Thẩm quyền tài chính của quốc hội theo pháp luật việt nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

THÁI THỊ THU TRANG

THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI
THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM

Chuyên ngành: LUẬT KINH TẾ
Mã số

: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN VĂN TUYẾN

HÀ NỘI - 2013


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám hiệu nhà trường, các khoa, các thầy cô giáo
của Trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi học tập và nghiên cứu để
hoàn thành luận văn thạc sỹ luật học.
Đặc biệt tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc, chân thành nhất tới thầy giáo - TS.
Nguyễn Văn Tuyến – Người đã hướng dẫn tận tình, chu đáo để tôi có thể hoàn thành
được luận văn này.

Hà Nội, ngày 28 tháng 5 năm 2013
Học viên
THÁI THỊ THU TRANG


MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................... 1
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH
CỦA QUỐC HỘI VÀ YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT ............ 5
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA
QUỐC HỘI .................................................................................................... 5
1.1.1. Khái niệm thẩm quyền tài chính của Quốc hội ............................. 5
1.1.2. Đặc trưng của thẩm quyền tài chính của Quốc hội ....................... 8
1.1.3. Nội dung cơ bản của thẩm quyền tài chính của Quốc hội ............. 9
1.1.4. Cơ chế thực thi thẩm quyền tài chính của Quốc hội ................... 10
1.2. CÁC YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT KHI THỂ CHẾ HÓA
THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI ......................................... 12
1.2.1. Đảm bảo sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước
trong lĩnh vực tài chính........................................................................... 12
1.2.2. Tuân thủ nguyên tắc hiến định “mọi quyền bính trong nước đều
thuộc về nhân dân” ................................................................................. 14
1.2.3. Đảm bảo tính phù hợp với thông lệ quốc tế về phân chia quyền
lực tài chính trong bộ máy nhà nước ..................................................... 15
1.3. MÔ HÌNH CẤU TRÚC CỦA PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN TÀI
CHÍNH CỦA QUỐC HỘI ............................................................................ 19
Chương 2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ
THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI ......................................... 23

2.1. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM
QUYỀN LẬP PHÁP TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH .............................. 23
2.1.1. Những thành tựu đạt được ........................................................... 23
2.1.2. Những hạn chế cơ bản................................................................... 25


2.2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM QUYỀN QUYẾT
ĐỊNH TỐI CAO TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH .................................... 26
2.2.1. Những ưu điểm đạt được .............................................................. 27
2.2.2. Những hạn chế cơ bản................................................................... 29
2.3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ THẨM QUYỀN GIÁM
SÁT TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH ....................................................... 37
2.3.1. Những ưu điểm đạt được .............................................................. 38
2.3.2. Những điểm hạn chế ...................................................................... 43
2.4. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN XỬ LÝ VI PHẠM
PHÁP LUẬT TÀI CHÍNH ........................................................................... 51
Chương 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ THỰC
THI PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI Ở
VIỆT NAM ..................................................................................................... 58
3.1. CÁC KIẾN NGHỊ VỀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN
THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI ......................................... 58
3.1.1. Sửa đổi các quy định của Hiến pháp về thẩm quyền tài chính của
Quốc hội................................................................................................... 58
3.1.2. Hoàn thiện các quy định trong các văn bản luật điều chỉnh thẩm
quyền tài chính của Quốc hội ................................................................. 61
3.2. CÁC KIẾN NGHỊ VỀ HOÀN THIỆN BỘ MÁY THỰC THI THẨM
QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI ...................................................... 65
3.2.1. Hoàn thiện về cơ cấu tổ chức và hoạt động của Quốc hội ........... 66
3.2.2. Nâng cao hiệu quả hoạt động thực thi thẩm quyền tài chính của
Quốc hội................................................................................................... 69

3.2.3. Phát huy vai trò của các tổ chức chính trị xã hội, nhân dân,
phương tiện truyền thông, báo chí trong quá trình thực hiện thẩm
quyền tài chính của Quốc hội ................................................................. 70
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 73
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................... 74


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Hoạt động giám sát của Quốc hội

HĐGSQH

Hội đồng nhân dân

HĐND

Kiểm toán Nhà nước

KTNN

Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

MTTQVN

Ngân sách Nhà nước

NSNN

Tổ chức Quốc hội

TCQH

Tòa án nhân dân

TAND

Quản lý nợ công

QLNC

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

UBTVQH

Ủy ban Tài chính – Ngân sách

UBTCNS

Ủy ban nhân dân

UBND

Viện kiểm sát nhân dân

VKSND


1
LỜI NÓI ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Đối với mọi quốc gia trên thế giới, tài chính nói chung và tài chính công nói
riêng là một trong những công cụ cơ bản và quan trọng để Nhà nước thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của mình. Tài chính công đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của
bộ máy nhà nước đồng thời tài chính công giúp Nhà nước thực hiện việc điều tiết, thúc
đẩy phát triển nền kinh tế ở tầm vĩ mô. Đối với Việt Nam, khi bước sang thời kì đổi
mới, đón nhận nền kinh tế thị trường và quá trình hội nhập quốc tế thì tài chính càng
khẳng định là công cụ không thể thiếu để Nhà nước thực hiện chính sách phát triển
kinh tế của mình. Tuy vậy, để phát huy được vai trò to lớn của công cụ này, Nhà nước
cần phải thiết lập bộ máy quản lý tài chính công một cách khoa học và hiệu quả, trong
đó phải chỉ ra được thẩm quyền tài chính cụ thể của từng cơ quan cũng như mối quan
hệ giữa các cơ quan đó trong quá trình xây dựng, kiểm soát và sử dụng nguồn tài chính
công. Xuất phát từ bản chất của Nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân, vì dân,
chính vì thế, với vai trò là cơ quan duy nhất đại diện cho ý chí, nguyện vọng của toàn
thể nhân dân, Quốc hội được các bản hiến pháp ghi nhận là cơ quan “có quyền cao
nhất” (Hiến pháp năm 1946), cơ quan “quyền lực nhà nước cao nhất” (hiến pháp các
năm 1959, 1980, 1992) trong hệ thống các cơ quan nhà nước.
Với vị trí, tính chất như vậy, Quốc hội được xác định là chủ thể có thẩm quyền
tài chính cao nhất trong bộ máy quản lý tài chính công và để tạo cơ sở pháp lí cũng
như nhấn mạnh tầm quan trọng của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính, các bản hiến
pháp của Việt Nam từ Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm
1980 đến Hiến pháp năm 1992 đều ghi nhận thẩm quyền tài chính của Quốc hội. Tuy
nhiên, thực tế cho thấy mặc dù Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền tài chính cao nhất
nhưng Quốc hội vẫn chưa thực sự phát huy được hết vị trí, vai trò của mình trong lĩnh
vực này. Sự quản lý yếu kém về tài chính của Quốc hội là một trong những nguyên
nhân dẫn đến rất nhiều hậu quả nghiêm trọng. Minh chứng là tình hình kinh tế nước ta
trong những năm gần đây đang gặp rất nhiều khó khăn: chúng ta phải đối mặt với
khủng hoảng kinh tế, hàng loạt các tập đoàn kinh tế nhà nước kinh doanh kém hiệu
quả, thường xuyên thua lỗ, làm thất thoát ngân sách hàng nghìn tỉ đồng; nạn tham
nhũng, tình trạng lãng phí trong vấn đề chi tiêu công... Đây là vấn đề hết sức nhức

2
nhối, đang là mối quan tâm của Nhà nước và toàn xã hội. Có nhiều nguyên nhân dẫn
đến thẩm quyền tài chính của Quốc hội còn nhiều hạn chế trong đó sự thiếu toàn diện,
bất cập của pháp luật là nguyên nhân quan trọng. Để khắc phục được tình trạng này thì
vấn đề hoàn thiện các quy định pháp luật về thẩm quyền tài chính của Quốc hội nhằm
góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính là một trong những vấn đề cấp thiết được
đặt ra đối với nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Đặc biệt, việc nghiên cứu, đánh giá
một cách tổng thể các quy định của hiến pháp về thẩm quyền tài chính của Quốc hội
có ý nghĩa quan trọng, đó chính là những nguyên tắc hiến định làm cơ sở để xây dựng
các văn bản pháp luật điều chỉnh lĩnh vực này phù hợp và hiệu quả. Nhận thức được
vấn đề đó, tác giả đã mạnh dạn lựa chọn đề tài: “Thẩm quyền tài chính của Quốc hội
theo pháp luật Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ cho mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề thẩm quyền tài chính của Quốc hội đã có một số công trình khoa học tiêu
biểu có đề cập đến vấn đề này như:
- “Hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay”,
Nguyễn Thị Hoàng Yến, Luận văn thạc sĩ, 2008;
- Luật quản lý thuế và những vấn đề cần bàn thêm, Nguyễn Thị Thương Huyền,
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp;
- Ảnh hưởng của thể chế đối với hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của
Quốc hội, Nguyễn Hoàng Anh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
…
Tuy nhiên, các công trình này mới dừng lại ở việc nghiên cứu thẩm quyền tài
chính của Quốc hội ở một vài khía cạnh như thu, chi ngân sách, quản lý thuế… mà
chưa nghiên cứu một cách tổng quát thẩm quyền tài chính của Quốc hội theo pháp luật
Việt Nam. Chính vì vậy, đề tài “Thẩm quyền tài chính của Quốc hội theo pháp luật
Việt Nam” là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện và sâu sắc về thẩm
quyền tài chính của Quốc Hội theo Hiến pháp và hệ thống các văn bản pháp luật khác

của Việt Nam về lĩnh vực tài chính.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài


3
Do khuôn khổ hạn chế của một luận văn thạc sĩ, đề tài tập trung nghiên cứu thẩm
quyền tài chính của Quốc hội trong phạm vi Hiến pháp và các văn bản luật có liên
quan khác của Việt Nam như Luật ngân sách nhà nước 2002; các luật thuế, bên cạnh
đó có sự đối chiếu với một số hiến pháp, pháp luật nước ngoài để rút ra một số kinh
nghiệm cho Việt Nam.
4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Tác giả chủ yếu sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ dụng trong khoa học
xã hội như phương pháp phân tích, tổng hợp để tìm hiểu các quy định về thẩm quyền
tài chính của Quốc hội theo quy định của pháp luật; phương pháp lịch sử và phương
pháp so sánh để thấy được sự phát triển của thẩm quyền này trong lịch sử lập hiến.
Ngoài ra, tác giả còn sử dụng một số phương pháp khác như phương pháp thống
kê, phương pháp xã hội học… để giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn mà đề tài
đặt ra.
5. Mục đích, nhiệm vụ của việc nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu của đề tài là thông qua kiến nghị hoàn thiện các quy định
hiến pháp về thẩm quyền tài chính của Quốc hội nhằm nâng cao hiệu quả quản lý của
Quốc hội trong lĩnh vực tài chính, qua đó góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
Để đạt được mục đích nêu trên, luận văn có nhiệm vụ:
- Phân tích, đánh giá được các quy định pháp luật về thẩm quyền tài chính của
Quốc Hội qua hiến pháp và các văn bản pháp luật có liên quan.
- Chỉ ra được những hạn chế về thẩm quyền tài chính của Quốc hội trong giai
đoạn hiện nay;
- Nghiên cứu và đưa ra được kiến nghị cụ thể để hoàn thiện pháp luật quy định về
thẩm quyền tài chính của Quốc hội.
6. Những đóng góp mới của luận văn

Kết quả nghiên cứu cho thấy luận văn có những đóng góp mới sau đây:
- Luận văn làm rõ một số vấn đề lý luận về thẩm quyền tài chính của Quốc Hội
trên cơ sở kế thừa có chọn lọc các kết quả nghiên cứu của những người đi trước để làm
cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về thẩm quyền tài chính
của Quốc Hội.


4
- Luận văn chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập hiện nay trong các quy định về
thẩm quyền tài chính của Quốc Hội ở Việt Nam so với thông lệ quốc tế để tạo cơ sở
thực tiễn cho việc đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền tài chính
của Quốc Hội.
- Luận văn bước đầu đưa ra những đề xuất có tính gợi mở cho việc hoàn thiện
pháp luật và cơ chế thực thi pháp luật về thẩm quyền tài chính của Quốc Hội ở Việt
Nam.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mục lục, lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận
văn có bố cục gồm 3 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về thẩm quyền tài chính của Quốc Hội và yêu
cầu đặt ra đối với pháp luật.
Chương 2: Thực trạng pháp luật Việt Nam về thẩm quyền tài chính của Quốc Hội
và thực tiễn thi hành.
Chương 3: Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực thi pháp
luật về thẩm quyền tài chính của Quốc Hội ở Việt Nam.


5
Chương 1.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA
QUỐC HỘI VÀ YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT

1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA
QUỐC HỘI
1.1.1. Khái niệm thẩm quyền tài chính của Quốc hội
Để có một cách nhìn toàn diện về thẩm quyền tài chính của Quốc hội, trước hết
ta cần phải làm rõ các khái niệm có tính chất tiền đề như “tài chính”, “tài chính công”
và “thẩm quyền tài chính”.
Tài chính là gì?
Có ý kiến cho rằng tài chính là một phạm trù kinh tế gồm “hệ thống các quỹ tiền
tệ được hình thành trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội dưới
dạng giá trị và được chi dùng cho các hoạt động kinh tế, chính trị, xã hội của đất
nước”. [20, tr. 10]
Trong hoạt động thực tiễn, tài chính luôn tồn tại, vận động, phát triển gắn liền với
sự phát triển của xã hội loài người kể từ khi có vật ngang giá chung – tiền tệ, được lấy
làm thước đo cho các quan hệ trao đổi hàng hóa. Tiền giúp cho lưu thông hàng hóa
phát triển và giảm thiểu được khá nhiều hao phí lao động xã hội trong quá trình luân
chuyển hàng hóa. Nhưng tiền cũng trở thành phương tiện trục lợi của một nhóm người,
thậm chí chi phối tới cả hệ thống chính trị. Ngay từ thế kỷ thứ XVIII, Mayer
Rothschild – nhà tài phiệt sớm thành công trong hoạt động ngân hàng, đã dám tuyên
bố: “Chỉ cần khống chế được quyền phát hành tiền tệ của một quốc gia, tôi sẽ không
phụ thuộc vào bất cứ thứ pháp luật nào do ai đặt ra” [26, tr. 51].
Qua mỗi cung bậc phát triển của xã hội, tài chính ngày càng khẳng định được
tầm quan trọng của nó. Ngày nay, tài chính đã được coi là 1 trong 3 nguồn lực “đầu
vào” (nhân, tài, vật lực) không thể không tính đến, nếu mỗi khi muốn tổ chức một hoạt
động nào đó. Chính vì vậy, trong nền kinh tế đã hình thành nhiều quỹ tiền tệ khác nhau
để đáp ứng cho nhu cầu hoạt động của các chủ thể và mỗi chủ thể đó đều phải có ít
nhất một loại quỹ tiền tệ để phục vụ cho hoạt động của mình. Cùng với quá trình phát
triển của nền kinh tế, số lượng và quy mô của các quỹ tiền tệ gắn với mỗi chủ thể có


6

sự thay đổi không ngừng. Xu hướng chung, các quỹ tiền tệ quy mô nhỏ thuộc các chủ
thể có tiềm lực yếu, dần dần sẽ bị các chủ thể có tiềm lực lớn hơn “thôn tính” bằng
nhiều hình thức khác nhau. Nhà nước có trách nhiệm thiết lập hàng rào pháp lý cho
các thể chế tài chính lựa chọn đường hướng phát triển của mình sao cho phù hợp. Mặt
khác, chính Nhà nước cũng tham gia vào thị trường tài chính và thậm chí tham gia một
cách trực tiếp nhằm khẳng định quyền điều phối của mình. Điều này làm cho ranh giới
giữa quản lý nhà nước về tài chính với kinh doanh dịch vụ trên thị trường tài chính của
nhà nước trở lên rất mong manh.
Do vậy, ở các nước đã có nền kinh tế thị trường phát triển, nhìn nhận hệ thống tài
chính quốc dân dưới giác độ quyền quản lý/sở hữu của các chủ thể đối với các quỹ tiền
tệ; người ta chỉ đề cập đến tài chính của khu vực công và tài chính của khu vực tư”
[26, tr. 51].
Quỹ tài chính của khu vực công được hiểu là quỹ tài chính thuộc sở hữu công (sở
hữu của Nhà nước hay sở hữu quốc gia) do các cơ quan Nhà nước quản lý và quyết
định, việc sử dụng quỹ tài chính công nhằm mục đích phục vụ cho lợi ích công (Nhà
nước, xã hội, cộng đồng…) và được luật công điều chỉnh (Luật Ngân sách Nhà nước;
Luật quản lý thuế…).
Quỹ tài chính trong lĩnh vực tư bao gồm các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu của một
nhân hay pháp nhân tư pháp. Các quỹ này được sử dụng nhằm phục vụ cho lợi ích
riêng của cá nhân hay pháp nhân ấy và được các luật tư điều chỉnh (luật dân sự, luật
doanh nghiệp…).
Tài chính công là gì?
Từ các phân tích trên đây, có thể thấy rằng tài chính công là một thuật ngữ dùng
để chỉ tất cả các hoạt động tài chính thuộc khu vực công, do Nhà nước hoặc các cơ
quan, tổ chức của Nhà nước thực hiện theo yêu cầu của Nhà nước, vì lợi ích công
cộng.
Thực tiễn cho thấy thuật ngữ “Tài chính công” được dùng khá phổ biến trong các
văn bản quản lý tài chính của các nước. Tuy nhiên, ở Việt Nam thì thuật ngữ này mới
được du nhập trong những năm gần đây và được sử dụng rất hạn chế, đặc biệt là trong
các văn bản quản lý tài chính của Nhà nước. Vì vậy, việc hiểu và nhận thức đúng về

7
khái niệm này còn nhiều khó khăn do có những quan điểm khác nhau, chẳng hạn như:
Trong cuốn “tài chính công” của trường Đại học Kinh tế quốc dân ấn hành năm
1999, các tác giả biên soạn giáo trình này đã đưa ra định nghĩa về tài chính công như
sau: “Tài chính công là một lĩnh vực của kinh tế học nghiên cứu các hoạt động của
Chính phủ và các phương tiện thay thế trong việc tài trợ các chi tiêu của Chính phủ”
[26, tr. 9].
Trong cuốn “Quản lý tài chính công” do các giảng viên bộ môn Quản lý tài chính
Nhà nước – Học viện Tài chính biên soạn lại có cách tiếp cận khái niệm tài chính công
là sự hợp thành bởi ý nghĩa và phạm vi của hai thuật ngữ “tài chính” và “công”. Theo
tài liệu này, thuật ngữ “tài chính” được hiểu là: có biểu hiện bên ngoài là các hiện
tượng thu, chi bằng tiền; có nội dung vật chất là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ;
có nội dung kinh tế bên trong là các quan hệ kinh tế - quan hệ phân phối dưới hình
thức giá trị phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính nhằm tạo lập hoặc
sử dụng các quỹ tiền tệ. Còn thuật ngữ “công” được hiểu là: quan hệ sở hữu (đối với
tài sản, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ) là sở hữu công cộng; về mục đích hoạt
động là lợi ích công cộng, về chủ thể tiến hành hoạt động là các chủ thể công; về pháp
luật điều chỉnh: là các Luật công [26, tr.10].
Tuy nhiên, theo quan niệm phổ biến nhất thì tài chính công được hiểu là “toàn bộ
các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nước tiến hành, nó phản ánh hệ thống các
quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ công nhằm phục
vụ và thực hiện các chức năng của Nhà nước đối với việc đáp ứng các nhu cầu, lợi ích
chung của toàn xã hội” [26, tr. 9]. Quan niệm này vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình thức bên
ngoài, nội dung vật chất của tài chính công là quỹ công, vừa vạch rõ mặt trừu tượng,
bản chất bên trong, nội dung kinh tế - xã hội của tài chính công là các quan hệ kinh tế
nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối tài chính để tạo lập và sử dụng
các quỹ công.
Về phương diện lý thuyết, tài chính công có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, về khía cạnh sở hữu, tài chính công bao gồm các nguồn tài chính, các
quỹ tiền tệ thuộc sở hữu công mà Nhà nước đóng vai trò là chủ thể đại diện.
Thứ hai, về khía cạnh mục đích, các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ trong tài


8
chính công được sử dụng vì lợi ích chung của toàn xã hội, vì lợi ích quốc gia, của cả
cộng đồng, được sử dụng vì mục tiêu kinh tế vĩ mô và không vì mục đích lợi nhuận.
Thứ ba, về khía cạnh chủ thể: Các hoạt động thu, chi bằng tiền trong tài chính
công được thực hiện bởi các chủ thể công là Nhà nước, các cơ quan Nhà nước, các tổ
chức là pháp nhân do Nhà nước thành lập và quản lý, điều hành.
Thứ tư, về khía cạnh luật áp dụng: Các hoạt động thuộc phạm trù tài chính công
được điều chỉnh bởi các văn bản thuộc luật công, dựa trên nguyên tắc quyền uy và
phục tùng [26, tr. 9, 10].
Thẩm quyền tài chính là gì?
Đây là một khái niệm không phải mới nhưng cũng chưa có sự thống nhất về quan
điểm nhận thức. Theo quan niệm phổ biến hiện nay ở Việt Nam thì thẩm quyền của
một cơ quan nhà nước được hiểu là toàn bộ các quyền, nghĩa vụ của cơ quan nhà nước
đó do pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện.
Từ quan niệm chung đó, có thể hiểu thẩm quyền tài chính của Quốc hội là tập
hợp các quyền, nghĩa vụ của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính công do pháp luật quy
định nhằm thực hiện các nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước trong phạm vi
quốc gia trên cơ sở Hiến pháp.
1.1.2. Đặc trưng của thẩm quyền tài chính của Quốc hội
Xuất phát từ đặc thù là một cơ quan dân cử và đại diện cho quyền lực của nhân
dân, Quốc hội có những thẩm quyền đặc trưng trong lĩnh vực tài chính so với thẩm
quyền của các cơ quan nhà nước khác như Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát. Vị trí,
tính chất của Quốc hội theo quy định của hiến pháp và luật chính là căn cứ để thấy
được đặc trưng thẩm quyền tài chính của Quốc hội.
Ở mức độ khái quát, có thể hình dung thẩm quyền tài chính của Quốc hội có

những đặc trưng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, nguồn gốc thẩm quyền tài chính của Quốc hội là xuất phát từ nhân dân.
Đây là điểm khác biệt trong thẩm quyền tài chính của Quốc hội so với các cơ quan nhà
nước khác. Theo pháp luật Việt Nam, Quốc hội là cơ quan duy nhất do nhân dân cả
nước bầu ra dựa trên bốn nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.
Với bản chất là nhà nước của dân, do dân và vì dân, quyền lực nhà nước xuất phát từ
nhân dân và nhân dân trao quyền lực nhà nước trong đó có lĩnh vực tài chính cho cơ


9
quan đại biểu cao nhất của nhân dân là Quốc hội. Với nguyên tắc quyền lực nhà nước
thống nhất ở Quốc hội, các cơ quan nhà nước khác sẽ nhận quyền lực từ Quốc hội
thông qua việc Quốc hội ban hành hiến pháp và luật quy định vị trí, tính chất, chức
năng cho các cơ quan nhà nước đó. Theo đó, thẩm quyền tài chính của các cơ quan
nhà nước khác sẽ do Quốc hội trao cho.
Thứ hai, Quốc hội có thẩm quyền tài chính cao nhất trong bộ máy quản lý tài
chính công. Xét trong lịch sử lập hiến, bốn bản hiến pháp Việt Nam đều ghi nhận
Quốc hội là cơ quan “có quyền cao nhất” (Hiến pháp năm 1946); cơ quan “quyền lực
nhà nước cao nhất” (Hiến pháp năm 1959, 1980, 1992 sửa đổi năm 2001) của nước
cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Với vị trí, tính chất như vậy, Quốc hội được xác
định là chủ thể có thẩm quyền cao nhất trên mọi phương diện, mọi hoạt động của bộ
máy nhà nước. Trong lĩnh vực tài chính cũng vậy, Quốc hội được xác định là cơ quan
có thẩm quyền tài chính cao nhất trong hệ thống cơ quan quản lý tài chính công. Tính
quyền lực cao nhất trong lĩnh vực tài chính của Quốc hội được thể hiện ở việc Quốc
hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định các chính sách quan trọng mang tầm quốc gia
về tài chính, tiền tệ và được thể chế hóa thông qua hoạt động lập pháp. Quốc hội là chủ
thể duy nhất ban hành hiến pháp và luật liên quan đến tài chính như các luật thuế, luật
ngân sách nhà nước… Trên cơ sở đó, Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác có
trách nhiệm cụ thể hóa, chi tiết hóa các quy định pháp luật về tài chính do Quốc hội
ban hành và triển khai, đảm bảo thực hiện các quy định đó trên thực tế. Mặt khác,

Quốc hội giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực tài chính để
đảm bảo các chủ trương, chính sách về tài chính của Quốc hội được thực hiện một
cách nghiêm túc và có hiệu quả. Thẩm quyền quyết định của Quốc hội trong lĩnh vực
tài chính còn thể hiện ở việc Quốc hội quy định thẩm quyền tài chính cho các cơ quan
nhà nước còn lại trong hệ thống bộ máy nhà nước.
1.1.3. Nội dung cơ bản của thẩm quyền tài chính của Quốc hội
Như đã phân tích ở trên, thẩm quyền tài chính của Quốc hội chính là tổng thể các
quyền và nghĩa vụ của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính. Về mặt nguyên lý, nội dung
thẩm quyền tài chính của Quốc hội (các nhóm quyền và nghĩa vụ) phụ thuộc chủ yếu
vào bản chất và chức năng của Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là
đại diện cho quyền lực của nhân dân.
Trên quan điểm nhận thức như vậy, tác giả cho rằng thẩm quyền tài chính của


10
Quốc hội bao gồm ba nội dung cơ bản sau đây:
Thứ nhất, Quốc hội có quyền lập pháp về tài chính. Chỉ có Quốc hội mới có thể
ban hành các văn bản luật về các nội dung liên quan đến tài chính ngân sách. Quốc hội
ban hành hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, trong đó, hiến pháp sẽ quy định
những vấn đề cơ bản nhất, quan trọng nhất liên quan đến thẩm quyền tài chính của
Quốc hội. Dựa trên cơ sở hiến pháp, Quốc hội ban hành các luật chuyên ngành về tài
chính như Luật ngân sách nhà nước, luật thuế, luật quản lý thuế… Từ thẩm quyền lập
pháp về tài chính, Quốc hội sẽ quy định sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà
nước trong việc quản lý tài chính ngân sách.
Thứ hai, Quốc hội có quyền quyết định tối cao đối với những vấn đề quan trọng
liên quan đến lĩnh vực tài chính ngân sách. Quốc hội quyết định khoản thu và nhiệm
vụ chi cho ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định và thông qua dự
toán ngân sách hàng năm, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, quyết toán các dự
án, công trình đầu tư quốc gia; quyết định ban hành, sửa đổi hay bãi bỏ một thứ thuế…
Các quyết định của Quốc hội sẽ làm cơ sở để các cơ quan nhà nước triển khai thực

hiện.
Thứ ba, Quốc hội có quyền giám sát trong lĩnh vực tài chính ngân sách. Quốc hội
giao cho các cơ quan nhà nước thực hiện thẩm quyền tài chính trong phạm vi lĩnh vực
nhất định do đó, Quốc hội có quyền giám sát hoạt động tài chính của các cơ quan nhà
nước đó nhằm hạn chế sự làm quyền của cơ quan hành pháp trong việc thực thi các
quyết định tài chính của Quốc hội, nguồn tài chính công được các cơ quan nhà nước sử
dụng một cách hợp lý.
Thứ tư, Quốc hội có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về tài chính theo những
cách thức đặc thù so với các cơ quan nhà nước khác. Nội dung thẩm quyền xử lý vi
phạm pháp luật về tài chính của Quốc hội chính là hậu quả pháp lý của hoạt động giám
sát của Quốc hội, giúp hoạt động giám sát thực sự có ý nghĩa.
1.1.4. Cơ chế thực thi thẩm quyền tài chính của Quốc hội
Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học xuất bản và biên soạn năm 2000
thì “cơ chế” được hiểu là: “Cách thức theo đó một quá trình được thực hiện”. Theo từ
điển Tiếng Việt thông dụng thì “cơ chế” được hiểu là: “cách thức tổ chức và hoạt
động”. Như vậy, dựa vào việc giải thích thuật ngữ trên có thể hiểu cơ chế thực thi


11
thẩm quyền tài chính của Quốc hội chính là cách thức tổ chức thực hiện thẩm quyền
tài chính của Quốc hội. Điều này có nghĩa rằng, cơ chế thực thi thẩm quyền tài chính
của Quốc hội cần phải có hai yếu tố:
Thứ nhất, để thực hiện được thẩm quyền tài chính của Quốc hội, cần phải xây
dựng bộ máy thực thi thẩm quyền tài chính của Quốc hội, cụ thể là: Quốc hội phải có
cơ cấu, tổ chức và hình thức hoạt động phù hợp với việc thực hiện chức năng và thẩm
quyền tài chính đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Hiện nay, Quốc hội thực hiện chức
năng của mình chủ yếu thông qua kỳ họp, các vấn đề quan trọng của đất nước trong đó
có vấn đề tài chính đều được Quốc hội đưa ra thảo luận, bàn bạc và thông qua tại kì
họp Quốc hội. Tại đây, Quốc hội thảo luận và thông qua các văn bản pháp luật về tài
chính như đạo luật ngân sách hàng năm, các luật thuế, ban hành các nghị quyết để kịp

thời hướng dẫn thực hiện các cơ quan nhà nước trong việc triển khai thực hiện các
hoạt động liên quan đến tài chính công; xem xét các báo cáo công tác của Chính phủ
về tài chính, thực hiện hoạt động chất vấn để đánh giá hiệu quả tài chính công… Bên
cạnh đó, thẩm quyền tài chính của Quốc hội còn được thực hiện thông qua các cơ quan
nhà nước thuộc Quốc hội bao gồm Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan chuyên
môn của Quốc hội (Hội đồng dân tộc và các ủy ban thường trực đặc biệt là Ủy ban Tài
chính ngân sách).
Việc thực thi thẩm quyền tài chính của Quốc hội còn được bảo đảm thông qua sự
phối hợp giữa Quốc hội và các cơ quan nhà nước trong hệ thống bộ máy nhà nước, đặc
biệt là mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ, đó là mối quan hệ giữa cơ quan
quyền lực nhà nước với cơ quan chấp hành và điều hành. Chính phủ là chủ thể thực thi
các quyết định tài chính của Quốc hội. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng là chủ thể thường
xuyên trình Quốc hội các dự án, dự thảo luật liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đó có
lĩnh vực tài chính. Muốn thẩm quyền tài chính của Quốc hội được thực hiện và phát
huy hiệu quả thì giữa Quốc hội và các cơ quan nhà nước phải phối hợp với nhau một
cách nhịp nhàng, đồng bộ, tránh sự chồng chéo hay chuyên chế quyền lực tài chính.
Thứ hai, để thực hiện thẩm quyền tài chính của Quốc hội cần phải có một hệ
thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ, trong đó quy định về quyền hạn, nghĩa vụ của Quốc
hội trong lĩnh vực tài chính. Dưới chế độ nhà nước dân chủ và tôn trọng nguyên tắc


12
pháp quyền thì mọi hoạt động của các cơ quan nhà nước đều phải đặt dưới sự điều
chỉnh của pháp luật. Do đó, Quốc hội muốn thực hiện được thẩm quyền tài chính của
mình cần phải có hệ thống pháp luật làm cơ sở pháp lý vững chắc để Quốc hội thực
hiện các quyền và nghĩa vụ của mình trong lĩnh vực tài chính. Trước hết, thẩm quyền
tài chính của Quốc hội phải được ghi nhận trong hiến pháp là văn bản pháp lý có hiệu
lực cao nhất, trên cơ sở đó, các văn bản luật và dưới luật sẽ cụ thể hóa, chi tiết hóa
thẩm quyền tài chính của Quốc hội. Theo pháp luật Việt Nam, Quốc hội chính là chủ
thể thực hiện quyền lập pháp, nghĩa là sẽ tự quy định nhiệm vụ, quyền hạn của mình

trong lĩnh vực tài chính và các quyền, nghĩa vụ đó phải phù hợp với Hiến pháp – đạo
luật gốc được thông qua bởi ý chí của toàn thể nhân dân. Các văn bản pháp luật do
Quốc hội ban hành không chỉ phù hợp với Hiến pháp mà còn phải đảm bảo phù hợp
với điều kiện kinh tế xã hội, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước và
phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân, lợi ích của cộng đồng xã hội.
1.2. CÁC YÊU CẦU ĐẶT RA ĐỐI VỚI PHÁP LUẬT KHI THỂ CHẾ HÓA
THẨM QUYỀN TÀI CHÍNH CỦA QUỐC HỘI
Trên phương diện lý thuyết, việc thể chế hóa bằng pháp luật đối với thẩm quyền
tài chính của Quốc hội phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau đây:
1.2.1. Đảm bảo sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong
lĩnh vực tài chính
Nhà nước tư sản và nhà nước xã hội chủ nghĩa đã khắc phục được những hạn chế
của nhà nước phong kiến với hình thức chính thể quân chủ chuyên chế - quyền lực tập
trung trong tay một người hoặc một nhóm người, vốn dĩ có thể dẫn đến sự tha hóa,
chuyên quyền độc đoán trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Với những điểm ưu
việt của mình, cả nhà nước tư sản và nhà nước xã hội chủ nghĩa đều cố gắng xây dựng
và theo đuổi mục tiêu kiểm soát quyền lực nhà nước để tránh nguy cơ tập quyền dẫn
đến sự chuyên quyền độc đoán. [18- tr.116]
Ở Việt Nam, bắt đầu từ Đại hội Đảng lần VI với công cuộc đổi mới về kinh tế xã hội đã kéo theo sự đổi mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Bộ máy
nhà nước từ chỗ được xây dựng theo hướng quyền lực tập trung hoàn toàn vào cơ quan
đại diện cao nhất của nhân dân là Quốc hội chuyển sang xây dựng bộ máy nhà nước
tập trung dân chủ nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong


13
việc thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là giải pháp thể hiện việc tiếp thu những hạt
nhân hợp lý của học thuyết tam quyền phân lập nhằm đảm bảo kiểm soát quyền lực
nhà nước một cách hiệu quả. Điều này đã được ghi nhận tại Điều 2 Hiến pháp 1992
sửa đổi, bổ sung năm 2001: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công phối
hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp”. Đây là sự đổi mới trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Việt
nam trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế.
Xét trong lĩnh vực tài chính, vai trò của tài chính trong hoạt động của nhà nước
hết sức quan trọng, có thể xem là yếu tố tiên quyết để các cơ quan nhà nước thực hiện
được các chức năng, nhiệm vụ của mình. Chính vì thế, trong tổ chức và hoạt động của
bộ máy nhà nước càng cần phải có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước
trong lĩnh vực tài chính để đảm bảo việc thiết lập cũng như sử dụng nguồn tài chính
công một cách hiệu quả. Sự phân công, phối hợp này được thể hiện ở việc Quốc hội
là cơ quan có thẩm quyền quyết định tối cao trong vấn đề tài chính. Trên cơ sở đó,
các cơ quan Nhà nước khác sẽ đảm bảo các quy định đó được thực hiện trên thực tế,
đặc biệt là Chính phủ có vai trò hết sức quan trọng trong việc thực thi các quy định,
quyết định của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính. Bên cạnh việc thực hiện việc quản
lý tài chính theo Quốc hội phân công thì Chính phủ còn phối hợp với Quốc hội trong
hoạt động lập pháp, Chính phủ trình các dự án, đề án liên quan đến tài chính để tham
mưu cho Quốc hội.
Sự phân công, phối hợp trong lĩnh vực tài chính của các cơ quan Nhà nước còn
được thể hiện qua việc phân cấp quản lý tài chính giữa trung ương và địa phương.
Pháp luật phân định thẩm quyền tài chính giữa cơ quan nhà nước ở trung ương và cơ
quan nhà nước ở địa phương. Điều này có ý nghĩa đảm bảo hiệu quả trong việc quản lý
tài chính giữa trung ương và địa phương đồng thời nâng cao tính chủ động, linh hoạt
và trách nhiệm của địa phương trong lĩnh vực tài chính. Xu hướng phân định thẩm
quyền là tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương và thúc đẩy địa phương phấn đấu
để chủ động cân đối ngân sách. [21 – tr. 73]


14
1.2.2. Tuân thủ nguyên tắc hiến định “mọi quyền bính trong nước đều thuộc
về nhân dân”
Ngay từ Hiến pháp 1946, nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân đã
được ghi nhận tại Điều thứ 1: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân

Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp tôn giáo”. Nguyên
tắc này lại tiếp tục được khẳng định và củng cố qua các bản hiến pháp sau đó, cụ thể là
Điều 4 Hiến pháp 1959: “Tất cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều
thuộc về nhân dân”; Điều 6 Hiến pháp 1980: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân”; Điều 2 Hiến pháp 1992: “Nhà nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân.
Tất cả quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giai cấp công
nhân với giai cấp nông dân và tầng lớp trí thức”. Các bản hiến pháp Việt Nam đều đã
thể hiện đầy đủ nguyên tắc mọi quyền lực trong nước thuộc về nhân dân và mọi người
dân trong nước chính là chủ thể của quyền lực nhà nước. Yếu tố chủ thể quyền lực của
nhân dân được thể hiện ở việc những vấn đề quan trọng của nhà nước, liên quan đến
vận mệnh quốc gia, lợi ích của dân tộc… đều do nhân dân định đoạt. Nhân dân thực
hiện quyền làm chủ của mình thông qua hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ gián
tiếp, cụ thể là: Nhân dân có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động quản lý của nhà nước
như phát biểu ý chí của mình thông qua các cuộc trưng cầu dân ý, hoặc nhân dân có
thể thực hiện quyền lực của mình một cách gián tiếp thông qua các cơ quan đại diện do
nhân dân trực tiếp bầu ra là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp.
Đối với lĩnh vực tài chính công, đây là một lĩnh vực quan trọng của đất nước, các
nguồn tài chính công là là công cụ để duy trì sự tồn tại và duy trì hoạt động của bộ
máy nhà nước, đồng thời đó cũng là công cụ để nhà nước thực hiện được mục tiêu của
mình vì cộng đồng, xã hội. Do đó, quyền dân chủ chỉ được đảm bảo khi nhân dân có
quyền quyết định trong lĩnh vực tài chính công. Như đã phân tích ở trên, nhân dân
thực hiện quyền làm chủ của mình qua hai hình thức cơ bản là dân chủ trực tiếp và dân
chủ gián tiếp, Quốc hội là cơ quan đại biểu của nhân dân, do đó việc thể chế hóa thẩm
quyền tài chính của Quốc hội phải đảm bảo được quyền làm chủ của nhân dân trong
lĩnh vực này, điều này có nghĩa là các quyết định của Quốc hội về tài chính phải trên
cơ sở phục vụ lợi ích của nhân dân, đảm bảo nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Bên
cạnh đó, pháp luật phải giới hạn phạm vi thẩm quyền của Quốc hội, không phải vấn đề

15
nào về tài chính cũng đều do Quốc hội quyết định mà cần phải chỉ ra những trường
hợp nhân dân sẽ trực tiếp quyết định thông qua hình thức trưng cầu ý dân.
Ngoài ra, việc thể chế hóa thẩm quyền tài chính của Quốc hội còn phải đảm bảo
thực thi quyền giám sát của nhân dân đối với nền tài chính quốc gia. Điều này cũng
xuất phát từ nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân và do đó nhân dân có
quyền giám sát nền tài chính quốc gia một cách gián tiếp thông qua Quốc hội và sử
dụng các hình thức giám sát trực tiếp khác. Mặt khác, nhân dân là chủ thể chủ yếu
đóng góp vào quỹ tài chính công, vì thế nhân có quyền giám sát để đảm bảo quỹ tài
chính công đó được sử dụng có hiệu quả.
Vậy nhân dân giám sát bằng cách nào?
Như trên đã phân tích, quyền giám sát của nhân dân có thể được thực hiện thông
qua các cơ quan đại diện của mình là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Đại
biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân phải thường xuyên báo cáo tình hình hoạt
động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cũng như tình hình hoạt động của mình trước
nhân dân, thông qua đó, nhân dân có thể nắm được các vấn đề liên quan để thiết lập,
quản lý, sử dụng quỹ tài chính công. Nhân dân còn thực hiện quyền làm chủ của mình
thông qua một tổ chức mang tính dân chủ rộng rãi đó là Mặt trận Tổ quốc. Mặt trận Tổ
quốc có quyền giám sát nhưng tính chất giám sát của Mặt trận khác với các cơ quan
Nhà nước đó là giám sát mang tính nhân dân. Nhân dân cũng có thể thực hiện quyền
giám sát của mình bằng hình thức dân chủ trực tiếp như yêu cầu các cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền giải đáp các thắc mắc liên quan đến nền tài chính, có quyền yêu cầu các
cơ quan, tổ chức phải công khai minh bạch trong việc quản lý và sử dụng các quỹ tài
chính công…
1.2.3. Đảm bảo tính phù hợp với thông lệ quốc tế về phân chia quyền lực tài
chính trong bộ máy nhà nước
Hội nhập kinh tế quốc tế là một xu thế tất yếu và Việt Nam cũng không nằm
ngoài xu thế đó. Điều này đòi hỏi pháp luật nói chung và việc thể chế hóa thẩm quyền
tài chính của Quốc hội nói riêng phải phù hợp với thông lệ quốc tế, với các cam kết mà
Việt Nam đã tham gia ký kết hoặc gia nhập.

Phân chia quyền lực tài chính là một trong những nội dung xuất phát từ nguyên
tắc chung trong tổ chức và hoạt động của các nhà nước dân chủ đương đại – đó là


16
nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước. Nguyên tắc này được xây dựng trên cơ sở
học thuyết phân chia quyền lực hay còn gọi là thuyết tam quyền phân lập. Người đề
xướng là John Locke (1632 – 1740) và người hoàn thiện nó là Charles De Secondat
Mong tesquieu (1689 – 1775). Theo ông, quyền lực nhà nước gồm ba thứ quyền lực
chủ yếu là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Nếu cả ba thứ quyền
lực này tập trung trong tay một người hoặc một cơ quan thì sẽ tạo ra sự lạm dụng
quyền lực, là nguyên nhân dẫn đến xâm phạm quyền công dân và quyền con người [24
– tr. 68]. Chính vì thế, theo Montesquieu, phải tổ chức bộ máy nhà nước sao cho
quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp được phân chia cho ba hệ thống cơ
quan nhà nước khác nhau, độc lập với nhau nhưng có thể kiềm chế, đối trọng nhau.
Quyền lập pháp thuộc về nghị viện (Quốc hội), quyền hành pháp thuộc về Chính phủ
(một số nước trao cho tổng thống), quyền tư pháp thuộc về cơ quan tòa án. Học thuyết
phân chia quyền lực ngày càng có ảnh hưởng sâu rộng và hiện nay được rất nhiều
nước trên thế giới áp dụng một cách rộng rãi theo hai xu hướng là “cứng rắn” và “mềm
dẻo, linh hoạt”, hay nói cách khác là phân chia quyền lực một cách rạch ròi và phân
chia quyền lực một cách mềm dẻo [24 – Tr. 87, 88].
Dựa trên cơ sở nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, các nước dân chủ trên
thế giới đã áp dụng nguyên tắc này vào những nội dung cụ thể trong quá trình tổ chức
và hoạt động của nhà nước, đặc biệt là vấn đề tài chính, ngân sách. Theo đó, quyền lực
tài chính không tập trung vào một chủ thể hay một cơ quan quản lý mà được giao cho
các nhánh quyền lực nhà nước với quy định về thẩm quyền quản lý độc lập với nhau,
đồng thời có sự kiềm chế và đối trọng nhau để tạo thành bộ máy quản lý tài chính nhà
nước hiệu quả. Cụ thể là:
- Các nhánh quyền lực nhà nước sẽ thực hiện những thẩm quyền độc lập trong
lĩnh vực tài chính. Thông thường, các nước trên thế giới sẽ giao cho cơ quan đại diện

nhân dân (nhánh quyền lập pháp) có quyền quyết định cao nhất trong lĩnh vực tài
chính ngân sách. Nghị viện của hầu hết các nước có quyền quy định về quản trị tài
chính quốc gia; quyết định ngân sách nhà nước; thực hiện quyền kiểm sát thanh tra
việc thu và chi ngân sách nhà nước; quyết định việc lập và thu các loại thuế. Tuy nhiên
quyền này trên thực tế thường có xu hướng bị cơ quan hành pháp lấn át [24 – Tr. 102;
103]. Chẳng hạn như Quốc hội Hoa Kỳ theo quy định tại khoản 8 Điều I Hiến pháp
Hoa Kỳ: “Quốc hội có quyền: (1) Đặt ra và thu các khoản thuế, thuế quan, thuế môn


17
bài để trả các khoản nợ và chi phí cho quốc phòng và phúc lợi công cộng của Hoa
Kỳ….(2) Vay tiền theo tín dụng cho Hoa Kỳ…(5) Đúc và in tiền, quy định giá trị của
đồng tiền trong nước và đồng tiền nước ngoài, xác định tiêu chuẩn cân đo. (6) Trừng
phạt những vụ làm giả trái phiếu và đồng tiền đang lưu hành ở Hoa Kỳ”. Hay theo
quy định tại Điều 62 của Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa thì Đại hội đại biểu
nhân dân toàn quốc (Quốc hội) có chức năng, quyền hạn: “(10): thẩm tra và phê chuẩn
báo cáo dự toán của nhà nước và tình hình chấp hành dự toán”. Hoặc Hiến pháp Nhật
Bản 1946 quy định tại Điều 83: “Quyền quản lý tài chính quốc gia được thực hiện theo
các quyết định của Quốc hội”; Điều 85: “Không một khoản tiền nào được chi cho dù
Nhà nước có yêu cầu trừ khi được Quốc hội cho phép”. Những quy định này đều thể
hiện cơ quan lập pháp có thẩm quyền rất lớn trong lĩnh vực tài chính.
- Nhánh quyền hành pháp (hầu hết các nước trao cho chính phủ) sẽ có trách
nhiệm bảo đảm việc thực hiện ngân sách đã được thông qua, quản lý tài sản thuộc sở
hữu nhà nước; vạch định và xây dựng các các chương trình dự báo về sự phát triển
kinh tế - xã hội đồng thời bảo đảm việc thực hiện chương trình phát triển kinh tế - xã
hội đã được nghị viện hoặc người đứng đầu nhà nước thông qua. Bên cạnh việc tổ
chức thực thi các quyết định về tài chính của cơ quan đại diện thì chính phủ còn có
quyền soạn thảo ngân sách nhà nước và trình để nghị viện quyết định, soạn thảo và
trình người đứng đầu nhà nước hoặc nghị viện dự thảo về chính sách tài chính, thuế.
- Nhánh quyền tư pháp sẽ xét xử các cơ quan nhà nước hoặc các quan chức khi vi

phạm trong lĩnh vực tài chính.
Có thể nhận thấy rằng các nhánh quyền lực tuy độc lập với nhau trong lĩnh vực
tài chính nhưng đồng thời có thể kiềm chế và đối trọng lẫn nhau. Chẳng hạn:
Theo quy định của pháp luật Hoa Kỳ, Quốc hội nếu không đồng ý với một quyết
sách nào đó của Tổng thống thì sẽ không thông qua ngân sách dự tính cho quyết sách
đó. Ngược lại, Tổng thống Hoa Kỳ có thể kiềm chế Quốc hội bằng quyền phủ quyết
dự luật về tài chính sau khi được hai viện của Quốc hội thông qua phải gửi cho Tổng
thống phê chuẩn. Tổng thống có thời hạn 10 ngày để phê chuẩn hay không phê chuẩn
các dự luật đó. Nếu Tổng thống bác bỏ dự luật, Quốc hội phải thảo luận lại và dự luật
chỉ có thể thông qua nếu sau đó Quốc hội bỏ phiếu đạt từ 2/3 trở lên số phiếu thuận
[20 – tr. 80].
Theo Hiến pháp Hàn Quốc 1987 tại Điều 57 quy định: “Quốc hội, khi không có


18
sự đồng ý của Cơ quan Hành pháp, sẽ không tăng số tiền của bất kỳ khoản chi nào
cũng như không tạo ra bất kỳ mục chi mới trong ngân sách đã được Cơ quan Hành
pháp đệ trình”.
Ngoài ra, một số nước quy định cơ quan tư pháp còn có quyền xem xét tính hợp
hiến của các văn bản luật và các văn bản dưới luật trong đó có những văn bản pháp
luật về tài chính mà cơ quan đại diện đã thông qua cũng thể hiện tính kiềm chế đối
trọng giữa nhánh quyền lập pháp và tư pháp trong lĩnh vực tài chính.
Đối với các nước liên bang, sự phân chia quyền lực tài chính thể hiện ở việc có
sự tách bạch quyền và trách nhiệm của liên bang và của các bang liên quan đến ngân
sách nhà nước [21 – tr. 125]. Ví dụ:
Hiến pháp Cộng hòa liên bang Đức 1949 đã dành hẳn một chương là chương X
để quy định về vấn đề tài chính công. Theo đó, Điều 104a Hiến pháp Cộng hòa liên
bang Đức quy định: “(1) Liên bang và các Bang chi tiêu độc lập để thực hiện các
nghĩa vụ của mình khi luật Cơ bản này không có quy định khác;…. (5) Liên bang và
các Bang cấp kinh phí cho các khoản chi tiêu hành chính phát sinh từ các cơ quan

chức năng của mình và cùng nhau chịu trách nhiệm để đảm bảo cho thích hợp. Các
chi tiết được quy định bởi một đạo luật liên bang với sự đồng ý của Thượng viện”.
Những quy định này thể hiện nước Đức có sự độc lập về quyền và trách nhiệm giữa
các bang cũng như trong mối quan hệ giữa liên bang cà các bang về tài chính.
Đối với các quốc gia theo chính thể nhà nước đơn nhất, sự phân chia quyền lực
tài chính thể hiện ở sự phân cấp về quyền và trách nhiệm liên quan đến ngân sách nhà
nước giữa trung ương và địa phương. [21 – tr. 125]. Ví dụ:
Điều 72 – 2 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958 quy định: “Các đơn vị hành chính
lãnh thổ có thể tự do tạo ra các nguồn thu ngân sách theo những điều kiện ấn định bởi
luật. Các đơn vị hành chính lãnh thổ có thể nhận toàn bộ hoặc một phần thuế các sản
phẩm từ tài nguyên thiên nhiên. Luật có thể cho phép các đơn vị đó ấn định cơ sở
đánh thuế và thuế suất trong những giới hạn luật định...
Khi chính quyền trưng ương phân quyền cho các đơn vị hành chính lãnh thổ thì
phải kèm theo sự phân cấp về nguồn thu tương ứng. Tất cả sự tạo lập hoặc mở rộng
thẩm quyền mà hệ quả là làm tăng khoản chi của các đơn vị hành chính lãnh thổ thì


19
phải được bù đắp trên cơ sở các nguồn thu được pháp luật xác định”.
Với quy định này, Hiến pháp Cộng hòa Pháp đã tạo ra sự chủ động linh hoạt cho
chính quyền địa phương, giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương đã
có sự độc lập nhất định trong vấn đề quản lý tài chính.
Khi thể chế hóa thẩm quyền tài chính của Quốc hội, pháp luật cần phải đảm bảo
yêu cầu phù hợp với thông lệ quốc tế về phân chia quyền lực tài chính. Nguyên tắc
phân chia quyền lực tài chính như đã phân tích ở trên sẽ đảm bảo bộ máy quản lý tài
chính của Việt Nam hoạt động một cách có hiệu quả, tránh tình trạng chuyên chế về
quyền lực tài chính hay có sự chồng chéo về thẩm quyền tài chính giữa các cơ quan
nhà nước. Như vậy, Quốc hội tuy là chủ thể có thẩm quyền tài chính cao nhất nhưng
pháp luật phải đảm bảo phân định thẩm quyền giữa Quốc hội và Chính phủ về tài
chính sao cho các cơ quan này thực hiện đúng với vị trí, tính chất và chức năng của

mình. Bên cạnh đó, pháp luật cũng phải đẩy mạnh cho chính quyền địa phương có sự
chủ động, linh hoạt trong việc tạo ra nguồn thu, sử dụng và quản lý tài chính ở địa
phương mình. Yêu cầu này không chỉ đem lại cho Việt Nam một nền tài chính công
vững mạnh mà còn đáp ứng được nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế mà Đảng và Nhà
nước ta đã đề ra trong thời kỳ đổi mới.
1.3. MÔ HÌNH CẤU TRÚC CỦA PHÁP LUẬT VỀ THẨM QUYỀN TÀI
CHÍNH CỦA QUỐC HỘI
Về lý thuyết, mô hình cấu trúc của pháp luật về thẩm quyền tài chính của Quốc
hội phải phù hợp và thống nhất với nội dung cơ bản của thẩm quyền tài chính của
Quốc hội như đã đề cập ở mục 1.1.3. Sở dĩ như vậy là bởi vì, pháp luật suy cho cùng
chỉ là cái “vỏ” bên ngoài của các quan hệ xã hội – vốn dĩ là yếu tố mang tính chất nội
dung. Điều đó có nghĩa là nội dung quyết định hình thức và hình thức phải phù hợp
với nội dung.
Từ quan điểm như vậy, tác giả cho rằng cấu trúc của pháp luật về thẩm quyền tài
chính của Quốc hội bao gồm các nhóm quy định cơ bản sau đây:
Thứ nhất, các quy định về thẩm quyền lập pháp trong lĩnh vực tài chính công.
Quyền lập pháp của Quốc hội đã được khẳng định ngay ở các bản hiến pháp Việt
Nam: Hiến pháp 1946 quy định: Nghị viện nhân dân có quyền “…đặt ra các pháp


20
luật…” (Điều thứ 23); Hiến pháp 1959: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập
pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa” (Điều 44); Hiến pháp 1980: “…Quốc hội
là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp…” (Điều 82); Hiến pháp 1992:
“…Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp…” (Điều 83). Như
vậy, quyền lập pháp là một trong những chức năng của Quốc hội. Trên cơ sở đó, pháp
luật cũng đã khẳng định quyền lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính công.
Riêng đối với lĩnh vực thuế, hiến pháp đã thể chế hóa thành điều khoản riêng thẩm
quyền lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực này, theo đó, Quốc hội là chủ thể có
quyền ban hành, sửa đổi, bãi bỏ một thứ thuế nào đó.

Thứ hai, các quy định về thẩm quyền quyết định tối cao trong lĩnh vực tài chính
công.
Các bản hiến pháp Việt Nam đều khẳng định thẩm quyền quyết định tối cao
trong lĩnh vực tài chính ngân sách của Quốc hội. Hiến pháp 1992 tiếp tục kế thừa và
phát triển quy định về thẩm quyền tài chính của Quốc hội của các bản hiến pháp trước
đó, tiếp tục khẳng định thẩm quyền tối cao của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính ngân
sách tại khoản 4 Điều 84, Quốc hội có quyền: “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ
quốc gia; quyết định dự toán ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách Nhà nước ở
trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định sửa đổi hoặc bãi bỏ
các thứ thuế.” Như vậy, Hiến pháp đã quy định cho Quốc hội thẩm quyền tài chính cao
nhất. Căn cứ vào Hiến pháp, các văn bản pháp luật khác đã cụ thể hóa quyền quyết
định tối cao của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính công. Điều 15 Luật Ngân sách nhà
nước 2002 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Quốc hội trong lĩnh vực ngân
sách nhà nước: “1. Làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực tài chính - ngân sách; 2.
Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia để phát triển kinh tế - xã hội, bảo
đảm cân đối thu, chi ngân sách nhà nước; 3. Quyết định dự toán ngân sách nhà nước:
a) Tổng số thu ngân sách nhà nước, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất khẩu
và nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; b) Tổng số chi ngân sách nhà nước, bao
gồm chi ngân sách trung ương và chi ngân sách địa phương, chi tiết theo các lĩnh vực
chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung quỹ dự trữ
tài chính, dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có
mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ; c) Mức