Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ TÂM

PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TRONG VIỆC GIẢI QUYẾT MỐI
QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC - NHÀ ĐẦU TƯ
VÀ NGƯỜI CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60380107

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN QUANG HUY

HÀ NỘI - 2013


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu
trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Kết quả nghiên cứu trong
luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả
Nguyễn Thị Tâm

LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành Luận văn này, bên cạnh sự nỗ lực của bản thân, tôi đã
nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, động viên và hướng dẫn của các thầy cô giáo,
gia đình và bạn bè trong suốt khóa học cũng như thời gian nghiên cứu đề tài
luận văn.
Với lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, tôi xin gửi lời cảm ơn chân
thành tới Ban giám hiệu, toàn thể quý thầy, cô, cán bộ, nhân viên trong Phòng
Đào tạo, Khoa Sau đại học, Khoa Pháp luật kinh tế và cán bộ, nhân viên Thư
viện trường Đại học Luật Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi trong suốt
quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành Luận văn thạc sỹ.
Xin gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc đến Tiến sỹ Trần Quang
Huy, người đã tận tình hướng dẫn tôi thực hiện nghiên cứu của mình.
Cuối cùng, xin gửi lời ảm ơn chân thành đến gia đình, bạn bè đã luôn ở
cạnh động viên và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và thực hiện Luận văn
thạc sỹ này.

Hà Nội, ngày 19 tháng 5 năm 2013
Tác giả
Nguyễn Thị Tâm


1

MỤC LỤC
MỤC LỤC ................................................................................................................ 1
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................... 4
LỜI MỞ ĐẦU........................................................................................................... 5
Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT VÀ MỐI QUAN
HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC, NHÀ ĐẦU TƯ VÀ NGƯỜI CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI ..... 9
1.1. Khái quát về thu hồi đất ................................................................................ 9

1.1.1. Khái niệm thu hồi đất ........................................................................... 9
1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất ................................................................ 12
1.1.3. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất.................. 13
1.1.3.1. Khái niệm bồi thường ........................................................................ 13
1.1.3.2. Khái niệm hỗ trợ, tái định cư ............................................................. 15
1.2. Mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất khi
thu hồi đất .......................................................................................................... 16
1.3. Sơ lược hệ thống pháp luật Việt Nam về thu hồi đất.................................. 19
1.3.1. Giai đoạn trước năm 1993 .................................................................. 19
1.3.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003 ................................................ 20
1.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến nay .......................................................... 21
Chương 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT TRONG VIỆC
GIẢI QUYẾT MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC, NHÀ ĐẦU TƯ VÀ
NGƯỜI CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI ............................................................................ 23
2.1. Thực trạng quy định pháp luật về thu hồi đất trong giải quyết mối quan
hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi ................................. 23
2.1.1. Cơ chế thu hồi đất ............................................................................... 23
2.1.2. Thẩm quyền thu hồi đất ...................................................................... 25
2.1.3. Trình tự, thủ tục thu hồi đất ............................................................... 26


2

2.1.3.1. Trình tự, thủ tục thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước thực hiện thu
hồi đất ............................................................................................................ 26
2.1.3.2. Trình tự, thủ tục chuyển dịch đất đai trong trường hợp nhà đầu tư tự
thỏa thuận với người sử dụng đất ................................................................... 33
2.1.4. Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ....................................... 33
2.1.4.1. Đối tượng bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất ..................... 33
2.1.4.2. Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ............................... 34

2.1.4.3. Giá đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư còn lại .......................... 36
2.1.4.4. Các chính sách hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.............. 38
2.2. Thực trạng áp dụng pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối
quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi ở nước ta hiện
nay ....................................................................................................................... 44
2.2.1. Kết quả đạt được ................................................................................. 44
2.2.2. Những hạn chế, bất cập ...................................................................... 47
2.2.2.1. Việc áp dụng cơ chế tự thỏa thuận trong thu hồi đất có nhiều vướng
mắc ................................................................................................................ 47
2.2.2.2. Việc áp dụng các quy định về giá đất bộc lộ nhiều hạn chế ................ 48
2.2.2.3. Việc bồi thường, hỗ trợ bằng đất cũng nảy sinh nhiều vấn đề ............ 52
2.2.2.4. Chính sách về hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và đào tạo việc làm
không đạt được hiệu quả cao .......................................................................... 53
2.2.2.5. Vấn đề tái định cư cũng có nhiều tồn tại ............................................ 55
2.2.2.6. Một số vấn đề khác ............................................................................ 55
Chương 3. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT ĐỂ GIẢI QUYẾT
HÀI HÒA MỐI QUAN HỆ GIỮA NHÀ NƯỚC, NHÀ ĐẦU TƯ VÀ NGƯỜI
CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI ........................................................................................... 58
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất ........................................ 58


3

3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nhằm giải quyết hài
hòa mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi ......... 59
3.2.1. Hoàn thiện các quy định pháp luật về thu hồi đất .............................. 59
3.2.1.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế thu hồi đất.......................... 59
3.2.1.2. Nghiên cứu và khuyến khích áp dụng cơ chế góp quyền sử dụng đất . 63
3.2.1.3. Hoàn thiện các quy định về giá đất để tính bồi thường...................... 64
3.2.1.4. Cần có quy định đảm bảo tính hiệu quả của phương thức bồi thường

bằng đất kinh doanh dịch vụ hoặc đất ở khi thu hồi đất nông nghiệp.............. 67
3.2.1.5. Bổ sung quy định về điều tiết một phần giá trị tăng thêm cho cá nhân,
tổ chức bị thu hồi đất nông nghiệp ................................................................. 68
3.2.1.6. Hoàn thiện các quy định về hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và đào tạo
việc làm .......................................................................................................... 68
3.2.1.7. Hoàn thiện các quy định về tái định cư .............................................. 70
3.2.1.8. Sửa đổi quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo khi Nhà nước thu
hồi đất ........................................................................................................... 71
3.2.2. Giải pháp để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về thu hồi đất, bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư ........................................................................... 71
3.2.2.1. Đẩy mạnh việc công khai hóa, minh bạch hóa quá trình thực thi pháp
luật về thu hồi đất ........................................................................................... 72
3.2.2.2. Nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý đất đai trong công tác
thu hồi đất ...................................................................................................... 72
3.2.2.3. Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về thu hồi đất,
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ................................ 73
KẾT LUẬN............................................................................................................. 74
TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................... 75


4

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
1. Giải phóng mặt bằng: GPMB
2. Tái định cư: TĐC
3. Thu hồi đất: THĐ
4. Ủy ban nhân dân: UBND


5

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất không gì có
thể thay thế được của sản xuất nông - lâm nghiệp, là môi trường sống và là nền tảng
để xây dựng các cơ sở kinh tế, khu dân cư, các công trình văn hóa - xã hội, an ninh
quốc phòng của mỗi quốc gia.
Trước kia, cha ông ta đã đấu tranh và hy sinh biết bao xương máu để bảo vệ
từng “tấc vàng” của Tổ quốc. Ngày nay, để phục vụ nhu cầu phát triển và hội nhập,
Nhà nước cần phải khai thác vốn quý này để phục vụ cho công cuộc công nghiệp
hoá, hiện đại hoá. Hàng vạn héc ta đất đã được thu hồi để sử dụng vào xây dựng
các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị, cơ sở hạ tầng và phục vụ cho mục
đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đã góp phần chuyển
dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá - hiện đại hoá, giải quyết việc làm
cho người dân, chuyển dịch cơ cấu dân số từ nông thôn ra thành thị, tăng nguồn thu
cho đất nước. Các dự án thu hồi đất (THĐ) để xây dựng các công trình an sinh xã
hội cũng góp phần đảm bảo hơn nữa đời sống nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề THĐ là
vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp bởi nó động chạm đến quyền và lợi ích của
nhiều chủ thể và gây ra nhiều hậu quả nghiêm trọng như: giảm sút đáng kể diện
tích đất nông nghiệp, người dân mất đất, mất việc làm, cuộc sống gặp nhiều khó
khăn. Việc không giải quyết tốt mối quan hệ lợi ích giữa các chủ thể tham gia vào
quá trình THĐ là nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu kiện về đất đai ngày càng
tăng nhanh và vô cùng phức tạp làm ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư, gây mất
ổn định về chính trị và trật tự an toàn xã hội. Vì vậy, cần phải nghiên cứu, tìm hiểu
về cơ chế, chính sách pháp luật về THĐ nhằm hoàn hiện lĩnh vực pháp luật này. Đó
là lý do tác giả chọn đề tài: “Pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối
quan hệ giữa Nhà nước - nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi” làm Luận văn
thạc sỹ luật học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
THĐ và bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước THĐ là một chế định quan trọng của

pháp luật đất đai. Chế định này khi đi vào cuộc sống trực tiếp đụng chạm đến lợi ích


6

của người bị thu hồi, lợi ích của Nhà nước và lợi ích của nhà đầu tư nên đã nhận
được sự quan tâm nghiên cứu của giới khoa học pháp lý.
Thời gian qua đã có nhiều công trình, sách báo pháp lý nghiên cứu về vấn đề
này dưới khía cạnh lý luận và thực tiễn; tiêu biểu là các công trình nghiên cứu của
các tác giả: Nguyễn Vinh Diện, “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu
hồi đất”, Luận văn thạc sỹ (2006); Đỗ Phương Linh, “Pháp luật về hỗ trợ, tái định
cư người có đất bị thu hồi trong giải phóng mặt bằng - thực trạng và giải pháp hoàn
thiện”, Luận văn thạc sỹ (2012); Nguyễn Thị Phương Thảo, “Pháp luật về bồi
thường về đất khi thực hiện các dự án kinh tế và thực tiễn áp dụng tại thành phố
Vinh, tỉnh Nghệ An”, Luận văn thạc sỹ (2012); Hoàng Thị Thu Trang, “Pháp luật về
bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và thực
tiễn áp dụng tại Nghệ An”, Luận văn thạc sỹ (2012); Ts. Trần Quang Huy, “Chính
sách hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học, số 10/2010; Ts. Nguyễn Thị
Nga, “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng
và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng”, Tạp chí Luật học, số
11/2010; “Những tồn tại, vướng mắc phát sinh trong quá trình áp dụng các phương
thức bồi thường khi nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Luật học, số 5/2011, Ts. Nguyễn
Quang Tuyến, “Công khai, minh bạch để bảo vệ quyền lợi của người bị thu hồi đất”,
Tạp chí Luật học, số 3/2012….Các công trình này đi sâu vào nghiên cứu từng khía
cạnh của vấn đề bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (TĐC) khi Nhà nước thu hồi đất hoặc
tập trung nghiên cứu về thực trạng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà
nước ở từng địa phương cụ thể mà chưa tập trung tìm hiểu pháp luật về THĐ để giải
quyết vấn đề chia sẻ lợi ích giữa các chủ thể tham gia vào quá trình THĐ. Tiếp tục kế
thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình trên đây, Luận văn đi sâu tìm
hiểu một cách có hệ thống, toàn diện và tập trung về pháp luật về THĐ và vấn đề bồi

thường, hỗ trợ, TĐC trong việc giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và
người có đất bị thu hồi.
3. Mục đích nghiên cứu của đề tài
Đề tài được nghiên cứu nhằm đạt các mục đích sau:
- Tìm hiểu, hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc xây dựng các quy định pháp
luật về THĐ gắn với bồi thường, hỗ trợ, TĐC.


7

- Nghiên cứu sự hình thành và phát triển của pháp luật về THĐ trong việc
giải quyết hài hòa mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị
thu hồi.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về vấn đề này để đưa ra các giải pháp hoàn
thiện pháp luật về THĐ nhằm giải quyết tốt hơn nữa mối quan hệ lợi ích giữa Nhà
nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu đề tài
* Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm:
- Hệ thống quan điểm, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước về bồi
thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ;
- Các quy phạm pháp luật thực định thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi
Nhà nước THĐ;
- Các báo cáo, tổng kết tình hình thực thi pháp luật về công tác THĐ, bồi
thường, hỗ trợ, TĐC.
* Phạm vi nghiên cứu:
Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, Luận văn giới hạn phạm vi
nghiên cứu ở việc tìm hiểu các quy định pháp luật về THĐ gắn với bồi thường, hỗ
trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất từ năm 1987 đến nay và tập trung đi sâu phân tích
các quy định về THĐ trong pháp luật hiện hành.
5. Phương pháp nghiên cứu

Để giải quyết các yêu cầu của đề tài đặt ra, Luận văn đã sử dụng các phương
pháp nghiên cứu sau đây:
- Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của triết học Mác –
Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa;
- Phương pháp phân tích, so sánh luật học, bình luận… được sử dụng để tìm
hiểu các vấn đề lý luận về THĐ và mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người
có đất bị thu hồi trong quá trình THĐ;
- Phương pháp phân tích, diễn giải, bình luận, đối chiếu… được sử dụng khi
tìm hiểu các quy định pháp luật về THĐ;
- Phương pháp điều tra, thống kê, so sánh, đánh giá… được sử dụng khi tìm
hiểu thực trạng pháp luật về THĐ;


8

- Phương pháp tổng hợp, quy nạp, diễn giải được sử dụng khi nghiên cứu một
số giải pháp hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
6. Bố cục của luận văn
Luận văn được cơ cấu thành 3 chương như sau:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về thu hồi đất và mối quan hệ giữa Nhà
nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi;
- Chương 2: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất trong việc giải quyết mối
quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi;
- Chương 3: Hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất để giải quyết hài hòa mối
quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi.


9

Chương 1

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THU HỒI ĐẤT VÀ MỐI QUAN HỆ
GIỮA NHÀ NƯỚC, NHÀ ĐẦU TƯ VÀ NGƯỜI CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI
1.1. Khái quát về thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm thu hồi đất
Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất quốc gia. Nhà nước nắm giữ quyền quyết định
số phận pháp lý của đất đai. Đây là quyền năng duy nhất và tuyệt đối của đại diện
chủ sở hữu, nó bao trùm lên toàn bộ vốn đất trong phạm vi lãnh thổ quốc gia, ngoài
Nhà nước không ai được phép định đoạt. THĐ là một trong những hành vi pháp lý
thể hiện quyền định đoạt đó. Nhà nước không trực tiếp sử dụng mà giao đất cho hàng
triệu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng. Nếu giao đất, cho thuê đất làm phát sinh
quan hệ đất đai thì THĐ để lại hậu quả làm chấm dứt quan hệ đất đai.
Theo Từ điển Tiếng Việt định nghĩa thu hồi là việc “thu về lại, lấy lại cái trước
đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay kẻ khác”1. Từ đó, ta có thể hiểu THĐ
thể hiện quyền lực của Nhà nước – người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.
Giáo trình Luật Đất đai năm 2008 của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra
định nghĩa THĐ như sau: “Thu hồi đất là một quyết định hành chính của cơ quan
nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi
ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của
người sử dụng đất”.2 Luật Đất đai năm 2003 cũng đưa ra khái niệm THĐ tại khoản 5
Điều 4: “Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử
dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn
quản lý theo quy định của Luật này”.
Theo khái niệm trên, THĐ, xét về mặt hình thức là văn bản hành chính; xét về
nội dung, là việc sử dụng quyền lực nhà nước để thu lại quyền sử dụng đất đã được
1

Trung tâm từ điển học, Từ điển Tiếng Việt, NXB. Đà Nẵng, 1998, tr.924

2

Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật Đất đai , NXB Công an nhân dân , Hà Nội, 2008 – tr.140, 141


10

giao cho cá nhân, tổ chức nhằm phục vụ lợi ích của Nhà nước và xã hội. THĐ có
những đặc điểm sau:
- THĐ là một trong những nội dung cơ bản của quản lý nhà nước về đất đai
cùng với việc giao đất, cho thuê đất, chuyển quyền sử dụng đất. Việc THĐ do cơ
quan quản lý hành chính nhà nước tiến hành theo một thủ tục, trình tự nhất định.
Thầm quyền THĐ được xác định theo thẩm quyền giao đất, cơ quan có thẩm quyền
quyết định giao đất nào thì có quyền thu hồi đối với loại đất đó.
- THĐ được thực hiện bởi quyết định THĐ của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền. Trong đó xác định rõ chủ thể bị thu hồi, lý do thu hồi, diện tích thu hồi, mục
đích thu hồi. Đây là căn cứ làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và
người sử dụng đất.
- Phương pháp mệnh lệnh là phương pháp được dùng chính trong mọi trường
hợp THĐ. Vì đây là quan hệ giữa một bên là người sử dụng đất với một bên là Nhà
nước, hai chủ thể này không có sự bình đẳng về mặt pháp lý. Tuy nhiên, bên cạnh
phương pháp mệnh lệnh hành chính là phương pháp giáo dục, thuyết phục, đặc biệt
là trong khi THĐ để phục vụ mục tiêu an ninh, quốc phòng, lợi ích công cộng.
THĐ là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền sở hữu toàn dân
đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu, đồng thời cũng là nội
dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, để thực thi nội dung này,
quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội
đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai.
Cần phân biệt khái niệm “thu hồi đất” với khái niệm “trưng mua, trưng
dụng đất”. 3 Trưng dụng đất là việc Nhà nước điều chuyển sử dụng một diện tích đất
trong một giai đoạn tạm thời từ người sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nước một cách

bắt buộc theo thủ tục hành chính không do lỗi của người sử dụng đất. Giữa hoạt động
THĐ và hoạt động trưng mua, trưng dụng đất có những điểm khác biệt sau:

3

Xem thêm: Ts. Phan Trung Hiền, “Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng
đất trong pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Luật học, số 3/2011, tr. 18 -26


11

Về cơ sở pháp lý: hoạt động THĐ được điểu chỉnh bởi Luật Đất đai và các
văn bản pháp luật khác, trong khi đó hoạt động trưng mua, trưng dụng đất được điều
chỉnh bởi Luật trưng mua, trưng dụng tài sản.
Về mục đích: Nếu như THĐ được thực hiện vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và một số lý do khác thì trưng dụng đất được đặt ra trong
trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh, thiên tai hoặc tình trạng khẩn cấp đe dọa
nghiêm trọng đến tài sản của Nhà nước, của tổ chức, tài sản, tính mạng của nhân dân.
Về thẩm quyền, trình tự, thủ tục: THĐ là do sự cần thiết và được tiến hành
theo quy định hoặc xây dựng có trình tự lập, trình, thẩm định, xét duyệt quy hoạch và
được thực hiện theo quy hoạch đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận nên được
quy định “đóng” ở hai cấp có thẩm quyền chung ở địa phương là Ủy ban nhân dân
(UBND) cấp tỉnh và UBND cấp huyện. Ngược lại, trưng dụng đất là khẩn thiết, đột
xuất không theo kế hoạch, quy hoạch nào cả. Do vậy, thẩm quyền tiến hành trưng
mua, trưng dụng được quy định đa dạng bao gồm các cơ quan quản lý nhà nước có
thẩm quyền chung ở địa phương (UBND cấp tỉnh) và khá nhiều cơ quan quản lý nhà
nước có thẩm quyền chuyên môn ở Trung ương với các chức năng tương ứng (Bộ
trưởng Bộ Tài chính, Bộ quốc phòng, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và
phát triển nông thôn, Bộ Y tế, Bộ Công thương).
Về phương thức đền bù: Hình thức đền bù trong trưng mua, trưng dụng đất

được quy định trong Hiến pháp 1992 chủ yếu là bồi thường bằng tiền và giá bồi
thường là giá thị trường. Trong khi đó đền bù trong THĐ được thực hiện dưới 3 hình
thức: bồi thường bằng đất, bồi thường bằng tiền (theo cơ sở khung giá đất của Nhà
nước) và các chính sách hỗ trợ.
Về hậu quả pháp lý: Tuy cả hai hoạt động này đều có điểm chung là dẫn đến
hậu quả pháp lý là chấm dứt quan hệ đất đai của người sử dụng đất nhưng THĐ chấm
dứt hoàn toàn quyền sử dụng tất của tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng đất, còn
trưng dụng đất không chấm dứt hoàn toàn quyền sử dụng đất của người sử dụng mà hết
thời hạn trưng dụng đất hoặc khi đã thực hiện xong mục đích trưng dụng đất, Nhà nước
sẽ phải trả lại đất và bồi thường thiệt hại cho người bị trưng dụng đất.
THĐ không chỉ hiểu một cách thuần túy là Nhà nước sẽ tước quyền sử dụng
của các chủ sử dụng đất mà qua đó để thiết lập một quan hệ sử dụng đất mới phù hợp


12

với lợi ích của Nhà nước và xã hội. Thực tế THĐ là giai đoạn kết thúc việc sử dụng
đất của chủ thể này nhưng là bước tiếp của việc sử dụng đất của một chủ thể mới. Do
vậy các quy định về THĐ cần kết nối được lợi ích của ba chủ thể quan trọng là Nhà
nước – nhà đầu tư – người có đất bị thu hồi.
1.1.2. Các trường hợp thu hồi đất
Theo các quy định pháp luật hiện hành4, THĐ được áp dụng trong 3 trường hợp sau:
(i) Thu hồi vì mục đích, nhu cầu của nhà nước và xã hội gắn liền với chính
sách về bồi thường, hỗ trợ, TĐC. Trong nền kinh tế ngày càng phát triển, đất nước
ngày càng công nghiệp hóa – hiện đại hóa, việc nâng cấp cơ sở hạ tầng là điều tất
yếu, nhiều dự án lớn được phê duyệt. Vì lợi ích của xã hội mà những người đang sử
dụng đất phải chấp hành quyết định THĐ của cơ quan nhà nước. Mục đích THĐ do
nhu cầu của Nhà nước được xác định tại khoản 1 Điều 38 và được quy định chi tiết
tại Điều 39 và khoản 1 Điều 40 Luật Đất đai năm 2003, bao gồm hai nhóm sau đây:
- Nhóm thứ nhất: THĐ vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi

ích công cộng. Đây là trường hợp THĐ có tính truyền thống, ghi nhận trong luật gắn
liền với khái niệm bồi thường, hỗ trợ, TĐC từ Luật Đất đai năm 1993 và Nghị định
90/CP của Chính phủ ban hành ngày 17/8/1994 quy định về việc đền bù thiệt hại khi
nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi
ích công cộng (sau đây là gọi là Nghị định số 90/CP), Nghị định 22/1998/NĐ-CP của
Chính phủ ngày 24/4/1998 về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước THĐ để sử dụng
vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng (sau đây gọi là
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP) .… Hiện nay, trường hợp này được quy định tại Điều
39 Luật Đất đai năm 2003 và được hướng dẫn chi tiết tại khoản 1 Điều 36 Nghị định
181/2004/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 29/10/2004 hướng dẫn thi hành Luật
Đất đai năm 2003 (sau đây gọi là Nghị định số 181/2004/NĐ-CP).
- Nhóm thứ hai: THĐ vì mục đích phát triển kinh tế. Trường hợp này được
quy định chính thức tại Nghị định số 181/2004/NĐ-CP.

4

Điều 38, Điều 41 Luật Đất đai năm 2003; Nghị định 197/2004/NĐ-CP; Nghị định số 17/2006/NĐ-CP; Nghị
định số 84/2007/NĐ-CP và Nghị định số 69/2009/NĐ-CP


13

Việc THĐ vì mục đích, nhu cầu của Nhà nước và xã hội có nhiều điểm đặc
thù: thu hồi trong trường hợp này phải gắn với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và
có bồi thường, hỗ trợ, TĐC; việc THĐ này là không hoàn toàn tự nguyện, nằm ngoài
mong muốn của người sử dụng đất; trong trường hợp này, người sử dụng đất hoàn
toàn không có lỗi mà vì Nhà nước cần “huy động” một diện tích đất cho lợi ích
chung vì nhu cầu phát triển.
(ii) Thu hồi vì lý do đương nhiên như: tổ chức được Nhà nước giao đất
không thu tiền sử dụng đất bị giải thể, phá sản; cá nhân sử dụng đất chết mà không

có người thừa kế; người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất; đất được Nhà nước giao,
cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết hạn (khoản 2, 7, 8, 10 Điều 38
Luật Đất đai 2003).
(iii) THĐ do vi phạm pháp luật về đất đai. Những vi phạm này có thể do lỗi của
người sử dụng đất như: người sử dụng đất không đúng mục đích; người sử dụng đất cố ý
hủy hoại đất; đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng
liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất
trồng rừng không được sử dụng trong hai bốn tháng liền; đất được Nhà nước giao, cho
thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng
liền hoặc tiến độ sử dụng đất chậm hơn hai bốn tháng liền so với tiến độ ghi trong dự án
đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa và không được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất đó cho phép (khoản 3, 4, 6, 9, 11, 12 Điều
38 Luật Đất đai năm 2003). Trong trường hợp này, THĐ được xem như là một chế tài
áp dụng đối với những người có hành vi vi phạm pháp luật đất đai nhằm tước đi quyền
sử dụng đất của họ như. Việc THĐ do vi phạm pháp luật còn áp dụng đối với trường
hợp người có quyền quản lý đất đai có hành vi vi phạm như giao đất không đúng đối
tượng, không đúng thẩm quyền (khoản 5 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003).
Như vậy, trong phạm vi đề tài chỉ đề cập đến trường hợp THĐ thứ nhất –
THĐ gắn liền với chính sách về bồi thường, hỗ trợ và TĐC. Trong mối quan hệ này
có ba chủ thể có liên quan là Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất.
1.1.3. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất
1.1.3.1. Khái niệm bồi thường


14

Theo Từ điển Tiếng Việt thông dụng thì “bồi thường” có nghĩa là “đền bù
những tổn hại gây ra”.5 Trong lĩnh vực pháp luật, trách nhiệm bồi thường được đặt
ra khi một chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại cho chủ thể khác trong
xã hội. Trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường hay đền bù khi Nhà

nước THĐ xuất hiện từ rất sớm. Tại Chương II của Nghị định 151/TTg ngày
14/10/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng
đất đã đề cập đến việc “Bồi thường cho người dân có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp
đến Thông tư số 1792/TTg ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ quy định một
số điểm tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lâu niên, các hoa màu cho
nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố cũng đề cập đến vấn đề
bồi thường khi nhà nước THĐ. Đặc biệt, sau khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, thuật
ngữ “bồi thường” được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ này tiếp tục
được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của
Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định hướng dẫn thi hành. Đến khi Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được ban hành, thuật ngữ “bồi
thường” được sử dụng trở lại và tiếp tục xuất hiện tại Luật Đất đai năm 2003. Theo
khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003:“Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị
thu hồi đất”. Như vậy, bồi thường khi Nhà nước THĐ có một số đặc điểm:
Thứ nhất, bồi thường là trách nhiệm của Nhà nước nhằm bù đắp tổn thất về
quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất do hành vi THĐ của Nhà nước gây
ra. Nhà nước THĐ xuất phát từ nhu cầu khách quan của xã hội để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế.
Do vậy, khi thực hiện bồi thường cho người bị sử dụng đất khi THĐ nghĩa là Nhà
nước thay mặt xã hội thực hiện nghĩa vụ bồi thường cho người sử dụng đất (trách
nhiệm xã hội của Nhà nước trong việc bồi thường). Để thực hiện trách nhiệm xã hội,
Nhà nước không chỉ bồi thường về đất và thiệt hại về tài sản trên đất mà còn thực
hiện việc hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ di chuyển chỗ ở; giải quyết vấn đề TĐC;
đào tạo chuyển đổi nghề, bố trí việc làm mới cho người sử dụng đất.

5

Nguyễn Như Ý (chủ biên), Từ điển Tiếng Việt thông dụng, Nxb. Giáo dục, Hà Nội, 2001, tr.79.

15

Thứ hai, bồi thường là hậu quả pháp lý trực tiếp do hành vi THĐ của Nhà nước
gây ra. Điều này có nghĩa là bồi thường chỉ phát sinh sau khi có quyết định hành chính về
THĐ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Thứ ba, không giống như nguyên tắc tự thỏa thuận trong bồi thường thiệt hại trong
lĩnh vực dân sự, việc bồi thường thiệt hại khi nhà THĐ chỉ được thực hiện khi người sử
dụng đất khi bị Nhà nước THĐ thỏa mãn các điều kiện do pháp luật quy định; căn cứ để
xác định bồi thường là diện tích đất thực tế bị thu hồi, thiệt hại về tài sản trên đất và giá đất
do Nhà nước quy định tại thời điểm THĐ.
Từ những phân tích trên có thể thấy, quan hệ bồi thường khi Nhà nước THĐ phải
đặt trong mối quan hệ lợi ích Nhà nước, lợi ích của người được nhà nước giao đất, cho
thuê đất và lợi ích của người bị THĐ. Quan hệ này phải hài hoà thống nhất vì sự phát
triển, không thuần túy là quan hệ ngang giá như trong đời sống dân sự. Qua đó thấy được
đặc trưng trong việc bồi thường khi Nhà nước THĐ.
1.1.3.2. Khái niệm hỗ trợ, tái định cư
Bên cạnh thuật ngữ bồi thường, trong hoạt động THĐ còn đề cập đến khái niệm hỗ
trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ. Hỗ trợ, TĐC thể hiện chính sách nhân đạo của Nhà nước và
biểu hiện bản chất “của dân, do dân và vì dân” của Nhà nước ta nhằm hỗ trợ, chia sẻ khó
khăn với người bị THĐ và giúp họ trong việc tạo lập cuộc sống mới. Cùng với chính sách
bồi thường, chính sách hỗ trợ, TĐC cấu thành nên chính sách Nhà nước nhằm đảm bảo
quyền lợi của người có đất bị thu hồi.
* Khái niệm hỗ trợ:
Các quy định về hỗ trợ khi Nhà nước THĐ được ghi nhận khá sớm tại Nghị định
số 151/TTg ngày 14/4/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định về thể lệ tạm thời về trưng
dụng ruộng đất. Tuy nhiên, phải đến Luật Đất đai năm 2003, định nghĩa về hỗ trợ khi Nhà
nước THĐ mới được quy định cụ thể. Theo khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003: “Hỗ
trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua
đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”.

Tuy nhiên, định nghĩa trên mới chỉ đề cập đến góc độ đào tạo chuyển đổi nghề
nghiệp và tạo công ăn việc làm mới cho người lao động mà chưa phân biệt rõ từng
loại hỗ trợ khác nhau trong trường hợp THĐ ở, THĐ nông nghiệp của người trực
tiếp sản xuất, THĐ nông nghiệp trong khu dân cư, đất ao, vườn không được công
nhận là đất ở và các loại hỗ trợ khác. Do đó, từ khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời và


16

có hiệu lực đến nay, các quy định của Chính phủ và hướng dẫn cụ thể của Bộ Tài
nguyên và Môi trường về hỗ trợ khi Nhà nước THĐ đã có những nhận thức mới khi
phân biệt các hỗ trợ khi thu hồi các loại đất khác nhau và quy định về hỗ trợ không
chỉ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp mà còn bằng các hình thức đa dạng như hỗ trợ
bằng tiền, hỗ trợ suất đất ở, nhà ở TĐC hoặc suất đất sản xuất kinh doanh phi nông
nghiệp để đáp ứng các nhu cầu khác nhau của người bị THĐ.
*Khái niệm tái định cư
TĐC là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong sách, báo pháp lý ở nước
ta hiện nay; đặc biệt là trong các quy định của pháp luật về đất đai về bồi thường, hỗ
trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản
hướng dẫn thi hành lại không đưa ra khái niệm TĐC. Theo Điều 4 Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi
Nhà nước THĐ (sau đây gọi là Nghị định số 197/2004/NĐ-CP) thì TĐC được giải
thích là: “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại Nghị định này mà
phải di chuyển chỗ ở thì được bố trí tái định cư bằng một trong các hình thức sau:
1. Bồi thường bằng nhà ở.
2. Bồi thường bằng giao đất ở mới.
3. Bồi thường bằng tiền để tự lo chỗ ở mới.”
Căn cứ vào quy định trên, khái niệm TĐC có thể hiểu là: “Tái định cư là việc
người sử dụng đất được bố trí nơi ở mới bằng một trong các hình thức: bồi thường
bằng nhà ở mới hoặc bồi thường bằng giao đất ở hoặc bồi thường bằng tiền để tự lo

chỗ ở mới khi họ bị Nhà nước thu hồi đất ở và phải di chuyển chỗ ở”.
Trên thực tế, người bị Nhà nước THĐ không còn nơi ăn chốn ở, phải di
chuyển đến nơi khác để sinh sống, cuộc sống khó khăn thì Nhà nước phải thực hiện
trách nhiệm xã hội của mình trong việc bố trí một trong các hình thức TĐC để người
bị THĐ tạo lập cuộc sống mới. Do đó, TĐC chính là sự sắp xếp nơi ở mới cho người
bị THĐ không còn đất ở hoặc tạo điều kiện để người bị THĐ tự lo nơi ở mới của
mình thông qua các hỗ trợ tài chính từ phía Nhà nước.
1.2. Mối quan hệ giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất khi thu
hồi đất
Xuất phát từ lý do THĐ là một trong những nội dung của quản lý nhà nước về
đất đai vì vậy cần có sự can thiệp của Nhà nước dựa trên những chính sách, quy định


17

cụ thể của pháp luật có một vai trò vô cùng quan trọng. Hậu quả pháp lý của việc
THĐ là rất lớn bởi nó liên quan đến quyền và lợi ích của ba chủ thể Nhà nước – nhà
đầu tư – người bị THĐ.
Thứ nhất, về phía Nhà nước: thông qua việc THĐ, Nhà nước có được một quỹ
đất cần thiết đáp ứng nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội đồng bộ; phát
triển các khu kinh tế, công nghiệp, các cơ sở sản xuất kinh doanh, thực hiện việc quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất một cách hợp lý và hài hòa… qua đó làm tăng tính hấp
dẫn của môi trường đầu tư, kêu gọi sự đầu tư của các nhà đầu tư trong và ngoài nước,
tạo ra kiến trúc tổng thể thuận lợi để phát triển đất nước, phục vụ sự nghiệp công
nghiệp hóa, hiện đại hóa. Sau nữa, nếu thực hiện tốt chính sách điều tiết, việc THĐ
sẽ mang lại nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhà nước. Để có được những lợi ích
này, Nhà nước phải thực hiện nghĩa vụ xây dựng và thực hiện tốt chính sách bồi
thường, hỗ trợ, TĐC đối với người bị THĐ – những người bị thiệt hại, bị ảnh hưởng
trực tiếp, đảm bảo bồi thường hợp lý những khoản thiệt hại của người sử dụng đất
phải gánh chịu khi bị THĐ và có chính sách phù hợp để an dân, ổn định về kinh tế xã hội, chăm lo cho đời sống người lao động khi mất nơi ở, mất tư liệu sản xuất.

Đồng thời, Nhà nước cũng phải tạo ra và thực hiện cơ chế đảm bảo quyền đầu tư của
các nhà đầu tư, hỗ trợ các nhà đầu tư trong việc tiếp cận với nguồn đất sạch.
Thứ hai, về phía nhà đầu tư: thông qua chính sách THĐ của Nhà nước, họ có
thể triển khai được các dự án đầu tư của mình và thu về khoản lợi tức từ các dự án
đầu tư. Chi phí phải bỏ ra chính là việc phải đáp ứng các tiêu chí của Nhà nước đối
với việc lựa chọn các nhà đầu tư; thực hiện các quy định của pháp luật trong việc bồi
thường, GPMB để giải quyết phần nào hậu quả của việc THĐ đối với người bị THĐ.
Thứ ba, về phía người sử dụng đất, khi bị THĐ họ là những người chịu thiệt
thòi nhất. Đối với một quốc gia đi từ nền văn minh lúa nước như Việt Nam, đất đai là
tư liệu sản xuất quan trọng bậc nhất, là nguồn sống, nguồn việc làm, là "miếng cơm
manh áo”, là điều kiện để kiếm kế sinh nhai và là sự tồn tại, duy trì và phát triển sự
sống của mỗi người, của gia đình và cho cả thế hệ con cháu sau này. Vì vậy, việc
THĐ, đặc biệt là đất nông nghiệp có tác động một cách sâu sắc đến cuộc sống của
người bị THĐ. Trước khi bị THĐ phần lớn người dân đều có cuộc sống ổn định vì
họ có đất để xây dựng nhà ở sinh sống và có tư liệu sản xuất để tạo ra nguồn của cải
vật chất để nuôi sống bản thân và gia đình. Sau khi THĐ, cuộc sống của người dân


18

gặp nhiều khó khăn. Lợi ích mà họ có được là giá trị khoản bồi thường của Nhà nước
hoặc nhà đầu tư đối với phần đất bị thu hồi, ngoài ra thường có các chính sách hỗ trợ,
TĐC để họ có thể tiếp tục sinh sống, sản xuất, có việc làm, ổn định cuộc sống. Đồng
thời, họ có trách nhiệm thực hiện các quyết định hành chính của Nhà nước về THĐ
và bàn giao mặt bằng cho Nhà nước. Tuy nhiên, hầu như những sự bồi thường, hỗ
trợ đa phần đều không đáp ứng được nhu cầu của người dân bị THĐ. Việc THĐ và
thực tiễn thực thi các dự án hiện nay đã và đang để lại cho người nông dân và xã hội
nhiều hậu quả tiêu cực. Do bị thu hồi tư liệu sản xuất nên một bộ phận lao động có
độ tuổi cao, trình độ lao động thấp không còn đất để sản xuất và không có khả năng
tìm việc làm mới. Theo báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn: trong

vòng năm năm, với diện tích hơn 366.000 ha đất nông nghiệp bị thu hồi, tác động
đến gần 627.495 hộ gia đình với khoảng 950.000 lao động và ảnh hưởng tới đời sống
của hơn 2,5 triệu người, trong đó có những hộ gia đình rơi vào tình trạng bị bần cùng
hóa.6 Trung bình cứ thu hồi mỗi ha đất nông nghiệp sẽ có 10 nông dân bị mất việc
làm và với tốc độ 73,2 nghìn ha đất nông nghiệp bị thu hồi mỗi năm sẽ có 70 vạn
nông dân không có công ăn việc làm. Việc không có việc làm dẫn đến không có thu
nhập, cùng với việc sử dụng số tiền bồi thường, hỗ trợ sai mục đích đã kéo theo hệ
lụy là tệ nạn xã hội như cờ bạc, trộm cắp, phạm pháp hình sự xảy ra ảnh hưởng đến
cộng đồng và xã hội. Đúng như đánh giá của đại diện Ngân hàng thế giới tại Việt
Nam thì “Nông dân là những người nghèo nhất, nhưng cùng với quá trình hiện đại
hóa đất nước, họ đã bị kéo vào vòng xoáy của sự nghèo đói”.7
Như vậy, trong mối quan hệ giữa Nhà nước – nhà đầu tư – người bị THĐ nêu
trên là mối quan hệ xung đột về lợi ích. Nhà nước, mà đại diện là lãnh đạo ở các địa
phương luôn mong muốn sự phát triển kinh tế như là phương thức giúp địa phương
họ thoát khỏi đói nghèo và do đó thường đưa ra những ưu đãi cho các nhà đầu tư và
các dự án đầu tư mà thiếu quan tâm đến người sử dụng đất bị Nhà nước thu hồi. Phía
các nhà đầu tư lại luôn mong muốn thực hiện dự án đầu tư thuận lợi, đạt được lợi
6

Theo Báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn trình Chính phủ về thực trạng thu hồi đất nông
nghiệp tháng 9/2008.
7

Theo Báo cáo của Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn trình Chính phủ về thực trạng thu hồi đất nông
nghiệp tháng 9/2008.


19

nhuận cao nhất có thể, vì vậy họ luôn tìm mọi biện pháp để hạ thấp chi phí đầu tư,

trong đó có chi phí để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, TĐC cho người sử dụng đất. Về
phía người bị THĐ, như đã phân tích ở trên, họ là đối tượng chịu thiệt thòi nhất trong
quan hệ THĐ, người dân luôn mong muốn được nhận được khoản tiền bồi thường,
hỗ trợ cao hơn để có thể đảm bảo cuộc sống sau khi bị THĐ. Người bị THĐ không
hài lòng với chính sách bồi thường, hỗ trợ không thỏa đáng của Nhà nước hoặc nhà
đầu tư nên không chịu bàn giao đất để giải phóng mặt bằng (GPMB). Mỗi lợi ích đều
có xu hướng trở thành tuyệt đối, đòi được thoả mãn bất chấp những lợi ích khác, vì
thế mà nảy sinh sự xung đột lợi ích. Đó chính là chính là nguyên nhân dẫn đến tình
trạng khiếu kiện về đất đai ngày càng nhiều và phức tạp hiện nay. Để bảo đảm cho xã
hội có thể tồn tại và phát triển thì những xung đột lợi ích cần phải được giải quyết,
các nhóm có lợi ích xung đột cần đạt được thoả thuận về cách giải quyết xung đột.
Tuy nhiên, các nhóm này rất khó đi đến một thỏa thuận thống nhất để giải quyết
xung đột. Cần có một tổ chức đứng ra làm trọng tài, giúp các bên giải quyết xung đột
dựa trên những chuẩn mực, quy tắc thỏa mãn một cách tốt nhất lợi ích của các bên.
Tổ chức đó là Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu về đất đai đồng thời là
chủ thể quản lý đất đai, những chuẩn mực, quy tắc đó là pháp luật. Vì vậy, việc hoàn
thiện hệ pháp luật về THĐ, đặc biệt là pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, TĐC là một
yêu cầu tất yếu. Có như vậy, lợi ích của Nhà nước mới được đảm bảo, nhà đầu tư
nhanh chóng có đất sạch thực hiện dự án, đời sống của người dân có đất bị thu hồi ổn
định lâu dài, giảm thiểu khiếu kiện về bồi thường, GPMB khi THĐ.
1.3. Sơ lược hệ thống pháp luật Việt Nam về thu hồi đất
1.3.1. Giai đoạn trước năm 1993
Sau Cách mạng tháng Tám thành công, nước Việt Nam tiến hành cải cách
ruộng đất thực hiện khẩu hiệu “người cày có ruộng”. Vấn đề THĐ được quy định tản
mạn rải rác trong nhiều văn bản pháp lí và việc Nhà nước THĐ sẽ làm chấm dứt
quyền sở hữu của người bị thu hồi, Nhà nước THĐ trong rất nhiều trường hợp. Nghị
định số 151/TTg ngày 14/4/1959 của Hội đồng Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời
về trưng dụng ruộng đất dụng là văn bản đầu tiên quy định về vấn đề này, tại
Chương II của Nghị định này đã đề cập việc “Bồi thường cho người có ruộng đất bị

20

trưng dụng. Tiếp đó, Thông tư số 1972/TTG ngày 11/01/1970 quy định một số điểm
tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân
ở những vùng xây dựng kinh tế, mở rộng thành phố”. Thông tư này thể hiện sự nhận
thức mới trong vấn đề đền bù với nguyên tắc “phải đảm bảo thỏa đáng quyền lợi
kinh tế hợp tác xã và của người dân”. Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 được
coi là văn bản bao quát nhất về quản lý đất đai. Việc đền bù thiệt hại khi thu hồi,
trưng dụng đất chưa có quy định hướng dẫn cụ thể, khi bị thu hồi, người sử dụng đất
chỉ được đền bù khi người đó không có lỗi. Việc bồi thường tài sản trên đất do
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tạm thời quy định chưa có văn bản
hướng dẫn chung.
Nhìn chung, pháp luật về THĐ trong giai đoạn này còn chưa phát triển, chính
sách đền bù thể hiện cơ chế quản lý tập trung bao cấp, thiên lệch về lợi ích tập thể,
do đó quyền lợi của người bị thiệt hại không được giải quyết thỏa đáng.
Năm 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 đề ra chính sách đổi mới toàn
diện tạo ra bước biến chuyển sâu sắc trong nhận thức của Đảng và Nhà nước. Theo
đó, quan hệ đất đai được nhìn nhận ở một góc độ mới theo hướng: sửa đổi, bổ sung
các chính sách ruộng đất và các loại đất khác để quản lý, “sử dụng có hiệu quả và
triệt để tiết kiệm”. Ngày 29/12/1987, Luật Đất đai của nước ta được Quốc hội thông
qua trong đó có quy định những trường hợp bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ
sử dụng cho nhu cầu của Nhà nước, xã hội. Tuy nhiên, các quy định này, mới chỉ
dừng lại ở mức khái quát mà chưa nêu cụ thể các trường hợp được bồi thường hay
không được bồi thường, mức độ bồi thường như thế nào…. Quyết định số
186/HĐBT đã cụ thể hóa Luật Đất đai năm 1987 quy định vấn đề bồi thường thiệt
hại trong trường hợp chuyển mục đích từ đất nông nghiệp, lâm nghiệp sang sử dụng
vào mục đích khác. Theo đó, người được Nhà nước cho phép chuyển mục đích sử
dụng phải nộp một khoản tiền vào ngân sách Nhà nước. Nhà nước dùng khoản tiền
này để khai hoang, mở rộng diện tích đất nông nghiệp bù đắp vào số diện tích phải

chuyển mục đích sử dụng.
1.3.2. Giai đoạn từ năm 1993 đến năm 2003
Hiến pháp năm 1992 đã công nhận và bảo vệ quyền sử dụng đất của các tổ
chức, cá nhân, quyền sở hữu của cá nhân về tài sản và tư liệu sản xuất. Luật Đất đai


21

năm 1993 được ban hành nhằm thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992.
Đây là văn bản quan trọng đánh dấu bước phát triển và đổi mới mạnh mẽ của pháp
luật về quản lý nhà nước đối với đất đai nói chung và pháp luật về THĐ nói riêng. Tuy
nhiên Luật vẫn còn thiếu các quy định về việc giải quyết vấn đề TĐC, vấn đề đào tạo
chuyển đổi ngành, nghề, tìm kiếm việc làm mới cho người có đất bị thu hồi. Nghị định
số 90/CP ngày 17/8/1994 quy định về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử
dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng đã quy
định chi tiết và toàn diện hơn vấn đề này: mở rộng phạm vi áp dụng chính sách bồi
thường, người bị thiệt hại có thể được bồi thường thiệt hại về đất, về tài sản trên đất và
ngoài ra họ còn được hỗ trợ các khoản khác, điều kiện bồi thường được xác định tương
đối rõ ràng, thiệt hại về tài sản được đền bù bằng giá trị hiện có của công trình. Mặc dù
vậy, thực tiễn triển khai thực hiện Nghị định này cho thấy còn tồn tại nhiều bất cập.
Tiếp đó Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ban hành ngày 24/4/1998 quy định về việc bồi
thường thiệt hại khi Nhà nước THĐ để sử dụng vào mục đích an ninh quốc phòng, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng và Thông tư số 145/TT-BTC của Bộ Tài chính được
ban hành nhằm cụ thể hóa Nghị định 22/1998/NĐ-CP. Hai văn bản này về cơ bản đã
cụ thể hóa được đường lối, chủ trương của Đảng về bồi thường, thiệt hại, hỗ trợ, TĐC
và giải quyết các vấn đề phát sinh do việc Nhà nước THĐ gây ra.
Tuy nhiên, thực tiễn triển khai các văn bản trên vẫn còn tồn tại nhiều bất cập,
đặc biệt là những hạn chế trong việc xác định giá đất bồi thường gây ra nhiều tranh
chấp, khiếu kiện kéo dài.
1.3.3. Giai đoạn từ năm 2003 đến nay

Để khắc phục những hạn chế của những văn bản trước đó và sửa đổi một số
quy định của pháp luật đất đai cho phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của đất
nước, ngày 26/11/2003, Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 4 đã thông qua Luật đất đai
2003 thay thế Luật Đất đai năm 1993; trong đó có các quy định sửa đổi, bổ sung về
bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước THĐ. Cụ thể hóa các quy định này, ngày
03/12/2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 197/2004/NĐ-CP về bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Bộ Tài nguyên và Môi trường ra Thông tư
số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 hướng thực hiện Nghị định số 197/2004/NĐCP (sau đây gọi là Thông tư số 116/2004/TT-BTC). Các quy định về vấn đề này đã
có những sửa đổi, bổ sung đáng chú ý sau đây: Quy định rõ các trường hợp người bị


22

Nhà nước THĐ được bồi thường về đất và tài sản trên đất và các trường hợp người bị
THĐ không được bồi thường về đất mà chỉ được bồi thường thiệt hại về tài sản trên
đất; Quy định nguyên tắc công khai, minh bạch trong việc THĐ; Quy định chính sách
TĐC, chính sách hỗ trợ, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới cho người
bị THĐ nông nghiệp mà không có đất để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất.
Tiếp đó, để xử lý những vấn để mới nảy sinh trong quá trình THĐ, GPMB,
ngày 25/5/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung
về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử
dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và
giải quyết khiếu nại về đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 84/2007/NĐ-CP). Mặc
dù thường xuyên được sửa đổi, bổ sung song những quy định trên đây cũng chỉ giải
quyết một số vấn đề bức xúc nảy sinh từ công tác bồi thường, GPMB khi Nhà nước
THĐ. Do đây là công việc liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của
người dân nếu các quy định được xây dựng không hợp lý và thường xuyên được sửa
đổi, bổ sung thì sẽ tiềm ẩn nguy cơ phát sinh tranh chấp, khiếu kiện kéo dài, gây mất
ổn định về chính trị. Nhận thức được vấn đề này, ngày 13/8/2009, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá

đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (sau đây gọi là Nghị định số
69/2009/NĐ-CP). Nghị định này được coi là chính sách, giải pháp có tính đột phá lớn
và toàn diện đã tháo gỡ căn bản những vướng mắc trong công tác bồi thường, hỗ trợ,
TĐC khi Nhà nước THĐ. Ngày 01/10/2009, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành
Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư
và trình tự, thủ tục thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất (sau đây gọi là Thông tư số
14/2009/TT-BTNMT) nhằm xử lý các tình huống mới nảy sinh trong quá trình THĐ.
Như vậy, song hành với sự phát triển của pháp luật đất đai, các quy định về
THĐ, bồi thường, hỗ trợ, TĐC luôn được xây dựng, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện
nhằm xử lý hài hòa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước, người bị THĐ và
chủ đầu tư. Ở một chừng mực nhất định, các quy định này đã đạt được mục đích
nêu trên và tạo ra quỹ đất sạch đáp ứng nhu cầu sử dụng của xã hội và góp phần
vào việc thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước ở
từng thời kỳ lịch sử.