Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở nước ta trong giai đoạn hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

NGUYỄN THỊ THỤC

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CƠ QUAN THANH TRA CHUYÊN NGÀNH
Ở NƢỚC TA TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

Chuyên ngành: Luật hành chính
Mã số: 603820

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ ĐÀO

Hà nội - 2012


MỤC LỤC

1.1.

Mở đầu
Chƣơng 1. Một số vấn đề lí luận về tổ chức và hoạt động
của cơ quan thanh tra chuyên ngành
Khái niệm thanh tra và vai trò của thanh tra trong quản lý hành
chính nhà nước

1.1.1. Khái niệm thanh tra, thanh tra chuyên ngành
1.1.2. Vai trò của thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong quản lí hành

4
13
13
13

1.2.

chính nhà nước
Tổ chức của cơ quan thanh tra chuyên ngành

17
22

1.2.1.
1.2.2.
1.3.
1.3.1.
1.3.2.

Khái niệm và đặc điểm cơ quan thanh tra chuyên ngành
Tổ chức của hệ thống thanh tra chuyên ngành
Hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành
Hoạt động thanh tra hành chính
Hoạt động thanh tra chuyên ngành

22

22
25
25
27

Chƣơng 2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan
2.1.
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.

3.1.

thanh tra chuyên ngành
Khái quát sự ra đời và phát triển về tổ chức và hoạt động của cơ

32

quan thanh tra chuyên ngành
Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1954
Giai đoạn từ năm 1955 đến năm 1975
Giai đoạn từ 1975 đến trước khi có Pháp lệnh thanh tra 1990
Giai đoạn từ khi có Pháp lệnh thanh tra 1990 đến nay
Thực trạng về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra
chuyên ngành trong giai đoạn hiện nay
Thực trạng về tổ chức của cơ quan thanh tra chuyên ngành

Thực trạng về hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành

32
32
33
34
35

Chƣơng 3. Phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới tổ chức và
hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành
Sự cần thiết phải đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan
thanh tra chuyên ngành

3.1.1. Tác động của nền kinh tế thị trường

37
37
44
52
52
52
2


3.1.2. Tác động của công cuộc cải cách hành chính về tổ chức và hoạt
động bộ máy nhà nước

54

3.1.3. Yêu cầu đòi hỏi khách quan từ thực trạng tổ chức và hoạt động

của thanh tra chuyên ngành
3.2.
Quan điểm, phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của

55

cơ quan thanh tra chuyên ngành
3.2.1. Quan điểm của Đảng và nhà nước về công tác thanh tra

56
56

3.2.2. Về vị trí, vai trò của cơ quan thanh tra chuyên ngành

57

3.2.3. Về tổ chức của cơ quan thanh tra chuyên ngành

58

3.2.4. Về hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành
3.3.
Giải pháp cụ thể
3.3.1. Hoàn thiện hệ thống thanh tra nói chung và cơ quan thanh tra

59
60

chuyên ngành nói riêng
3.3.2. Đổi mới về hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành

3.3.3. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng về trình độ chuyên môn và
nghiệp vụ thanh tra cho thanh tra viên chuyên ngành
3.3.4. Đảm bảo điều kiện cần thiết cho hoạt động thanh tra chuyên
ngành
3.3.5. Tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về thanh
tra
Kết luận
Tài liệu tham khảo

60
62
64
66
67
69
72

3


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Sau gần 30 năm đổi mới, Nhà nước ta đã khẳng định vai trò của mình trong
nền kinh tế chuyển đổi từ cơ chế bao cấp sang cơ chế kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa. Những đổi mới từ trong nhận thức, tư duy đến những đổi
mới thực tế tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đã làm cho bộ máy nhà
nước hoạt động hiệu quả hơn phù hợp với yêu cầu đổi mới kinh tế. Cuộc khủng
hoảng kinh tế toàn cầu đang ảnh hưởng đến các quốc gia trong đó có Việt Nam,
con đường nào để vượt qua cuộc khủng hoảng đang đòi hỏi ở Nhà nước những
năng lực mới để khôi phục, cải thiện kinh tế, tiếp tục phát triển và đây vừa là thử

thách, vừa là cơ hội mới cho các quốc gia cơ cấu lại nền kinh tế đất nước và để tạo
đà cho một giai đoạn phát triển mới.
Để nâng cao năng lực nhà nước, một trong các yêu cầu đặt ra là bộ máy nhà
nước phải được cải cách mạnh mẽ, tạo nên một sự thay đổi lớn trong tổ chức và
hoạt động để phù hợp, hiệu quả với đòi hỏi một nền kinh tế mới.
Một trong những giải pháp cải cách bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy
hành chính nói riêng là cần tiếp tục xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà
nước chống lại sự lạm quyền. Thanh tra là phương thức kiểm soát hữu hiệu trong
hoạt động quản lý hành chính nhà nước, “là phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ
luật trong quản lý nhà nước” [9, tr.8].
Hoạt động thanh tra có vai trò rất quan trọng - Chức năng thiết yếu của quản
lý nhà nước vì vậy đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước, nhất là
thanh tra chuyên ngành nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong mọi mặt
của đời sống xã hội. Trong thời gian qua, thanh tra nhà nước đã ngày càng được
hoàn thiện về tổ chức và hoạt động, tuy nhiên hệ thống thanh tra, thanh tra chuyên
ngành trong thực tiễn còn nhiều bất cập.
Về tổ chức của thanh tra chuyên ngành không phù hợp với quy định của pháp
luật thanh tra. Trên thực tế tồn tại rất nhiều mô hình tổ chức thanh tra chuyền
ngành: (1) Mô hình tổ chức thanh tra ở Tổng cục, Cục thuộc Bộ; (2) Giao nhiệm
vụ thanh tra chuyên ngành cho chính cơ quan thực hiện chức năng quản lý về
4


ngành, lĩnh vực đó; (3) dạng biểu hiện khác của thanh tra chuyên ngành như:
thanh tra khu công nghiệp, khu kinh tế, khu chế xuất hoặc thanh tra xây dựng ở
các quận, huyện, xã, phường thị trấn.
Để khắc phục tình trạng này, Luật Thanh tra 2010 quy định hệ thống tổ chức
thanh tra chuyên ngành gồm thanh tra bộ, thanh tra sở và cơ quan được giao thực
hiện chức năng thanh tra chuyên ngành - tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở
mà không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập [14, điều 4]. Mặt

khác, không phải tất cả các tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở đều là cơ
quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành mà chỉ những cơ
quan nhất định được giao chức năng thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành
mà pháp luật có quy định. Hơn nữa, việc quy định nhiệm vụ và quyền hạn của các
tổ chức thanh tra chuyên ngành theo phương thức nào để tránh sự chồng chéo
trong hoạt động thanh tra chuyên ngành luôn là vấn đề đặt ra và chưa được giải
quyết triệt để. Vì vậy, hoạt động thanh tra chuyên ngành cần phải được tiếp cận
trong mối quan hệ tương thích, phù hợp với tổ chức bộ máy thanh tra.
Ở cấp bộ, thanh tra hành chính (nên cấu tạo lại) trong mối quan hệ với thanh
tra chuyên ngành cần xem xét theo hướng ưu tiên tăng cường hơn thanh tra
chuyên ngành, thậm chí “có cả thanh tra chuyên ngành "cắm" ở các địa phương”
[8, tr.8]. Bởi lẽ, thanh tra hành chính chỉ thanh tra trong phạm vị trách nhiệm kỷ
luật trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc các quan hệ công vụ liên quan đến hoạt
động của cán bộ, công chức. Trong khi đó, thanh tra chuyên ngành tác động đến
tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, hiệu lực tác động rộng, đối tượng đa dạng
và phức tạp. Do đó, cần củng cố thanh tra chuyên ngành hiện nay theo hướng "ưu
tiên" cả về con người, trình độ, vấn đề đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ...
Như vậy, việc tìm ra phương hướng và giải pháp để có sự thống nhất, tương
thích giữa tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành và một mô hình cho
tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành vừa thực sự hiệu quả lại vừa phù
hợp với quy định của pháp luật là yêu cầu bức thiết đặt ra. Việc nghiên cứu: “Tổ
chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở nước ta trong giai đoạn
hiện nay” là cần thiết cả về lý luận và thực tiễn.

5


2. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
Mục đích của luận văn
Luận giải những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động của cơ

quan thanh tra chuyên ngành
Đề xuất phương hướng đổi mới về tổ chức và hoạt động cơ quan thanh tra
chuyên ngành; kiến nghị một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về
tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung, cơ quan thanh tra chuyên
ngành nói riêng.
Nhiệm vụ
Luận văn giải quyết 3 nhiệm vụ cụ thể:


Làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên
ngành



Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành



Đề xuất phương hướng và giải pháp đổi mới góp phần hoàn thiện pháp luật về
tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành

3. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong thời gian qua, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của cơ quan
thanh tra chuyên ngành là một vấn đề mới, chưa được quan tâm nhiều trên cả
phương diện khoa học pháp lý cũng như thực tiễn vì tính chất phức tạp, đa dạng
trong quá trình tổ chức và thực hiện chức năng quản lý nhà nước, quản lý ngành,
lĩnh vực. Về vấn đề này đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến dưới các
góc độ khác nhau:


Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước: “Đổi mới tổ chức và hoạt động của
ngành Thanh tra trong cơ chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Luận cứ khoa học và hoàn thiện pháp luật về Thanh tra” và “Thực trạng tổ
chức và hoạt động của các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra” do
Thanh tra chính phủ chủ trì, cả hai đề tài chỉ đề cập đến pháp luật thanh tra nói

6


chung, không đi sâu nghiên cứu thanh tra chuyên ngành, chủ yếu xem xét: về
sự hình thành các cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta
và quan điểm của Đảng và Nhà nước về thanh tra, kiểm tra, giám sát; thực
trạng tổ chức và hoạt động của một số cơ quan có chức năng thanh tra, kiểm
tra, giám sát ở nước ta hiện nay; một số kết quả hoạt động giám sát của Quốc
hội, các cơ quan của Quốc hội từ sau Hiến pháp năm 1992 đến nay; quá trình
hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước từ năm 1945 đến
nay và thực trạng tổ chức, hoạt động của Thanh tra nhà nước hiện nay; tổ chức
và hoạt động của Viện Kiểm sát nhân dân, của các cơ quan kiểm tra Đảng;
phân định phạm vi hoạt động và sự phối hợp giữa các cơ quan có chức năng
kiểm tra, thanh tra, giám sát ở nước ta; một số nhận xét và kiến nghị nhằm tiếp
tục hoàn thiện các cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở nước ta trong giai
đoạn hiện nay.


Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ : “Trách nhiệm pháp lý của chủ tịch Ủy
ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo và
phòng chống tham nhũng” do Th.S Nguyễn Tuấn Khanh, Phó Viện trưởng
Viện Khoa học Thanh tra làm Chủ nhiệm. Đề tài nêu lên một số cơ sở lý luận
của vấn đề, đánh giá thực trạng, nhất là thực trạng về mặt pháp luật, thực hiện
nhiệm vụ quyền hạn của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp liên quan đến công
tác thanh tra.



Đề tài khoa học cấp cơ sở: “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng
chéo trong hoạt động thanh tra”. Đề tài làm rõ quan niệm về trùng lắp, chống
chéo, vai trò của công tác thanh tra, hoạt động thanh tra và các dạng chồng
chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh tra; Kết quả hoạt động thanh tra từ khi có
luật thanh tra năm 2004, phân tích, đánh giá thực trạng và nguyên nhân dẫn
đến sự trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động thanh tra; Quan điểm, phương
hướng khắc phục và một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra và tổ
chức thực hiện nhằm khắc phục chồng chéo, trùng lắp trong hoạt động thanh

7


tra.


Đề tài: “Tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra Bộ và Thanh tra
chuyên ngành”, Nguyễn Khắc Hường. Nội dung đề tài đề cập đến: Cơ sở lý
luận về tổ chức hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra bộ và Thanh tra
chuyên ngành; Thực trạng về tổ chức hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh
tra bộ và Thanh tra chuyên ngành; Giải pháp, kiến nghị về hoàn thiện tổ chức
hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra bộ và Thanh tra chuyên ngành.



Luận văn Thạc sĩ luật học: “Hoàn thiện tổ chức và hoạt động của thanh tra Bộ
ở nước ta trong giai đoạn hiện nay, qua thực tiễn ngành giao thông vận tải”,
Trần Văn Trường; “Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra bộ, thanh tra

chuyên ngành”, Nguyễn Huy Hoàng; …



Các bài viết tạp chí, các nghiên cứu cá nhân của các nhà nghiên cứu: “Thảo
luận sửa đổi Luật Thanh tra: Cần có một cơ quan thanh tra độc lập”, Thu
Hằng, Tạp chí Thanh tra tài chính; “Những nội dung cần chú ý trong chỉ đạo
hoạt động của đoàn thanh tra”, Trần Đức Lượng, Tạp chí Thanh tra; “Mô hình
nào cho tổ chức và hoạt động của hệ thống thanh tra tổng cục, cục và chi cục”,
Nguyễn Hữu Quân (Thanh tra Bộ khoa học và công nghệ), Tạp chí thanh tra;
“Về việc sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy của cơ quan thanh tra”, Lê Quang
Tường, Thanh tra chính phủ;
Các công trình nghiên cứu trên đã đề cập từ vấn đề chung đến những vấn đề cụ

thể dưới các góc độ khác nhau về tổ chức và hoạt động của thanh tra nói chung và
thanh tra chuyên ngành nói riêng và những thảo luận, trao đổi các quan điểm khoa
học cho việc đóng góp dự thảo luật thanh tra 2010.
Từ sau Luật Thanh tra 2010, chưa có công trình khoa học nào được công bố về
những nghiên cứu cụ thể và toàn diện về tổ chức và hoạt động của thanh tra
chuyên ngành và cơ quan thanh tra chuyên ngành, Luận văn là sự tiếp tục những
nghiên cứu mới, cụ thể về tổ chức và hoạt động cơ quan thanh tra chuyên ngành
từ khi Luật Thanh tra 2010 được ban hành và có hiệu lực ngày 1/7/2011. Hiện
8


này, nhu cầu về mặt pháp lý đặt ra cần ban hành những nghị định hướng dẫn chi
tiết thi hành luật thanh tra 2010, những quy định cụ thể về tổ chức và hoạt động
đặc thù của thanh tra chuyên ngành.
Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu về cơ quan thanh tra chuyên ngành của
các công trình nghiên cứu trước, Luận văn làm sáng tỏ về mặt lý luận và thực tiễn

trong tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành, nêu lên những
kiến nghị, giải pháp cụ thể góp phần hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động
của cơ quan thanh tra chuyên ngành.

4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tƣợng nghiên cứu


Nghiên cứu cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan thanh
tra chuyên ngành: thanh tra Bộ, thanh tra Sở; mối quan hệ giữa tổ chức và hoạt
động của các cơ quan thanh tra chuyên ngành.



Nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên
ngành:
-

Sự phù hợp pháp luật thanh tra với thực tiễn về tổ chức và hoạt động của
cơ quan thanh tra chuyên ngành

-

Sự phù hợp giữa tổ chức bộ máy với hoạt động thanh tra của cơ quan thanh
tra chuyên ngành

-

Đánh giá chung thực tiễn về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra
chuyên ngành, rút ra những điểm còn vướng mắc, mâu thuẫn và hạn chế.



Trên cơ sở nghiên cứu lý luận và thực tiễn, định hướng đổi mới tổ chức và
hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành, kiến nghị một số giải pháp cụ
thể góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của cơ
quan thanh tra chuyên ngành.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

9


Luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu tập trung vào những vấn đề cụ thể:


Cơ quan thanh tra chuyên ngành được đề cập trong đề tài gồm: Thanh tra Bộ,
Thanh tra Sở. Luận văn không nghiên cứu cơ quan được giao thực hiện chức
năng thanh tra chuyên ngành (tổng cục, cục, chi cục) vì tổ chức và hoạt động
của cơ quan này không nhằm mục đích chính là thanh tra. Thanh tra chỉ là
một phần nhỏ trong nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.



Cơ quan thanh tra chuyên ngành có các nhiệm vụ sau: hoạt động thanh tra,
giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng. Tuy nhiên đề tài chỉ
tập trung nghiên cứu hoạt động thanh tra mà không đi sâu vào hoạt động giải
quyết khiếu nại tố cáo và phòng chống tham nhũng.

5. Phƣơng pháp nghiên cứu luận văn

Luận văn được triển khai thực hiện trên cơ sở phương pháp luận và các
phương pháp nghiên cứu cụ thể, trong đó:


Phương pháp luận: Phương pháp luận Mác – Lênin về chủ nghĩa duy vật biện
chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và
pháp luật.
-

Vận dụng quan điểm triết học về phép biện chứng : mối liên hệ phổ biến về
sự phát triển (khi nghiên cứu lược sử phát triển pháp luật thanh tra chuyên
ngành, mối quan hệ giữa tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành…),
mối quan hệ giữa cơ sở hạ tầng và kiến trúc thượng tầng (khi nghiên cứu
thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành); Về các cặp phạm
trù giữa cái chung và cái riêng (mối quan hệ thanh tra nhà nước và thanh
tra chuyên ngành), giữa hình thức và nội dung, bản chất và hiện tượng (khi
nghiên cứu giữa pháp luật và thực tiễn hoạt động…).

-

Vận dụng phương pháp luận duy vật lịch sử của Chủ nghĩa Mác – Lê nin,
đứng trên quan điểm của Đảng, nhà nước ta về nhà nước và pháp luật; xây

10


dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và
vì dân.


Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
Vận dụng phương pháp mô tả, phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra xã hội
học, logic, lịch sử cụ thể, tổng kết thực tiễn để nghiên cứu xem xét, giải quyết
từng vấn đề cụ thể trong tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành.

6. Những nội dung mới của luận văn
Thông qua việc nghiên cứu một cách toàn diện, trực tiếp trên phương diện lý
luận, thực tiễn về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành, đặc
biệt là mối quan hệ biện chứng giữa tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra
chuyên ngành, tác giả khẳng định rõ hơn về lý luận và thực trạng hoạt động cơ
quan thanh tra chuyên ngành. Từ đó kiến nghị về pháp luật nhằm đổi mới về tổ
chức và hoạt động cơ quan thanh tra chuyên ngành, đóng góp xây dựng quy định
pháp luật cho phù hợp thực tiễn, tăng cường hiệu quả của thanh tra trong hoạt
động quản lý hành chính nhà nước.

7. Ý nghĩa của luận văn


Góp phần bổ sung thêm cơ sở lý luận và thực tiễn trong tổ chức và hoạt động
cơ quan thanh tra chuyên ngành.



Chỉ ra những bất cập và nguyên nhân dẫn đến những bất cập về tổ chức và
hoạt động thanh tra chuyên ngành.



Từ kết quả nghiên cứu, kiến nghị những giải pháp cụ thể, góp phần hoàn thiện
pháp luật về tổ chức và hoạt động cơ quan thanh tra chuyên ngành để năng cao

hiệu lực và hiệu quả của thanh tra chuyên ngành.

8. Kết cấu luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được chia thành 3 chương:

11


Chương 1: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh
tra chuyên ngành
Chương 2: Thực trạng về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên
ngành
Chương 3: Phương hướng và giải pháp cụ thể hoàn thiện tổ chức và hoạt động
cơ quan thanh tra chuyên ngành.

12


CHƢƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT
ĐỘNG CỦA CƠ QUAN THANH TRA CHUYÊN NGÀNH

1.1 Khái niệm thanh tra và vai trò của thanh tra trong quản lý hành chính
nhà nƣớc
1.1.1. Khái niệm thanh tra, thanh tra chuyên ngành
1.1.1.1. Khái niệm thanh tra
Theo tiếng Latinh, thanh tra có nghĩa là "nhìn vào bên trong", chỉ một sự kiểm
tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một đối tượng nhất định. Theo Từ
điển tiếng Việt, "Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương,
cơ quan, xí nghiệp”[28]; Từ điển pháp luật Anh- Việt, thanh tra là "sự kiểm soát,

kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra"; Từ điển Luật học, thanh tra "là sự tác
động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm
đạt được mục đích nhất định".
Theo các cách định nghĩa trên, thì Thanh tra có nghĩa chung là xem xét và phát
hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thường được thực hiện bởi
một chủ thể nhất định là người làm nhiệm vụ thanh tra, đặt trong phạm vi quyền
hành của một chủ thể nhất định.
Ở Việt Nam, thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng,
nhưng các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan là “Ngự sử đài” với chức năng gần
như cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong
việc theo dõi, xem xét các việc quan trọng của Triều đình, có quyền can gián Vua.
Từ khi nhà nước mới được thành lập, hoạt động thanh tra ngày càng được coi
trọng, khái niệm thanh tra được quy định trong các văn bản pháp lý khác nhau.
Hiến pháp năm 1946, chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra” và chưa có cơ quan
13


chuyên trách về thanh tra, quyền kiểm soát đối với Chính phủ được giao cho Ban
Thường vụ của Nghị viện [16, điều 36]. Ngày 23/11/1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc
lệnh số 64 - SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, từ văn bản này thuật ngữ
“Thanh tra” ra đời, quyền thanh tra được xác định giao cho Chính phủ. Hiến pháp
1959, quy định thanh tra, kiểm tra có nhiệm vụ xem xét vi phạm của các cơ quan,
nhân viên hành chính và mở rộng ra quyền giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng,
ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Đến Hiến pháp 1980, thuật ngữ “thanh
tra” được sử dụng với vai trò là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước [15,
điều 107, 110, 124]. Trong Hiến pháp 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được
thể hiện rõ hơn, điều 112 quy định nhiệm vụ của Chính phủ: “tổ chức và lãnh đạo
công tác kiểm kê, thống kê của nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước,
chống quan lieu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu
nại, tố cáo của công dân” và quyền thanh tra được tiếp tục thực hiện nhiệm vụ

giám sát, kiểm tra hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy
[13, điều 115,116,124].
Từ các quy định tản mạn, rời rạc ở các văn bản pháp lý khác nhau thì đến năm
1990, Pháp lệnh Thanh tra ra đời, lần đầu tiên tổ chức và hoạt động thanh tra đã
được điều chỉnh tập trung ở một văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Pháp lệnh thanh
tra đã ghi nhận thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà
nước, có nhiệm vụ: “thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế
hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét
xử của các cơ quan Điều tra, Kiếm sát, Tòa án và việc giải quyết tranh chấp hợp
đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan Trọng tài kinh tế”.
Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội, phù hợp với giai đoạn phát
triển mới của thời kỳ công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước, Luật Thanh tra
2004 đã được ban hành thay thế Pháp lệnh thanh tra 1990, khái niệm thanh tra đã
dần được hoàn thiện. Sau 5 năm thi hành Luật Thanh tra bộc lộ những hạn chế
nhất định, cần tăng cường công tác thanh tra theo thể chế ngành, lĩnh vực trên
toàn xã hội. Khắc phục hạn chế này, Luật Thanh tra 2010 đã đưa khái niệm

14


“Thanh tra” đầy đủ hơn so với luật thanh tra 2004, Thanh tra nhà nước là hoạt
động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ
quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh
tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Như vậy: Khái niệm thanh tra đã được phát triển qua các giai đoạn lịch sử
khác nhau, từ khái niệm “Thanh tra” ban đầu chỉ cơ bản là thanh tra hành chính
đến nay mở rộng từ ngoại diên đến nội hàm của khái niệm, thanh tra nhà nước bao
hàm: thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành .
1.1.1.2. Khái niệm thanh tra chuyên ngành

Khái niệm thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng thường
dùng để chỉ một hoạt động cụ thể nhân danh quyền lực công vì thanh tra là một
khâu của quản lý nhà nước và ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó có hoạt động
thanh tra.
Quan niệm về thanh tra, thanh tra chuyên ngành ở các quốc gia là khác nhau
vì cấu trúc nhà nước hoặc cơ cấu kinh tế, phương thức hoạt động cũng như các tổ
chức thanh tra khác nhau: có nước chỉ sử dụng thanh tra nhà nước (thanh tra của
Quốc hội); thanh tra của Chính phủ (thanh tra hành pháp); có nước sử dụng thanh
tra như một lực lượng cảnh sát (hoặc bán cảnh sát) hoặc phân về các ngành quản
lý để phục vụ quyền lực; có nước chỉ sử dụng thanh tra chuyên ngành. Nhưng bất
kỳ ở hình thức nào, thanh tra chuyên ngành là loại hoạt động nhân danh quyền lực
nhà nước tác động đến đối tượng quản lý để phát hiện sai phạm, bảo vệ pháp luật,
pháp luật chuyên ngành, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Ở Việt Nam, Luật
Thanh tra hiện hành quy định “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của
cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức,
cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn,
kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực đó” [14, Điều 3, khoản 3].

15


Để làm rõ khái niệm thanh tra chuyên ngành thì cũng cần xem xét khái niệm
ngành và quản lý ngành hiện nay. “Ngành” là khái niệm “chỉ tổng thể những đơn
vị, tổ chức sản xuất – kinh doanh có cùng cơ cấu kinh tế - kỹ thuật hay các tổ
chức, đơn vị hoạt động với mục đích giống nhau”. Xét từ thực tiễn còn có một
cách khái niệm về “ngành”, theo đó ngành là một “hệ thống cơ quan nhà nước từ
trung ương tới địa phương” [18, tr 100 - 101]. Như vậy, có sự phân chia các lĩnh
vực hoạt động trong xã hội thành các ngành thì cũng đòi hỏi phải có hoạt động
quản lý ngành. Sự phân chia các mặt hoạt động xã hội thành "ngành" là kết quả
phân công lao động xã hội xảy ra đồng thời với quá trình phát triển sản xuất và

chuyên môn hoá các loại hoạt động khác nhau của con người. Tuỳ theo các cách
phân loại sản phẩm chung - riêng, rộng - hẹp khác nhau mà người ta chia ra các
ngành, phân ngành, ngành chuyên sâu. Sự phân công lao động xã hội phần nhiều
quy định sự phân công lao động quản lý và Bộ chính là tổ chức đứng ra thực hiện
công việc này. Tuy nhiên, không hẳn mỗi ngành đều cần một trung tâm quản lý
duy nhất ở Bộ. Bộ, trong cải cách hành chính hiện nay thường là cơ quan quản lý
đa ngành, đa lĩnh vực hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội. Hiện nay, quá trình tách
quản lý nhà nước với quản lý sản xuất kinh doanh sẽ không còn Bộ chủ quản. Các
cơ quan quản lý ngành là Bộ sẽ có chức năng “ xây dựng chiến lược, quy hoạch,
kế hoạch phát triển, quản lý phát triển khoa học và công nghệ, xây dựng và thanh
tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật”, đây là hoạt động mang tầm vĩ mô, hướng
quản lý nhà nước của Bộ ngành đi đúng hướng, đúng mục đích và đạt hiệu quả.
Thanh tra chuyên ngành cũng nằm trong bối cảnh này. Rõ ràng, thanh tra chuyên
ngành là một tất yếu khách quan trong quản lý nhà nước ở các bộ, ngành và càng
nhiều ngành thì tổ chức thanh tra càng rộng và diện hoạt động càng chuyên sâu.
Trong cách phân chia theo ngành, lĩnh vực thì Bộ quản lý ngành, lĩnh vực đều
có hoạt động thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra hành chính [14, Điều
17, khoản 1] và hai loại này khác nhau về cả tổ chức và hoạt động. Vấn đề ở dây
cần phân biệt, thanh tra hành chính chỉ là loại thanh tra nội bộ, thanh tra trách
nhiệm (trách nhiệm kỷ luật) của cán bộ, công chức trong bộ máy quản lý nhà

16


nước của Bộ, để thấy hoạt động thanh tra chuyên ngành mới là chủ yếu có đối
tượng thanh tra rất rộng.
Việc xác định vị trí, chức năng của Thanh tra chuyên ngành như trên là hoàn
toàn phù hợp với lý thuyết về hoạt động thanh tra. Tuy nhiên, có quan điểm cho
rằng cần xem xét các khái niệm này một cách khoa học hơn: (i) nếu đã xác định
Thanh tra chuyên ngành là loại hình nhân danh quyền lực nhà nước thì không nên

quy định nó là một bộ phận của Thanh tra nhà nước (vì về lý thuyết, không có
khái niệm thanh tra nhà nước), chỉ có thanh tra (nhân danh quyền lực nhà nước
trong ngành, lĩnh vực) chứ không có "tổ chức thanh tra nhà nước". Tức là thanh
tra chuyên ngành mang tính chất nhà nước chứ không phải thanh tra chuyên
ngành của nhà nước nói chung; (ii) cần hiểu rõ tính chất nhà nước trong điều kiện
hiện nay, có thể do Nhà nước thành lập (các Bộ thành lập) như thanh tra chuyên
ngành ở một số bộ, ngành đang hiện hữu, nhưng cũng có thể không do Nhà nước
thành lập (mà uỷ quyền thành lập). Sự uỷ quyền ở đây lại được chia ra thành hai
phạm vi : (1) Bản thân cơ quan, bộ, ngành thành lập; (2) có thể uỷ quyền cho các
tổ chức xã hội hoặc hiệp hội gắn với chuyên ngành (Hội bảo vệ người tiêu dùng,
Hội quy chuẩn, tiêu chuẩn, Hiệp hội giao thông vận tải v.v…). Không nhất thiết
là, cứ có ngành nào thì cơ quan ngành đó lại thành lập thanh tra chuyên ngành
(nhằm khắc phục tính chất cục bộ, vừa đá bóng, vừa thổi còi).
Tuy nhiên, quan điểm này cần được đặt trong tương quan trình độ quản lý nhà
nước ở mỗi quốc gia. Ở Việt Nam hiện nay, việc quan niệm như Luật thanh tra là
phù hợp với điều kiện thực tiễn, thanh tra chuyên ngành là một loại thanh tra nhà
nước được thành lập theo ngành, lĩnh vực.
1.1.2. Vai trò của thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong quản lí hành chính
nhà nước
Vai trò của thanh tra, của thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà
nước được đề cập trong mối quan hệ thanh tra, thanh tra chuyên ngành đối với
hoạt động quản lý hành chính nhà nước

17


1.1.2.1. Thanh tra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Thanh tra là một phần tất yếu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước vì
hoạt động quản lý hành chính nhà nước gồm hoạt động tác động tới đối tượng
quản lý nhằm mục đích định trước. Thanh tra, kiểm tra để [14, điều 2] phát hiện

sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền biến pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi
vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của
pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của
hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp
pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vai trò thanh tra không chỉ dừng lại ở việc
phòng ngừa, phát hiện sai phạm, kiến nghị xử lý vi phạm pháp luật mà ý nghĩa
quan trọng là giúp đỡ, chia xẻ cùng cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh
tra, thanh tra “là tai mắt của trên, là người bạn của dưới”; Thanh tra không phải là
hoạt động trực tiếp điều hành quản lý, không hoàn toàn là cơ quan chuyên môn
trong bộ máy quản lý mà nó có tính độc lập tương đối, là hoạt động đảm bảo thực
hiện chính sách, pháp luật, đảm bảo trật tự quản lý hành chính. Hoạt động thanh
tra hướng vào xem xét, đánh giá hành vi của chủ thể quản lý trong bộ máy hành
chính (thanh tra hành chính) và xem xét, đánh giá hành vi, hoạt động của các tổ
chức, cá nhân ngoài xã hội (thanh tra chuyên ngành). Hoạt động thanh tra không
chỉ đảm bảo việc tuân thủ pháp luật mà còn phát hiện tính không hợp lý của các
chính sách quản lý, văn bản pháp luật, đề xuất những điều cần sửa đổi để phù hợp
với thực tiễn đời sống xã hội.
Thanh tra có sự độc lập tương đối so với hoạt động tác động tới đối tượng
quản lý của chủ thể quản lý, được thể hiện ở hai nội dung sau:
Một là, độc lập tương đối về tổ chức, các cơ quan thanh tra được trao nhiệm vụ
và quyền hạn phù hợp với cơ cấu, tổ chức do pháp luật thanh tra quy định. Trên
cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn được trao, thanh tra thực hiện quyền của mình trở nên
“đối trọng” với quản lý nhà nước, “Hành pháp ra quyết định, thanh tra đánh giá
tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính” [11, tr.9]; Nhưng tổ chức thanh

18


tra không thể biệt lập với tổ chức quản lý. Thanh tra được thiết kế qua mô hình tổ

chức thanh tra “tương đồng” với mô hình tổ chức hành chính. Hệ thống thanh tra
nhà nước gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra Bộ, thanh tra Tỉnh, thanh tra Sở,
thanh tra Huyện và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên
ngành. Vấn đề cốt lõi ở đây, là cần có thiết chế và cơ chế hoạt động của thanh tra
để tăng cường tính độc lập thanh tra nhằm khắc phục sự can thiệp tùy tiện, thiếu
khách quan của chủ thể quản lý vào hoạt động thanh tra.
Hai là, độc lập tương đối về hoạt động, hoạt động thanh tra không đồng nhất
với hoạt động quản lý, điều hành vì hoạt động thanh tra thể hiện sự tác động của
chủ thể quản lý - chủ thể mang quyền lực hành chính nhà nước tác động lên đối
tượng quản lý nhưng kết quả của hoạt động thanh tra (mục đích) là mang lại cho
chủ thể quản lý những thông tin khách quan, kiểm soát hoạt động điều hành - chấp
hành, nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến
nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục. Hơn nữa, hoạt
động thanh tra không chỉ xem xét tính hợp pháp trong quá trình thực hiện các
quyết định quản lý, mà còn xem xét tính hợp lý trong hành vi của đối tượng bị
quản lý, do đó hoạt động thanh tra phải phản ánh trung thực, khách quan hoạt
động chấp hành – điều hành. Tính độc lập về hoạt động thanh tra thể hiện trong
quá trình chuẩn bị thanh tra, tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra và cả hoạt
động sau thanh tra. Trình tự, thủ tục này là “một trình tự hành vi công vụ” được
pháp luật hóa tạo thành “thể chế”, “tính chuyên nghiệp” của hoạt động thanh tra.
Giữa thanh tra và quản lý, thì quản lý là yếu tố có trước, nó quyết định mục đích,
chức năng, nội dung đối với hoạt động thanh tra, do đó, mối một lĩnh vực quản lý
đặc thù nhất định đòi hỏi phải có cơ chế tổ chức và hoạt động thanh tra phù hợp.
Ngược lại, hoạt động thanh tra có tác động tích cực trở lại đối với quản lý, “điều
chỉnh các sai lệnh chính là chức năng mà qua đó thanh tra được thấy rõ như là một
phần của toàn bộ hoạt động quản lý” [27, tr 589]. Nếu hoạt động thanh tra có hiệu
quả sẽ góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý và pháp luật. Vì vậy, khi
đánh giá hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra, không chỉ đánh giá trên chính

19

bản thân hoạt động thanh tra, mà phải đánh giá trên hiệu lực, hiệu quả của quản lý
nhà nước.
Nghiên cứu mối quan hệ giữa thanh tra với quản lý nhà nước để xác định rõ vị
trí, vai trò của thanh tra trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Từ đó xác
định được mối quan hệ biện chứng giữa tổ chức và hoạt động thanh tra với các nội
dung, yếu tố của cơ chế quản lý. Trong đó mối quan hệ tác động chi phối là cơ
chế quản lý, pháp luật và cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là những nội
dung mang tính lý luận để nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động
của thanh tra, cũng như cơ sở khoa học định hướng đổi mới, hoàn thiện tổ chức và
hoạt động thanh tra.

1.1.2.2. Thanh tra chuyên ngành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước
Mục tiêu của nền hành chính trong giai đoạn hiện nay trước hết là điều hành vĩ
mô nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Cùng với yêu cầu đặt ra,
vai trò thanh tra nhằm xem xét hoạt động của cơ chế mới, chính sách mới và quá
trình vận dụng nó vào thực tiễn. Trên cơ sở đó xem xét trách nhiệm điều hành
nhắm xác định rõ yêu cầu của các bộ phận khi thực hiện nhiệm vụ được giao. Đây
chính là yêu cầu cũng như vai trò của thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong giai
đoạn hiện nay. Thanh tra chuyên ngành là công cụ không thể thiếu phục vụ yêu
cầu quản lý nhà nước trong ngành, lĩnh vực. Hoạt động quản lý nhà nước có phạm
vi rộng lớn, bao trùm tất cả các mặt hoạt động của đời sống xã hội, theo nhiều
ngành, nhiều cấp. Do đó, cần có một hệ thống Thanh tra để thực hiện nhiệm vụ
thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, của Nhà nước, của các
cơ quan, tổ chức và cá nhân ở các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, văn
hoá, xã hội là một tất yếu khách quan. Do sự phong phú của đối tượng quản lý và
đảm bảo sự thống nhất khách quan giữa thanh tra, kiểm tra và hoạt động quản lý
thì cần thiết phải tổ chức các cơ quan làm nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra chuyên sâu
theo từng lĩnh vực, ngành nghề riêng, đó là lý do hình thành nên Thanh tra các bộ,

ngành như hiện nay.

20


Thanh tra chuyên ngành trở thành cần thiết trong hoạt động quản lý vì:


Những chính sách, pháp luật, quyết định quản lý dù có đúng đắn và phù hợp
với thực tiễn cũng có thể không được thực hiện một cách nghiêm chỉnh nếu
không có thanh tra, kiểm tra; Hơn nữa, nhà quản lý và các đối tượng thừa hành
đều có thể mắc sai lầm và vì vậy, hoạt động thanh tra chuyên ngành giúp phát
hiện và xử lý kịp thời các vi phạm trước khi nó trở thành nghiêm trọng.



Thanh tra chuyên ngành phát hiện những sai sót, chưa phù hợp của những
chính sách, pháp luật và biện pháp quản lý đang được thực hiện, qua đó các
chủ thể quản lý cũng có điều kiện để đánh giá lại các quyết định quản lý của
mình nhằm tìm ra cơ chế, chính sách, biện pháp quản lý cho phù hợp. Như
vậy, thanh tra, kiểm tra giúp cho hoạt động quản lý luôn luôn được đổi mới,
chất lượng hoạt động quản lý được tăng lên.



Trong nền kinh tế thị trường, các yếu tố cấu thành thị trường, các quan hệ kinh
tế luôn luôn vận động và phát triển, nhiều quan hệ kinh tế được hình thành với
tính chất phức tạp hơn, đòi hỏi trình độ quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội
phải được nâng lên. Thanh tra chuyên ngành là biểu hiện, vừa thúc đẩy sự
phân công và chuyên môn hóa công tác quản lý nhà nước đáp ứng những yêu

cầu của nền kinh tế. Mặt khác, hoạt động thanh tra chuyên ngành góp phần
phát hiện những thay đổi và dự báo những vấn đề sẽ phát sinh để có biện pháp
phòng ngừa kịp thời. Do đó, thanh tra chuyên ngành giúp cho các nhà quản lý
theo sát và đối phó một cách kịp thời với sự thay đổi của môi trường chính trị,
kinh tế, xã hội.



Thanh tra chuyên ngành còn góp phần mở rộng dân chủ, đẩy lùi tham nhũng,
củng cố quyền lực của bộ máy nhà nước. Thực tế về tình hình vi phạm của các
cán bộ cơ sở dẫn đến khiếu kiện đông người trong thời gian qua đã cho thấy
một trong những nguyên nhân cơ bản của tình hình này là nhiều địa phương,
công tác thanh tra, kiểm tra chưa được chưa được các cấp chính quyền chú
trọng đúng mức. Do đó, một số cán bộ có chức, có quyền đã lợi dụng tình hình

21


trên vi phạm pháp luật, tham nhũng, vi phạm dân chủ, bất chấp phán ứng của
quần chúng nhân dân.
Tóm lại, hoạt động của Thanh tra chuyên ngành đóng góp rất lớn trong việc
phòng, chống vi phạm pháp luật, đảm bảo trật tự, kỷ cương xã hội trong các lĩnh
vực của đời sống xã hội.
1.2. Tổ chức của cơ quan thanh tra chuyên ngành
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm cơ quan thanh tra chuyên ngành
Cơ quan thanh tra chuyên ngành thuộc hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước
được tổ chức ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực. Vì vậy bên cạnh các đặc
điểm chung của cơ quan thanh tra nhà nước: cơ quan thanh tra là các cơ quan
thuộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước; chức năng là thực hiện và giúp cơ
quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra,

giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải
quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật;
Cơ quan thanh tra chuyên ngành còn có đặc điểm riêng:


Sự tác động bằng quyền lực của cơ quan thanh tra chuyên ngành phải hướng
tới tất cả các lĩnh vực của quản lý nhà nước ( cơ quan thanh tra chuyên ngành
này gắn liền với các cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chuyên môn).



Tính chất nghiệp vụ của các cơ quan thanh tra chuyên ngành mang màu sắc
chuyên môn của ngành, lĩnh vực (cơ quan thanh tra chuyên ngành này gắn liền
với các cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực).

1.2.2. Tổ chức của hệ thống thanh tra chuyên ngành
Hệ thống cơ quan có chức năng thanh tra chuyên ngành bao gồm:


Thanh tra Bộ là cơ quan của bộ, giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về công tác
thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành
thanh tra hành chính đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lý

22


của bộ; tiến hành thanh tra chuyên ngành đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân
thuộc phạm vi quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực của bộ; giải quyết khiếu
nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.
Thanh tra bộ là đơn vị của bộ, có chức năng thanh tra hành chính và chức

năng thanh tra chuyên ngành. Thanh tra bộ chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Bộ
trưởng, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công tác, tổ chức, nghiệp vụ
của Thanh tra Chính phủ.
Thanh tra bộ có Chánh thanh tra, Phó chánh thanh tra và Thanh tra viên.
Chánh thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi
thống nhất với Tổng thanh tra; Phó chánh thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm,
miễn nhiệm, cách chức theo đề nghị của Chánh thanh tra bộ. Phó Chánh thanh
tra bộ được giao phụ trách một hoặc một số lĩnh vực công tác và chịu trách
nhiệm trước Chánh thanh tra bộ về việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Chánh
thanh tra bộ có nhiệm vụ và quyền hạn theo quy định của pháp luật thanh tra
nhưng nhiệm vụ và quyền hạn này không tách rời mà phải dựa trên quy định
về nhiệm vụ và quyền hạn của tổ chức thanh tra đó.


Thanh tra Sở Thanh tra sở là cơ quan của sở, giúp Giám đốc sở tiến hành
thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo,
phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật.
Thanh tra sở được thành lập ở những sở thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà
nước theo ủy quyền của Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc theo quy định của
pháp luật. Thanh tra sở chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Giám đốc sở, đồng thời
chịu sự hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ thanh tra hành chính của Thanh tra
tỉnh, về nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành của Thanh tra bộ.
Thanh tra sở có Chánh thanh tra, Phó chánh thanh tra và Thanh tra viên.
Chánh thanh tra sở do Giám đốc sở bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi
thống nhất với Chánh thanh tra tỉnh. Chánh thanh tra sở có nhiệm vụ và quyền
hạn theo quy định của pháp luật thanh tra

23

Trong thanh tra bộ và thanh tra sở đều có thanh tra viên, thanh tra viên là
công chức nhà nước được bổ nhiệm vào ngạch thanh tra viên để thực hiện
nhiệm vụ thanh tra và các nhiệm vụ khác của cơ quan thanh tra nhà nước theo
sự phân công của Thủ trưởng cơ quan thanh tra. Thanh tra viên phải có các
tiêu chuẩn chung như sau: trung thành với Tổ quốc và Hiến pháp nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam; có phẩm chất đạo đức tốt, có ý thức trách
nhiệm, liêm khiết, trung thực, công minh, khách quan; tốt nghiệp đại học, có
kiến thức quản lý nhà nước và kiến thức pháp luật; đối với Thanh tra viên
chuyên ngành còn phải có kiến thức chuyên môn về chuyên ngành đó; có
nghiệp vụ thanh tra; có ít nhất hai năm làm công tác thanh tra đối với người
mới được tuyển dụng vào ngành thanh tra (không kể thời gian tập sự); nếu là
cán bộ, công chức công tác ở cơ quan, tổ chức khác chuyển sang cơ quan
thanh tra nhà nước thì phải có ít nhất một năm làm công tác thanh tra. Thanh
tra viên có các ngạch sau: Thanh tra viên; Thanh tra viên chính; Thanh tra viên
cao cấp.
Tóm lại: Nằm trong hệ thống cơ quan thanh tra nói chung, các cơ quan thanh
tra chuyên ngành có tính độc lập tương đối với cơ quan thanh tra chỉ thực hiện
chức năng thanh tra hành chính và các cơ quan thanh tra chuyên ngành có mối
liên hệ với nhau tạo thành một tiểu hệ thống trong hệ thống cơ quan thanh tra.
Cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và cơ quan thanh tra chuyên ngành
được tổ chức tại các cơ quan quản lý nhà nước, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ
trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra,
hướng dẫn về công tác, tổ chức và nghiệp vụ của Thanh tra Chính phủ; chịu sự
hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên. Quy định này
tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập các cơ quan thanh tra, đồng thời làm rõ mối
quan hệ giữa các cơ quan thanh tra trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của mình.

24

1.3. Hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành
Hoạt động thanh tra chuyên ngành do Thanh tra Bộ, thanh tra sở tiến hành, bao
gồm hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
1.3.1. Hoạt động thanh tra hành chính
Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm
quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính
sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Như vậy, thanh tra hành chính là
hoạt động thanh tra nội bộ trong phạm vi quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan
cùng cấp đối với tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn (hoạt động công vụ). Nếu qua thanh tra, phát hiện có sai phạm, thì kiến
nghị xử lý, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của bộ máy thuộc quyền quản lý của nhà
quản lý. Vì vậy, hoạt động thanh tra hành chính vừa gắn với cơ quan nhà nước có
thẩm quyền chung như: Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, vừa gắn với cơ
quan có thẩm quyền chuyên môn như: các Bộ, ngành hoặc các cơ quan chuyên
môn của các Sở, phòng ban.
Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành theo đoàn thanh tra, cuộc thanh
tra cần trải qua 3 giai đoạn chính: Chuẩn bị thanh tra; tổ chức thực hiện thanh tra;
kết thúc thanh tra.
Giai đoạn chuẩn bị thanh tra, chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra phải
chuẩn bị các điều kiện tốt nhất để việc thanh tra đạt hiệu quả và đảm bảo thời hạn
quy định. Quyết định thanh tra được ban hành là cơ sở pháp lý để tiến hành một
cuộc thanh tra. Trên cơ sở quyết định thanh tra, cần xây dựng và phê duyệt kế
hoạch tiến hành thanh tra chi tiết, rõ ràng để đảm bảo hiệu quả hoạt đông thanh
tra. Kế hoạch thanh tra cần xác định rõ: mục đích thanh tra, nội dung thanh tra,
yêu cầu thanh tra, đối tượng thanh tra, vấn đề trọng tâm cần thanh tra, thành viên
đoàn thanh tra, phương pháp tiến hành thanh tra, thời hạn thanh tra. Bên cạnh đó,
chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra phải xây dựng được đề cương yêu cầu đối
tượng thanh tra báo cáo. Khi các công việc chuẩn bị cho hoạt động thanh tra hoàn

25