Chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh nghệ an

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

CAO THỊ VÂN ANH

CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI
CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƢỚC VÀ PHÁP LUẬT
Mã số: 60380101

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS Nguyễn Minh Đoan

HÀ NỘI - 2013


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dƣới sự
hƣớng dẫn của Phó Giáo sƣ, Tiến sĩ, Thầy giáo Nguyễn Minh Đoan. Các số liệu,
ví dụ và trích dẫn nêu trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác, trung thực.
Những kết luận khoa học của luận văn chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ
công trình nào khác.
Tác giả luận văn


LỜI CẢM ƠN

Tác giả xin gửi lời cảm ơn trân trọng và sâu sắc nhất đến Phó Giáo sƣ, Tiến
sĩ, Thầy giáo Nguyễn Minh Đoan – ngƣời hƣớng dẫn thực hiện luận văn này, đến
các thầy cô giáo của Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, đến gia đình và bạn bè – những
ngƣời đã giúp đỡ hết sức mình cho luận văn này hoàn thành!
Tác giả luận văn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài.................................................. 1
2. Tình hình nghiên cứu đề tài ...................................................................... 2
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài ......................................................................... 3
4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài................. 3
5. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài ................................................... 3
6. Cơ cấu của luận văn .................................................................................. 4
CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT
TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN ..........................................5

1.1. Tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam ....... 5
1.2. Ủy ban nhân dân và chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND ở
Việt Nam ...............................................................................................................12

1.3. Những điều kiện bảo đảm thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp
đất đai của UBND ....................................................................................... 23
CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH
CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA UBND TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN ......................28

2.1. Khái quát tình hình tranh chấp đất đai ở Nghệ An và những nhân tố có
ảnh hƣởng đến chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND trên địa

bàn tỉnh Nghệ An ........................................................................................ 28
2.2. Những kết quả, thành tựu thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp
đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An ............................................ 32
2.3. Những hạn chế, bất cập trong việc thực hiện chức năng giải quyết tranh
chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An .................................... 37
CHƢƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC
HIỆN CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA UBND TRÊN
ĐỊA BÀN TỈNH NGHỆ AN .....................................................................................45


3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng giải quyết tranh
chấp đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An .................................... 45
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chức năng giải quyết tranh chấp
đất đai của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An ............................................ 47
KẾT LUẬN ..............................................................................................................68


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
GCNQSDĐ:
GQTCĐĐ:

Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Giải quyết tranh chấp đất đai

HĐND:

Hội đồng nhân dân

MTTQ:

Mặt trận Tổ quốc

NSDĐ:

Ngƣời sử dụng đất

QSDĐ:

Quyền sử dụng đất

TAND:

Toà án nhân dân

TCĐĐ:

Tranh chấp đất đai

TN&MT:
UBND:

Tài nguyên và Môi trƣờng
Uỷ ban nhân dân


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Tranh chấp đất đai (TCĐĐ) là một trong những tranh chấp diễn ra thƣờng

xuyên, tính chất phức tạp và có ảnh hƣởng không nhỏ đến tình hình kinh tế, chính
trị, trật tự an toàn xã hội của mỗi địa phƣơng. Ở Việt Nam trong những năm gần
đây, cùng với sự phát triển của nền kinh tế thị trƣờng, TCĐĐ cũng phát sinh ngày
càng nhiều, đa dạng và phức tạp hơn. Nhiều vụ việc TCĐĐ kéo dài nhiều năm, mặc
dù đã đƣợc giải quyết hết thẩm quyền nhƣng các bên tranh chấp quyền sử dụng đất
(QSDĐ) vẫn tiếp tục khiếu nại. Theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì TCĐĐ
có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) hoặc các loại giấy tờ chứng
minh QSDĐ theo quy định thì do Toà án nhân dân (TAND) giải quyết; TCĐĐ
không có giấy tờ về QSDĐ do cơ quan hành chính nhà nƣớc giải quyết. Do điều
kiện đặc thù của địa phƣơng, ở Nghệ An hầu hết TCĐĐ phát sinh đều thuộc thẩm
quyền của Uỷ ban nhân dân (UBND) giải quyết.
Việc giải quyết tranh chấp đất đai (GQTCĐĐ) là vô cùng quan trọng, vì
GQTCĐĐ là hoạt động bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức,
cá nhân; ngăn chặn sự tích tụ mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân gây mất đoàn kết,
phát triển thành “điểm nóng” chính trị - xã hội trên địa bàn các địa phƣơng; từ đó,
góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội, tạo điều kiện phát triển kinh tế - xã hội.
UBND các cấp trong những năm vừa qua đã tích cực thực hiện chức năng GQTCĐĐ
góp phần vào việc ổn định kinh tế - chính trị - xã hội trên địa bàn địa phƣơng. Tuy
nhiên, về lý luận cũng nhƣ thực tiễn thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND vẫn
còn nhiều bất cập cần đƣợc nghiên cứu hoàn thiện.
Hoạt động GQTCĐĐ là vấn đề đã đƣợc nhiều nhà nghiên cứu luật học và
hoạt động thực tiễn trong và ngoài nƣớc tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. Tuy
nhiên, cho đến nay, ở nƣớc ta chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện
về chức năng GQTCĐĐ của UBND. Vì vậy, nhiều nội dung, khía cạnh của vấn đề
còn chƣa đƣợc sự nhất trí về quan điểm học thuật cũng nhƣ cách giải quyết các vấn
đề thực tiễn. Việc nghiên cứu để làm rõ các vấn đề lý luận về chức năng GQTCĐĐ


2

của UBND, xây dựng cơ sở khoa học để đánh giá thực trạng GQTCĐĐ của UBND,
và tìm ra những giải pháp để nâng cao hiệu quả GQTCĐĐ trong điều kiện và hoàn
cảnh cụ thể hiện nay không những có ý nghĩa về mặt khoa học mà còn có ý nghĩa to
lớn về mặt thực tiễn.
Xuất phát từ những lý do trên, em chọn đề tài nghiên cứu: “Chức năng giải
quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Nghệ An” với mong
muốn đóng góp một cách tiếp cận để nhận thức và nâng cao hiệu quả GQTCĐĐ
trong giai đoạn hiện nay.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
GQTCĐĐ là đề tài thu hút sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý. Đặc
biệt trong tình hình hiện nay thì số lƣợng các bài viết, công trình nghiên cứu về hoạt
động GQTCĐĐ tăng lên rõ rệt. Các công trình nghiên cứu khoa học, các bài viết của
các nhà khoa học, cán bộ thực tiễn thực hiện đã làm sáng tỏ các vấn đề liên quan đến
hoạt động GQTCĐĐ của cơ quan TAND, cơ quan hành chính nhà nƣớc, về pháp luật
GQTCĐĐ và đƣa ra các giải pháp về hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả
GQTCĐĐ; trong đó, nổi bật là các công trình khoa học đã đƣợc công bố sau:
- Luận văn thạc sĩ của tác giả Hồ Xuân Hƣơng (bảo vệ tại Trƣờng Đại học
Luật Hà Nội): “Giải quyết tranh chấp đất đai (qua thực tiễn ở Hà Nội)", năm 2004.
Luận văn đã đƣa ra các kết luận khoa học về tính chất phức tạp của TCĐĐ, nhận dạng
bản chất TCĐĐ để xác định cơ chế giải quyết và việc hoàn thiện chế định GQTCĐĐ
phù hợp điều kiện, đặc điểm nền kinh tế Việt Nam.
- Luận văn thạc sỹ của tác giả Nguyễn Thị Tú: “Nâng cao chất lượng áp
dụng pháp luật trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất tại Toà án nhân
dân ở nước ta hiện nay”, 2006. Luận văn đã đề ra các giải pháp phù hợp với thực
tiễn hiện nay nhằm nâng cao chất lƣợng áp dụng pháp luật của TAND trong việc
GQTCĐĐ.
- Tiến sĩ Nguyễn Văn Cƣờng với bài "Những vấn đề cần trao đổi khi áp
dụng Điều 136 Luật đất đai năm 2003", Tạp chí Tòa án tháng 8/2005. Bài viết đã
đƣa ra kết luận về việc nhận dạng bản chất TCĐĐ để xác định cơ chế GQTCĐĐ.

3

- Thạc sỹ Lƣu Quốc Thái, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh với bài “Bàn về
khái niệm “tranh chấp đất đai” trong Luật đất đai năm 2003, Tạp chí khoa học
pháp lý số 2 (33)/2006. Bài viết đã đƣa ra kết luận quan trọng về việc nhận thức
khái niệm TCĐĐ trong Luật đất đai 2003.
Tuy nhiên, cho đến nay chƣa có một công trình nghiên cứu nào phân tích
một cách toàn diện, đầy đủ, có hệ thống dƣới góc độ lý luận chung về Nhà nƣớc và
Pháp luật đối với vấn đề chức năng GQTCĐĐ của UBND.
3. Phạm vi nghiên cứu đề tài
Trong phạm vi một luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành lý luận Nhà nƣớc
và pháp luật, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn thực hiện
chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An đối với tranh chấp
QSDĐ phát sinh giữa hộ gia đình, cá nhân, tổ chức trong giai đoạn hiện nay.
4. Cơ sở phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài
* Cơ sở lý luận:
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí
Minh về Nhà nƣớc và pháp luật, các quan điểm đƣờng lối của Đảng Cộng sản Việt
Nam về tăng cƣờng pháp chế, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân, vì
dân đặc biệt là các quan điểm của Đảng chỉ đạo về cải cách hành chính.
* Phương pháp nghiên cứu:
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp của triết học duy vật biện chứng, duy
vật lịch sử Mác xít, trong đó chú trọng các phƣơng pháp kết hợp giữa lý luận và
thực tiễn, phƣơng pháp phân tích và tổng hợp, phƣơng pháp lịch sử cụ thể. Ngoài ra
còn sử dụng các phƣơng pháp của các bộ môn khoa học khác nhƣ thống kê, so sánh.
5. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
* Về mục đích:
Luận văn nghiên cứu đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực
hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An.

* Về nhiệm vụ của luận văn:


4

- Phân tích cơ sở lý luận về chức năng GQTCĐĐ của UBND. Dƣới góc độ
lý luận Mác - Lênin về Nhà nƣớc pháp luật, luận văn nêu khái niệm, nội dung, hình
thức, phƣơng pháp thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND, những điều kiện bảo
đảm thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND.
- Đánh giá thực trạng thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa
bàn tỉnh Nghệ An từ năm 1993 đến nay.
- Đề xuất và luận chứng những quan điểm, giải pháp chủ yếu nhằm nâng
cao hiệu quả thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
6. Cơ cấu của luận văn
Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
có 3 chƣơng:
- Chƣơng 1. Cở sở lý luận và pháp lý về chức năng giải quyết tranh chấp
đất đai của Uỷ ban nhân dân.
- Chƣơng 2. Thực trạng chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban
nhân dân trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
- Chƣơng 3. Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả chức năng giải
quyết tranh chấp đất đai của Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Nghệ An.


5

CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ CHỨC NĂNG GIẢI QUYẾT TRANH
CHẤP ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN
1.1. Tranh chấp đất đai và việc giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam

1.1.1. Tranh chấp đất đai ở Việt Nam
Tranh chấp là sự bất đồng, sự xung đột về quyền lợi, về quan điểm giữa
ngƣời này với một ngƣời kia; giữa nhóm ngƣời này với một hoặc nhóm ngƣời khác,
giữa doanh nghiệp này với doanh nghiệp khác. Trong phạm vi luận văn này chỉ tập
trung đi sâu nghiên cứu loại TCĐĐ để phục vụ cho mục đích nghiên cứu của đề tài
là chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
Tƣơng tự nhƣ khái niệm về tranh chấp nói chung, trong khoa học pháp lý
chƣa có công trình khoa học nào nghiên cứu nhằm làm rõ khái niệm TCĐĐ. Làm rõ
khái niệm TCĐĐ có nhiều ý nghĩa thực tiễn quan trọng chứ không chỉ là vấn đề
mang tính học thuật. Về mặt nội dung, việc làm này giúp xác định chính xác đối
tƣợng tranh chấp trong TCĐĐ, giúp việc nghiên cứu và áp dụng pháp luật một cách
chính xác và thống nhất hơn. Về mặt phƣơng pháp luận, nó giúp tránh đƣợc trƣờng
hợp quy định của luật này chồng lấn lên luật kia, giúp hoàn thiện pháp luật đất đai
nói riêng và hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung.
Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì đất đai ở Việt Nam thuộc sở
hữu toàn dân, Nhà nƣớc chỉ giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng lâu dài vào
các mục đích khác nhau. Do vậy, khác với các quốc gia khác việc TCĐĐ có thể liên
quan đến nhiều vấn đề khác nhau từ việc chiếm đoạt, sử dụng đến định đoạt đất
đai… Do vấn đề sở hữu đất đai nhƣ đã nêu trên cho nên TCĐĐ ở Việt Nam khá đặc
biệt, nó chỉ xoay quanh vấn đề quản lý, sử dụng đất giữa các chủ thể sử dụng đất
với nhau hoặc với nhà nƣớc. Trong các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam đã
xác định: TCĐĐ là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của ngƣời sử dụng đất (NSDĐ)
giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai [15, Khoản 26, Điều 4]. Theo khái
niệm này, đối tƣợng tranh chấp trong TCĐĐ là quyền và nghĩa vụ của NSDĐ. Tuy
nhiên, khái niệm này chƣa xác định rõ tranh chấp về quyền và nghĩa vụ ở đây là


6

tranh chấp tổng thể các quyền và nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và

nghĩa vụ “đơn lẻ” của NSDĐ do pháp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh
chấp những quyền và nghĩa vụ mà NSDĐ có đƣợc khi tham gia vào các quan hệ
pháp luật khác. Bên cạnh đó, chủ thể tranh chấp vốn đƣợc gọi là “hai hay nhiều
bên” cũng không đƣợc định danh về loại chủ thể: chỉ là NSDĐ hay tất cả các chủ
thể có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của NSDĐ trong quan hệ TCĐĐ? Khái
niệm chung chung này khiến cho nội dung của TCĐĐ nhiều lúc đƣợc mở rộng tối
đa ở mức độ có thể.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học: TCĐĐ là tranh chấp phát sinh
giữa các chủ thể tham quan hệ pháp luật đất đai về quyền và nghĩa vụ trong quá
trình quản lý và sử dụng đất [31, tr.74].
Theo Giáo trình Luật đất đai của Trƣờng Đại học Luật Hà Nội, “TCĐĐ là
sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ
thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai” [33, tr.455].
Rõ ràng, các quan điểm trên đã mở rộng một cách tuyệt đối khái niệm
TCĐĐ. Theo quan điểm này, TCĐĐ là một khái niệm rộng, bao gồm tranh chấp
QSDĐ và tất cả các tranh chấp liên quan đến QSDĐ, kể cả trƣờng hợp tranh chấp
mục đích sử dụng đất và tranh chấp về địa giới hành chính. Tuy nhiên, quan điểm
trên không thuyết phục vì đã không đƣợc chứng minh bởi một căn cứ pháp lý cụ thể
nào. Theo Điều 136 Luật đất đai năm 2003 quy định về thẩm quyền GQTCĐĐ đã
phân chia vấn đề ra thành hai trƣờng hợp: thẩm quyền giải quyết tranh chấp QSDĐ
và thẩm quyền giải quyết tranh chấp tài sản gắn liền với đất. Do đó, dựa vào nội dung
Điều 136 Luật đất đai năm 2003 thì: TCĐĐ không thể đồng nhất với tranh chấp
QSDĐ, hay nói cách khác TCĐĐ là khái niệm rộng hơn khái niệm tranh chấp QSDĐ.
Hơn nữa, cách hiểu TCĐĐ nhƣ trên sẽ vấp phải một vấn đề rất lớn về mặt
pháp lý, đó là sự không phù hợp giữa khái niệm TCĐĐ với vấn đề thẩm quyền, thủ
tục GQTCĐĐ. Theo Điều 135 Luật đất đai năm 2003, TCĐĐ buộc phải đƣợc thông
qua hòa giải tại UBND cấp xã nơi có đất, trƣớc khi đƣợc đƣa ra các cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền để giải quyết theo quy định của pháp luật. Nhƣ vậy, nếu coi

7

TCĐĐ là một khái niệm rộng nhƣ trên thì các tranh chấp có liên quan đến đất đai
nhƣ tranh chấp tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng giao dịch QSDĐ cũng
phải đƣợc hòa giải tại UBND cấp xã. Điều này là không phù hợp với pháp luật đất
đai, pháp luật về tố tụng dân sự và thực tiễn cũng chƣa bao giờ xảy ra, bởi đó chỉ là
những tranh chấp dân sự thuần túy và việc hòa giải tại UBND cấp xã nhƣ là một thủ
tục bắt buộc chỉ áp dụng đối với tranh chấp QSDĐ.
Nhƣ vậy, hiểu TCĐĐ nhƣ thế nào cho phù hợp cả về lý luận lẫn về mặt
pháp lý? Việc xác định thế nào là TCĐĐ sẽ phụ thuộc vào việc quy định nào đƣợc
lấy làm chuẩn mực cho khái niệm TCĐĐ. Theo giải thích của Từ điển Tiếng Việt
thì tranh chấp nói chung đƣợc hiểu là việc “giành nhau một cách giằng co cái
không rõ thuộc về bên nào” [39, tr.1024]. Nhƣ vậy, thuật ngữ TCĐĐ tự thân nó đã
nói lên đối tƣợng tranh chấp là đất đai. Vấn đề là các chủ thể thực hiện hành vi
TCĐĐ nhƣ thế nào, thông qua yếu tố gì thì lại phụ thuộc vào vấn đề chế độ sở hữu
đất đai. Trong điều kiện của chế độ tƣ hữu đất đai, TCĐĐ thƣờng là tranh chấp về
quyền sở hữu đất đai. Với chế độ sở hữu đất đai “hỗn hợp” nhƣ ở Trung Quốc
chẳng hạn (đất đô thị thuộc sở hữu nhà nƣớc, đất ở khu vực nông thôn thuộc sở hữu
tập thể), TCĐĐ đƣợc xác định ở 02 dạng: đó là tranh chấp quyền sở hữu và QSDĐ.
Từ các phân tích trên cho thấy, TCĐĐ ở nƣớc ta theo quy định của pháp
luật chỉ có thể hiểu là tranh chấp QSDĐ. Kết luận này đƣợc củng cố bởi cơ sở lý
luận xuất phát từ chế độ sở hữu toàn dân (hay sở hữu nhà nƣớc) đối với toàn bộ đất
đai, NSDĐ chỉ có quyền sử dụng đối với đất đai, vì vậy, cái mà họ tranh chấp khi
TCĐĐ xảy ra chỉ có thể là QSDĐ;
Chúng ta đồng nhất TCĐĐ với tranh chấp QSDĐ về mặt lý luận tạo nên
đƣợc sự cụ thể về đối tƣợng tranh chấp, làm nổi bật đặc trƣng của quan hệ đất đai.
Từ đây tạo ra đƣợc một ranh giới tƣơng đối rõ ràng giữa TCĐĐ với các tranh chấp
dân sự thông thƣờng khác có liên quan đến đất đai và lý giải đƣợc tại sao việc
GQTCĐĐ lại có thể đƣợc tiến hành bởi các cơ quan hành chính nhà nƣớc, theo các
thủ tục hành chính nhất định. Đó là, cơ quan hành chính không phải GQTCĐĐ dƣới

góc độ là một hoạt động phân xử về tài sản thông thƣờng, mà với tƣ cách là ngƣời


8

đại diện chủ sở hữu quyết định ai sẽ là ngƣời có QSDĐ đối với đất đang bị tranh
chấp, khi đất đó về mặt hình thức pháp lý chƣa đƣợc chính thức trao cho ai sử dụng.
QSDĐ, nếu xét ở góc độ là quyền sử dụng một loại tài sản, thì QSDĐ đƣợc
hiểu là quyền khai thác công dụng, hƣởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đất đai [18, Điều
192]. Tuy nhiên, theo pháp luật đất đai, ngoài việc khai thác, hƣởng các lợi ích từ đất
đai nói trên, QSDĐ còn bao hàm cả việc NSDĐ đƣợc quyền thực hiện các giao dịch
về QSDĐ (nhƣ chuyển nhƣợng, thế chấp, tặng cho...) nhƣ là những giao dịch về tài
sản. Và để đƣợc thực hiện các quyền giao dịch này, NSDĐ phải thực hiện những
nghĩa vụ tài chính nhất định đối với Nhà nƣớc (nhƣ nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê
đất...). Ở góc độ này, QSDĐ mang nội dung kinh tế sâu sắc và nó là một quyền kinh
tế. Có thể khẳng định rằng, QSDĐ trong pháp luật đất đai hiện hành là một khái niệm
phức tạp mà nghĩa gốc của các từ đơn lẻ hợp thành không đủ sức thể hiện hết nội
dung và bản chất của nó. QSDĐ vì thế có thể coi là một tổng thể không thể tách rời
các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ theo quy định của pháp luật đất đai.
Tóm lại, TCĐĐ là tranh chấp về một tổng thể những yếu tố hợp nhất tạo
thành QSDĐ nói trên, chứ không phải là việc tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ
rời rạc, đơn lẻ hay tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ khác của NSDĐ có liên
quan đến các quyền nghĩa vụ nêu trên.
1.1.2. Giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam
Theo Từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “giải quyết” đƣợc hiểu là “làm cho
không còn thành vấn đề nữa” [39, tr.338]. Hiểu theo nghĩa đơn giản nhất thì
GQTCĐĐ là tổng hợp những cách thức, biện pháp đƣợc áp dụng để loại bỏ các mâu
thuẫn, bất đồng về QSDĐ giữa các chủ thể trong quá trình chúng tham gia vào các
quan hệ đất đai.
Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học đã đƣa ra định nghĩa về

GQTCĐĐ: “GQTCĐĐ là giải quyết bất đồng, mâu thuẫn trong nội bộ nhân dân, tổ
chức và trên cơ sở đó phục hồi các quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm hại đồng thời
truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm pháp luật về đất đai” [31].


9

Theo cách giải thích ở trên việc GQTCĐĐ cũng giống nhƣ việc giải quyết
bất kỳ mâu thuẫn, bất đồng nào phát sinh trong đời sống nhân dân; cách giải thích
này không phân định đƣợc ranh giới của GQTCĐĐ với các việc giải quyết các loại
tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội.
Nhƣ chúng ta đã phân tích ở trên và đƣa ra kết luận TCĐĐ là tranh chấp về
QSDĐ giữa hai bên hay nhiều bên trong quan hệ đất đai. Vậy, GQTCĐĐ là việc
phân xử QSDĐ đang tranh chấp thuộc về chủ thể nào. Hoạt động GQTCĐĐ ở Việt
Nam, trong đó có hoạt động giải quyết của UBND mang những đặc thù sau:
- Chủ thể của hoạt động GQTCĐĐ là các bên tranh chấp và các cơ quan, tổ
chức có thẩm quyền giải quyết. Khi TCĐĐ phát sinh, các bên tranh chấp có thể tự
thoả thuận với nhau hoặc thông qua hoà giải cơ sở để hoà giải loại bỏ những mâu
thuẫn, bất đồng giữa họ. Trong trƣờng hợp này hoàn toàn không có sự tham gia của
ngƣời thứ ba hoặc có sự tham gia của ngƣời thứ ba với tƣ cách là tổ hoà giải cơ sở
có bản chất là một hình thức tự quản trong nhân dân.
Trong trƣờng hợp các bên tranh chấp không thể tự thƣơng lƣợng với nhau
đƣợc thì họ có thể gửi đơn đến UBND cấp xã, phƣờng, thị trấn nơi có đất tranh chấp
để yêu cầu UBND làm trung gian tổ chức hoà giải thƣơng lƣợng giữa các bên.
UBND cấp xã, phƣờng, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc
(MTTQ) và các tổ chức thành viên của MTTQ, các tổ chức xã hội khác để hoà giải
TCĐĐ [15, Điều 135]. Trong trƣờng hợp này, chủ thể của hoạt động giải quyết
tranh chấp, bên cạnh các bên tranh chấp còn là UBND cấp xã, phƣờng thị trấn và
các tổ chức xã hội là trung gian hoà giải tranh chấp.
Trong trƣờng hợp TCĐĐ đã đƣợc hoà giải tại UBND cấp xã, phƣờng, thị

trấn mà một bên hoặc các bên tranh chấp không nhất trí thì có thể yêu cầu cơ quan
TAND hoặc UBND cấp huyện, thành phố, thị xã hoặc UBND cấp tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ƣơng giải quyết. Tuy nhiên, TAND chỉ giải quyết đối với tranh
chấp mà QSDĐ đang tranh chấp đó đã đƣợc Nhà nƣớc cấp hay công nhận bằng các
loại giấy tờ chứng nhận về QSDĐ; trong trƣờng hợp này, việc giải quyết của TAND
đối với QSDĐ đang tranh chấp là việc phân xử tài sản “QSDĐ” thuộc về chủ thể


10

nào trên cơ sở giấy tờ cơ quan nhà nƣớc đã cấp. Tranh chấp đối với QSDĐ mà xét
về mặt hình thức pháp lý chƣa đƣợc Nhà nƣớc chính thức giao cho ai sử dụng thì cơ
quan hành chính các cấp là cơ quan giải quyết; trong trƣờng hợp này, hoạt động giải
quyết của cơ quan hành chính với tƣ cách là ngƣời đại diện chủ sở hữu quyết định ai
là ngƣời có quyền sử dụng đối đất đang bị tranh chấp.
- Khách thể của việc GQTCĐĐ là các quan hệ pháp luật về QSDĐ đang
tranh chấp. Đối tƣợng của hoạt động giải quyết tranh chấp chính là bản thân tranh
chấp đã phát sinh giữa các bên. Căn cứ vào sự thoả thuận giữa các bên tranh chấp,
các bên tìm ra giải pháp thích hợp để loại bỏ tranh chấp hoặc căn cứ vào các quy
định của pháp luật và các tình tiết khách quan của tranh chấp, TAND hoặc cơ quan
hành chính các cấp sẽ đƣa ra phán quyết hay quyết định giải quyết tranh chấp.
Nhƣ vậy, hoạt động GQTCĐĐ là hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc có
thẩm quyền và các bên tranh chấp thông qua các hình thức, thủ tục thích hợp tiến
hành giải quyết các mâu thuẫn, bất đồng về QSDĐ nhằm bảo vệ quyền và lợi ích
chính đáng của họ.
- Hình thức giải quyết tranh chấp đất đai: GQTCĐĐ có ba hình thức giải
quyết, đó là hoà giải TCĐĐ, GQTCĐĐ theo thủ tục hành chính và GQTCĐĐ theo
thủ tục tố tụng dân sự. Trong phạm vi luận văn này chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu
hình thức hoà giải TCĐĐ và GQTCĐĐ theo trình tự thủ tục hành chính để phục vụ
cho mục đích nghiên cứu của đề tài là chức năng GQTCĐĐ của UBND trên địa bàn

tỉnh Nghệ An.
Hoà giải là phƣơng thức GQTCĐĐ giữa các bên với sự hiện diện của
UBND cấp xã và các tổ chức xã hội. Sự hiện diện của UBND và các tổ chức xã hội
nhằm mục đích vận động, giáo dục, thuyết phục các bên tranh chấp tự nguyện thoả
thuận để GQTCĐĐ. Hoà giải TCĐĐ là một phƣơng pháp GQTCĐĐ hiệu quả và
cũng là một thủ tục bắt buộc thực hiện, là điều kiện để đƣợc thụ lý GQTCĐĐ ở cơ
quan hành chính nhà nƣớc và cơ quan toà án [15].
GQTCĐĐ theo thủ tục hành chính là hình thức giải quyết tranh chấp với sự
tham gia của bên thứ ba là UBND cấp huyện hoặc UBND cấp tỉnh – cơ quan đại


11

diện cho quyền lực nhà nƣớc (quyền hành pháp). Khi TCĐĐ đã đƣợc hoà giải ở
UBND cấp xã mà một trong các bên không thống nhất thì có thể gửi đơn đến
UBND cấp huyện, cấp tỉnh để yêu cầu UBND cấp huyện, cấp tỉnh bảo vệ quyền và
lợi ích hợp pháp của mình. UBND cấp huyện, tỉnh căn cứ vào pháp luật GQTCĐĐ
và pháp luật có liên quan để ban hành quyết định GQTCĐĐ cho các bên.
- Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai:
Khi GQTCĐĐ, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phải tuân thủ các quy
định của pháp luật, đồng thời phải nắm vững các nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất, nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất
quản lý. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc thống nhất quản
lý, do vậy, toàn bộ đất đai trên lãnh thổ Việt Nam đều thuộc quyền sở hữu toàn dân
do Nhà nƣớc thống nhất quản lý [9, 10]. Với tƣ cách là ngƣời đại diện chính thức và
chính thống của xã hội, của nhân dân, Nhà nƣớc thay mặt toàn thể nhân dân thống
nhất quản lý và là ngƣời chủ sở hữu duy nhất có quyền định đoạt tối cao đối với
toàn bộ đất đai của quốc gia. Mọi tổ chức, hộ gia đình đƣợc Nhà nƣớc giao đất hoặc
cho thuê đất chỉ là NSDĐ. Do đó, đối tƣợng của mọi TCĐĐ phát sinh chỉ là quyền
quản lý và QSDĐ chứ không phải là quyền sở hữu đối với đất đai. Vì vậy, khi

GQTCĐĐ, phải tôn trọng và bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà
nƣớc là ngƣời đại diện; bảo vệ quyền đại diện sở hữu đất đai của Nhà nƣớc; bảo vệ
thành quả cách mạng về đất đai mà nhân dân ta đã giành đƣợc; vì lợi ích hiện tại và
cho cả thế hệ mai sau của dân tộc, cũng nhƣ lợi ích của mỗi ngƣời dân.
Thứ hai, nguyên tắc bảo đảm lợi ích của NSDĐ, nhất là lợi ích kinh tế,
khuyến khích việc tự thƣơng lƣợng, hòa giải trong nội bộ nhân dân, phát huy tinh
thần đoàn kết, tƣơng trợ trong nội bộ nhân dân. Tôn trọng các quyền của NSDĐ và
tạo điều kiện phát huy tối đa các quyền đó là nguyên tắc quan trọng khi GQTCĐĐ.
Thực tế đã chứng minh rằng, nếu lợi ích của NSDĐ không đƣợc đảm bảo, thì việc sử
dụng đất không thể mang lại hiệu quả kinh tế cao. Tôn trọng quyền định đoạt của các
chủ thể khi tham gia các quan hệ pháp luật đất đai là tôn trọng quyền tự do thỏa


12

thuận, thƣơng lƣợng của họ trên cơ sở các quy định của pháp luật. Do vậy, hòa giải
trở thành cách thức và cũng là nguyên tắc GQTCĐĐ quan trọng và đạt hiệu quả nhất.
Thứ ba, nguyên tắc GQTCĐĐ phải nhằm mục đích ổn định tình hình kinh tế
- chính trị - xã hội, gắn việc GQTCĐĐ với việc xây dựng lại trật tự quản lý đất đai.
Do ảnh hƣởng tiêu cực của TCĐĐ đến mọi mặt của đời sống chính trị, kinh tế, xã
hội nên việc GQTCĐĐ phải nhằm vào mục đích bình ổn các quan hệ xã hội. Đồng
thời với việc GQTCĐĐ, xác lập lại trật tự quản lý đất đai, đó là xác lập lại ranh giới
sử dụng đất trên hiện trạng, hoàn thiện hồ sơ địa chính.
Thứ tư, nguyên tắc đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Khi GQTCĐĐ phải
chú ý và tuân thủ các nguyên tắc, trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy
định. Phát hiện và giải quyết kịp thời các vi phạm pháp luật về đất đai, tránh tình
trạng để TCĐĐ kéo dài, làm ảnh hƣởng tới tâm lý và lợi ích của ngƣời dân.
1.2. Ủy ban nhân dân và chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của
UBND ở Việt Nam
1.2.1. Uỷ ban nhân dân và cơ sở pháp lý việc giải quyết tranh chấp đất

đai của Ủy ban nhân dân ở Việt Nam
Chính quyền địa phƣơng ở nƣớc ta là một bộ phận hợp thành của chính
quyền nhà nƣớc thống nhất, bao gồm cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng
(đƣợc gọi là Hội đồng nhân dân - HĐND) và cơ quan hành chính nhà nƣớc (đƣợc
gọi là UBND) đƣợc tổ chức trên các đơn vị hành chính theo nguyên tắc tập trung
dân chủ. Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 đến Hiến pháp 1992, Luật tổ chức
HĐND và UBND năm 2003 đều khẳng định chính quyền địa phƣơng đƣợc chia
thành ba cấp: Chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng
(gọi chung là chính quyền cấp tỉnh); Chính quyền cấp huyện (gọi chung là chính
quyền cấp huyện); chính quyền cấp xã (gọi chung là chính quyền cấp xã). Theo quy
định pháp luật hiện hành có thể xác định: UBND là cơ quan do HĐND cùng cấp
bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở
địa phƣơng, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ
quan nhà nƣớc cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.


13

Nhìn tổng quát, UBND thực hiện chức năng chấp hành và điều hành ở địa
phƣơng, vừa có nhiệm vụ chấp hành các đƣờng lối, chính sách, quyết định của các
cơ quan nhà nƣớc cấp trên, vừa thực hiện chức năng điều hành các hoạt động của
các cơ quan chuyên môn trực thuộc và chính quyền địa phƣơng cấp dƣới. Hoạt
động chấp hành của chính quyền địa phƣơng gắn liền với hoạt động quản lý nhà
nƣớc, với mục đích là giải quyết hiệu quả các lĩnh vực đời sống xã hội của địa
phƣơng, vừa thể hiện sự can thiệp của quyền lực nhà nƣớc, vừa thể hiện công tác
phối hợp với công dân.
UBND thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua hoạt động chấp
hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động tổ chức thi hành
pháp luật và tổ chức chỉ đạo và thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên các
lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Chức

năng của UBND bao gồm các các nhóm chức năng để thực hiện các hoạt động hành
chính tích cực - tổ chức điều hành các quá trình xã hội và và nhóm chức năng để
thực hiện hoạt động mang tính tài phán – giải quyết các tranh chấp phát sinh trong
lĩnh vực hành chính bằng con đƣờng hành chính; trong đó có chức năng GQTCĐĐ
[15]. Hoạt động GQTCĐĐ của UBND là một nội dung của hoạt động quản lý nhà
nƣớc về đất đai, là hoạt động giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể sử
dụng đất phát sinh trong quá trình quản lý của UBND. Hai mặt hoạt động này có
mối quan hệ qua lại, gắn bó hữu cơ với nhau trong thể thống nhất của công tác quản
lý nhà nƣớc về đất đai. Hoạt động GQTCĐĐ đảm bảo pháp chế, kỷ cƣơng và hiệu
quả của hoạt động chấp hành và điều hành. Để thực hiện tốt, có hiệu quả chức năng
GQTCĐĐ, UBND phải tuân thủ, thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp
luật GQTCĐĐ và pháp luật khác có liên quan. Vì vậy, việc đảm bảo, củng cố, nâng
cao hiệu quả thực hiện chức năng GQTCĐĐ của UBND là đòi hỏi tự thân, xuất
phát từ vai trò của hoạt động quản lý nhà nƣớc về đất đai trên địa bàn.
Để cụ thể hóa quyền khiếu nại, tố cáo của công dân đƣợc quy định trong
Hiến pháp và tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động GQTCĐĐ, Nhà nƣớc đã ban hành hệ
thống các quy phạm pháp luật về GQTCĐĐ. Kế thừa, phát triển Luật đất đai năm


14

1987, 1993, Luật đất đai năm 2003 đã quy định chức năng GQTCĐĐ của UBND.
Theo đó, Chủ tịch UBND các cấp có thẩm quyền GQTCĐĐ phát sinh trên địa bàn;
Chủ tịch UBND cấp xã có trách nhiệm GQTCĐĐ bằng phƣơng pháp hoà giải (giáo
dục, thuyết phục để hai bên tranh chấp thƣơng lƣợng với nhau); Chủ tịch UBND
cấp huyện, cấp tỉnh GQTCĐĐ bằng phƣơng pháp mệnh lệnh hành chính.
Luật đất đai năm 2003 quy định hòa giải TCĐĐ là thủ tục bắt buộc, là bƣớc
đầu trong quá trình GQTCĐĐ. Theo đó, UBND cấp xã phải phối hợp với MTTQ
Việt Nam, các tổ chức thành viên của MTTQ, các tổ chức xã hội khác để tiến hành
hòa giải TCĐĐ trong thời hạn 30 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đƣợc đơn. Bên

cạnh đó, Luật đất đai năm 2003 còn bổ sung quy định về thời hạn hòa giải, giá trị
pháp lý của kết quả hòa giải, kết quả hòa giải đƣợc lập thành biên bản có chữ ký của
các bên tranh chấp và xác nhận của UBND cấp xã nơi có tranh chấp. Kết quả hòa
giải khác với hiện trạng sử dụng đất, thì UBND cấp xã chuyển kết quả hòa giải đến
cơ quan có thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai.
Điều 136 Luật đất đai năm 2003 đã quy định rõ chức năng GQTCĐĐ của
UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh đối với các TCĐĐ mà các bên đƣơng sự
không có giấy tờ hợp pháp, cụ thể:
- Tranh chấp QSDĐ mà đƣơng sự không có GCNQSDĐ đất hoặc không có
một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai:
+ Trƣờng hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết lần đầu mà một bên
hoặc các bên đƣơng sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu
nại đến Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết; quyết định của Chủ tịch UBND cấp
tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng;
+ Trƣờng hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà một bên hoặc
các bên không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ
trƣởng Bộ TN&MT; quyết định của Bộ trƣởng là quyết định giải quyết cuối cùng.
Điều 160 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính
phủ cũng đã quy định về thẩm quyền GQTCĐĐ trong trƣờng hợp các bên tranh
chấp không có giấy tờ về QSDĐ (không có GCNQSDĐ hoặc không có một trong


15

các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật đất đai) nhƣ sau
[3, Điều 160]:
- Chủ tịch UBND cấp huyện GQTCĐĐ giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng
đồng dân cƣ với nhau. Trƣờng hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ
tịch UBND cấp huyện thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin GQTCĐĐ đến
Chủ tịch UBND cấp tỉnh; quyết định GQTCĐĐ của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là

quyết định giải quyết cuối cùng.
- Chủ tịch UBND cấp tỉnh GQTCĐĐ giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, ngƣời
Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức nƣớc ngoài, cá nhân nƣớc ngoài với nhau
hoặc giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức
nƣớc ngoài, cá nhân nƣớc ngoài với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cƣ.
Trƣờng hợp không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch UBND cấp tỉnh
thì các bên tranh chấp có quyền gửi đơn xin GQTCĐĐ đến Bộ TN&MT; quyết định
GQTCĐĐ của Bộ trƣởng Bộ TN&MT là quyết định giải quyết cuối cùng.
Khoản 2 Mục IV Thông tƣ số 01/2005/TT-BTNMT ngày 13/4/2005 của Bộ
TN&MT “Hƣớng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP
ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai” đã quy định về thời hạn
GQTCĐĐ trong trƣờng hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ nhƣ sau
[1, Điều 159, 160]:
- Thời hạn hòa giải tại UBND cấp xã là ba mƣơi (30) ngày làm việc kể từ
ngày UBND nhận đƣợc đơn của các bên tranh chấp.
- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần đầu là không quá ba mƣơi (30) ngày
làm việc kể từ ngày nhận đƣợc đơn của các bên tranh chấp.
- Trong thời hạn không quá mƣời lăm (15) ngày làm việc kể từ ngày nhận
đƣợc quyết định giải quyết lần đầu, nếu không đồng ý thì các bên tranh chấp có thể
gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền để đƣợc giải quyết tranh chấp lần cuối cùng,
quá thời hạn trên sẽ không đƣợc tiếp nhận đơn xin giải quyết tranh chấp.
- Thời hạn giải quyết tranh chấp lần cuối cùng là không quá bốn mƣơi lăm
(45) ngày làm việc kể từ ngày nhận đƣợc đơn xin giải quyết tranh chấp.


16

Điều 264 Luật tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 của
Luật đất đai liên quan đến việc TCĐĐ mà đƣơng sự không có GCNQSDĐ hoặc
không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của

Luật đất đai nhƣ sau [16, Điều 264]:
- Trƣờng hợp Chủ tịch UBND cấp huyện giải quyết mà một bên hoặc các
bên đƣơng sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến
Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng
hành chính;
- Trƣờng hợp Chủ tịch UBND cấp tỉnh giải quyết mà một bên hoặc các bên
đƣơng sự không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khiếu nại đến Bộ
trƣởng Bộ TN&MT hoặc khởi kiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Sơ đồ 1.1. Sơ đồ về GQTCĐĐ đối với trường hợp không có GCNQSDĐ
hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50
của Luật đất đai như sau:
Tranh chấp giữa hộ gia đình, cá nhân,
cộng đồng dân cƣ với nhau

Tranh chấp giữa tổ chức, cơ sở tôn giáo, ngƣời
Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, tổ chức, cá
nhân nƣớc ngoài với nhau hoặc với hộ gia
đình, cá nhân, cộng đồng dân cƣ với nhau

Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức hòa giải
Chủ tịch UBND cấp xã tổ chức hòa giải

Chủ tịch UBND cấp huyện

Chủ tịch
UBND cấp
tỉnh

Tòa án nhân
dân cấp cấp

huyện

Chủ tịch UBND cấp tỉnh

Bộ trƣởng Bộ
Tài nguyên và
Môi trƣờng

Tòa án nhân dân
cấp tỉnh


17

1.2.2. Khái niệm, nội dung, hình thức, phương pháp thực hiện chức năng
giải quyết tranh chấp đất đai của UBND
+ Khái niệm chức năng giải quyết tranh chấp đất đai của UBND:
Chức năng GQTCĐĐ của UBND là một vấn đề tƣơng đối mới mẻ so với
các nội dung khác trong lý luận về nhà nƣớc và pháp luật ở nƣớc ta. Để có thể
nghiên cứu chức năng GQTCĐĐ của UBND một cách toàn diện, chính xác, khách
quan, cần đặt nó trong mối liên hệ với khái niệm chức năng của nhà nƣớc, chức
năng của một cơ quan nhà nƣớc.
Chức năng của nhà nƣớc là một khái niệm phức tạp, luôn gắn với những
phạm trù nhƣ bản chất, nhiệm vụ, các hình thức và phƣơng pháp hoạt động của nhà
nƣớc… Để nhận thức một cách toàn diện về chức năng của nhà nƣớc, cần xem xét
chức năng nhà nƣớc gắn với điều kiện xuất hiện và bản chất của nhà nƣớc; tƣơng
quan giữa tính giai cấp và tính xã hội của chức năng nhà nƣớc lệ thuộc điều kiện
lịch sử trong các Nhà nƣớc khác nhau; và chức năng nhà nƣớc trong mối quan hệ
với quyền lực nhà nƣớc, trình độ dân chủ.
Nhƣ vậy, có thể hiểu, chức năng nhà nước là những phƣơng diện hoạt động

cơ bản của nhà nƣớc đƣợc xác định từ bản chất nhà nƣớc, do cơ sở kinh tế và kết
cấu giai cấp quyết định, nhằm tác động có định hƣớng lên các lĩnh vực của đời sống
xã hội và thực hiện các nhiệm vụ đặt ra trƣớc nhà nƣớc.
Chức năng của nhà nƣớc có quan hệ chặt chẽ với chức năng của các cơ
quan nhà nƣớc. Chức năng của nhà nƣớc là hoạt động chủ yếu của cả bộ máy nhà
nƣớc mà tất cả các cơ quan nhà nƣớc đều tham gia thực hiện với mức độ, phạm vi
khác nhau, tùy thuộc vào vị trí, vai trò, chức năng, thẩm quyền của mỗi cơ quan nhà
nƣớc trong bộ máy nhà nƣớc. Chức năng của mỗi cơ quan nhà nƣớc là hoạt động
chủ yếu của riêng cơ quan ấy nhằm thực hiện chức năng chung của cả bộ máy nhà
nƣớc [6, tr.55-56]. Việc thực hiện chức năng của các cơ quan nhà nƣớc suy cho
cùng là nhằm để thực hiện chức năng của nhà nƣớc nói chung [32, tr.223]. Để thực
hiện chức năng của Nhà nƣớc, Nhà nƣớc phải lập ra bộ máy nhà nƣớc gồm nhiều cơ
quan nhà nƣớc khác nhau. Vì vậy, Nhà nƣớc trao cho các cơ quan nhà nƣớc thẩm


18

quyền nhất định. Thẩm quyền của cơ quan nhà nƣớc là phƣơng tiện pháp lý để thực
hiện chức năng đƣợc trao.
Từ phân tích trên, có thể hiểu, chức năng của một cơ quan nhà nước là
những phƣơng diện hoạt động của riêng cơ quan ấy đƣợc Nhà nƣớc giao và đƣợc
Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng các quyền và nghĩa vụ nhất định nhằm thực hiện
chức năng chung của cả bộ máy Nhà nƣớc.
UBND là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng, đƣợc thành lập để
thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nƣớc tại địa phƣơng; nghĩa là thực hiện
hoạt động chấp hành, điều hành. Hoạt động của UBND là hoạt động quản lý nhà
nƣớc mang tính thƣờng xuyên, liên tục và tƣơng đối ổn định, là cầu nối trực tiếp
nhất đƣa đƣờng lối, chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Thẩm quyền của UBND
chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động GQTCĐĐ
là một mặt hoạt động của UBND chiếm tỷ trọng nhỏ so với hoạt động chấp hành và

điều hành. Khi thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành, UBND ra các quyết
định quản lý, thực hiện các hành vi hành chính. GQTCĐĐ là hoạt động UBND giải
quyết tranh chấp về các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ, sản phẩm của hoạt động này,
UBND ban hành quyết định GQTCĐĐ – quyết định quản lý trong hoạt động chấp
hành, điều hành. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc của UBND, hoạt
động chấp hành, điều hành và hoạt động GQTCĐĐ có mối quan hệ qua lại, gắn bó
hữu cơ với nhau thể hiện ở những nội dung sau đây:
Thứ nhất, hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động tổ chức thực thi
pháp luật, đƣa pháp luật vào cuộc sống, dùng pháp luật để quản lý, tổ chức các quá
trình hoạt động của xã hội. Sự phản ứng của xã hội qua "kênh" TCĐĐ là nguồn
thông tin quan trọng, tin cậy để UBND kiểm tra tính đúng đắn, sự phù hợp của pháp
luật về đất đai trong đời sống xã hội, từ đó có cơ sở thực tiễn để hoàn thiện, nâng
cao chất lƣợng hệ thống pháp luật và hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà
nƣớc về đất đai.
Thứ hai, tình hình TCĐĐ phản ánh thực trạng công tác quản lý hành chính
về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Thông qua hoạt động GQTCĐĐ,


19

UBND thực hiện chấn chỉnh, khắc phục những tồn tại trong công tác quản lý nhà
nƣớc về đất đai từ trách nhiệm quản lý của cán bộ, cơ quan hành chính nhà nƣớc ở
địa phƣơng đến việc hoàn thiện hồ sơ địa chính trên địa bàn để xây dựng một nền
hành chính trong lĩnh vực đất đai vững mạnh, trong sạch, chuyên nghiệp, hoạt động
có hiệu lực, hiệu quả.
Thứ ba, yêu cầu GQTCĐĐ là quyền tự do dân chủ của công dân, là công cụ
pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm, là
hình thức để công dân tham gia quản lý nhà nƣớc và là biểu hiện của nền dân chủ xã
hội chủ nghĩa. Do đó, thực hiện tốt công tác GQTCĐĐ không những bảo đảm
quyền của công dân, phát huy dân chủ và sức mạnh, trí tuệ của nhân dân trong việc

tham gia quản lý nhà nƣớc, mà còn bảo đảm kỷ cƣơng, kỷ luật trong quản lý hành
chính nhà nƣớc. Hơn nữa, chúng ta đang xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam
xã hội chủ nghĩa, mà trọng tâm là bảo đảm quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân ngƣời chủ đích thực của quyền lực nhà nƣớc. Vì vậy, việc tổ chức quyền lực nhà
nƣớc dù ở hình thức nào, bằng phƣơng pháp nào cũng phải nhằm tới mục đích cuối
cùng là phục vụ lợi ích của nhân dân. GQTCĐĐ của UBND thực chất là việc giải
quyết quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của cá nhân, tổ chức phát sinh trong
hoạt động chấp hành và điều hành của UBND; do đó UBND phải thực hiện tốt công
tác GQTCĐĐ. Giải quyết tốt, có hiệu quả TCĐĐ tạo cơ sở tiền đề và là nhân tố tích
cực tác động trở lại đối với hoạt động chấp hành và điều hành của UBND.
Vậy, tại sao UBND là cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng lại thực
hiện chức năng GQTCĐĐ? Trƣớc hết, cần khẳng định: UBND là cơ quan quản lý
đất đai ở địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền đƣợc pháp luật quy định có trách
nhiệm thực hiện chức năng GQTCĐĐ xảy ra trên địa bàn của địa phƣơng mình.
UBND giải quyết các TCĐĐ khi mà QSDĐ đang tranh chấp chƣa có các giấy tờ về
việc Nhà nƣớc đã cấp QSDĐ đó cho ai. Sở dĩ nhƣ vậy là bởi vì: QSDĐ đang tranh
chấp chƣa đƣợc Nhà nƣớc xác định “nó” thuộc về ai; và việc xác định ai là ngƣời có
QSDĐ phải thuộc về cơ quan có chức năng quản lý đất đai trên địa bàn. Xét đến
cùng thì mảnh đất đang tranh chấp chƣa đƣợc Nhà nƣớc (cơ quan hành chính nhà