Nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính nhìn từ góc độ bảo đảm tính độc lập của tòa án

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ HƢƠNG

NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH – NHÌN TỪ GÓC ĐỘ
BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÕA ÁN

Chuyên ngành: Luật Hành chính – Hiến Pháp
Mã số
: 60380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHẠM HỒNG QUANG

Hà Nội – 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu được trích dẫn theo nguồn đã công bố. Kết quả nêu trong luận văn này là
trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Hƣơng

LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thầy giáo hướng dẫn – TS. Phạm
Hồng Quang cùng các thầy, cô giáo, bạn bè và gia đình đã tận tình giúp đỡ tôi
hoàn thành luận văn này.


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

NNPQ

: Nhà nước pháp quyền

QĐHC

: Quyết định hành chính

PLTTGQVAHC : Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính
TAND

: Tòa án nhân dân

TANDTC

: Tòa án nhân dân tối cao

TTHC

: Tố tụng hành chính

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa

XXHC

: Xét xử hành chính


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ XÉT XỬ VỤ
ÁN HÀNH CHÍNH DƢỚI GÓC ĐỘ BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA
TÒA ÁN ........................................................................................................... 7
1.1 Tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính và yêu cầu bảo
đảm tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính ....................... 7
1.1.1 Khái niệm xét xử vụ án hành chính .................................................... 7
1.1.2 Tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính................... 11
1.1.3 Yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án hành chính..17
1.2 Hiệu quả xét xử vụ án hành chính ....................................................... 19
1.2.1 Khái niệm hiệu quả xét xử vụ án hành chính ................................... 19
1.2.2 Các tiêu chí xác định hiệu quả xét xử vụ án hành chính: ................. 21
1.2.3. Những yếu tố quy định và chi phối hiệu quả xét xử vụ án hành chính
của Tòa án: ................................................................................................. 23
1.3 Mối quan hệ giữa hiệu quả xét xử vụ án hành chính và bảo đảm tính
độc lập của Tòa án trong xét xử hành chính. ............................................. 25
Chƣơng 2.THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
GẮN VỚI YÊU CẦU BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÕA ÁN VÀ

ẢNH HƢỞNG CỦA YÊU CẦU BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÒA
ÁN ĐẾN HIỆU QUẢ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH HIỆN NAY ...... 28
2.1 Thực trạng công tác xét xử vụ án hành chính gắn với yêu cầu bảo đảm
tính độc lập của tòa án................................................................................ 28
2.1.1 Khái quát thực trạng công tác xét xử vụ án hành chính hiện nay ..... 28
2.1.2. Đánh giá một số ưu điểm và hạn chế về công tác xét xử hành chính
gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án ...................................... 32
2.2 Thực trạng bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án hành
chính ........................................................................................................... 35
2.2.1 Bảo đảm tính độc lập trong tổ chức của tòa án ................................. 35


2.2.2 Bảo đảm tính độc lập trong hoạt động xét xử vụ án hành chính của
tòa án .......................................................................................................... 45
2.3. Ảnh hưởng của thực trạng bảo đảm tính độc lập của tòa án tới hiệu
quả xét xử vụ án hành chính ở Việt Nam hiện nay. ................................... 47
Chƣơng 3: MỘT SỐ PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG
CƢỜNG TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÕA ÁN TRONG XÉT XỬ VỤ ÁN
HÀNH CHÍNH, NÂNG CAO HIỆU QUẢ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ............................................................. 50
3.1 Quan điểm chỉ đạo tăng cường bảo đảm tính độc lập của Tòa án trong
xét xử vụ án hành chính ............................................................................. 50
3.1.1 Nguyên tắc nhà nước pháp quyền và yêu cầu bảo đảm tính độc lập
của tòa án.................................................................................................... 50
3.1.2 Các quan điểm chỉ đạo của Đảng nhằm tăng cường bảo đảm tính độc
lập của tòa án trong xét xử vụ án hành chính ............................................ 52
3.2. Một số phương hướng nhằm nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành
chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án ............................ 54
3.3 Một số giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành
chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án ............................ 55

3.3.1. Nâng cao nhận thức về vai trò và yêu cầu bảo đảm tính độc lập của
tòa án trong xét xử vụ án hành chính: ........................................................ 55
3.3.2 Đổi mới tổ chức bộ máy tòa án ......................................................... 57
3.3.3 Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm sự tuân thủ nguyên tắc độc lập
của tòa án.................................................................................................... 60
3.3.4 Hoàn thiện hệ thống pháp luật về tố tụng hành chính ...................... 64
3.3.5. Nâng cao chất lượng của cơ quan, người tiến hành tố tụng trong việc
giải quyết vụ án hành chính ....................................................................... 66
3.3.6 Một số giải pháp khác ....................................................................... 68
KẾT LUẬN ....................................................................................................69
TÀI LIỆU THAM KHẢO


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Tòa án nhân dân ở nước ta chính thức được trao quyền xét xử vụ án hành
chính từ năm 1996. Ngày 28/10/1995 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa
Việt Nam khóa IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều
của Luật tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó giao cho tòa án nhân dân chức năng
xét xử những vụ án hành chính, thiết lập tòa hành chính trong tòa án nhân dân tối
cao và các tòa án nhân dân tỉnh, bên cạnh các tòa hình sự, dân sự, kinh tế, lao
động. Sau hơn 15 năm thực hiện chức năng xét xử hành chính, tòa án ngày càng
khẳng định vị trí quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá
nhân, tổ chức trong mối quan hệ với cơ quan công quyền. Một thực tế không thể
phủ nhận được là giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án
dần đang trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Có khá
nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá nhân, tổ chức với
tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện. Hoạt động xét xử hành chính ở nước ta

cũng góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đặc biệt là làm cho các cơ
quan hành chính phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành một quyết định
hành chính hay thực hiện một hành vi hành chính. Thông qua hoạt động xét xử
hành chính, tòa án ngày càng khẳng định vai trò quan trọng trong công cuộc đổi
mới đất nước và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam.
Bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn xét xử hành chính trong một
số năm vừa qua cho thấy hoạt động xét xử hành chính ở nước ta còn khá hạn
chế. Hiệu quả xét xử hành chính chưa được nâng cao, cả về số lượng lẫn chất
lượng xét xử. Nhìn từ bên ngoài, hạn chế trong hoạt động xét xử hành chính ở
nước ta được phản ánh ở số lượng còn khá khiêm tốn các vụ việc hành chính mà
tòa án thụ lý và giải quyết hàng năm. Không chỉ hạn chế về số lượng mà chất
lượng xét xử hành chính cũng là vấn đề cần bàn. Cho đến những năm gần đây, tỷ
lệ án hành chính sơ thẩm, án hành chính phúc thẩm bị hủy, sửa vẫn là những con
số đáng kể. Trước tình hình trên nhà nước đã quan tâm ban hành các quy định
pháp luật làm cơ sở cho hoạt động xét xử hành chính và không ngừng hoàn thiện
hệ thống pháp luật nhằm góp phần nâng cao kết quả xét xử hành chính của tòa
án. Tuy nhiên, hoạt động xét xử hành chính vẫn chưa đạt được các yêu cầu đề ra.
Thực tiễn này đặt ra nhu cầu bên cạnh việc hoàn thiện hệ thống pháp luật, cần
phải hoàn thiện tổ chức hệ thống tòa án hiện nay. Nghị quyết 48 - NQ/TW của
Bộ chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam


2

đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã chỉ đạo "hoàn thiện pháp luật về tổ
chức và hoạt động của toà án nhân dân, bảo đảm toà án xét xử độc lập, đúng
pháp luật, kịp thời và nghiêm minh; phân định thẩm quyền xét xử của toà án sơ
thẩm và toà án phúc thẩm phù hợp với nguyên tắc hai cấp xét xử. Hoàn thiện cơ
chế quản lý toà án nhân dân địa phương theo hướng bảo đảm tính độc lập giữa
các cấp toà án trong hoạt động xét xử". Dựa trên quan điểm chỉ đạo của Đảng,

việc nâng cao hiệu quả xét xử hành chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập
của tòa án hiện nay là một yêu cầu cấp thiết.
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế, đặc biệt là từ khi nước
ta chính thức trở thành thành viên của WTO, nhiệm vụ nâng cao hiệu quả xét xử
hành chính ở nước ta ngày càng trở nên cấp bách. Trong khuôn khổ của WTO,
chúng ta đã cam kết hoàn thiện pháp luật và thể chế của mình phù hợp với những
yêu cầu mà WTO đã đề ra trong đó có yêu cầu nâng cao hiệu lực của hệ thống
kiểm tra hoạt động hành chính, đảm bảo giải quyết hiệu quả các tranh chấp hành
chính phát sinh trong quản lý hành chính nhà nước.
Từ những thực tiễn hoạt động xét xử hành chính, dựa trên quan điểm chỉ
đạo của Đảng và yêu cầu hội nhập quốc tế, tác giả đã lựa chọn đề tài "Nâng cao
hiệu quả xét xử vụ án hành chính - nhìn từ góc độ bảo đảm tính độc lập của
tòa án" làm đề tài luận văn thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Liên quan đến vấn đề nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính của tòa
án, đã có nhiều công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước đề cập đến ở
các mức độ khác nhau như:
Công trình nghiên cứu khoa học cấp Bộ "Một số giải pháp nâng cao hiệu
quả, chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính tài Tòa án nhân dân theo tinh
thần cải cách tư pháp" của Tòa án nhân dân Tối cao, năm 2005 do nhóm tác giả
Ths. Đặng Xuân Đào, Ths. Lê Văn Minh và Vũ Tiến Trí thực hiện. Công trình
nghiên cứu khái quát về thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống tòa án
nhân dân, đưa ra các giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử hành chính bao gồm
những giải pháp tăng cường vai trò của Thẩm phán hành chính, những đòi hỏi
đối với Tòa hành chính trong điều kiện mới, hoặc các biện pháp tăng cường cơ
sở vật chất cho hệ thống tòa án hoặc tăng cường hợp tác quốc tế...
Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài KX.04.06 trong Chương trình
khoa học - xã hội cấp nhà nước (2001 – 2005)"Cải cách các cơ quan tư pháp,
hoàn thiện hệ thống các thủ tục tư pháp, nâng cao hiệu quả và hiệu lực xét xử

3

của tòa án trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì
dân", Chủ nhiệm đề tài TS. Uông Chu Lưu. Đề tài đánh giá được thực trạng tổ
chức và hoạt động các cơ quan tư pháp, trong đó có tòa án, xác định mô hình tổ
chức, hoạt động các cơ quan tư pháp trong nhà nước pháp quyền và đưa ra các
phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử của tòa án trong nhà nước
pháp quyền.
Luận án tiến sĩ luật học của TS.Hoàng Quốc Hồng(2006):"Đổi mới tổ
chức và hoạt động của tòa hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước
pháp quyền Việt Nam hiện nay". Tác giả luận án đã phân tích, làm rõ những vấn
đề về lý luận đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính đáp ứng yêu cầu
xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam, quá trình hình thành và phát triển,
thực trạng tổ chức và hoạt động của tòa hành chính ở Việt Nam. Đồng thời cũng
nêu yêu cầu, quan điểm và các giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa
hành chính theo hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay.
Cuốn sách chuyên khảo "Administrative Court Model and Jurisdiction in
Vietnam: Foreign Experiences and New Challenges" (Mô hình và thẩm quyền
của Tòa hành chính Việt Nam: Kinh nghiệm nước ngoài và những thách thức
mới) của TS. Phạm Hồng Quang (2012), Nxb. Lambert Academic Publishing,
Gemany. Tác giả đã chỉ ra được những hạn chế về mô hình và thẩm quyền của
tòa hành chính hiện nay cũng như sự cần thiết phải hoàn thiện mô hình và thẩm
quyền của tòa hành chính đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền, độc lập tư
pháp và hội nhập quốc tế cũng như thực hiện chiến lược cải cách tư pháp của
Đảng. Trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra những giải pháp hoàn thiện mô hình và
thẩm quyền của tòa hành chính như ủng hộ việc thành lập cơ quan tài phán hành
chính thuộc Chính phủ tiến hành đồng thời cùng với việc thành lập toà hành chính khu
vực nhằm đảm bảo tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính. Thêm vào đó tác
giả nhấn mạnh sự cần thiết phải đào tạo nguồn cán bộ pháp lý bao gồm các thẩm phán

hành chính chuyên nghiệp...
Khóa luận tốt nghiệp "Nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử của tòa án
nhân dân trong giai đoạn hiện nay" của Ngô Thị An (2010), trường Đại Học
Luật Hà Nội. Khóa luận đã khái quát được thực trạng hoạt động xét xử của tòa
án nhân dân trong đó có hoạt động xét xử hành chính, đồng thời cũng đã đưa ra
những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động xét xử của tòa án nhân dân, tuy
nhiên chỉ mới nghiên cứu ở mức độ cử nhân và chưa đi sâu vào hiệu quả của
hoạt động xét xử hành chính.


4

Ngoài ra còn một số bài viết đăng trên tạp chí như :TS. Vũ Thư (2003),
"Một số khía cạnh của việc nâng cao hiệu xuất hoạt động của Tòa hành chính
trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính", Tạp chí Nhà nước và pháp luật số
8/2003; TS. Nguyễn Thanh Bình(1997), Hiệu quả xét xử hành chính của tòa án
nhân dân nhìn từ hai giai đoạn của tố tụng hành chính, tạp chí Quản lý nhà nước
số 4/1997; TS. Nguyễn Văn Quang (2011), Luật tố tụng hành chính năm 2010
và vấn đề nâng cao hiệu quả xét xử hành chính ở nước ta trong giai đoạn hiện
nay, Tạp chí Nghề luật, số 4/2011...
Liên quan đến vấn đề về tính độc lập của tòa án, gồm có cuốn sách
chuyên khảo về "Tính độc lập của tòa án - Những nghiên cứu pháp lý về các
khía cạnh lý luận, thực tiễn ở Đức, Mỹ, Pháp, Việt Nam và các kiến nghị đối với
Việt Nam" của TS. Tô Văn Hòa (2007), Nxb. Lao động; Bài viết nghiên cứu trao
đổi "Những bảo đảm cho nguyên tắc Tòa án độc lập xét xử có hiệu lực trên thực
tế" của GS.TS Nguyễn Đăng Dung (2007), tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số
19(90) năm 2007; Bài viết Nghiên cứu trao đổi Trọng tâm của công tác cải cách
tư pháp hiện này là đảm bảo cho nguyên tắc tòa án độc lập có hiệu lực trên thực
tế, Tạp chí Dân chủ và pháp luật số 1/2007 của GS.TS Nguyễn Đăng Dung....
Các tác giả của công trình, bài viết nghiên cứu trao đổi nêu trên đã phân

tích đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về tính độc lập của tòa án trong xét
xử và đưa ra một số kiến nghị nhất định nhìn nhận từ những góc độ khác nhau.
Cuốn sách chuyên khảo về "Tính độc lập của tòa án - Nghiên cứu pháp lý về các
khía cạnh lý luận, thực tiễn ở Đức, Mỹ, Pháp, Việt Nam và các kiến nghị đối với
Việt Nam" của TS. Tô Văn Hòa đã giới thiệu và phân tích tính độc lập của tòa án
ở một số nước như Hoa Kỳ, Pháp, Đức, phân tích một cách cụ thể thực trạng tính
độc lập của tòa án ở Việt Nam. Tuy nhiên, công trình nghiên cứu đó được thực
hiện cách đây 7 năm nên một số vấn đề độc lập của tòa án trong bối cảnh xây
dựng nhà nước pháp quyền và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay chưa được
đề cập đến.
Mặc dù các công trình nghiên cứu nêu trên ở những giác độ khác nhau đã
đề cập đến một số vấn đề về nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính và tính
độc lập của tòa án trong xét xử hành chính, song cho đến nay chưa có một công
trình nào nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện về vấn đề này.
Do đó, tiếp thu những kết quả nghiên cứu nêu trên, luận văn nghiên cứu
một cách hệ thống, toàn diện và có mối liên hệ giữa nâng cao hiệu quả xét xử
hành chính và yêu cầu bảo tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính


5

3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những cơ sở lý luận và thực tiễn của
yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính và hiệu quả xét
xử vụ án hành chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án, trên cơ sở
đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện được mục đích nghiên cứu trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích một cách có hệ thống cơ sở lý luận về tính độc lập của tòa án,

yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính; lý luận về hiệu
quả xét xử hành chính và mối liên hệ giữa hiệu quả xét xử hành chính với yêu
cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án.
- Phân tích, đánh giá thực trạng công tác xét xử vụ án hành chính để từ đó
làm rõ những hạn chế của công tác xét xử vụ án hành chính và những vấn đề đặt
ra .
- Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính
gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án hiện nay.
3.3 Phạm vi nghiên cứu
Đề tài yêu cầu giải quyết những vấn đề lý luận trả dài trên hai mảng rộng
lớn là tính độc lập của tòa án và hiệu quả xét xử vụ án hành chính. Với khuôn
khổ của một luận văn thạc sĩ không thể giải quyết trọn vẹn được, nên luận văn
chỉ khái quát một số vấn đề lý luận và tập trung làm sáng rõ những vấn đề như:
cơ sở lý luận của việc bảo đảm tính độc lập của tòa án, hiệu quả xét xử vụ án
hành chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án; nghiên cứu một số
giải pháp cơ bản về nâng cao hiệu quả xét xử vụ án hành chính.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Về cơ sở lý luận: Luận văn dựa trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa
Mac - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm đường lối của Đảng cộng
sản Việt Nam về cải cách tư pháp trong giai đoạn mới và xây dựng nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Về phƣơng pháp nghiên cứu: Luận văn chủ yếu sử dụng những phương
pháp nghiên cứu chủ yếu sau đây: Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh,
thống kê, lịch sử....
Đối với phần cơ sở lý luận, phương pháp được sử dụng chủ yếu là phương
pháp phân tích, tổng hợp và so sánh để đưa ra những kết luận khoa học về tính


6

độc lập của tòa án và hiệu quả xét xử hành chính. Trong phần đánh giá thực
trạng công tác xét xử hành chính, tác giả sử dụng phương pháp thống kê và phân
tích để đánh giá các số liệu. Việc sử dụng kết hợp các phương pháp là điều cần
thiết trong quá trình thực hiện luận văn để đảm bảo tính khoa học và thực tiễn
của công trình nghiên cứu.
5. Những đóng góp mới của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ mang đến một số đóng góp sau đây:
Thứ nhất, luận văn đã làm sáng tỏ được các vấn đề lý luận liên quan đến
quan niệm về tính độc lập của tòa án, khái quát hóa và xây dựng được một số
khái niệm như: "xét xử hành chính", "tính độc lập của tòa án trong xét xử hành
chính", "hiệu quả xét xử hành chính".
Thứ hai, luận văn đã phân tích và đánh giá một cách khách quan và sâu
sắc về thực trạng công tác xét xử hành chính, thực trạng bảo đảm tính độc lập
của tòa án trong xét xử hành chính; đánh giá được những ưu điểm và hạn chế
của công tác xét xử hành chính và những ảnh hưởng của thực trạng xét xử hành
chính đến công tác xét xử hành chính hiện nay.
Thứ ba, luận văn đã nêu ra những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu
quả xét xử hành chính gắn với yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án, như các
giải pháp về nhận thức, giải pháp về đổi mới tổ chức tòa án, giải pháp hoàn thiện
pháp luật, nâng cao năng lực của cơ quan và người tiến hành tố tụng.
6. Kết cấu luận văn
Ngoài mục lục, phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn được chia làm 3 chương
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hiệu quả xét xử vụ án hành chính
dưới góc độ bảo đảm tính độc lập của tòa án
Chương 2: Thực trạng công tác xét xử vụ án hành chính gắn với yêu cầu
bảo đảm tính độc lập của tòa án và ảnh hưởng của yêu cầu bảo đảm tính độc lập
của tòa án đến hiệu quả xét xử vụ án hành chính
Chương 3: Một số phương hướng và giải pháp nhằm tăng cường tính độc
lập của tòa án trong xét xử vụ án hành chính, nâng cao hiệu quả xét xử vụ án

hành chính ở Việt Nam hiện nay.


7

Chƣơng 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH
CHÍNH DƢỚI GÓC ĐỘ BẢO ĐẢM TÍNH ĐỘC LẬP CỦA TÕA ÁN
1.1 Tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính và yêu cầu
bảo đảm tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính
1.1.1 Khái niệm xét xử vụ án hành chính
Trong một nhà nước dân chủ pháp quyền, quyền lực nhà nước được phân
thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Lập pháp là chức năng xã hội chính trị đặc thù của nhà nước nhằm thể chế hóa nhu cầu xã hội thành các quy
tắc xử sự có tính quy phạm, khuôn mẫu, phù hợp với ý chí của chủ thể cầm
quyền, có tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Hành pháp là một phương
diện hoạt động, một chức năng chính trị xã hội khác của nhà nước, đó là tổ chức
thi hành, thực hiện pháp luật. Với hoạt động hành pháp và lập pháp, Nhà nước
ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật để điều chỉnh ứng xử của các cá nhân, tổ
chức để buộc họ phải biết giới hạn hành vi của mình trong các khuôn khổ, trật tự
do pháp luật xác lập. Tuy nhiên, pháp luật và trật tự pháp luật đó do nhiều
nguyên nhân khách quan và chủ quan thường xuyên đứng trước khả năng, nguy
cơ bị những cá nhân, tổ chức nhất định vi phạm gây thiệt hại cho những quan hệ
xã hội mà nhà nước bảo vệ. V.I.Lênin trong tác phẩm “Nhà nước và cách mạng”
cho rằng: Sẽ là không tưởng khi cho rằng pháp luật đương nhiên được tất cả mọi
người tuân thủ. Bảo vệ pháp luật, khôi phục trật tự pháp luật bị xâm hại là một
đòi hỏi khách quan của nhà nước, của xã hội và mọi người dân. Chính nhu cầu
này, đòi hỏi nhà nước phải trông coi, gìn giữ pháp luật khỏi sự xâm hại, nhu cầu
khôi phục và duy trì trật tự pháp luật vì lợi ích sống còn và phát triển của Nhà
nước, của xã hội, của từng người dân đã hình thành một phương diện hoạt động
thứ ba của quyền lực nhà nước - quyền lực tư pháp với chức năng bảo vệ pháp

luật.
Hoạt động xét xử của tòa án là lĩnh vực thể hiện tập trung nhất của quyền
tư pháp, đây là hoạt động "nhân danh quyền lực nhà nước nhằm xét xử, đánh giá
và ra phán quyết về tính hợp pháp và tính đúng đắn của hành vi pháp luật hay
quyết định pháp luật khi có sự tranh chấp và mâu thuẫn giữa các bên có lợi ích
khác nhau trong các tranh chấp hay mâu thuẫn đó" [50, tr. 13]. Nội dung của
hoạt động xét xử của tòa án là xét xử các hành vi vi phạm pháp luật và giải quyết
cách tranh chấp trong đời sống xã hội. Những tranh chấp trong đời sống xã hội


8

vô cùng đa dạng và phong phú, đó có thể là tranh chấp phát sinh giữa các cá
nhân, tổ chức với nhau trong xã hội, đó cũng có thể là những tranh chấp giữa cá
nhân công dân với cơ quan công quyền trong quá trình cơ quan công quyền sử
dụng quyền lực nhà nước, đòi hỏi tòa án phải giải quyết để bảo vệ quyền và lợi
ích hợp pháp của công dân.
Quản lý hành chính là hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực thực thi
quyền hành pháp, được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà
nước và các cá nhân có thẩm quyền. Các chủ thể quản lý hành chính được trao
quyền lực nhà nước trong lĩnh vực hành pháp để thực hiện những hoạt động
quản lý mang tính chất chấp hành - điều hành. Trong quá trình thực hiện các
hoạt động này, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính
hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang tính quyền lực nhà nước, có tính
đơn phương và bắt buộc thi hành đối với các đối tượng quản lý. Vì nhiều lý do
khác nhau, các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính do các chủ thể
quản lý hành chính thực hiện có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích
hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý, hoặc cũng có thể các đối
tượng quản lý chủ quan cho rằng mình bị xâm hại bởi các quyết định hành chính,
hành vi hành chính. Tất cả những trường hợp như vậy đều có thể nảy sinh những

tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước đối với các đối tượng bị
quản lý, đòi hỏi tòa án phải đứng ra làm trọng tài, phán quyết về tính hợp pháp
của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các chủ thể quản lý, đưa
ra những biện pháp hợp lý bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên. Những
tranh chấp giữa một bên là nhà nước mà đại diện là các chủ thể thực hiện quyền
hành pháp để ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành
chính mang tính mệnh lệnh đơn phương với các cá nhân tổ chức là đối tượng bị
quản lý có nghĩa vụ phải phục tùng các quyết định hành chính, hành vi hành
chính đó, được gọi là tranh chấp hành chính [52, tr. 85]. Việc tòa án giải quyết
những tranh chấp hành chính, được gọi là hoạt động xét xử vụ án hành chính
(sau đây sẽ gọi tắt là xét xử hành chính) của tòa án.
Như vậy, xét xử hành chính là một chức năng cụ thể của tòa án. Tòa án
không chỉ xét xử các hành vi vi phạm pháp luật của công dân mà còn xét xử các
hành vi của các cá nhân và cơ quan nhà nước có thẩm quyền, không những "xử
dân" mà tòa án còn có quyền "xử quan" tức là phán xét các văn bản vi hiến và
các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, gây thiệt hại cho
dân và bị dân khiếu kiện ra tòa án đòi bồi thường. Ở nước ta, chức năng xét xử


9

hành chính của tòa án được thiết lập từ năm 1996. Tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội
khóa IX, ngày 28/10/1995, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật tổ chức Tòa
án đã được thông qua, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/1996. Luật này đã
xác định "Tòa án là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, tòa án xét xử những vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động,
kinh tế, hành chính theo quy định của pháp luật" [28]. Cùng với việc thông qua
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức tòa án nhân dân, Quốc hội đã
quyết định thành lập Tòa hành chính trong cơ cấu của tòa án nhân dân cấp tỉnh
và tòa án nhân dân tối cao, trao cho tòa án nhân dân các cấp có thẩm quyền xét

xử các vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính và hành vi hành
chính.
Xét xử hành chính có đối tượng xét xử đặc thù đó là các tranh chấp phát
sinh từ QĐHC hoặc HVHC của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức bị cá nhân,
tổ chức khởi kiện sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết theo thủ
tục hành chính nhưng không thỏa đáng [22, tr. 40]. Khác với hoạt động xét xử
các vụ án hình sự, dân sự hay kinh tế... trong xét xử hành chính, các bên đương
sự bao gồm có một bên là chủ thể quản lý hành chính nhà nước, một bên là đối
tượng quản lý nhà nước. Người bị kiện trong trường hợp này là một chủ thể
mang quyền lực nhà nước trong quá trình tác động tới đối tượng quản lý của
mình. Mối quan hệ giữa chủ thể quản lý nhà nước và đối tượng quản lý nhà nước
là mối quan hệ "quyền lực - phục tùng". Việc xét xử hành chính là xét xử tranh
chấp giữa hai đối tượng này, cụ thể là xét xử đối với việc đối tượng quản lý hành
chính nhà nước kiện chủ thể quản lý hành chính nhà nước mà dân gian thường
gọi là “dân kiện quan”. Do vậy, đây chính là một hoạt động nhà nước đặc biệt,
trong đó, tòa án là cơ quan xem xét, đánh giá và ra phán quyết về tính hợp pháp
của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nói trên.
Thực chất của việc xét xử hành chính đó là việc tòa án xem xét và ra
phán quyết về tính hợp pháp các hoạt động hành pháp của cơ quan hành chính
nhà nước trong quá trình tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực hành
pháp. Trong quá trình hoạt động, các cơ quan hành chính có nhiều cách thức và
phương pháp quản lý khác nhau để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn
của mình. Một trong những hình thức vừa cơ bản, vừa thường xuyên phản ánh
tập trung nhất chức năng quản lý hành chính nhà nước của quyền hành pháp là
ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật (quyết định hành chính). Đây là
hình thức hoạt động thường nhật, phổ biến trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội


10

do các cơ quan hành chính thực hiện và có số lượng rất lớn. Điều đặc biệt đáng
chú ý là loại văn bản này là công cụ tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của các
đối tượng có liên quan, động chạm đến quyền tự do và lợi ích của cá nhân. Do
vậy, khi thực hiện hoạt động này đòi hỏi các cơ quan, các chủ thể hành chính
phải thận trọng, nghiên cứu kỹ lưỡng và phải đảm bảo nguyên tắc pháp chế. Nếu
ban hành thiếu căn cứ, trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của họ thì
sẽ bị họ phản ứng, làm phát sinh mâu thuẫn, dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện.
Đây là nguyên nhân cơ bản, trực tiếp phải xuất hiện việc giải quyết vụ án hành
chính tại tòa án nhân dân. Một hình thức quản lý hành chính Nhà nước nữa dễ
làm phát sinh khiếu kiện hành chính là thực hiện hành vi hành chính của cơ quan
hành pháp. Khi cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước
thực hiện hành vi này cũng sẽ dẫn đến những hậu quả pháp lý nhất định liên
quan đến quyền, nghĩa vụ, tự do và lợi ích cá nhân, tổ chức... Việc thực hiện
hành vi này vừa trên cơ sở của luật, của văn bản lập quy, vừa trên cơ sở của các
quyết định hành chính cá biệt hoặc hành vi quản lý của người có thẩm quyền.
Đây cũng là một nguyên nhân quan trọng dẫn đến khiếu kiện hành chính . Khi
những quyết định hành chính, hành vi hành chính nêu trên bị công dân khiếu
kiện lên tòa án, thì sẽ được tòa án thụ lý giải quyết. Tòa án sử dụng quyền tư
pháp của mình để xem xét và ra phán quyết về tính hợp pháp hay không hợp
pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện. Để xem xét,
tòa án phải căn cứ vào các quy định của pháp luật hành chính, trên cơ sở đó lựa
chọn áp dụng những quy định pháp luật trực tiếp điều chỉnh đến việc xét xử các
khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản
lý hành chính nhà nước. Kết quả của việc xét xử hành chính của tòa án là ra phán
quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị
khởi kiện, được ghi nhận trong bản án hành chính. Bản án hành chính là kết quả
của quá trình giải quyết vụ án hành chính tại phiên tòa. Tòa án sẽ ra bản án để
xác định quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện có trái pháp luật
hay không? Có gây xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức
cụ thể hay không? Xác định thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành

chính đó gây ra trong thực tế là bao nhiều? và xác định mức bồi thường thiệt hại
mà cơ quan công quyền phải gánh chịu trước cá nhân, tổ chức đó? Thông quan
bản án hành chính, tòa án sẽ đưa ra những phán quyết cụ thể về những tranh
chấp xảy ra giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý hành
chính nhà nước xảy ra trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Các đối
tượng liên quan có nghĩa vụ thi hành.


11

Xét xử hành chính là một phương thức hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi
ích của công dân trước cơ quan công quyền. Các quyền và lợi ích hợp pháp
chính đáng của công dân có thể bị vi phạm từ nhiều phía: đó có thể là sự vi phạm
bởi hành vi trái pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung (cơ quan lập pháp,
cơ quan tư pháp, cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức của
những cơ quan này) cũng như bởi các hành vi trái pháp luật của các tổ chức xã
hội, tổ chức kinh tế, hoặc của công dân khác. Nhưng có thể nói, sự vi phạm của
các cơ quan hành chính và các cán bộ, công chức hành chính làm thiệt hại quyền
và lợi ích hợp pháp của công dân và vấn đề khiếu kiện hành chính để bảo vệ các
quyền, lợi ích hợp pháp chính đáng đó là điều đáng nói hơn cả. Bởi mối quan hệ
qua lại về quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa nhà nước và công dân được thực hiện
trực tiếp, cụ thể, thường xuyên trên thực tế chính là mối quan hệ giữa các cơ
quan hành chính nhà nước với công dân. Vì vậy, xét về mặt khách quan, cả về số
lượng và đối tượng bị thiệt hại bởi các quyết định hành chính, và đối tượng bị
thiệt hại bởi các hành vi hành chính trái pháp luật là nhiều hơn cả. Do vậy, xét
xử hành chính là một phương thức hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích của công
dân.
Từ những nhận định trên đây, có thể đưa ra một khái niệm về xét xử hành
chính như sau:
Xét xử hành chính là việc tòa án trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của

mình được nhân danh quyền lực nhà nước để tiến hành việc xem xét đánh giá và
ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính
bị khởi kiện theo trình tự, thủ tục tố tụng do pháp luật quy định nhằm bảo vệ
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức trong mối quan hệ với cơ quan
công quyền.
1.1.2 Tính độc lập của Tòa án trong xét xử vụ án hành chính
a) Cơ sở lý luận và pháp lý của tính độc lập của tòa án trong xét xử
vụ án hành chính
Một câu hỏi đặt ra là, tại sao tòa án cần phải được độc lập xét xử? Những
phân tích dưới đây nhằm chứng minh rằng việc duy trì và thực hiện độc lập của
tòa án trong hoạt động xét xử là yêu cầu cần thiết để đạt được mục đích của tư
pháp và để thực hiện đúng chức năng của nó trong một nhà nước pháp quyền.
Nhà nước pháp quyền là giá trị cơ bản nhất của một xã hội dân chủ. Nói
đến nhà nước pháp quyền là nói đến một trật tự xã hội - nhà nước mà ở đó: pháp
luật giữ vai trò thượng tôn, là công cụ điều chỉnh các quan hệ xã hội và chi phối


12

hoạt động của các cơ quan nhà nước; một nhà nước pháp quyền là một nhà nước
bị hạn chế quyền lực, quyền lực nhà nước được phân công (phân chia) và giới
hạn bởi hiến pháp, với mục đích bảo vệ quyền con người [52, tr.11]. Trong nhà
nước pháp quyền, quyền lực nhà nước được được phân chia thành các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền tư pháp là một bộ phận của quyền lực nhà
nước, luôn có mối quan hệ chặt chẽ với hai nhánh quyền lực còn lại. Mối quan
hệ này thể hiện ở việc kiềm chế, đối trọng và phối hợp với nhau cùng thực hiện
các chức năng của nhà nước. Tuy nhiên, quyền tư pháp là thứ quyền lực đặc biệt
của quyền lực nhà nước, điều đó được thể hiện: Thứ nhất, trong khi lập pháp và
hành pháp có quyền ban hành và tổ chức thực hiện pháp luật để điều chỉnh hành
vi của cá nhân, tổ chức trong xã hội thì tư pháp với thiết chế tòa án có quyền

phán quyết sự hợp pháp của những hoạt động của nhánh hành pháp và lập pháp.
Việc xét xử các hành vi của các quan chức nhà nước, và của cả các cơ quan hành
pháp và lập pháp thuộc chức năng của tòa án là một cửa ải của tư pháp để hạn
chế quyền lực nhà nước [7, tr. 610]. Thứ hai, tư pháp không chỉ thực hiện chức
năng nhà nước, mà còn thực thi chức năng xã hội thiêng liêng là bảo vệ, duy trì
công lý, công bằng xã hội... Tư pháp không chỉ nhân danh nhà nước mà còn
nhân danh công lý. Bởi vậy nhiệm vụ của tư pháp là xét xử công bằng, đưa ra
những phán quyết công bằng. Thứ ba, một vai trò quan trọng của quyền tư pháp
đó chính là bảo vệ quyền con người, quyền công dân trước mối đe dọa của hành
pháp và lập pháp.
Bởi vậy, bản thân của quyền tư pháp cũng phải có những đòi hỏi riêng
khác với các cành quyền lực khác. Theo GS.TS Nguyễn Đăng Dung " …Đối với
ngành quyền lực tư pháp, bên cạnh việc cũng bị hạn chế trong việc phải tuân thủ
các quy định của pháp luật, nhưng lại khác với các cành quyền lực lập pháp và
hành pháp là việc tư pháp ngày càng can thiệp sâu vào các hoạt động của xã hội
và phải có trách nhiệm loại trừ mức thấp nhất những oan sai trong hoạt động
xét xử của mình. Với tư cách là thành trì của tự do, tòa án có nhiệm vụ quan
trọng cuối cùng cho việc hạn chế sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan và các
nhân viên của nhà nước, bằng cách xét xử các vụ việc vi phạm và lạm dụng
quyền lực nhà nước. Chính việc xét xử này của tòa cũng là một trong những hình
thức quan trọng bậc nhất của sự hạn chế quyền lực nhà nước. Một trong những
đòi hỏi của tư pháp trong nhà nước pháp quyền là phải độc lập trước các cành
quyền lực khác của nhà nước. Khi vai trò của các nhà lập pháp và quan tòa
được trao cho hai cơ quan khác nhau, sự quản lý tùy tiện sẽ không còn hoặc ít


13

nhất là có sơ sở cho việc bị hạn chế. Khi quyền làm luật được tách khỏi quyền
hiểu, tức là quyền giải thích và áp dụng pháp luật, thì chính nền tảng của pháp

quyền sẽ được tăng cường. Tính độc lập của tư pháp cho phép tòa án đưa ra
những phán quyết đúng đắn, không những số đông của đa số nhân dân không
phản đối mà còn có thể chống lại quyền lợi của các cành quyền lực nhà nước
khác" [7, tr.103].
Như vậy, quyền tư pháp với thiết chế tòa án luôn là nhánh quyền lực độc
lập với quyền hành pháp và tư pháp. Sự độc lập của tòa án khỏi lập pháp và hành
pháp là vô cùng cần thiết để bảo đảm cho sự ngăn ngừa việc lạm dụng quyền
lực, bảo đảm quyền bình đẳng, quyền tự nhiên con người, hay nói cách khác là
bảo đảm cho những giá trị của nhà nước pháp quyền.
Sự cần thiết của tính độc lập của tòa án còn xuất phát từ bản chất của
quyền lực tư pháp với thiết chế tòa án là nhánh quyền lực "yếu" nhất trong các
nhánh quyền lực nhà nước. Về đặc điểm này, Alexander Hamilton đã có một
nhận xét: "Nhánh hành pháp không chỉ có chức năng nguyên thủ mà còn có cả
lưỡi kiếm (tức là lực lượng vũ trang) của quốc gia. Nhánh lập pháp không chỉ có
quyền uy đối với ví tiền quốc gia (tức là vấn đề ngân sách), mà còn có quyền ban
hành các quy định để điều chỉnh các quyền và nghĩa vụ của mọi công dân.
Ngược lại nhánh tư pháp chẳng có ảnh hưởng gì đối với vấn đề kiếm hay ví của
quốc gia cả; không có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đối với vấn đề sức mạnh
hay thịnh vượng của xã hội; và cũng không có quyền tự thực thi các quyết định
của mình. Có thể nói một cách chính xác rằng nó không có quyền liên quan tới
sức mạnh cưỡng chế cũng như là thể chế hóa ý chí, mà nó chỉ có một thứ là các
phán quyết; thậm chí nó cũng phải lệ vào sự giúp đỡ của nhánh hành pháp để
các phán quyết của nó được thực hiện một cách có hiệu quả. Rõ ràng, nhánh tư
pháp là cơ quan yếu nhất trong số ba nhánh quyền lực nhà nước; nó không bao
giờ có khả năng gây ảnh hưởng tới một trong hai nhánh quyền lực kia; và cần
phải có sự quan tâm tới tối đa để làm cho nhánh tư pháp có khả năng tự bảo vệ
mình trước các mối đe dọa" [18, tr.38]. Bởi vậy, để làm cho tòa án có thể thực
hiện tốt chức năng của mình thì tòa án cần phải có những bảo đảm cho sự độc
lập của nó đối với những ảnh hưởng có hại từ nhánh hành pháp và lập pháp nói
riêng và từ tất cả các nguồn bên ngoài khác nói chung. Nếu như không độc lập

thì tòa án không thể nào thực thi được pháp luật, hoặc nếu như tòa án có thực thi
pháp luật đi chăng nữa thì nhiều khả năng nguyên tắc nhà nước pháp quyền sẽ bị
xâm hại bởi vì khi đó tòa án cũng khó có thể làm điều đó một cách công bằng và


14

khách quan. Vì thế, một điều hiển nhiên là tính độc lập của tòa án chính là một
điều kiện không thể thiếu để đảm bảo cho sự duy trì nguyên tắc Nhà nước pháp
quyền trong một hệ thống pháp lý như TS. Tô Văn Hòa trong cuốn sách của
mình đã dẫn lời một vị giáo sư người Áo: "tính độc lập của tòa án có địa vị như
là một điều kiện của Nhà nước pháp quyền: Không có cái thứ nhất thì cái thứ
hai sẽ không thể tồn tại được" [18, tr.38].
Về mặt pháp lý, tính độc lập của tòa án trong xét xử tư pháp nói chung,
trong xét xử hành chính nói riêng đã được ghi nhận trong nhiều điều ước quốc tế.
Tuyên bố toàn cầu về Quyền con người do Đại hội đồng Liên hợp quốc ban hành
ngày 10 tháng 12 năm 1948 tại điều 10 và điều 41 Công ước quốc tế về các
quyền dân sự và chính trị đều quy định rằng: “…tất cả mọi người đều có quyền
được xét xử công khai và công bằng bởi một tòa án khách quan, độc lập và có
thẩm quyền được thành lập theo quy định của pháp luật” . Không chỉ dừng lại ở
việc công nhận chung chung vai trò của tính độc lập của tòa án, Liên hiệp quốc
cũng đã đề xuất một số những nguyên tắc cụ thể để đảm bảo tính độc lập này ở
một quốc gia trong văn bản riêng, bản Nguyên tắc cơ bản về tính độc lập của tòa
án nhằm hỗ trợ các quốc gia thành viên trong việc bảo đảm và thúc đẩy tính độc
lập của toà án.
Ở nước ta, sự ghi nhận tính độc lập của tòa án nói chung, trong xét xử
hành chính nói riêng được tìm thấy trong các văn kiện gia nhập tổ chức thương
mại thế giới của Việt Nam, Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa kỳ. Trong
văn kiện gia nhập tổ chức thương mại thế giới WTO chúng ta đã cam kết rằng
“các tòa án phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền

ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết
quả của vụ việc”[51, tr. 66]. Tính độc lập của tòa án trong xét xử nói chung
cũng đã trở thành một nguyên tắc hiến định được ghi nhận trong Hiến pháp
1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 được sửa đổi, bố sung
năm 2001. Tại điều 30 Hiến pháp 1992 quy định: “Khi xét xử, Thẩm phán và
Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”. Nguyên tắc này cũng được ghi
nhận lại trong các Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Bộ luật tố tụng hình
sự 2009 và Bộ luật tố tụng dân sự 2005 được sửa đổi, bổ sung năm 2011, Luật tố
tụng hành chính 2010.
b) Khái niệm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án hành chính
Ngoài việc ghi nhận tính độc lập của tòa án, rất nhiều văn bản cam kết
quốc tế đã tìm cách đưa ra khái niệm chính xác về tính độc lập của tòa án. Theo


15

Tuyên bố Bắc Kinh về các nguyên tắc của tính độc lập của tòa án trong khu vực
của tổ chức LAWASIA (Hiệp hội Pháp luật châu Á và Tây Thái Bình Dương)
tính độc lập của tòa án được định nghĩa như sau: “Hệ thống tòa án phải quyết
định các vấn đề thuộc thẩm quyền theo sự đánh giá khách quan của nó về các
yếu tố sự kiện (của vụ việc) và theo cách hiểu của nó về pháp luật mà không có
sự can thiệp không phù hợp, cho dù là trực tiếp hay gián tiếp, từ bất cứ nguồn
nào” [18, tr. 95]. Bộ tiêu chuẩn tối thiểu của tính độc lập của tòa án của Hiệp hội
Đoàn luật sư quốc tế(IBA) tiếp cận khái niệm tính độc lập của tòa án từ góc độ
tính độc lập của thiết chế tòa án và tính độc lập của cá nhân thẩm phán. Tính độc
lập của cá nhân thẩm phán được chia thành hai loại nhỏ: Độc lập cá nhân và độc
lập nội dung. "Tính độc lập của cá nhân có nghĩa là “nhiệm kỳ và điều kiện làm
việc của thẩm phán phải được quy định đầy đủ, để đảm bảo rằng cá nhân các
thẩm phán không phụ thuộc vào sự điều khiển của cơ quan hành pháp”. Độc lập
nội dung có nghĩa là “trong quá trình thực hiện chức năng xét xử, thẩm phán

phải tuân thủ không gì khác ngoài pháp luật và lý trí của mình”. Đối với khía
cạnh thiết chế của tính độc lập của tòa án, bộ tiêu chuẩn IBA quan tâm tới sự độc
lập của hệ thống tòa án đối với hệ thống hành pháp. Nó quy định rằng “hệ thống
tòa án với tư cách là một thiết chế cần được hưởng sự tự chủ và tính độc lập tập
thể đối với hệ thống hành pháp” và “hệ thống hành pháp không được phép kiểm
soát các chức năng tư pháp”[18, tr. 97]. Theo Các nguyên tắc cơ bản của Liên
hợp quốc về tính độc lập của tòa án thì tính độc lập của tòa án có nghĩa là “hệ
thống tòa án phải quyết định những vấn đề mà nó giải quyết một cách khách
quan, trên cơ sở các yếu tố sự kiện của vấn đề và theo quy định của pháp luật,
mà không được có bất kỳ sự kiềm chế, những ảnh hưởng không thích hợp, những
cám dỗ, sức ép hay đe dọa can thiệp nào, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp, từ
bất kỳ đối tượng nào vì bất cứ lý do gì” [18, tr. 101]
Nhìn chung, khi đề cập đến khái niệm tính độc lập của tòa án, các tuyên
bố và nguyên tắc trên đều đề cập đến hai khía cạnh, tính độc lập của thiết chế tòa
án và tính độc lập của cá nhân thẩm phán. Đối với thiết chế tòa án, hệ thống tòa
án phải quyết định những vấn đề phù hợp với sự đánh giá khách quan của của nó
về các yếu tố sự kiện (của vụ việc) và theo cách hiểu của nó về pháp luật mà
không có sự can thiệp, sự tác động bởi bất kỳ ai, cơ quan, tổ chức nào trong bộ
máy nhà nước. Đối với cá nhân Thẩm phán phải được giải phóng khỏi mọi ảnh
hưởng không tốt từ bất kỳ nguồn nào để họ có thể thực hiện nhiệm vụ xét xử chỉ
tuân theo pháp luật và lý trí của mình.


16

Ở nước ta, khái niệm về tính độc lập của tòa án được nghiên cứu chủ yếu
tập trung xung quanh một điều khoản của Hiến pháp 1992: “Khi xét xử, thẩm
phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật” [26]. Theo quy
định của Hiến pháp thì tính độc lập của tòa án ở Việt Nam thường được hiểu là
sự độc lập của cá nhân thẩm phán và hội thẩm nhân dân, với ý nghĩa là các thẩm

phán hoặc hội thẩm nhân dân phải độc lập với nhau và độc lập với các yếu tố tác
động bên ngoài. Theo đó, độc lập của tòa án Việt Nam được hiểu một cách phổ
biến là sự độc lập của cá nhân thẩm phán và hội thẩm nhân dân. Sự độc lập của
thiết chế của tòa án không được nhắc đến. Tuy nhiên cần phải thấy rằng tính độc
lập của thiết chế tòa án và tính độc lập của cá nhân thẩm phán phải có mối quan
hệ mật thiết với nhau. "Mục đích của tính độc lập của thiết chế tòa án nhằm bảo
vệ tính độc lập của cá nhân thẩm phán trong hệ thống tòa án. Tòa án độc lập thì
càng đem lại sự độc lập cho cá nhân thẩm phán làm việc trong đó. Tuy nhiên,
nếu hệ thống tòa án, như một thiết chế mà không được độc lập thì sự độc lập của
mỗi cá nhân thẩm phán làm việc trong đó chắc chắn sẽ không được đảm bảo, bởi
vì sự phụ thuộc của cả hệ thống đương nhiên kéo theo sự phụ thuộc của từng cá
nhân. Ngược lại, sự độc lập của thiết chế có thể sẽ vô ích nếu như cá nhân những
thẩm phán, người chịu trách nhiệm thực thi chức năng xét xử, lại phải lệ thuộc
vào cơ quan lập pháp hay hành pháp. Chính vì mối quan hệ mật thiết này, tính
độc lập của tòa án phải được xem như hai mặt của một vấn đề và lý thuyết về
tính độc lập của tòa án phải đề cập đến cả hai mặt đó" [18, tr. 83].
Từ những phân tích nêu trên có thể đưa ra một định nghĩa về tính độc lập
của tòa án đó là “địa vị của tòa án và thẩm phán được quyết định những vấn đề
của vụ án phù hợp với sự đánh giá khách quan của các Thẩm phán trên cơ sở
các tình tiết, sự kiện của vụ án và sự hiểu biết của Thẩm phán về pháp luật mà
không có sự can thiệp hay tác động trực tiếp hay gián tiếp của bất cứ cơ quan, tổ
chức hay cá nhân nào để họ có thể thực hiện nhiệm vụ xét xử chỉ tuân theo pháp
luật và lý trí của mình nhằm đưa ra những quyết định công bằng và khách
quan”
Theo đó thì tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án hành chính có nghĩa
là địa vị của tòa án và thẩm phán khi xem xét và ra phán quyết về tính hợp pháp
của quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân, cơ quan quản lý
hành chính nhà nước bị khiếu kiện chỉ dựa trên cơ sở các tình tiết, sự kiện của vụ
án, cơ sở pháp luật pháp luật và niềm tin nội tâm của thẩm phán mà không bị
phụ thuộc vào bất kỳ chủ thể nào khác nhằm đưa ra một phán quyết công bằng

và khách quan.


17

1.1.3 Yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án
hành chính
a) Sự cần thiết phải bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ
án hành chính
Khi nói đến tính độc lập xét xử của tòa án cần phải thấy rằng đặc tính đó
không phải là tuyệt đối mà chỉ là tương đối. Bởi trong một hệ thống nhà nước,
không một cơ quan nào hoàn toàn độc lập với các cơ quan khác mà chúng luôn
có những mối quan hệ với nhau. Vì những lợi ích riêng, các cơ quan nhà nước có
thể có những tác động không tốt lên tòa án, làm tính độc lập của tòa án không
được đảm bảo. Về phần thẩm phán, khi các thẩm phán xét xử vụ việc phải quyết
định đến những vấn đề đúng hay sai, thắng hay thua, qua đó ảnh hưởng quan
trọng tới các bên đương sự, nên một điều tất nhiên là các bên có liên quan luôn
có xu hướng gây ảnh hưởng lên thẩm phán dưới bất kỳ hình thức nào có thể. Đặc
biệt là các cơ quan lập pháp và hành pháp hoàn toàn có năng lực làm được điều
đó. Trong xét xử hành chính, cơ quan hành chính tham gia trong vụ án hành
chính với tư cách là người bị kiện. Do ưu thế sử dụng quyền lực nhà nước, cơ
quan hành chính luôn có khả năng can thiệp sai trái đối với công tác xét xử hành
chính, làm cho kết quả xét xử hành chính có lợi cho mình. Chính vì vậy cần phải
có những biện pháp bảo đảm tính độc lập của tòa án để không một ai kể cả cơ
quan hành chính có thể can thiệp vào công việc xét xử của tòa án.
Ở khía cạnh khác, khi xét xử hành chính, tòa án đứng ở vị thế quan tòa,
xét xử hành vi của một cơ quan mang quyền lực nhà nước có vị thế ngang hàng
với tòa án. Với bản chất là một nhánh quyền lực “yếu” tòa án cần phải có tính
độc lập để có thể thực thi được chức năng xét xử một cách khách quan và để các
phán quyết của tòa án phải được cơ quan hành chính thi hành một cách nghiêm

chỉnh. Các biện pháp bảo đảm tính độc lập của tòa án sẽ làm tòa án yên tâm hơn
khi đưa ra những quyết định khách quan, không sợ sự đe dọa từ cơ quan hành
pháp đến vị trí của mình.
Sự cần thiết của việc bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử hành
chính còn thể hiện ở chỗ, xuất phát từ đối tượng đặc thù của xét xử hành chính,
đó là những tranh chấp phát sinh giữa một bên là cơ quan hành chính nhà nước
và một bên là công dân. Nếu như trong các quan hệ tố tụng khác (tố tụng dân sự,
kinh tế, lao động), các bên tham gia quan hệ trước đó đều bình đẳng quyền và
nghĩa vụ trên cơ sở thoả thuận theo ý chí của mình, vì vậy khi xảy ra tranh chấp
các bên đều có quyền kiện ra trước Toà án để bảo vệ quyền lợi cho mình. Tranh


18

chấp hành chính lại xuất phát từ mối quan hệ vốn không bình đẳng đó là quan hệ
hành chính: quan hệ giữa người quản lý và đối tượng bị quản lý. Tuy nhiên, việc
thực hiện quyền của cơ quan hành chính (người quản lý) và nghĩa vụ chấp hành
của công dân (người bị quản lý) đều được pháp luật quy định. Và vì vậy, khi có
tranh chấp xảy ra, công dân kiện đến cơ quan tài phán, quan hệ hành chính
chuyển sang quan hệ tố tụng mà đặc trưng của nó phải là sự bình đẳng giữa các
bên. Nhiệm vụ của tố tụng hành chính chính là "cân bằng hóa" mối quan hệ đó
nhằm bảo vệ quyền và lợi ích của người dân. Đó chính là vai trò xét xử hành
chính mà không một hoạt động nào khác của nhà nước có thể làm được. Một nhu
cầu đặt ra là tòa án cần phải có một vị trí ngang bằng, thậm chí là cao hơn cơ
quan hành chính nhà nước để bảo đảm cho tòa án có thể đưa ra những phán
quyết buộc cơ quan hành chính phải thi hành. Để làm được điều đó thì việc bảo
đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính là vô cùng cần thiết.
Tóm lại, một quy luật tất yếu cho bất kỳ hoạt động nào của nhà nước đó là
muốn khách quan thì phải trung lập, để trung lập thì cần phải độc lập. Đó cũng
chính là bản chất của xét xử cần được bảo đảm độc lập của tòa án nói chung, của

xét xử hành chính nói riêng.
b) Các yêu cầu bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử vụ án
hành chính
Dựa trên các Nguyên tắc cơ bản về tính độc lập của tòa án của Liên hợp
quốc và các phân tích của các học giả trong nước về tính độc lập của tòa án có
thể thấy các yêu cầu cơ bản nhằm bảo đảm tính độc lập của tòa án nói chung,
bảo đảm tính độc lập của tòa án trong xét xử hành chính nói riêng, bao gồm :
Tính độc lập của toà án phải được nhà nước bảo đảm và ghi nhận chính
thức trong Hiến pháp và pháp luật quốc gia. Tính độc lập của tòa án phải được
coi là một nguyên tắc hiến định. Hiến pháp là công cụ pháp lý có giá trị ràng
buộc tất cả cơ quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Do vậy, việc
quy định nguyên tắc này trong Hiến pháp - văn bản pháp lý cao nhất của một
quốc gia sẽ là biện pháp bảo đảm tốt nhất cho tòa án trước sự ảnh hưởng đến từ
các cơ quan nhà nước hay bất kỳ tổ chức, cá nhân nào khác .
Tòa án phải được trao những thẩm quyền thể hiện địa vị độc lập của nó
đối với các cơ quan nhà nước khác. Các thẩm quyền đó là: Quyền tài phán với
mọi vấn đề thuộc thẩm quyền xét xử ; quyền quyết định các vụ việc được trình
lên có thuộc chức năng xem xét của toà án theo như luật pháp quy định hay


19

không; Các phán quyết có hiệu lực của tòa án phải được tôn trọng và không thể
là đối tượng bị xem xét lại bởi bất cứ cơ quan quyền lực nào khác...
Tòa án phải được đảm bảo ngân sách riêng: Tòa án phải được cung cấp
đầy đủ các nguồn lực để có thể thực hiện tốt những chức năng của mình mà
không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan nhà nước nào khác. Điều này xuất phát từ
thực tế là nếu tòa án phụ thuộc vào nguồn nhân lực hay vật lực của một cơ quan
nhà nước khác, tòa án có thể sẽ bị cơ quan nhà nước đó chi phối và mất đi tính
độc lập của mình. Chính vì vậy, tòa án phải được trao quyền dự trù và trình ngân

sách của mình lên quốc hội. Vì tòa hiểu biết về nhu cầu của mình hơn ai hết, biết
phải làm thế nào để có thể hoạt động hiệu quả, và việc tòa án tự kiểm soát chi
tiêu ngân sách của mình sẽ duy trì được tính độc lập của tòa án.
Đảm bảo tính độc lập cho cá nhân thẩm phán: Để thẩm phán có những
điều kiện thực hiện hoạt động xét xử một cách độc lập, Thẩm phán cần được
đảm bảo các yếu tố cơ bản như: Được tuyển chọn, bổ nhiệm bởi một quy trình
công khai, minh bạch và dựa trên trình độ, năng lực và đạo đức của thẩm phán;
Nhiệm kỳ vững chắc, lâu dài; Được trả lương thích đáng; Việc kỷ luật, miễn
nhiệm, cách chức thẩm phán phải dựa trên cơ sở và quy trình xem xét công khai,
minh bạch và khách quan...
1.2 Hiệu quả xét xử vụ án hành chính
1.2.1 Khái niệm hiệu quả xét xử vụ án hành chính
Nhà nước khi thực hiện bất kỳ một hoạt động nào cũng nhằm đạt đến một
mục đích nhất định. Xét xử hành chính là một hoạt động áp dụng pháp luật của
tòa án và thẩm phán nhằm đạt được những mục đích nhất định do nhà nước đặt
ra cho công tác xét xử hành chính. Những mục đích đó là:
- Tránh cho hành pháp vi phạm pháp luật; hành pháp phải phục tùng luật,
tôn trọng luật
- Hạn chế sự lạm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước, tăng cường
vai trò trách nhiệm của họ trong việc giải quyết các công việc liên quan đến công
dân, tổ chức, nhất là tăng cường vai trò trách nhiệm bảo đảm an ninh trật tự xã
hội, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
- Hạn chế, khắc phục tình trạng hoạt động của hành pháp xâm hại đến
quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức
- Giải quyết tốt các tranh chấp, mâu thuẫn phát sinh từ khiếu kiện của
công dân giữa chính quyền với công dân, tổ chức [2, tr. 16]