Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thực trạng và hướng hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
---

TRẦN THỊ PHƯƠNG LIÊN

PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA
ĐÌNH, CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG
NGHIỆP – THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 01 07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Thị Nga

HÀ NỘI - 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các thông tin trong Luận văn là trung thực, có tiếp thu và sử dụng những ý
tưởng khoa học của các tác giả có bài nghiên cứu liên quan. Những phần trích
dẫn đều có xuất xứ rõ ràng.
Tác giả

Trần Thị Phương Liên

LỜI CẢM ƠN
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn các thầy cô Khoa Pháp luật
Kinh tế, trường Đại học Luật Hà Nội đã tận tình giảng dạy cho tôi trong thời
gian là học viên lớp Cao học Luật, Khóa 19B, Khoa Pháp luật Kinh tế tại
trường Đại học Luật Hà Nội.
Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS. Nguyễn Thị Nga, giảng
viên Luật Đất đai, Khoa Pháp luật Kinh tế, trường Đại học Luật Hà Nội là
người đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn này.
Bên cạnh đó, luận văn hoàn thành cũng nhờ sự ủng hộ, giúp đỡ nhiệt
tình của bạn bè, đồng nghiệp và những người thân trong gia đình - những
người luôn sát cánh với tôi trong thời gian qua.
Tôi xin chân thành cảm ơn.
Học viên

Trần Thị Phương Liên


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

THĐ

: Thu hồi đất

UBND

: Ủy ban nhân dân

HĐND

: Hội đồng nhân dân


MỤC LỤC
LỜI NÓI ĐẦU ........................................................................................................1
CHƯƠNG I. TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA
ĐÌNH, CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ
PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH, CÁ
NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ...............................6
1.1. Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp ....................................................................................................6
1.1.1. Một số khái niệm về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp.............................................................................................6
1.1.2. Cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp ..................................................................................................11
1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
thu hồi đất nông nghiệp .........................................................................................14
1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp ...................................................................................14
1.2.2. Sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật về đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp ....................................................................15
1.2.3. Cơ cấu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp...........................................................................................16
1.2.4. Quá trình hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp ....................................................................18
1.3. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp tại một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho
Việt Nam trong quá trình phát triển ......................................................................21
1.3.1. Khái quát pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi

Nhà nước THĐ nông nghiệp tại một số nước trên thế giới .....................................21
1.3.2. Kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình phát triển ................................ 25
CHƯƠNG II. PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP CỦA HỘ GIA ĐÌNH, CÁ NHÂN VÀ THỰC
TIỄN THI HÀNH ................................................................................................. 28


2.1. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp ..................................................................................................28
2.1.1. Nguyên tắc, điều kiện bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp ...................................................................................28
2.1.2. Nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp.............................................................................................................33
2.1.3. Trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp...........................................................................................41
2.1.4. Giải quyết khiếu nại tố, cáo về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp ....................................................................44
2.2. Thực tiễn thi hành các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp .............................................45
2.2.1. Những ưu điểm đã đạt được ..........................................................................46
2.2.2. Những bất cập, hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân..................................... 47
CHƯƠNG III. ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH,
CÁ NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP VÀ NÂNG
CAO HIỆU QUẢ THỰC THI TRÊN THỰC TẾ ............................................... 56
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ..................................................................56
3.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân ...............................................58
3.2.1. Sửa đổi các quy định về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi

Nhà nước THĐ nông nghiệp ...................................................................................58
3.2.2. Sửa đổi, bổ sung các quy định có liên quan...................................................61
3.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp .................66
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 70


1

LỜI NÓI ĐẦU
I. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Công nghiệp hóa, hiện đại hóa là chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước
nhằm phát triển nền kinh tế, phấn đấu đưa nước ta trở thành một nước công nghiệp.
Để làm được điều này, tất yếu phải phân bổ lại các nguồn lực phát triển nền kinh tế,
trong đó trước hết là nguồn nhân lực, đất đai và lao động. Điều đó dẫn đến hệ quả là
phải thu hồi và chuyển một bộ phận đất đai sang phục vụ cho xây dựng khu, cụm
công nghiệp, khu chế xuất, khu dân cư tập trung, cũng như cho việc xây dựng, phát
triển kết cấu hạ tầng và các công trình công cộng. Để tránh những hệ quả tiêu cực
của quá trình thu hồi đất, giảm thiểu tối đa những xáo trộn, ảnh hưởng đến cuộc sống
của những có đất bị thu hồi, Nhà nước ta luôn quan tâm đến chính sách bồi thường,
hỗ trợ, đặc biệt là đối với hộ gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp.
Pháp luật đất đai hiện hành đã qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung từ Luật Đất đai
1987, Luật Đất đai 1993, đến Luật Đất đai năm 2003, sửa đổi bổ sung năm 2009 và
một loạt các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, qua quá trình tổ chức triển khai
trên thực tế trong thời gian qua đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc mà thể hiện rõ
nhất là vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ, đặc biệt là THĐ nông nghiệp.
Bởi đất nông nghiệp là miếng cơm, manh áo, là tư liệu sản xuất của người nông dân,
THĐ nông nghiệp cũng tức thu hồi “nguồn sống” của họ. Thế nhưng, khi THĐ nông
nghiệp bao giờ người nông dân cũng là người phải chịu nhiều thiệt thòi, bởi tiền bồi
thường và hỗ trợ quá thấp, không đủ để chi trả cho họ ổn định đời sống và tiếp tục

sản xuất. Theo đánh giá của đại diện Ngân hàng Thế giới (World Bank) tại Việt Nam
thì: “nông dân là những người nghèo nhất, nhưng cùng với quá trình hiện đại hoá
đất nước, họ đã bị kéo vào vòng xoáy của sự nghèo đói”. Đây cũng là nguyên nhân
làm cho người dân khi bị THĐ nông nghiệp luôn luôn phản đối, khiếu kiện khắp nơi,
nhiều trường hợp chống trả quyết liệt để bảo vệ đất nông nghiệp.
Thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW tại Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành
Trung ương Đảng khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong
thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước
ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại, hiện nay Luật đất đai 2003 đang
trong quá trình sửa đổi, bổ sung. Một trong những trọng tâm trong lần sửa đổi này là


2

tập trung vào các quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ của hộ gia đình,
cá nhân. Chính vì vậy, tôi đã chọn lĩnh vực “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với
hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp - Thực trạng và hướng
hoàn thiện" làm đề tài cho luận văn thạc sỹ của mình. Thông qua việc nghiên cứu,
đánh giá các quy định pháp luật hiện hành về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp và hiệu quả thực thi trên thực tế, luận văn đề
xuất một số kiến nghị, giải pháp góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân nói riêng và
sửa đổi chính sách pháp luật về đất đai nói chung, qua đó bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của người nông dân có đất bị thu hồi.
II. Tình hình nghiên cứu
Thời gian qua, vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ đã thu hút được sự
quan tâm của nhiều tác giả nghiên cứu dưới nhiều phương diện khác nhau. Có thể kể
đến một số công trình, bài viết tiêu biểu như: “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi
Nhà nước THĐ” - Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Vinh Diện năm 2006;
“Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và khi Nhà nước THĐ (qua thực tiễn thi hành hành

tại thành phố Hà Nội)” - Luận văn Thạc sĩ luật học của Nguyễn Duy Thạch năm 2007;
“Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước THĐ” của tác giả Trần Quang Huy đăng trên tạp chí
Luật học số 10 năm 2010; Tác giả Nguyễn Quang Tuyến với bài viết“Công khai, minh
bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn
phòng Quốc hội, Số 3/2012; TS Phan Trung Hiền với bài viết “Pháp luật về THĐ khi
thực hiện quy hoạch và chế định trung dụng đất trong pháp luật Việt Nam” và “Quyền
khiếu kiện khi Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”,
đăng trên Tạp chí Luật Học số 3 và số 7 năm 2011; Tác giả Nguyễn Thị Nga với bài
“Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng và
những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” đăng trên Tạp chí Luật Học số
11 năm 2010 và “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng bồi
thường khi Nhà nước thu hồi đất”, đăng trên tạp chí Luật Học số 5 năm 2011...
Về vấn đề THĐ nông nghiệp, cũng có nhiều công trình nghiên cứu có thể kể đến
như “Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước THĐ nông nghiệp - thực trạng và
giải pháp hoàn thiện”, Đỗ Phương Thuỷ - khoá luận tốt nghiệp 2011; “Pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực tiễn áp


3

dụng tại Nghệ An”, Hoàng Thị Thu Trang - Luận văn thạc sĩ luật học 2012…
Nhìn chung, các công trình, bài viết nêu trên đều nghiên cứu về bồi thường, hỗ
trợ khi Nhà nước THĐ nói chung nhưng ở mức độ và phạm vi khác nhau. Có công
trình, bài báo nghiên cứu đi sâu phân tích, bình luận một số khía cạnh pháp lý về bồi
thường khi Nhà nước THĐ như: các phương thức bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất, về trình tự, thủ tục THĐ và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, về cơ chế giải quyết
các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo hoặc cưỡng chế hành chính về lĩnh vực này. Ngoài ra,
cũng có công trình nghiên cứu về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
nhưng lại thông qua việc đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại địa bàn cụ thể mà
chưa có công trình nào đi sâu vào nghiên cứu một cách tổng quát về pháp luật về bồi

thường, hỗ trợ khi nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình và cá nhân, xét ở cả
khía cạnh lí luận và thực tiễn và ở tầm một công trình luận văn thạc sỹ.
Bên cạnh đó, trong bối cảnh nền kinh tế - xã hội đang có những thay đổi liên tục
và nhanh chóng đòi hỏi phải đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai cho phù hợp thì
các kết quả mà giới khoa học pháp lý nước ta đã đạt được vẫn cần tiếp tục được nghiên
cứu, bổ sung và hoàn thiện. Bởi vậy, việc nghiên cứu thành công đề tài "Pháp luật về
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp thực trạng và hướng hoàn thiện" vẫn là một công việc có ý nghĩa lý luận và mang
tính thời sự cao.
III. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Việc nghiên cứu đề tài nhằm đạt được các mục đích sau:
Thứ nhất, làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm, đặc điểm, bản chất của
bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
Thứ hai, đi sâu nghiên cứu, phân tích, bình luận các quy định của pháp luật hiện
hành về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân;
Thứ ba, tìm hiểu thực tiễn áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi nhà nước THĐ nông nghiệp trong
thời gian qua để có những nhận định và đánh giá khách quan về những kết quả đã đạt
được cũng như những tồn tại, bất cập của vấn đề này;
Thứ tư, thông qua việc nghiên cứu, đề tài đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn
thiện hơn quy định của pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân


4

khi nhà nước THĐ nông nghiệp và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề
này trên thực tế.
Thứ năm, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ góp phần cung cấp thêm nguồn tài
liệu cho công tác giảng dạy, học tập, nghiên cứu khoa học cũng như trong quá trình
sửa đổi, bổ sung chính sách, pháp luật về đất đai trong thời gian tới.
IV. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn là:
- Một số vấn đề lý luận về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
của hộ gia đình, cá nhân;
- Nội dung các quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước về bồi thường, hỗ trợ,
khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân;
- Thực tiễn áp dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân thời gian qua, những kết quả đã đạt được và những
bất cập, hạn chế còn tồn tại.
Về phạm vi nghiên cứu của luận văn:
Luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, bao gồm: điều kiện, nguyên
tắc bồi thường, hỗ trợ; nội dung bồi thường, hỗ trợ; trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ
trợ và cơ chế giải quyết các khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực này, mà không nghiên
cứu pháp luật bồi thường đối với các loại đất khác, đối với các chủ thể khác không
phải là hộ gia đình, cá nhân, cũng như vấn đề tái định cư và các hỗ trợ khác không
phải trong phạm vi THĐ nông nghiệp.
V. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu dựa trên quan điểm duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác-Lênin, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về chính
sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước và xu
thế hội nhập quốc tế của Việt Nam.
Bên cạnh đó, đề tài còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương
pháp tổng hợp; phương pháp phân tích, đánh giá; phương pháp hệ thống; phương
pháp lịch sử cụ thể; phương pháp thống kê; phương pháp so sánh… để đảm bảo cho
những lập luận đưa ra có tính logic, chặt chẽ và thuyết phục.


5

VI. Những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn của đề tài

Đề tài đi sâu nghiên cứu một cách cụ thể, đầy đủ và toàn diện các chế định có
liên quan đến bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá
nhân ở cả phương diện lí luận và thực tiễn áp dụng pháp luật; có tham khảo, đối
chiếu pháp luật của một số quốc gia trên thế giới. Bên cạnh đó, luận văn cũng phân
tích, đánh giá một cách khách quan những ưu điểm đã đạt được cũng như những hạn
chế còn tồn tại và nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại đó để đề xuất các giải
pháp sửa đổi, hoàn thiện trong thời gian tới.
Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là nguồn tài liệu tham khảo cần thiết
và đáng tin cậy đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong hoạt động ban
hành, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật đất đai liên quan tới lĩnh vực bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói chung và bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia
đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp nói riêng. Đồng thời, luận văn có thể
được sử dụng cho mục đích tham khảo trong công tác giảng dạy và học tập môn học
Luật Đất đai, Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước THĐ tại các
cơ sở đào tạo trong và ngoài trường.
VII. Kết cấu đề tài
Ngoài các phần lời nói đầu và kết luận, luận văn được cơ cấu thành ba chương
với các nội dung cụ thể như sau:
Chương 1: Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp và Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá
nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Chương 3: Định hướng và một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp và nâng
cao hiệu quả thực thi trên thực tế.


6

CHƯƠNG I
TỔNG QUAN VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH, CÁ
NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ ĐỐI VỚI HỘ GIA ĐÌNH, CÁ
NHÂN KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP
1.1.

Tổng quan về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi

Nhà nước THĐ nông nghiệp
1.1.1. Một số khái niệm về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm đất nông nghiệp
Tại Việt Nam, đất nông nghiệp chiếm một tỷ trọng lớn trong cơ cấu đất đai của
cả nước và đóng vai trò quan trọng trong đời sống cũng như sự phát triển kinh tế của
đất nước. Theo quan niệm truyền thống của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường
được hiểu là đất trồng lúa, trồng cây hoa màu như: ngô, khoai, sắn và những loại cây
được coi là lương thực. Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp tương đối
phong phú, đa dạng, không chỉ đơn thuần là để trồng lúa, hoa màu mà còn dùng vào
mục đích chăn nuôi gia súc, nuôi trồng thuỷ sản hay để trồng các cây lâu năm…
Trước đây, theo quy định của Luật Đất đai 1993 (Điều 42), đất đai của Việt
Nam được chia làm sáu loại, bao gồm: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên
dùng, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chưa sử dụng. Trong đó,“Đất nông
nghiệp là đất được xác định chủ yếu để sử dụng vào sản xuất nông nghiệp như trồng
trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ sản hoặc nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp”.
Đến Luật Đất đai 2003 lại chia đất đai tại Việt Nam thành ba loại, bao gồm:
nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp, nhóm đất chưa sử dụng. Theo quy
định tại Khoản 1 Điều 13 Luật Đất đai 2003, nhóm đất nông nghiệp bao gồm các loại
đất: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất
trồng cây hàng năm khác; Đất trồng cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng

hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất nuôi trồng thuỷ sản; Đất làm muối; Đất nông nghiệp
khác theo quy định của Chính phủ.
Như vậy, có thể hiểu “Nhóm đất nông nghiệp là tổng thể các loại đất có đặc
tính sử dụng giống nhau, với tư cách là tư liệu sản xuất phục vụ chủ yếu cho mục


7

đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thuỷ
sản, trồng rừng, khoanh nuôi tu bổ bảo vệ rừng, nghiên cứu thí nghiệm về nông
nghiệp, lâm nghiệp”.
So với Luật Đất đai 1993, khái niệm đất nông nghiệp Luật Đất đai 2003 có
phạm vi rộng hơn, bao gồm nhiều loại đất để khai thác và sử dụng trong lĩnh vực
nông nghiệp. Sự phân loại này có sự đan xen giữa loại đất nông nghiệp, đất lâm
nghiệp (trước đây), đất nuôi trồng thuỷ sản và làm muối là một sự phù hợp. Một mặt,
chúng đảm bảo sự tập trung, thống nhất trong quản lý đất đai của Nhà nước, giúp cho
các cơ quan quản lý đất đai ở địa phương dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc theo dõi,
kiểm tra, giám sát quá trình khai thác, sử dụng đất của các hộ gia đình, cá nhân. Mặt
khác, xét từ thực tế sử dụng đất từ xưa đến nay, trong mỗi hộ gia đình, cá nhân
thường không sử dụng thuần tuý một loại đất riêng rẽ mà đan xen khai thác và sử
dụng kết hợp của nhiều loại đất khác nhau như đất: trồng lúa, trồng màu, trồng cây
ăn quả, đất nuôi trồng thuỷ sản hoặc kết hợp với trồng rừng sản xuất, đất làm muối...
Việc kết hợp sử dụng nhiều loại đất như vậy là một nhu cầu tất yếu khách quan của
mỗi hộ muốn nâng cao năng lực sản xuất, tận dụng quỹ đất để khai thác có hiệu quả
đất đai, có điều kiện để mở rộng sản xuất và ứng dụng khoa học kỹ thuật, đầu tư vốn
thuận lợi, dễ dàng. Đây cũng là sự phù hợp với chủ trương mà Đảng và Nhà nước ta
đang khuyến khích sản xuất nông nghiệp theo mô hình nông trang trại, kết hợp nông
- lâm - ngư - diêm đối với hộ nông dân. Vì vậy, phân loại đất nông nghiệp theo pháp
luật hiện hành là một sự hợp lí, vừa thuận lợi cho việc quản lí, vừa phù hợp với thực
tế sử dụng đất của các hộ nông dân, vừa khuyến khích để phát triển nông nghiệp theo

xu hướng của nền sản xuất hàng hoá.
1.1.1.2. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp
Ngược lại với giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành
một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp làm chấm dứt quan hệ
pháp luật đất đai thông qua quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Theo từ điển giải thích Luật học thì “Thu hồi đất là việc cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để
Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất hợp pháp bị
lấn chiếm. Trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử
dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích


8

công cộng”. Tuy nhiên, giải thích này chưa phản ánh hết tất cả các lý do của việc thu
hồi đất, chẳng hạn như trong thời gian qua mỗi năm Nhà nước thu hồi hàng chục vạn
ha đất cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, song giải thích trên đã không đề cập
vấn đề này.
Khoản 5, Điều 4 của Luật Đất đai 2003 quy định: “Thu hồi đất là việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao
cho tổ chức, UBND xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật này”. Cách
định nghĩa này không theo hướng liệt kê mục đích của việc thu hồi đất mà định nghĩa
cho thấy, bằng quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý, cùng với vai trò của đại diện
chủ sở hữu của mình, Nhà nước có quyền thu hồi đất.
Như vậy, từ những khái niệm và định nghĩa trên có thể hiểu khái niệm thu hồi
đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là việc Nhà nước ra quyết định hành chính
để thu lại quyền sử dụng đất nông nghiệp đã giao cho hộ gia đình, cá nhân theo quy
định của Luật này vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng, phát triển kinh tế.
Ở đây cần phân biệt khái niệm “thu hồi đất” với khái niệm “trưng dụng đất” ở

những điểm sau đây: Thứ nhất, THĐ tiến hành theo quy hoạch xây dựng có trình tự
lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và thực hiện quy hoạch; còn trưng dụng
đất là khẩn thiết, đột xuất không theo kế hoạch, quy hoạch nào cả. Thứ hai, THĐ là
do sự cần thiết; còn trưng dụng đất là do sự cấp thiết, khẩn thiết như chiến tranh,
thiên tai. Thứ ba, trình tự, thủ tục ra quyết định THĐ có những bước, những thời
gian cụ thể, còn trưng dụng đất cần tiến hành nhanh, gọn có thể thể hiện bằng văn
bản hoặc bằng lời nói mà có giấy xác nhận và có hiệu lực ngay thời điểm nói hoặc kí
ban hành. Thứ tư, trưng dụng đất là có thời hạn, còn THĐ là vĩnh viễn. Thứ năm,
hình thức bồi thường của trưng dụng chủ yếu bằng tiền, còn đối với THĐ thì ưu tiên
bồi thường bằng đất có cùng mục đích sử dụng tương ứng, hoặc có thể bồi thường
bằng tiền.[8]

1.1.1.3. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
Trong đời sống hàng ngày, thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trong trường
hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người khác và họ phải đền bù cho người
bị thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Theo từ điển tiếng việt thông dụng “bồi
thường” nghĩa là “đền bù những tổn hại gây ra”.


9

Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt ra khi một chủ thể
có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho một chủ thể khác trong xã hội. Trách
nhiệm này xuất hiện trong nhiều ngành luật như: trách nhiệm bồi thường thiệt hại
ngoài hợp đồng trong lĩnh vực dân sự, trách nhiệm bồi thường nhà nước do hành vi
hành chính, quyết định trái pháp luật của cơ quan nhà nước…
Đối với lĩnh vực đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi nhà nước THĐ được đặt
ra khá sớm. Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định
Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề cập đến việc “Bồi
thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp sau đó, Thông tư số 1792/TTg

ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về quy định một số điểm tạm thời về
“bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những
vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố” cũng đề cập đến vấn đề bồi thường khi
Nhà nước thu hồi đất.
Đến khi Luật Đất đai 1987 ra đời, Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban
hành Quyết định Số 186/HĐBT ngày 31/05/1990 quy định về “đền bù thiệt hại đất
nông nghiệp, đất rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác”. Như vậy, thuật
ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù thiệt hại”. Mặc dù pháp luật
không đưa ra giải thích chính thức song có thể hiểu “đền bù thiệt hại” khi Nhà nước
THĐ là việc trả lại những thiệt hại do việc THĐ gây ra, tương xứng với với giá trị
hoặc công lao mà người sử dụng đất đã đầu tư vào đất trong quá trình sử dụng.
Thuật ngữ này được tiếp tục sử dụng trong Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Đất đai 1998 và các nghị định hướng dẫn thi hành, như
Nghị định 90/CP ngày 17/08/1994; Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 22/04/1998 của
Chính phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, việc sử dụng thuật
ngữ “đền bù” cho thấy có một số điểm chưa hợp lý. Thứ nhất, khi đề cập đến thuật
ngữ “đền bù”, người ta thường nghĩ ngay đến việc Nhà nước trả lại 100% giá trị
mảnh đất bị thu hồi. Trong khi đó, thuật ngữ “bồi thường” lại cho thấy Nhà nước chỉ
bồi thường những giá trị, thiệt hại hợp lý về đất và tài sản trên đất cho người sử dụng
đất khi nhà nước thu hồi đất. Thứ hai, nội hàm của thuật ngữ “đền bù” chỉ là việc
Nhà nước chi trả cho những thiệt hại do hành vi THĐ của mình gây ra với người sử
dụng đất mà không đi liền sau đó việc thực hiện các chính sách hỗ trợ, .


10

Do đó, khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được
Quốc hội ban hành, thuật ngữ “bồi thường” được tiếp tục sử dụng trở lại và được kế
thừa trong Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành sau này như Nghị

định 197/2004/NĐ-CP ngày 01/12/2004 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ
trợ, khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của
Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi
đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, khi Nhà nước
THĐ và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nghị định 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009
của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ và …
Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định “Bồi thường khi Nhà nước THĐ là
việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người
bị thu hồi đất”. Như vậy, căn cứ vào quy định trên có thể hiểu bồi thường đối với hộ gia
đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử
dụng đất đối với diện tích đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi.
Từ khái niệm trên có thể chỉ ra những đặc điểm cơ bản của việc bồi thường khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp như sau:
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp là hậu quả pháp lý trực
tiếp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra. Điều này có nghĩa là trách nhiệm bồi
thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định THĐ của cơ quan Nhà nước có thẩm
quyền.
Thứ nhất, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp được thực hiện trong mối
quan hệ song phương giữa một bên là Nhà nước (chủ thể có hành vi thu hồi đất) với
bên kia là người sử dụng đất nông nghiệp (người chịu tổn hại về quyền và lợi ích hợp
pháp do hành vi THĐ của Nhà nước gây ra).
Thứ ba, bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp nhằm bù đắp tổn thất về
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp do hành vi THĐ của
Nhà nước gây ra. Người bị Nhà nước THĐ nông nghiệp không chỉ được bồi thường
về đất mà còn được bồi thường về tài sản trên đất và được hưởng các chính sách hỗ
trợ, nhằm ổn định đời sống, sản xuất.
Thứ tư, căn cứ để xác định bồi thường khi nhà nước THĐ nông nghiệp là diện
tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi; thiệt hại về tài sản, cây cối, hoa màu trên đất

11

và khung giá đất do Nhà nước quy định tại thời điểm thu hồi đất. Người sử dụng đất
nông nghiệp bị Nhà nước THĐ muốn được bồi thường phải thỏa mãn các điều kiện
nhất định do pháp luật quy định.
1.1.1.4. Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
Khi Nhà nước THĐ nói chung và đất nông nghiệp nói riêng, bên cạnh việc bồi
thường, Nhà nước còn có các chính sách hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi để họ ổn
định cuộc sống và sản xuất.
Khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai 2003 quy định: “Hỗ trợ khi Nhà nước THĐ là
việc Nhà nước giúp đỡ người bị THĐ thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm
mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Qua khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước
THĐ kể trên có thể hiểu hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp là việc Nhà nước giúp đỡ các hộ gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp thông
qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm.
Việc quy định chính sách hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nói chung và THĐ nông
nghiệp nói riêng đã thể hiện sự nhân đạo của Đảng và Nhà nước Việt Nam, phản ảnh
đúng bản chất Nhà nước ta là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Tuy nhiên, khái
niệm "hỗ trợ" của pháp luật hiện hành là chưa đầy đủ và phù hợp. Điều đó có thể dễ
dàng nhận thấy ngay khi chúng nghiên cứu các loại hình hỗ trợ của pháp luật hiện
hành, bao gồm: Hỗ trợ ổn định cuộc sống và sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi và tạo việc
làm và các khoản hỗ trợ khác. Ngoài ra, khi THĐ nông nghiệp còn có chính sách hỗ
trợ hỗ trợ đối với đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất vườn, ao không được công
nhận là đất ở. Như vậy, khái niệm hỗ trợ nêu trên đã không bao quát hết các trường
hợp hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, đồng thời không tạo hướng mở cho các trường
hợp hỗ trợ khác tùy từng điều kiện cụ thể của địa phương.
1.1.2. Cơ sở của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của
hộ gia đình, cá nhân
1.1.2.1. Cơ sở lý luận của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông

nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Thứ nhất, xét về mặt pháp lý, chính sách bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp được đặt ra dựa trên cơ sở quyền sở hữu tài sản hợp pháp của công dân
được Hiến pháp và pháp luật bảo hộ. Ngay từ Hiến pháp 1946 (Điều 12) đã quy định


12

“Quyền sở hữu về tài sản của công dân được Nhà nước Việt Nam đảm bảo”. Quy
định này tiếp tục được kế thừa tại Hiến pháp 1959, 1980 và 1992.
Điều 58 Hiến pháp 1992 quy định “Công dân có quyền sở hữu về thu nhập hợp
pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác
trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác. Nhà nước bảo hộ quyền sở
hữu hợp pháp và quyền thừa kế của công dân”. Bên cạnh đó Hiến pháp 1992 cũng
ghi nhận “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong
trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà
nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức
theo thời giá thị trường” (Điều 23).
Như vậy, có thể thấy quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân và tổ
chức đã được ghi nhận xuyên suốt trong các bản Hiến pháp nước ta cũng như đa số
các nước trên thế giới. Bởi vậy, khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc
phòng an ninh, lơi ích quốc gia, công cộng và phát triển kinh tế thì quyền sử dụng đất
và toàn bộ tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thu hồi do người sử dụng đất tạo ra
đều được xác định là tài sản hợp pháp của cá nhân và phải được bồi thường.
Thứ hai, xuất phát từ bản chất của Nhà nước Việt Nam là Nhà nước “của dân,
do dân và vì dân”, trải qua bao cuộc kháng chiến trường kỳ và gian khổ, Nhà nước ta
do nhân dân lao động lập nên, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của nhân
dân. Đặt trong ý nghĩa đó và xuất phát từ chức năng xã hội của mình, Nhà nước có
trách nhiệm tạo điều kiện, hỗ trợ cho người dân bị mất đất để họ ổn định đời sống,
lao động và sản xuất.

Thứ ba, xét về chế độ sở hữu đất đai, tại Việt Nam “đất đai thuộc sở hữu toàn
dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”. Điều này đã được quán triệt trong các văn
kiện của Đảng và được thể chế hóa trong Hiến pháp và pháp luật. Đó là nền tảng lý
luận quan trọng cho việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ
gia đình, cá nhân.
Thứ tư, xét về mối quan hệ nhân - quả, thiệt hại về lợi ích của người sử dụng
đất là hậu quả trực tiếp từ hành vi Nhà nước THĐ gây ra. Chính vì vậy, khi Nhà
nước THĐ mà làm phương hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất
thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường và hỗ trợ cho họ công bằng và đúng
pháp luật.


13

1.1.2.2. Cơ sở thực tiễn của việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Với hơn 70% dân số làm nghề nông, đất nông nghiệp là loại đất chiếm tỷ trọng
lớn và có vai trò hết sức quan trọng ở Việt Nam. Do đó, việc THĐ nông nghiệp sẽ
gây ra những tác động lớn về cả chính trị, kinh tế, xã hội cũng như môi trường mà
nếu như không giải quyết tốt vấn đề bồi thường về đất về tài sản trên đất, chính sách
hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi có thể sẽ dẫn đến những hệ quả nghiêm trọng như:
Về phương diện chính trị, nếu nếu không giải quyết hài hoà lợi ích giữa nhà
nước, doanh nghiệp và người có đất bị thu hồi sẽ dẫn đến tình trạng người dân bất
bình, khiếu kiện đông người, gây nên sự bất ổn định xã hội, giảm lòng tin của người
dân vào cơ quan nhà nước, từ đó làm uy tín của cán bộ với dân. Bên cạnh đó, nếu
như lợi ích của nhà đầu tư được Nhà nước bảo đảm và hưởng lợi nhiều hơn so với lợi
ích chính đáng của người bị THĐ sẽ tạo ra sự mâu thuẫn, bất đồng về quyền lợi giữa
người dân và doanh nghiệp. Trong nhiều trường hợp, người dân không thiện chí,
thậm chí thể hiện sự bất hợp tác với doanh nghiệp và Nhà nước khi thực hiện việc
THĐ và giải phóng mặt bằng.

Về phương diện kinh tế, nếu không bồi thường, hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân bị
THĐ nông nghiệp thì sẽ đẩy người nông dân vào cảnh trắng tay khi mất quyền khai thác
và hưởng lợi từ đất đai đồng thời phải chịu rất nhiều thiệt hại như: thiệt hại về công sức
đầu tư; thiệt hại về tài sản là thành quả lao động và kết quả đầu tư vào đất; thiệt hại về
chi phí đầu tư vào đất; thiệt hại do ngừng việc, ngừng sản xuất kinh doanh...
Về phương diện xã hội, tâm lý chung của người dân Việt Nam là “an cư để lập
nghiệp”. Việc Nhà nước THĐ sẽ dẫn đến sự đảo lộn về đời sống, sản xuất và sinh hoạt
của những người có đất bị thu hồi, dẫn đến tâm lý người dân bất an, lo lắng, không yên
tâm lao động và sản xuất. Ngoài ra, nếu không giải quyết tốt vấn đề việc làm (chuyển
đổi nghề nghiệp và đào tạo nghề mới), tình trạng thất nghiệp xảy ra, có thể dẫn đến các
tệ nạn xã hội. Bởi vậy, Nhà nước cần có chính sách bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia
đình, cá nhân khi THĐ của họ để họ yên tâm ổn định đời sống và sản xuất.
Tại Việt Nam, việc THĐ trong 5 năm qua theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và
Phát triển nông thôn với diện tích hơn 366.000 ha đất nông nghiệp đã tác động đến
gần 627.495 hộ gia đình với khoảng 950.000 lao động và ảnh hưởng tới đời sống của
hơn 2,5 triệu người, trong đó có những hộ gia đình rơi vào tình trạng bị bần cùng


14

hoá. Đây chính là những cảnh báo quan trọng khi nhiều địa phương vẫn lấy đất nông
nghiệp để xây dựng khu công nghiệp, khu đô thị mới và phê duyệt các quy hoạch sân
gôn một cách vô tội vạ. Trung bình cứ thu hồi mỗi ha đất nông nghiệp sẽ có 10 nông
dân bị mất việc và với tốc độ 73,2 nghìn ha đất bị thu hồi mỗi năm sẽ có 70 vạn nông
dân không có công ăn việc làm. Khu vực bị ảnh hưởng nhiều nhất là vùng đồng bằng
sông Hồng với hơn 300.000 hộ, tiếp đến là Đông Nam Bộ với 108.000 hộ, đặc biệt
thành phố Hà Nội là địa phương có số hộ bị ảnh hưởng lớn nhất nước với 138.291 hộ
gia đình.[40]
Với hơn 70% lao động sống bằng nghề nông, lo cho nông dân chính là lo cho
nền tảng quốc gia, lo cho an sinh xã hội của đất nước và cũng chính là bảo đảm

quyền con người cho chủ thể đông đảo nhất ở nước ta nhưng cũng bị ảnh hưởng nhiều
nhất của quá trình phát triển. Từ khía cạnh thực tiễn đã phân tích ở trên cho thấy việc
bồi thường, hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân khi THĐ nông nghiệp có tính tất yếu
khách quan và vô cùng cần thiết, nhằm an dân, ổn định về kinh tế, xã hội và chăm lo
đời sống cho người lao động khi mất tư liệu sản xuất quan trọng nhất là đất đai.
1.2. Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
của hộ gia đình, cá nhân
1.2.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Pháp luật được xem là một trong những phương thức hiệu quả để thực hiện
chức năng quản lý nhà nước. Hệ thống pháp luật mỗi quốc gia được chia thành
những bộ phận cấu thành khác nhau để điều chỉnh các nhóm quan hệ xã hội riêng
biệt, nhưng tác động qua lại với nhau, đảm bảo cho các quan hệ này tồn tại, phát
triển đúng quy luật. Trong lĩnh vực đất đai, cùng với quá trình THĐ nói chung và
THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân nói riêng là hàng loạt các quy phạm pháp
luật được ban hành quy định nguyên tắc, điều kiện, nội dung, phương thức, trình tự,
thủ tục cũng như việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà
nước thu hồi đất.
Căn cứ vào lý luận về pháp luật nói chung thì có thể hiểu pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp là tổng
hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình bồi thường, hỗ trợ Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia


15

đình, cá nhân. Đây được coi là một nội dung rất quan trọng trong pháp luật đất đai và
là đối tượng nghiên cứu của khoa học pháp lý với tính chất và nội dung phức tạp.
Về cơ bản, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp có các đặc điểm sau đây:

Thứ nhất, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà
nước THĐ nông nghiệp chịu sự ảnh hưởng và chi phối bởi hình thức sở hữu toàn dân
về đất đai mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu. Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu
đại diện có quyền phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu kinh tế, xã hội. Tuy
nhiên, để tránh sự lạm quyền, độc quyền và tuỳ tiện trong bồi thường khi THĐ và thể
hiện vai trò của Nhà nước là “đại diện” cho quyền lợi của toàn thể nhân dân, pháp
luật hiện hành đã quy định rõ, chi tiết cơ sở, căn cứ thu hồi đất, chính sách bồi
thường và cơ chế đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi.
Thứ hai, cơ sở để bồi thường, hỗ trợ trong pháp luật hiện hành về THĐ nông
nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không chỉ dựa trên những thiệt hại về vật chất mà
người nông dân phải gánh chịu khi Nhà nước thu hồi, mà còn phải tính đến những
tổn hại phi vật chất ở thời điểm thu hồi và trong tương lai mà các hộ gia đình, cá
nhân phải đối mặt. Điều này khác với các loại đất khác và khác với bồi thường trong
dân sự vì đất nông nghiệp vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế được,
vừa có giá trị tinh thần lớn lao, gắn bó với người nông dân.
Thứ ba, bồi thường cho cá nhân, hộ gia đình có đất nông nghiệp bị thu hồi
trong pháp luật hiện hành là sự kết hợp đan xen và hài hoà, hợp lí giữa nhiều biện
pháp khác nhau: biện pháp hành chính, kinh tế, thuyết phục và cưỡng chế.
Thứ tư, ở mỗi địa phương khác nhau, khi thực hiện việc bồi thường đối với hộ
gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp thì bên cạnh việc tuân thủ pháp luật chung thì
cần thiết phải chú trọng tới đặc điểm của yếu tố vùng miền, địa phương để có những
định hướng và giải pháp cho phù hợp, linh hoạt và hiệu quả.
1.2.2. Sự cần thiết của việc điều chỉnh bằng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
Dưới góc độ quản lí nhà nước về đất đai, việc pháp luật quy định về bồi
thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp giúp tạo cơ sở pháp lý quan trọng
cho Nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ trên thực
tế. Việc giải quyết tốt quá trình bồi thường, hỗ trợ sẽ tạo ra sự nhất trí, đồng thuận

16

cao của người dân và rộng hơn là của toàn xã hội đối với các chính sách phát triển
kinh tế, an ninh quốc phòng của Đảng và Nhà nước. Nhờ đó, Nhà nước sẽ có được
một quỹ đất hợp lý để xây dựng các công trình quan trọng, phục vụ cho sự nghiệp
công nghiệp hoá, hiện đại hoá; thu hút các nhà đầu tư trong và ngoài nước vào Việt
Nam. Bên cạnh đó, các quy định pháp luật giúp hài hòa lợi ích các chủ thể, qua đó
hạn chế phát sinh các tranh chấp, khiếu kiện, góp phần duy trì trật tự an toàn xã hội,
ổn định chính trị.
Dưới góc độ quyền lợi và trách nhiệm của người có đất bị thu hồi, việc pháp
luật quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp giúp người dân
nắm được quyền và lợi ích hợp pháp mà mình được hưởng khi Nhà nước THĐ. Qua
đó có sự tham gia, giám sát chủ động, tích cực vào quá trình thực thi pháp luật của
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là một hình thức hiện thực hoá quyền
năng của người sử dụng đất đã được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận.
Tương tự, đối với nhà đầu tư, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp giúp tạo cơ chế rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể này
trong quá trình thực hiện các dự án. Bên cạnh đó, pháp luật cũng có các chế tài ràng
buộc trách nhiệm của chủ thể này để tránh hiện tượng vì lợi ích của mình mà làm
phương hại đến lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất.
1.2.3. Cơ cấu pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp
Có thể thấy, pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp là một vấn đề có tính chất thời sự, phức tạp và bao gồm
nhiều nội dung cấu thành. Tuy nhiên về cơ bản, các vấn đề pháp lý đặc thù về bồi
thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp bao gồm
những nhóm nội dung chính sau:
Thứ nhất, nhóm quy phạm quy định về nguyên tắc và điều kiện bồi thường, hỗ
trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ

nông nghiệp được hiểu là những quy định chung, mang tính nền tảng, tạo cơ sở cho
việc thực hiện và áp dụng các quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước
THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Nhìn chung, việc bồi thường, hỗ trợ đối
với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp dựa trên một số nguyên tắc


17

cơ bản như: người sử dụng đất nếu đủ điều kiện thì được bồi thường, nếu không đủ
điều kiện thì được xem xét hỗ trợ; người bị THĐ đang sử dụng vào mục đích nào thì
được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng; nếu không có đất
để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có
quyết định thu hồi; trường hợp người sử dụng đất chưa thực hiện các nghĩa vụ tài
chính đối với Nhà nước thì khi bồi thường sẽ trừ đi khoản tiền đó để hoàn trả vào
ngân sách Nhà nước…
Điều kiện bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp là những yếu tố cần thiết phải thỏa mãn để hộ gia đình, cá nhân được
bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Pháp luật đất đai Việt Nam quy
định cụ thể những trường hợp được bồi thường, hỗ trợ và những trường trường hợp
không được bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Đây là quy định cần thiết
đặt ra và không thể thiếu khi xem xét để bồi thường bởi trên thực tế, đất nông nghiệp
của các hộ gia đình, cá nhân sử dụng có nguồn gốc sử dụng tương đối phong phú, đa
dạng so với các loại đất khác. Vì vậy, với những cơ sở, nguồn gốc sử dụng đất khác
nhau thì khi Nhà nước thu hồi cần có những yêu cầu, điều kiện khác nhau mà họ phải
đáp ứng mới được bồi thường, hỗ trợ. Thông qua việc quy định điều kiện cụ thể để
bồi thường và hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi cũng là để đảm bảo sự công bằng và bình
đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất thuộc diện Nhà nước thu hồi.
Thứ hai, nhóm quy phạm quy định về nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ
gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp.
Nội dung bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ

nông nghiệp bao gồm các quy định cụ thể về loại, mức bồi thường, hỗ trợ đối với các
trường hợp THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Về cơ bản, bồi thường khi
Nhà nước THĐ nông nghiệp bao gồm bồi thường về đất và bồi thường về tài sản, chi
phí đầu tư vào đất. Hỗ trợ khi Nhà nước THĐ nông nghiệp bao gồm hỗ trợ ổn định
đời sống và ổn định sản xuất, hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm, hỗ trợ
đối với đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất vườn ao không được công nhận là
đất ở và các hỗ trợ khác.
Khi Nhà nước THĐ nông nghiệp thì tùy trường hợp mà người có đất bị thu hồi
có thể bị các thiệt hại về vật chất, tinh thần sau: (i) mất đi quyền khai thác mảnh đất;
thiệt hại về công sức bỏ ra để làm tăng giá trị quyền sử dụng đất; (ii) thiệt hại về tài sản


18

là thành quả lao động hình thành trong quá trình sử dụng đất; (iii) thiệt hại về các chi
phí đầu tư vào đất mà chưa thu hồi được như tiền san lấp mặt bằng, tiền thuê đất còn
lại…; (iv) thiệt hại do ngừng việc; (v) và các thiệt hại về mặt tinh thần khác. Như vậy,
Nhà nước hoặc nhà đầu tư có trách nhiệm, nghĩa vụ phải bồi thường, hỗ trợ cho người
nông dân những thiệt hại nói trên bằng việc giao đất mới, trả tiền hoặc được hưởng các
chính sách hỗ trợ di chuyển, đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp, tìm kiếm việc làm…
nhằm đảm bảo ổn định duy trì cuộc sống. Có thể nói, nhóm quy phạm quy định về nội
dung bồi thường, hỗ trợ là cơ sở pháp lý quan trọng giúp các cơ quan nhà nước trong
quá trình thực thi pháp luật được thuận lợi, dễ dàng cũng như giúp người dân nắm
được được các quyền và lợi hợp pháp mà mình được Nhà nước bù đắp khi thu hồi đất.
Thứ ba, nhóm quy phạm quy định về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ đối với
hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Luật Đất đai quy định một
cách tổng quát, về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, khi Nhà nước THĐ nói chung.
Trên cơ sở đó, các văn bản hướng dẫn thi hành có những quy định cụ thể về từng
bước lập, bổ sung, thẩm định, thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, cũng như
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà

nước THĐ của hộ gia đình, cá nhân. Tuy nhiên, trên thực tế việc thực thi các quy
định trên phụ thuộc rất nhiều vào chính sách của từng địa phương cũng như trình độ,
năng lực, trách nhiệm của các cơ quan và cán bộ thực thi.
Thứ tư, nhóm quy phạm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến
bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp. Hộ
gia đình, cá nhân bị THĐ nông nghiệp nếu không đồng ý với quyết định về bồi
thường, hỗ trợ thì được quyền khiếu nại, tố cáo đến các cơ quan có thẩm quyền. Luật
Đất đai 2003 dành những điều khoản cụ thể quy định về về khiếu nại, tố cáo trong
lĩnh vực đất đai. Sau này, các quy định này đã được sửa đổi, bổ sung bởi Luật tố tụng
hành chính để đảm bảo việc khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai tuân theo các quy
định về trình tự, thủ tục về khiếu nại, tố cáo nói chung.
1.2.4. Quá trình hình thành pháp luật về bồi thường, hỗ trợ đối với hộ gia đình,
cá nhân khi Nhà nước THĐ nông nghiệp
1.2.4.1. Giai đoạn trước năm 1993
Năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng, thực hiện khẩu hiệu:
“Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong những


19

mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực
dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xoá bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu
ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Và
tại văn bản này, lần đầu tiên, Nhà nước ta quy định điều khoản về tịch thu, trưng thu,
trưng mua ruộng đất nhưng không cụ thể.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151-TTg quy
định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, đây là văn bản pháp quy đầu tiên liên
quan đến việc đền bù ở Việt Nam. Sau đó, Uỷ ban Kế hoạch nhà nước và Bộ Nội vụ
ban hành Thông tư liên bộ số 1424/TTLB ngày 6/7/1959 về việc thi hành Nghị định
số 151/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm

địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản. Mức đền bù và cách tính đền bù
theo NĐ 151/TTg như sau: (i) Việc đền bù thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường
hai khoản: về đất thì bồi thường từ 1- 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng
thu. (ii) Đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức. (iii) Đối với nhà cửa, vật
kiến trúc và các công trình phục vụ sinh hoạt được giúp đỡ xây dựng cái khác. Ngoài
ra, mồ mả thì căn cứ vào tình hình cụ thể về phong tục tập quán của địa phương mà
giúp cho họ một số tiền làm phí tổn di chuyển.[26]
Cách đền bù như vậy được thực hiện cho đến khi có Hiến pháp 1980 ra đời. Hiến
pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp
1980, Luật Đất đai 29/12/1987 đề cập chi tiết về những trường hợp Nhà nước thu hồi
đất. Theo đó, trong trường hợp không có lỗi của người sử dụng đất, Nhà nước vẫn có
quyền THĐ khi “cần sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước và của xã hội” (khoản 8). Và
người bị THĐ được đền bù thiệt hại thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết
quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất (Điều 49); người được giao đất có nghĩa vụ đền
bù thiệt hại thực tế cho người đang SDĐ bị THĐ để giao cho mình (Điều 48).
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định số 186/HĐBT về
việc đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng vào
mục đích khác. Tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng
để sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường về đất cho Nhà nước. Khoản tiền
này được nộp vào ngân sách Nhà nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục
hoá, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho
vùng bị lấy đất.