nƣớc, tạo
điều kiện cho các tỉnh, thành phố xây dựng kế hoạch đồng bộ việc bồi thƣờng,
TĐC và hỗ trợ đào tạo việc làm khi THĐ;
Ngày 30/01/2008, Hội nghị lần thứ VI Ban Chấp hành Trung ƣơng khóa
X ra Nghị quyết về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã
hội chủ nghĩa đã chỉ rõ quan điểm của Đảng về bồi thƣờng, TĐC khi Nhà nƣớc
THĐ: “Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để các quyền
về đất đai và bất động sản đƣợc vận động theo cơ chế thị trƣờng, trở thành một


19

nguồn vốn trong sản xuất, kinh doanh. Xác định rõ quyền sử dụng đất là một loại
hàng hóa đặc biệt, đƣợc định giá theo cơ chế thị trƣờng có sự quản lý và điều tiết
của Nhà nƣớc. Ban hành chính sách định giá bảo đảm hài hòa quyền lợi của
ngƣời sử dụng đất, của nhà đầu tƣ và của Nhà nƣớc trong quá trình giải tỏa,
THĐ. Khuyến khích những tổ chức, cá nhân bị THĐ tham gia góp vốn bằng
quyền sử dụng đất vào các dự án đầu tƣ, kinh doanh. Có chính sách giải quyết
tốt vấn đề đất ở, nhà ở, việc làm cho ngƣời bị THĐ. Đƣa giá trị quyền sử dụng
đất vào danh mục tài sản của mọi tổ chức, cá nhân đƣợc giao quyền sử dụng đất,

kể cả các cơ quan nhà nƣớc. Tạo quỹ đất của Nhà nƣớc phục vụ các mục tiêu
công ích, thực hiện chính sách xã hội và hỗ trợ việc điều tiết thị trƣờng đất đai,
hỗ trợ, TĐC trong quá trình GPMB. Nhà nƣớc chủ động tham gia thị trƣờng bất
động sản với tƣ cách là chủ sở hữu đất đai và nhiều bất động sản trên đất” [11,
tr.149-150].
Nhƣ vậy, Đảng đã đề ra quan điểm, đƣờng lối khá đầy đủ và toàn diện về
bồi thƣờng thiệt hại, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nƣớc THĐ. Quan điểm, đƣờng lối này
có ý nghĩa hết sức quan trọng và đã đƣợc Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai
năm 2013 thể chế hóa, tạo cơ sở pháp lý cho việc bồi thƣờng, hỗ trợ, TĐC khi
Nhà nƣớc THĐ.
1.1.3.3. Ý nghĩa của chính sách TĐC
- Đối với ngƣời dân thuộc đối tƣợng TĐC
Đối với mỗi ngƣời, không chỉ là ngƣời dân Việt Nam mà tất cả con ngƣời
trên thế giới, nhà ở đóng vai trò vô cùng quan trọng. Để có đƣợc nhà ở, nhiều
ngƣời đã phải phấn đấu lao động trong suốt cả cuộc đời. Bởi vậy, việc Nhà nƣớc
THĐ ở của ngƣời dân , làm cho họ không có chỗ ở nào khác đồng nghĩa với việc
gây ra cho họ những thiệt thòi nhất định. Đặc biệt ở những đô thị lớn nhƣ Hà
Nội, Thành phố Hồ Chí Minh…, để có đƣợc nhà ở là vấn đề rất khó khăn, nhất
là đối với những ngƣời ngoại tỉnh đến đây lập nghiệp. Còn đối với ngƣời dân ở
nông thôn, tuy vấn đề nhà ở không khó khăn nhƣ ở các khu vực đô thị nhƣng