Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thực tiễn thí điểm tại tỉnh nam định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ THỊ THANH VÂN

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH
NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG TRONG ĐIỀU KIỆN KHÔNG
TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN, QUẬN, PHƢỜNG
– THỰC TIỄN THÍ ĐIỂM TẠI TỈNH NAM ĐỊNH

Chuyên ngành: Luật Hành chính
Mã số: 60 38 20

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN THỊ HIỀN

HÀ NỘI - 2012



2



1

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài
Cải cách bộ máy hành chính nhằm tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước
ta. Trong bộ máy hành chính nhà nước, mỗi cơ quan có một địa vị pháp lý khác
nhau song đều có chung một mục tiêu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước hợp
lý, có hiệu lực, hiệu quả.
Các cơ quan hành chính ở địa phương đóng một vai trò quan trọng trong
việc triền khai thực hiện quyền hành pháp của nhà nước trên phạm vi lãnh thổ
địa phương. Đổi mới tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương trong quá trình thực hiện công cuộc cải cách hành
chính thời gian qua có những kết quả nhất định. Tuy nhiên thực tiễn cải cách tổ
chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương diễn ra chậm,
không đồng bộ, chưa thực sự tạo ra bước đổi mới có tính đột phá để hoàn thiện
và xây dựng chính quyền địa phương. Điều này đòi hỏi phải có sự thay đổi mạnh
mẽ có tính đột phá trong công tác cải cách bộ máy chính quyền địa phương đáp
ứng yêu cầu đổi mới. Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu, nguyên tắc xây dựng
chính quyền địa phương ở nước ta theo tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền
của dân, do dân, vì dân, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa, mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, Tại Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành
Trung ương khoá X đã ban hành Nghị quyết số 17/NQ-TW về đẩy mạnh cải
cách hành chính, nâng cao năng lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã
đề ra phương hướng “Thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận,
phường. Qua thí điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi,
bổ sung Hiến pháp về tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp”. Trên cơ sở
Đề án của Chính phủ, Quốc hội đã thảo luận và nhất trí thông qua Nghị quyết số
26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận,
phường; Nghị quyết 725/2009/UBTVQH12 điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của


2

HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và quy định nhiệm vụ,
quyền hạn, tổ chức bộ máy của UBND huyện, quận, phường nơi không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường. Thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường là vấn đề hệ trọng nhưng cần thiết phải làm trong tiến
trình cải cách hành chính. Sau thời gian thực hiện thí điểm sẽ tiến hành tổng kết
đánh giá để có cơ sở sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, Luật Tổ chức hội đồng nhân
dân (HĐND) và uỷ ban nhân dân (UBND) và các luật chuyên ngành khác, tạo cơ
sở pháp lý tổ chức hợp lý chính quyền đại phương, bảo đảm tính thống nhất,
thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính nhà nước.
Việc thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường đã đặt ra một
yêu cầu lớn phải thay đổi về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương nhằm đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của bộ máy hành chính
nhà nước. Cùng với việc nghiên cứu lý luận cần có những nghiên cứu thực tế,
khách quan về việc đổi mới tổ chức làm cơ sở cho việc nâng cao chất lượng,
hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Với những
lý do trên, tác giả lựa chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân
dân huyện, quận, phường – thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam Định”.
2. Tình hình nghiên cứu của luận văn
Việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương nói chung và trong trường hợp không tổ chức hội đồng nhân dân
huyện, quận, phường nói riêng ra đời là kết quả của một quá trình làm nghiên
cứu thận trọng, nghiêm túc, hiệu quả của Quốc hội, Chính phủ và các ngành liên
quan. Đóng góp vào thành quả chung đó có các nghiên cứu, các bài viết dưới
dạng tham luận, hội thảo, nghiên cứu đăng trên các tạp chí và một số sách tham
khảo, chuyên khảo như:
- Chủ trương, quan điểm của Đảng và nhà nước về tổ chức hợp lý chính
quyền địa phương - TS Văn Tất Thu;

3

- Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc không tổ chức hội đồng nhân dân
huyện, quận và phường – PGS.TS Bùi Xuân Đức;
- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức
hội đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay – TS Văn Tất Thu;
- Bàn về phương án thực hiện chủ trương không tổ chức hội đồng nhân
dân cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, phường và cử tri bầu trực tiếp
Chủ tịch UBND xã – TS Vũ Đức Khiển;
- Chế định chính quyền địa phương – TS Hoàng Thị Ngân;
- Cải cách thể chế hành chính nhà nước – GS.TS Phạm Hồng Thái;
- Sáu vấn đề đặt ra trong thí điểm không tổ chức HĐND ở huyện, quận,
phường – TS Dương Quang Tung;
- Tiêu chí và phương pháp đánh giá kết quả thí điểm không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường – TS Hoàng Thị Ngân;
- Cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trong giai đoạn
hiện nay – TS Nguyễn Minh Đoan.
Nhìn chung, các bài viết dưới dạng tham luận, nghiên cứu đăng trên các tạp
chí và một số sách tham khảo đã tập trung nghiên cứu về vấn đề mang tính tổng
quát, có tính hệ thống lý luận về thí điểm không tổ chức HĐND nói chung. Việc
nghiên cứu về tổ chức và hoạt động cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
trong trường hợp không tổ chức HĐND huyện, quận, phường chưa có một công
trình nghiên cứu nào hệ thống đầy đủ về lý luận cũng như thực tiễn đặc biệt
trong việc tìm hiểu cụ thể một địa phương thực hiện thí điểm như tỉnh Nam định.
3. Mục đích và phạm vi nghiên cứu.
Mục đích của luận văn là bước đầu nghiên cứu một cách có hệ thống về tổ
chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều
kiện không tổ chức HĐND huyện, quận, phường; đề cập đến thực trạng tổ chức
và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương khi không tổ chức

HĐND huyện, quận, phường, từ đó tìm ra những phương hướng và biện pháp
nhằm hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành


4

chính nhà nước ở địa phương. Từ việc nghiên cứu lý luận nói chung, từ những
quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức thực hiện trên thực tế tác giả nghiên
cứu và phân tích thực tiễn tại tỉnh Nam định. Để thực hiện mục đích nghiên cứu,
tác giả tập trung vào những nội dung cơ bản sau:
- Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện,
quận, phường;
- Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường –
thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam định;
- Một số giải pháp hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động
của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức
hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.
4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được thực hiện trên cơ sở nghiên cứu những quan điểm của chủ
nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về bộ máy nhà nước, các quan điểm
của Đảng, Nhà nước về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của
dân, do dân, vì dân; những đánh giá về việc mô hình tổ chức và hoạt động của cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương được trình bày trong các văn kiện đại
hội, các nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam; các văn bản quy phạm pháp
luật đã ban hành, các báo cáo, tổng kết về tổ chức hoạt động của UBND khi
không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.
Trong luận văn, tác giả sử dụng chủ yếu phương pháp phân tích - tổng hợp
trong việc nghiên cứu các quy định của pháp luật liên quan tới tổ chức và hoạt

động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thí điểm không tổ chức
HĐND huyện, quận, phường và tác động của cơ chế, pháp luật tới thực tiễn.
Phương pháp so sánh và phương pháp thống kê được sử dụng khi tìm hiểu sự
khác biệt giữa tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa


5

phương khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường trước
và sau khi thực hiện thí điểm.
5. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn
Những kết quả nghiên cứu của luận văn có giá trị tham khảo đối với các
vấn đề liên quan đến tổ chức hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của tỉnh Nam
định nói riêng và các đơn vị thực hiện thí điểm trên toàn quốc nói chung trong
điều kiện đổi mới và hội nhập. Luận văn góp phần bổ sung cơ sở lý luận và
thực tiễn trong nghiên cứu về tổ chức hợp lý chính quyền địa phương về ở
nước ta hiện nay.
6. Kết cấu của luận văn
Tên luận văn: "Tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương trong điều kiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,
phường – thực tiễn thí điểm tại tỉnh Nam Định".
Ngoài phần mở đầu và kết luận, và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
luận văn gồm ba chương:
Chương 1. Lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện,
quận, phường
Chương 2. Thực trạng về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện,
quận, phường

Chương 3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu
quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong điều kiện
không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.


6

CHƢƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Ở ĐỊA PHƢƠNG TRONG
ĐIỀU KIỆN KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
HUYỆN, QUẬN, PHƢỜNG
1.1. Cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng và cơ sở để thực hiện
không tổ chức HĐND quận, huyện, phƣờng.
1.1.1. Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Khái niệm cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được đề cập nhiều
trong các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, trong các
văn bản pháp luật hiện hành chưa có qui định về cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương theo cách đưa ra một định nghĩa đầy đủ, ngắn gọn. Trong thực tế,
theo cách hiểu chung nhất, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ
quan có chức năng quản lí hành chính nhà nước theo sự phân định địa giới hành
chính lãnh thổ địa phương. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có thẩm
quyền chung, quản lí tất cả các lĩnh vực công tác trong một địa phương, có
nhiệm vụ thực thi pháp luật và chỉ đạo việc thực hiện các chính sách, kế hoạch
của nhà nước trong địa phương thuộc thẩm quyền quản lí.
Xét về mặt tổ chức cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được hiểu
như là một tập hợp tổ chức hành chính địa phương quản lý chung các vấn đề trên
một địa phương nhất định. Dưới góc độ quản lý, cơ quan hành chính nhà nước là
loại cơ quan lý nhà nước hoạt động có tính chuyên nghiệp, có chức năng điều
hành xã hội trên cơ sở chấp hành và thi hành Hiến pháp, Luật và các văn bản quy

phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên [26, tr.8]. Xuất phát từ mục đích
hoạt động, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ra đời thực hiện những
hoạt động chấp hành và điều hành trên địa bàn lãnh thổ địa phương. Hoạt động
chấp hành và điều hành ở địa phương là hoạt động quản lý các vấn đề của địa
phương trong khuôn khổ pháp luật mà nhà nước đã qui định, do chính các cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương thực hiện hay nói cách khác hoạt động


7

quản lý của địa phương do chính địa phương thực hiện. Điều này nhằm phân biệt
với hoạt động quản lý các vấn đề của quốc gia trên địa phương do các cơ quan
nhà nước trung ương thực hiện. Sự ra đời của cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương mang tính khách quan, đó là sự đòi hỏi tất yếu của quá trình phát triển
của quốc gia. Do thực hiện quản lí ở tầm vĩ mô trên phạm vi toàn quốc, nên
nhiều vấn đề của địa phương chính quyền trung ương không có điều kiện trực
tiếp giải quyết. Mặt khác, mỗi địa phương đều có đặc điểm riêng về vị trí địa lý,
về kinh tế, về xã hội, về truyền thống phong tục tập quán… Vì thế chính quyền
trung ương không thể hiểu và thoả mãn được đầy đủ các nhu cầu của từng địa
phương. Do đó việc thiết lập các cơ quan chính quyền địa phương, thay mặt Nhà
nước, thực hiện hoạt động quản lý trên lãnh thổ địa phương là điều cần thiết.
Hoạt động quản lý các vấn đề của địa phương gắn liền với một vùng lãnh
thổ nhất định và tuỳ theo các theo cách thức tổ chức, thực hiện quyền lực nhà nước,
tùy theo đặc điểm phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội, địa lý, dân cư và quan điểm
chính trị - pháp lý của mỗi quốc gia mà mỗi quốc gia thiết lập hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước địa phương theo một mô hình khác nhau. Trong mỗi quốc gia
thì tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng giai đoạn của cuộc cách mạng mà hệ thống cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức và được giao thẩm quyền cho
phù hợp với mục tiêu chung của quốc gia trong từng giai đoạn.
Cơ quan hành chính nhà nước là một hệ thống được tổ chức chặt chẽ theo

cấp lãnh thổ tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Nước ta phân chia dân cư theo lãnh thổ và tổ chức các đơn vị hành chính địa
phương theo cách, nước chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành
xã. Do quá trình triển khai thực hiện quyền hành pháp được thực hiện theo
nguyên tắc tập trung dân chủ, đã tạo ra một hệ thống tổ chức thống nhất, toàn
vẹn, có mối liên hệ chặt chẽ về tổ chức và hoạt động giữa các cơ quan trong hệ
thống hành chính. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nằm trong hệ
thống thống nhất, có phân định cấp bậc hành chính lãnh thổ, đặt dưới sự điều


8

hành thống nhất của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ. Cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương đặt trong mối liên hệ thống nhất, trên cơ
sở đảm bảo nguyên tắc tập trung thống nhất, do đó tạo nên sức mạnh chung của
toàn hệ thống quản lí. Uỷ ban nhân dân là cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương theo pháp luật Việt Nam hiện hành. [6, Đ.123].
Có thể định nghĩa khái quát: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
là một kết cấu của chính quyền địa phương, được thành lập theo qui định của
pháp luật, thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước theo vùng lãnh thổ
địa phương.
Theo Hiến pháp năm 1992 nước ta có ba cấp hành chính địa phương:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã;
- Xã, phường, thị trấn.
Tương ứng với từng đơn vị hành chính lãnh thổ, các cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương bao gồm: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương,
UBND huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận và thị xã; UBND xã, phường, thị trấn.
Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện và các ban thuộc uỷ
ban nhân dân cấp xã là các cơ quan thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành

giúp uỷ ban nhân dân thực hiện chức năng quản lý nhà nước. UBND các cấp là
cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, có vai trò vô cùng quan trọng trong
bộ máy chính quyền địa phương. Uỷ ban nhân dân do cơ quan quyền lực nhà
nước cùng cấp lập ra vì vậy chúng được xác định là cơ quan chấp hành của cơ
quan quyền lực nhà nước cùng cấp, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên
mọi lĩnh vực trong phạm vi địa giới hành chính nhất định. Cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương có những đặc điểm sau:
Thứ nhất: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động mang
tính quyền lực nhà nước, được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung


9

dân chủ. Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ: Cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương là một bộ phận của bộ máy nhà nước và nhân danh nhà nước khi
thực hiện chức năng quản lý hành chính. Thẩm quyền của cơ quan hành chính
nhà nước ở địa phương được giới hạn trong phạm vi quyền hành pháp. Thẩm
quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là tổng thể những quyền,
nghĩa vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật qui định. Quyền hạn là yếu
tố quan trọng nhất của thẩm quyền, quyết định tính chất quyền lực của cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương có nghĩa là có quyền ra những mệnh lệnh, chỉ
thị buộc các đối tượng khác phải thực hiện. Khi thực hiện các quyền, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương đã nhân danh nhà nước, thực hiện quyền lực
nhà nước ở địa phương. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương hoạt động
trong khuôn khổ thẩm quyền của mình một cách độc lập, chủ động, sáng tạo và
chịu sự ràng buộc của pháp luật, chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.
Thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là giới hạn quyền
lực nhà nước mà cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được giao để làm
phương tiện tiến hành các hoạt động quản lí, nhưng việc thực hiện thẩm quyền
không chỉ là quyền mà còn là nghĩa vụ. Một trong những nghĩa vụ đó là phối

hợp chặt chẽ với các cơ quan nhà nước khác để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của
bộ máy chính quyền địa phương.
Tính tập trung dân chủ thể hiện ở chỗ xuất phát từ bản chất của một Nhà
nước dân chủ xã hội chủ nghĩa, đặc điểm của một nhà nước đơn nhất và để phù
hợp với những nhiệm vụ chính trị của thời đại, nền hành chính nhà nước phải
đảm bảo tăng cường tính thống nhất, tập trung cao, có quyền lực chính trị cũng
như quyền lực kinh tế tập trung vững chắc vào nhà nước (trung ương) song song
với việc mở rộng tính dân chủ mạnh mẽ cho chính quyền địa phương theo tinh
thần vận dụng hợp lý các phương thức tập quyền, phân quyền, tản quyền, uỷ
quyền, đồng quản lý… trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ. Do cơ quan hành
chính hành chính nhà nước ở địa phương là một thiết chế tập thể, người đứng


10

đầu lãnh đạo, điều hành hoạt động của cơ quan nên khi quyết định những vấn đề
quan trọng của địa phương phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số.
Thứ hai: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan chấp
hành của cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, được thành lập ra để thực hiện
chức năng quản lý hành chính nhà nước có nghĩa là thực hiện hoạt động chấp
hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi địa
phương. Hoạt động chấp hành và điều hành là hoạt động được tiến hành trên cơ
sở Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước.
Thứ ba: Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương mang
tính thường xuyên, liên tục và tương đối ổn định, là cầu nối trực tiếp nhất đưa
đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống. Thông qua việc thực hiện chức
năng quản lý hành chính nhà nước trên mọi mặt kinh tế xã hội của địa phương
thể hiện ở việc cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ban hành các văn
bản pháp luật thuộc thẩm quyền để cụ thể hoá và chi tiết hoá các văn bản pháp
luật của cơ quan nhà nước cấp trên từ đó đưa ra các văn bản của mình để chỉ đạo

thực hiện trong thực tế, đánh giá hiệu quả của việc thực hiện pháp luật và xử lý
các hành vi vi phạm pháp luật. Hoạt động quản lý hành chính của cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương trực tiếp tác động đến cộng đồng dân cư tồn tại lâu
đời, có sự gắn bó chặt chẽ với nhau do đó hoạt động của cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương cần đáp ứng nhu cầu của cộng đồng dân cư về nhiều phương
diện như kinh tế, văn hóa, xã hội, truyền thống, phong tục tập quán, ngành nghề.
Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cầu nối giữa Nhà nước với các tổ
chức và cá nhân trên địa bàn, đại diện cho Nhà nước, nhân danh Nhà nước để
thực thi quyền lực Nhà nước trong lĩnh vực hành pháp tại địa phương; triển khai,
tổ chức thực hiện những chủ trương, chính sách pháp luật của Nhà nước. Để thực
hiện tốt hoạt động này, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải chủ
động, linh hoạt đảm bảo vừa đúng pháp luật vừa phù hợp với truyền thống và
điều kiện của mỗi địa phương. Trực tiếp tổ chức thực hiện các qui định, các


11

quyết định của nhà nước, giải quyết những yêu cầu, thắc mắc, bức xúc của tổ
chức và cá nhân đồng thời cũng là người trực tiếp thu nhận, lắng nghe, tiếp
thu những ý kiến, những đề xuất, kiến nghị của tổ chức và cá nhân, cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan phải phản ánh một cách trung
thực những nguyện vọng, mong muốn, nhu cầu của người dân lên các cơ quan
cấp trên và đề xuất những giải pháp trong việc giải quyết những vướng mắc,
thoả mãn những nhu cầu, mong muốn đó. Nếu làm việc có hiệu quả tốt thì
đường lối, chính sách pháp luật của nhà nước sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống, trở
thành hoạt động thực tế, tạo ra sự phấn khởi, sự tin tưởng của nhân dân vào
nhà nước. Ngược lại, nếu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương không
giải quyết công việc một cách thấu đáo những thắc mắc, những vướng mắc
của nhân dân thì có thể làm bùng phát nhiều phản ứng tiêu cực của nhân dân đối
với Nhà nước.

Thứ tư: Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có mối liên hệ
với nhau về tổ chức và hoạt động, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, theo thứ
bậc nhằm đảm bảo thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước ở địa phương.
Đó là cách thức tổ chức hình thành một hệ thống tổ chức hành chính địa phương
theo trật tự thứ bậc của hệ thống quản lý - có cấp trên và cấp dưới. Cấp trên chỉ
đạo, lãnh đạo cấp dưới. Cấp dưới phục tùng các quyết định của cấp trên. Mối
quan hệ này dựa trên cơ sở của pháp luật. Trong hệ thống thứ bậc hành chính, số
lượng các bậc có thể thay đổi phụ thuộc vào từng giai đoạn. Do tổ chức theo thứ
bậc nên có cơ quan hành chính cấp, cơ quan hành chính cấp dưới. Tính trên dưới
ở đây thể hiện tính tuân thủ chấp hành các quyết định của cơ quan cấp trên. Cơ
quan hành chính nhà nước phải chấp hành quyết định của cơ quan hành chính
cấp trên. Trong điều kiện cụ thể của Việt nam, tỉnh là cơ quan cấp trên trực tiếp
của huyện, huyện là cơ quan cấp trên trực tiếp của xã. Mọi quyết định của tỉnh,
huyện phải thực hiện và mọi quyết định của huyện, xã cũng phải thực hiện, chấp
hành nghiêm chỉnh. Điều này không chỉ có ở Việt nam mà ở các nước tổ chức


12

theo hệ thống hành chính thứ bậc đều xảy ra tương tự. Xu hướng chung trong
thời gian qua là làm rõ tính phụ thuộc giữa cấp trên và cấp dưới.
Các nước khi thành lập hệ thống cơ quan hành chính đều đảm bảo thứ
bậc trong hệ thống hành chính bằng cách quy định cụ thể quyền của cơ quan
hành chính nhà nước mỗi cấp và mối quan hệ giữa các cấp với nhau trong việc
thực thi quản lý hành chính nhà nước. Mối quan hệ trên dưới theo thứ bậc liên
quan đến nhiều nội dung như vấn đề nhân sự, vấn đề tài chính cho hoạt động
cũng như thiết lập cơ cấu tổ chức riêng cho từng đơn vị hành chính. Bên cạnh cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương - đại diện cho ý chí nguyện vọng của
nhân dân địa phương thì cơ quan hành chính nhà nước ở đại phương có nhiệm vụ
thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ theo

đúng qui định của pháp luật. Hệ thống cơ quan thực thi hoạt động quản lý hành
chính nhà nước trên địa bàn vừa phải triển khai pháp luật nhà nước trên địa bàn
vừa phải thực hiện các quyết định của hội đồng về những vấn đề của địa phương.
Điều này tạo ra cho các cơ quan chấp hành tại địa phương thường có tính lệ
thuộc vào cả hội đồng địa phương và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Thứ năm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có quyền ban hành
các quyết định hành chính và thực hiện các hành vi hành chính để thực thi quyền
hành pháp ở địa phương. Lý luận chủ nghĩa Mác - Lênin đã chỉ ra rằng, quản lý
xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất. Ở nước ta, quan điểm trên
được thể hiện tại Điều 12, Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001): Nhà nước quản
lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế XHCN. Những vấn
đề mà cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương không thể trực tiếp quản lý thì
cần phân cấp cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương để đảm bảo hiệu
quả của việc quản lý. Dù có qui định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính
phủ khó có thể qui định các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với
tất cả mọi địa phương. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương được quyền
ban hành những văn bản quy phạm nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã


13

hội phát sinh trong hoạt động chấp hành và điều hành tại địa phương nhưng
không được trái với văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên và cơ quan quyền
lực cùng cấp. Thẩm quyền và trình tự ban hành các loại văn bản quy phạm pháp
luật được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
và UBND. Khi ban hành các văn bản quy phạm, cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương phải tuân thủ không những các quy định về thẩm quyền ban hành các
loại văn bản liên quan đến các vấn đề được giao mà còn những yêu cầu có tính
chất thủ tục ban hành văn bản.
Hiện nay trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa, cùng với việc đề cao vai trò của các đạo luật trong đời sống xã hội cần
phải quan tâm tới sự đảm bảo tính hợp pháp của các quyết định quản lý hành
chính nhà nước, trong đó có các văn bản do các cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương ban hành. Ban hành những văn bản cá biệt áp dụng các quy phạm
pháp luật là một hình thức quan trọng trong hoạt động chấp hành và điều hành.
Đây chính là hoạt động đưa các quy phạm pháp luật vào thực tế đời sống. Trên
cơ sở những văn bản quản lý cá biệt, các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể sẽ
được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt. Đơn cử như việc áp dụng các biện pháp
trách nhiệm hành chính đối với người thực hiện vi phạm được thực hiện thông
qua hình thức ban hành văn bản pháp lý cá biệt. Trên cơ sở quyết định xử phạt vi
phạm hành chính, trách nhiệm của người vi phạm được phát sinh. Ở đây đã diễn
ra quá trình cá biệt hoá các chế tài hành chính vào một trường hợp cụ thể đối với
các cá nhân, tổ chức cụ thể. Các hoạt động ban hành văn bản cá biệt cần phải
dựa trên cơ sở các đạo luật cũng như các văn bản pháp luật khác của cơ quan
quyền lực và quản lý cấp trên.
Thứ sáu: Nguồn nhân sự chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương là đội ngũ cán bộ công chức được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm
hoặc bầu cử theo quy định của Luật cán bộ, công chức. Hoạt động của họ gắn
liền với quyền lực công (quyền hạn hành chính nhất định) được cơ quan có thẩm


14

quyền trao cho và chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức có thẩm quyền về
việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Cán bộ, công chức làm việc
trong các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương thực thi công vụ. Hoạt
động công vụ là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước do cán bộ, công
chức tiến hành theo quy định của pháp luật nhằm thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của nhà nước, phục vụ lợi ích của nhà nước, nhân dân và xã hội.
Những đối tượng trên chiếm số đông trong cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương, hoạt động của họ đảm bảo sự vận hành của toàn bộ bộ máy hành
chính và cả các cơ quan khác của nhà nước, hoạt động của họ dựa vào chuẩn
mực pháp luật. Ngoài ra, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương được đảm bảo bằng ngân sách nhà nước. Xuất phát từ vị trí của cơ
quan hành chính nhà nước ở địa phương do nhà nước lập ra để thực hiện
chức năng, nhiệm vụ của mình do đó phải có một nguồn tài chính nhất định
để đảm bảo cho hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương
hoạt động có hiệu quả.
Như vậy từ khái niệm và những đặc điểm trên cơ quan hành chính nhà
nước ở địa phương được hiểu là tổ chức tương đối độc lập do cơ quan nhà nước
có thẩm quyền thành lập, hoạt động thường xuyên, liên tục và ổn định và mang
tính quyền lực nhà nước, là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước
cùng cấp, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, ban hành các quyết định hành
chính và thực hiện các hành vi hành chính để thực thi quyền hành pháp ở địa
phương, thực hiện hoạt động công vụ bởi nguồn nhân sự chính là đội ngũ cán bộ,
công chức nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
1.1.2. Mối liên hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với cơ quan quyền lực ở
địa phương và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi thực hiện
không tổ chức HĐND huyện, quận, phường
Các đơn vị hành chính ở nước ta được phân định theo nguyên tắc : nước
chia thành tỉnh, tỉnh chia thành huyện, huyện chia thành xã, hình thành nên ba
cấp hành chính địa phương : tỉnh, huyện, xã. Trên cơ sở các đơn vị hành chính


15

lãnh thổ, chính quyền địa phương được thành lập bao gồm HĐND và UBND.
Như vậy cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương ở nước ta được thành lập
trên cả ba cấp.
Theo pháp luật hiện hành UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, chịu trách

nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên
và được HĐND cùng cấp giao trách nhiệm thực hiện các nghị quyết của mình
trên phạm vi địa phương. Chủ tịch UBND là đại biểu HĐND tuy nhiên trong
nhiệm kỳ nếu khuyết thì người được bầu giữ chức Chủ tịch UBND không
nhất thiết phải là đại biểu HĐND. UBND có quyền đề nghị HĐND cấp mình
bãi bỏ những Nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới. Tổ chức và hoạt động
UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp. Pháp luật hiện hành quy định
nhiệm kỳ là năm năm [7, Đ.6].
UBND chịu sự kiểm tra, giám sát của HĐND, UBND phải báo cáo công
tác trước HĐND cùng cấp, chịu sự chất vấn của HĐND, chịu trách nhiệm về kết
quả thực hiện các nghị quyết của HĐND. UBND thực hiện nghị quyết của
HĐND cùng cấp nhằm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã
hội, củng cố quốc phòng, an ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
Nếu không hoàn thành nhiệm vụ, các thành viên của UBND có thể bị HĐND bỏ
phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm [2, tr.31]. Trong quá trình giám sát hoạt
động của UBND, khi thấy văn bản của UBND cùng cấp sai trái, HĐND có
quyền bãi bỏ. Ngân sách cho hoạt động của UBND do HĐND quyết định phân
bổ cùng với việc phân bổ ngân sách địa phương. Các nghị quyết của HĐND chỉ
có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dưới và
đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND nhưng
các thành viên chủ chốt của UBND lại cùng đồng thời nắm giữ chức vụ chủ chốt
trong HĐND cùng cấp. Chính vì vậy việc giám sát của HĐND đối với UBND
nhiều khi không hiệu quả, bị hình thức và vì vậy ở địa phương, UBND lại có xu
hướng mang quyền lực lớn.


16

UBND các cấp tạo thành một hệ thống, UBND cấp dưới chịu sự chỉ đạo
của UBND cấp trên. Uỷ ban cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo của Chính phủ [7, Đ.6].

Kết quả bầu cử các chức danh Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Uỷ viên của
UBND cấp dưới phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Chủ
tịch UBND cấp trên có quyền điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, các
Phó Chủ tịch cấp dưới trực tiếp.
UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động trước cơ quan nhà nước cấp
trên. Chấp hành những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp
luật thống nhất của nhà nước. UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở
địa phương, góp phần đảm bảo sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành
chính nhà nước từ trung ương tới cơ sở [7, Đ.2]. UBND cấp dưới báo cáo công
tác trước UBND cấp trên, UBND cấp tỉnh thì chịu trách nhiệm báo cáo công tác
trước Chính phủ. UBND các cấp dưới sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là
cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.
Các mối liên hệ về tổ chức và hoạt động với HĐND cùng cấp của cơ quan
hành chính nhà nước ở địa phương chính là sự thể hiện của mô hình chính quyền
địa phương hoàn chỉnh nhằm đảm bảo thực hiện tốt nhất các yêu cầu của nhiệm
vụ quản lý hành chính nhà nước. Đảm bảo thứ bậc của bộ máy hành chính nhà
nước từ trung ương đến địa phương pháp luật quy định cấp trên có quyền phê
chuẩn việc bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức các Chủ tịch, các Phó chủ
tịch cấp dưới trực tiếp. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tạo thành
một chính thể thống nhất, toàn vẹn, có quan hệ chặt chẽ, ràng buộc với nhau.
Mỗi cơ quan hành chính là một khâu, mắt xích không thể thiếu được trong hệ
thống. Tính thống nhất cao của nó được thể hiện bằng sự bền chặt, liên tục,
thường xuyên hơn bất kỳ một hệ thống cơ quan khác của Nhà nước (cơ quan
quyền lực, Toà án, Kiểm sát). Tính thống nhất của hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước được quyết định bởi tính thống nhất về nghiệp vụ, chức năng
hoạt động quản lý hành chính nhà nước - chức năng chấp hành và điều hành do


17

những cơ quan ấy thực hiện. Hoạt động của hệ thống các cơ quan hành chính nhà
nước được lãnh đạo, điều khiển chung từ một trung tâm là Chính phủ, người
đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Cơ sở, nền tảng tổ chức, hoạt động trong
những cơ quan đó được quy định trong Hiến pháp.
Nếu không tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì các mối liên hệ
truyền thống trên bị cắt bỏ không bị ảnh hưởng. UBND là cơ quan thực hiện
chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do HĐND giao, vừa do UBND cấp
trên giao và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Chính phủ; là cơ quan hành chính
nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều
hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước ở địa phương. Như vậy, UBND
có vị trí pháp lý riêng nhưng gắn bó mật thiết với HĐND. Với vị trí như vậy,
UBND có hai tư cách thống nhất: thứ nhất là cơ quan chấp hành của HĐND,
UBND chịu trách nhiệm thi hành những nghị quyết của HĐND, chịu trách
nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND; thứ hai là cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương, UBND chịu trách nhiệm không chỉ chấp hành những nghị quyết
của HĐND mà cả những quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành
pháp luật thống nhất của Nhà nước. UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác
trước HĐND cùng cấp, và trước UBND cấp trên; đối với UBND cấp tỉnh thì
chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ. UBND các cấp dưới sự
lãnh đạo thống nhất của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của
Nhà nước. Như vậy, UBND là cơ quan song trùng trực thuộc, vừa trực thuộc
UBND cấp trên, vừa trực thuộc HĐND cùng cấp [26, tr.8]. Tính song trùng trực
thuộc này gây ảnh hưởng đến tính thống nhất, thông suốt trong quản lý, điều
hành của bộ máy hành chính. Mặt khác, cách phân chia đơn vị hành chính lãnh
thổ thành các cấp và việc tổ chức đầy đủ cả HĐND và UBND ở tất cả các cấp
không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là đơn nhất. Đặc
trưng của mô hình Nhà nước này là quyền lực nhà nước được tập trung, thống
nhất; Nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà

18

nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định. Từ
đây, việc xác định, mối quan hệ giữa trung ương - địa phương phải bảo đảm tuân
thủ nguyên tắc về chủ quyền quốc gia là nơi thể hiện tính tối cao của quyền lực
nhà nước trong quan hệ đối nội và tính độc lập của nó trong quan hệ đối ngoại.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện tại của nhà nước ta đã thể
hiện tính dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân và mọi hoạt động
đảm bảo thực sự quyền lực của nhân dân thông qua thiết chế HĐND. Tuy nhiên
việc áp dụng triển khai quyền lực nhà nước, thực hiện chức năng quản lý hành
chính qua những đơn vị hành chính có tính chất trung gian (quận, huyện,
phường), trung chuyển mệnh lệnh quản lý là chưa phù hợp. Xét về mặt lý luận
các đơn vị trung gian không có khả năng tập hợp quyền lực nhà nước, chỉ những
đơn vị hành chính cơ bản như tỉnh và xã mới có khả năng này.
Các đơn vị hành chính trung gian như huyện, quận, phường với chức năng
chủ yếu là chuyển tải chứ không phải quyết định như ở các đơn vị hành chính
lãnh thổ đầu tiên là cấp tỉnh và đơn vị hành chính lãnh thổ gần với cộng đồng
dân cư nhất là cấp xã. Do đó sự có mặt của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương với tính chất là cơ quan đại diện ở cấp trung gian là không cần thiết,
không đáp ứng được nhu cầu cần sự tập trung cao cho việc quản lý điều hành
một cách thông suốt, nhanh gọn từ trung ương xuống cơ sở.
Khác với chính quyền nông thôn, chính quyền đô thị có nhiều lĩnh vực
quản lý với những đặc trưng riêng. Chính quyền đô thị phải tiến hành hoạt động
cung cấp nhiều loại dịch vụ công như quy hoạch đô thị, xây dựng, xử lý rác thải,
điện chiếu sáng, nước sinh hoạt, đời sống khu dân cư… Các bộ phận cấu thành
cơ cấu tổ chức chính quyền đô thị trong nhiều trường hợp khác với chính quyền
địa phương khu vực nông thôn. Nhiều hoạt động cung cấp dịch vụ công trên địa
bàn đô thị khó có thể chia tách. Tính tập trung chỉ đạo hoạt động cung cấp dịch
vụ công tại đô thị lớn hơn đối với nông thôn, điều đó làm cho tổ chức chính
quyền đô thị không nhất thiết phải chia ra thành các đơn vị hành chính hoàn

19

chỉnh có cả hai cơ quan là HĐND và UBND. Việc có đầy đủ cả HĐND và
UBND ở các cấp chính quyền đô thị như hiện nay đã làm chia tách tính thống
nhất và nhanh nhạy trong triển khai quản lý hành chính ở địa phương. Sự chỉ đạo
từ chính quyền thành phố xuống tới chính quyền quận, phường do phải được
HĐND cấp dưới ra nghị quyết thực hiện dẫn đến việc triển khai chậm, ảnh
hưởng tới hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương.Như vậy, nếu đem áp dụng
một cách máy móc mô hình chính quyền địa phương đầy đủ cả HĐND và
UBND ở tất cả các cấp chính quyền như hiện nay là sự không cần thiết, cần phải
tổ chức lại một cách hợp lý. Tuỳ thuộc vào tính chất của từng loại đơn vị hành
chính, vào nhu cầu quản lý để tổ chức đổi mới hệ thống chính quyền các cấp.
HĐND với tính chất là cơ quan đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân chỉ
nên được tổ chức ở những nơi cần nhu cầu đại diện, còn HĐND ở huyện, quận,
phường không có khả năng và điều kiện để thực hiện nhiệm vụ thì không nhất
thiết tồn tại. Do đó có thể khẳng định nếu không tổ chức HĐND huyện, quận,
phường thì các mối liên hệ truyền thống giữa cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương sẽ hoạt động một cách thông suốt, nhanh nhạy, kịp thời và hiệu quả.
Lý do không tổ chức HĐND ở cấp trung gian như đã phân tích chính là ở
chỗ những loại hình đơn vị hành chính này do đặc điểm, tính chất không có khả
năng để thực hiện hiệu quả, chức năng, nhiệm vụ của mình [24, tr.9]. Việc tổ
chức bộ máy cơ quan chính quyền như nhau ở đơn vị hành chính cơ bản cũng
như trung gian như vậy đã không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức
quyền lực nhân dân và quản lý hành chính nhà nước. Cách tổ chức như vậy
không phát huy được vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những
cấp trung gian vốn rất cần sự tập trung cao để đảm bảo liên kết chặt chẽ giữa
trung ương và địa phương. Đối với đơn vị hành chính huyện, mô hình tổ chức
chính quyền thích hợp với vị trí là một cấp hành chính trung gian là tập trung

xây dựng một bộ máy hành chính gọn nhẹ do tỉnh bổ nhiệm, về bản chất là một
cơ cấu giúp chính quyền tỉnh quản lý tại địa phương. Đó là một Uỷ ban hành


20

chính do một cá nhân đứng đầu hoạt động theo chế độ thủ trưởng - đề cao vai
trò, trách nhiệm của người đứng đầu. Đối với quận, phường là những cấp hành
chính bên dưới, không phải là một cấp hoàn chỉnh, được thành lập theo nhu cầu
và trình độ quản lý chỉ nên có bộ máy gọn nhẹ và cũng áp dụng chế độ thủ trưởng.
Để thay thế vai trò giám sát của HĐND thì cần tăng cường các hình thức dân chủ
trực tiếp, đảm bảo cho nhân dân có khả năng tham gia rộng rãi vào quá trình quản lý
nhà nước. Chức năng chủ yếu của các đơn vị hành chính trung gian là quản lý hành
chính nhà nước tại địa phương, đảm bảo cho việc thi hành Hiến pháp, pháp luật,
quyết định, chỉ thị của các cơ quan có thẩm quyền. Giúp việc cho người đứng đầu là
một số lượng hạn chế các phòng, ban, bộ phận các cơ quan chuyên môn trực thuộc.
1.2. Cơ sở để thực hiện không tổ chức HĐND quận, huyện, phƣờng
1.2.1. Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường không làm mất quyền đại
diện, quyền làm chủ của nhân dân
Quyền lực của nhân dân là gốc của quyền lực nhà nước. Quyền đại diện,
quyền dân chủ là các hình thức nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình,
tham gia quản lí nhà nước và xã hội thông qua hoạt động của những người đại
diện, cơ quan đại diện của mình ở các cấp chính quyền. Không thực hiện xoá bỏ
HĐND - cơ quan đại diện của dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương.
Không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, người dân không mất đi người đại
diện cho ý chí, nguyện vọng của mình. Người dân vẫn có những đại diện, giám
sát và bảo vệ quyền lợi hợp pháp cho mình như Đại biểu quốc hội, Đại biểu
HĐND tỉnh, Đại biểu HĐND thành phố, thị xã thuộc tỉnh và Đại biểu HĐND xã
và thị trấn. Ngoài ra còn có cả hệ thống tổ chức chính trị - xã hội khác như Mặt
trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên đều đại diện cho nhân dân. Không tổ

chức HĐND huyện, quận, phường có nghĩa giảm bớt số lượng đại biểu đại diện,
sự đại diện của dân sẽ tập trung hơn, hạn chế sự chồng chéo, không rõ ràng tình
trạng cùng một việc có nhiều cơ quan, nhiều đại biểu đại diện mà hiệu quả giải
quyết lại thấp, không kịp thời.


21

Việc đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân vẫn được duy trì và phát huy
thông qua nhiều kênh. Việc cung cấp, công bố các thông tin công khai, nội dung
công khai, những việc dân bàn và quyết, những việc dân có ý kiến và những việc
dân giám sát được thực hiện kịp thời. Quyền dân chủ của nhân dân được thực
hiện trực tiếp thông qua hoạt động của chính các cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương. Khi không tổ chức tổ chức HĐND huyện, quận, phường thì việc
tham gia của nhân dân trong hoạt động, quản lý, điều hành của UBND huyện,
quận, phường được thực hiện trực tiếp thông qua các buổi tiếp dân của UBND,
các buổi tiếp xúc cử tri của thiết chế đại diện, nhân dân có quyền nhận xét đánh
giá mặt mạnh, mặt chưa mạnh của hoạt động quản lý; đề xuất, phản ánh và yêu
cầu được giải đáp những kiến nghị của nhân dân liên quan đến hoạt động quản
lý, điều hành của UBND. Không tổ chức tổ chức HĐND huyện, quận, phường
không làm mất đi quyền đại diện, quyền làm chủ của nhân dân
1.2.2. Giảm can thiệp của chính quyền địa phương đến nền kinh tế thị trường,
thúc đẩy hội nhập
Nền kinh tế thị trường được vận hành với những quy luật riêng vốn có
của nó. Việc nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong việc định hướng sự phát
triển của nền kinh tế thị trường ở nước ta không mâu thuẫn với vấn đề có tính
nguyên tắc: sự vận hành của nền kinh tế thị trường nào cũng trước hết và chủ
yếu do các quy luật thị trường quyết định. Song, quy luật kinh tế thị trường lại
thuộc lĩnh vực quy luật xã hội. Tính khách quan của nó được thể hiện và thực
hiện thông qua hoạt động có ý thức của con người. Dựa trên việc nhận thức đúng

đắn những yêu cầu của các quy luật trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước cụ
thể hoá những yêu cầu đó thành luật, chính sách, kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội, xác định đúng bước đi để hiện thực hoá chúng. Đây là nhân tố có tác động
trực tiếp thúc đẩy nền kinh tế thị trường vận động phù hợp với quy luật nội tại
của nó. Sự ổn định và năng động của các quan hệ xã hội hình thành trên cơ sở
nền kinh tế thị trường tuỳ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của các cơ
quan hành chính nhà nước.