Luật bảo vệ môi trường thực trạng và phương hướng hoàn thiện

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

DƯƠNG THỊ THANH THỦY

LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG - THỰC TRẠNG VÀ
PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60 38 50

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THU HẠNH

HÀ NỘI - 2012


LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, em xin gửi lời cảm ơn chân thành tới các thầy cô trường Đại
học Luật Hà Nội, Khoa Sau đại học đã giúp đỡ em trong thời gian học tập tại
trường để em hoàn thành khóa học.
Em bày tỏ lời cảm ơn sâu sắc tới TS. Vũ Thu Hạnh, người đã tận tình hướng
dẫn em hoàn thành luận văn này.
Trong quá trình thực hiện luận văn, do còn có những hạn chế về kiến thức,
thời gian nghiên cứu nên luận văn của em không thể tránh khỏi những điểm còn
khiếm khuyết, rất mong được sự đóng góp ý kiến của các thầy cô để em hoàn thiện

luận văn hơn nữa.
Một lần nữa em xin gửi lời cảm ơn chân thành !

Hà Nội, ngày 28 tháng 04 năm 2012
Học viên

Dương Thị Thanh Thủy


MỤC LỤC
Lời cảm ơn
Mục lục..............................................................................................................................................
Danh mục từ viết tắt trong luận văn ..............................................................................................
Lời nói đầu......................................................................................................................................4
Chương 1. THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG ..8
1. Tổng quan về Luật Bảo vệ môi trường ....................................................................................8
2. Thực trạng và thực tiễn thi hành các quy định về phòng ngừa ô nhiễm ............................12
2.1. Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về đánh giá tác động môi trường, đánh giá môi
trường chiến lược, cam kết bảo vệ môi trường ...........................................................................12
2.2. Thực trạng và thực tiễn thi hành các quy định về bảo vệ môi trường ...............................31
3. Thực trạng và thực tiễn thi hành các quy định về kiểm soát ô nhiễm ................................34
3.1. Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về tiêu chuẩn môi trường................................34
3.2. Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về chất thải và quản lý chất thải ....................40
4. Thực trạng và thực tiễn thi hành các quy định về khắc phục hậu quả ..............................56
4.1. Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về bồi thường thiệt hại ....................................56
4.2. Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường .61
Chương 2. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN LUẬT BẢO VỆ
MÔI TRƯỜNG ............................................................................................................................63
1. Phương hướng hoàn thiện .....................................................................................................63
1.1. Củng cố về mặt lý luận, học thuật ....................................................................................... 61

1.2. Hoàn thiện các quy định pháp luật thực định .................................................................... 65
2. Một số giải pháp hoàn thiện Luật Bảo vệ môi trường ......................................................... 69
2.1. Hoàn thiện quy định về phòng ngừa ô nhiễm ..................................................................... 69
2.2. Hoàn thiện quy định về kiểm soát ô nhiễm ......................................................................... 72
2.3. Hoàn thiện quy định về khắc phục hậu quả ........................................................................ 76
Kết luận ........................................................................................................................................ 79
Danh mục tài liệu tham khảo ..................................................................................................... 81


Danh mục từ viết tắt trong luận văn

BVMT: Bảo vệ môi trường
CTNH: Chất thải nguy hại
ĐMC: Đánh giá môi trường chiến lược
ĐTM: Đánh giá tác động môi trường
ÔNMT: Ô nhiễm môi trường
QCKT: Quy chuẩn kỹ thuật
QLCT: Quản lý chất thải
TCMT: Tiêu chuẩn môi trường
UBND: Ủy ban nhân dân


4

LỜI NÓI ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Môi trường xét dưới góc độ tự nhiên là toàn bộ những yếu tố tự nhiên bao quanh

con người, gồm đất, nước, không khí, các sinh vật,... Môi trường bao bọc, nuôi dưỡng con
người, là điều kiện sống của con người, nhưng chính hoạt động của con người đã, đang và
vẫn tiếp tục tác động xấu đến môi trường, làm thay đổi các yếu tố của môi trường. Như
hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên một cách bừa bãi đã và đang làm môi trường
bị suy kiệt, bị ô nhiễm ảnh hưởng đến các sinh vật trong đó có con người. Con người làm
môi trường bị biến đổi và chính môi trường bị biến đổi đó lại tác động lên cuộc sống của
con người. Môi trường càng ngày càng trở nên khắc nghiệt với sóng thần, động đất, hạn
hán, lũ lụt,... đã gây thiệt hại đến của cải và cả tính mạng của con người. Luật BVMT là
công cụ hữu hiệu để góp phần BVMT, hạn chế những tác động tiêu cực của con người
đến môi trường.
Luật BVMT lần đầu tiên được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt
Nam thông qua ngày 27 tháng 12 năm 1993 đã đặt nền móng cho việc hình thành hệ
thống pháp luật về môi trường ở nước ta. Không thể phủ nhận những điểm được của Luật
BVMT năm 1993 thể hiện ở những khái niệm cơ bản về môi trường, BVMT tương đối
phù hợp; quyền và nghĩa vụ BVMT của các tổ chức, cá nhân được quy định cụ thể và rõ
ràng. Qua hơn 10 năm thực hiện Luật, công tác BVMT ở nước ta đã có những chuyển
biến tích cực, thể hiện ý thức BVMT trong xã hội được nâng lên, mức độ gia tăng ô
nhiễm, suy thoái và sự cố môi trường được hạn chế phần nào, công tác bảo tồn thiên
nhiên và bảo vệ đa dạng sinh học đạt được nhiều tiến bộ. Tuy nhiên, trước những áp lực
của thời kỳ toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế, Luật BVMT năm 1993 đã bộc lộ
những hạn chế, bất cập, cần được sửa đổi. Trên cơ sở kế thừa và có sự bổ sung để hoàn
thiện Luật BVMT năm 2005 ra đời.
Luật BVMT năm 2005 đã khắc phục được những hạn chế, bất cập của Luật BVMT
năm 1993 và có những đóng góp không nhỏ trong việc BVMT trong giai đoạn mới. Luật
BVMT năm 2005 đã luật hóa các quy định đã được kiểm nghiệm trong thực tế thi hành


5

Luật BVMT năm 1993 bởi vậy mà Luật BVMT dễ đi vào cuộc sống và dễ được chấp

nhận. Các quy định của Luật BVMT năm 2005 cụ thể, rõ ràng, dễ hiểu, vừa gắn kết và hài
hoà với các luật chuyên ngành liên quan, vừa thể hiện rõ vai trò chủ đạo trong việc điều
chỉnh các quan hệ liên quan đến hoạt động BVMT. Tuy nhiên, Luật BVMT năm 2005
cũng đã bộc lộ những khiếm khuyết, cụ thể có nhiều điểm còn thiếu toàn diện, thiếu nhất
quán, không cụ thể, không rõ trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực
BVMT, dẫn đến những khó khăn trong quản lý, trong thanh tra, kiểm tra, đặc biệt đối với
cán bộ quản lý môi trường ở địa phương. Để hoạt động BVMT hiệu quả hơn, hạn chế
những tác động tiêu cực làm biến đổi môi trường sống do hoạt động của con người, đã
đến lúc, Luật BVMT năm 2005 cần được sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện hơn nữa và đạt
được hiệu quả BVMT.
Từ nhận thức này, tác giả chọn đề tài: “Luật Bảo vệ môi trường - Thực trạng và
phương hướng hoàn thiện” làm luận văn tốt nghiệp với mong muốn chỉ ra một số hạn chế,
bất cập và phương hướng để hoàn thiện Luật BVMT năm 2005.
2.

Tình hình nghiên cứu

Luật BVMT năm 2005 đã trải qua gần mười năm thực hiện, dù đã có nhiều điểm
tiến bộ hơn so với Luật BVMT năm 1993 nhưng Luật BVMT năm 2005 đã và đang bộc
lộ những điểm không phù hợp với thực tế đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Hiện nay đã
có nhiều công trình nghiên cứu đã nghiên cứu đến thực trạng và phương hướng hoàn thiện
của một số vấn đề bất cập trong Luật BVMT. Cụ thể:
- Hoàng Thế Liên, Pháp luật môi trường Việt Nam - thực trạng và định hướng
hoàn thiện Hà Nội, Tư pháp, 2009;
- Chủ nhiệm đề tài: TS. Nguyễn Văn Phương, Hoàn thiện pháp luật quản lý chất
thải, Đề tài nghiên cứu cấp trường, Trường Đại học luật Hà Nội, 2008;
- Vũ Thị Duyên Thủy, Xây dựng và hoàn thiện pháp luật quản lý chất thải nguy
hại ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, 2008;
- ThS. Trần Thị Quang Hồng, Trương Hồng Quang, Hoàn thiện pháp luật đánh giá
tác động môi trường ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Luật học số 6/2011, tr 17-27;

6

- Chủ nhiệm đề tài: TS. Vũ Thu Hạnh, Trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi
vi phạm pháp luật môi trường gây nên tại Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp
trường, Trường Đại học luật hà Nội, 2007;
- Phạm Thị Liễu, Đánh giá các quy định của pháp luật về quản lý chất thải, Khoá
luận tốt nghiệp, 2008;
- Phạm Vân Anh, Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về đánh giá tác động môi
trường ở Việt Nam, Khoá luận tốt nghiệp, 2008;
- Trần Thị Loan, Tranh chấp môi trường và giải quyết tranh chấp môi trường tại
Việt Nam, Khoá luận tốt nghiệp, 2008;
- Phạm Thanh Loan, Pháp luật môi trường về quản lý nước thải, Khoá luận tốt
nghiệp, 2010;
- Vi Thị Hương, Giải quyết tranh chấp môi trường, tồn tại và giải pháp, Khoá luận
tốt nghiệp, 2011;
- ………
Tuy nhiên cho đến nay vẫn chưa có công trình nào đi sâu đánh giá thực trạng và
đưa ra phương hướng hoàn thiện cho một số vấn đề trong Luật BVMT và với mục đích
đóng góp ý kiến cho quá trình sửa đổi, bổ sung Luật BVMT của Quốc Hội, tác giả đã
nghiên cứu một số vấn đề bất cập tương đối nổi cộm trong Luật BVMT.
3.

Mục đích và phạm vi nghiên cứu đề tài

Tác giả nghiên cứu đề tài “Luật Bảo vệ môi trường - Thực trạng và phương hướng
hoàn thiện” với mục đích đưa ra được một số những hạn chế, bất cập của Luật BVMT
hiện hành và từ đó đưa ra phương hướng hoàn thiện Luật trong giai đoạn mới.
Tác giả chỉ tập trung nghiên cứu một số vấn đề sau đây: các quy định về phòng

ngừa ô nhiễm; các quy định về kiểm soát ô nhiễm; các quy định về khắc phục hậu quả.
Với lý do sau:
Một là, Luật BVMT năm 2005 là một văn bản tương đối bao quát trong lĩnh vực
BVMT, với 15 chương và 136 Điều, ngoài chương Điều khoản thi hành với 2 Điều, các
chương còn lại đều quy định về nội dung của từng mục, từng lĩnh vực trong BVMT. Tác


7

giả nhóm các quy định của Luật BVMT thành các nhóm có liên quan đến vấn đề ÔNMT,
những nhóm cần thiết phải sửa đổi.
Hai là, theo tác giả các quy định này trong Luật BVMT đang tồn tại nhiều bất cập
cần được sửa đổi để hoạt động BVMT đạt được hiệu quả cao hơn trong thực tế, đồng thời,
những quy định này ít nhiều cũng có sự liên hệ với nhau, bởi vậy cần sửa đổi một cách
đồng bộ. Mối liên hệ được thể hiện như sau: TCMT là cơ sở để xây dựng báo cáo ĐMC,
ĐTM, cam kết BVMT, đồng thời cũng là cơ sở cho hoạt động QLCT; hoạt động ĐMC,
ĐTM, cam kết BVMT là công cụ để BVMT, thực hiện các quy định về BVMT; bồi
thường thiệt hại là hệ quả của việc không thực hiện đúng các quy định về BVMT hay
QLCT không tốt.
Với những lý do trên, tác giả đã nghiên cứu 3 vấn đề chính của Luật BVMT để từ
đó đưa ra hướng sửa đổi, bổ sung cho phù hợp.
4.

Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng
và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin để xem xét, phân tích các vấn đề. Tác giả
cũng dựa trên những quan điểm cơ bản của Đảng và Nhà nước về tăng cường công tác
BVMT trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt là quan điểm về
phát triển bền vững đất nước, đảm bảo quyền của người dân được sống trong môi trường

trong lành, xã hội ổn định. Các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phân tích, thống kê,
lịch sử, chứng minh, tổng hợp, quy nạp, so sánh để hoàn thành luận văn này.
5.

Nội dung của luận văn

Ngoài lời nói đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của luận văn gồm
3 chương:
Chương 1. Thực trạng Luật Bảo vệ môi trường và thực tiễn thi hành
Chương 2. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện


8

Chương 1
THỰC TRẠNG VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH LUẬT BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG

1.

Tổng quan về Luật Bảo vệ môi trường

Luật BVMT năm 2005 được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam
khoá XI kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2005 với 136 Điều, chia thành 15
chương. Nội dung cụ thể của Luật BVMT năm 2005 như sau:
Chương 1 là chương quy định về những quy định chung, chương này có 7 Điều,
trong đó xác định các nội dung: một là, phạm vi điều chỉnh; hai là, đối tượng áp dụng; ba
là, giải thích từ ngữ đối với một số thuật ngữ được sử dụng trong Luật BVMT; bốn là,
nguyên tắc BVMT; năm là, chính sách của nhà nước về BVMT; sáu là, những hoạt động
BVMT được khuyến khích; bảy là, những hành vi bị nghiêm cấm.
Chương 2 gồm các quy định về TCMT, chương này có 6 Điều, trong đó xác định:

một là, nguyên tắc xây dựng và áp dụng tiêu chuẩn; hai là, nội dung TCMT quốc gia; ba
là, hệ thống TCMT quốc gia; bốn là, yêu cầu đối với tiêu chuẩn về chất lượng môi trường
xung quanh; năm là, yêu cầu đối với tiêu chuẩn về chất thải; sáu là, ban hành và công bố
áp dụng TCMT quốc gia.
Chương 3 gồm các quy định về ĐMC, ĐTM và cam kết bảo vệ môi trường,
chương này được chia thành 3 mục, với 16 Điều. Nội dung cụ thể như sau:
Trong mục quy định về ĐMC, Luật BVMT xác định đối tượng phải lập báo cáo
ĐMC, trách nhiệm lập báo cáo ĐMC, nội dung của báo cáo ĐMC, thẩm định báo cáo
ĐMC.
Trong mục quy định về ĐTM, Luật BVMT xác định đối tượng phải lập báo cáo,
trách nhiệm lập báo cáo, nội dung của báo cáo, thẩm định báo cáo, phê duyệt báo cáo,
trách nhiệm thực hiện và kiểm tra việc thực hiện các nội dung báo cáo ĐTM.


9

Trong mục quy định về cam kết BVMT, Luật BVMT xác định đối tượng phải có
bản cam kết BVMT, nội dung của bản cam kết BVMT, đăng ký bản cam kết BVMT,
trách nhiệm thực hiện và kiểm tra việc thực hiện cam kết BVMT.
Chương 4 gồm các quy định về bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên,
chương này có 7 Điều, với các nội dung sau: điều tra, đánh giá, lập quy hoạch sử dụng tài
nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học; Bảo vệ và phát triển
cảnh quan thiên nhiên; BVMT trong khảo sát, thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên
thiên nhiên; phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo và sản phẩm thân thiện với
môi trường; xây dựng thói quen tiêu dùng thân thiện với môi trường.
Chương 5 gồm các quy định về BVMT trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch
vụ, chương này có 15 Điều, với các nội dung sau: quy định trách nhiệm của tổ chức, cá
nhân trong hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ; các hoạt động BVMT ở khu sản xuất,
kinh doanh, dịch vụ tập trung, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, làng nghề, bệnh viện,
cơ sở y tế; BVMT trong các hoạt động xây dựng, giao thông vận tải, nhập khẩu, quá cảnh

hàng hóa, nhập khẩu phế liệu, khoáng sản, du lịch, sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy
sản, mai táng; xử lý cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ gây ÔNMT. Trong đó, Luật quy
định các yêu cầu để đảm bảo BVMT và đưa ra hình thức xử lý đối với cơ sở, sản xuất,
kinh doanh, dịch vụ gây ÔNMT.
Chương 6 gồm các quy định về BVMT đô thị, khu dân cư, chương này có 5 Điều,
với nội dung quy hoạch BVMT đô thị, khu dân cư; những yêu cầu trong công tác BVMT
đô thị, khu dân cư tập trung; BVMT nơi công cộng; các yêu cầu BVMT đối với hộ gia
đình; vấn đề tổ chức tự quản trong công tác BVMT đô thị, khu dân cư.
Chương 7 gồm 11 Điều quy định về BVMT biển, nước sông và các nguồn nước
khác, chia làm 3 mục.
Trong mục quy định về BVMT biển, Luật xác định nguyên tắc BVMT; bảo tồn và
sử dụng hợp lý tài nguyên biển; kiểm soát, xử lý ô nhiễm môi trường biển; tổ chức phòng
ngừa, ứng phó sự cố môi trường trên biển.


10

Trong mục quy định về BVMT nước sông, Luật xác định nguyên tắc BVMT; kiểm
soát, xử lý ô nhiễm môi trường nước trong lưu vực sông; trách nhiệm của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh đối với BVMT nước trong lưu vực sông, tổ chức BVMT nước của lưu vực
sông.
Trong mục quy định về bảo vệ các nguồn nước khác, Luật xác định BVMT nguồn
nước hồ, ao, kênh, mương, rạch; BVMT hồ chứa nước phục vụ mục đích thuỷ lợi, thủy
điện; BVMT nước dưới đất.
Chương 8 gồm 20 Điều quy định về QLCT, trong đó có quy định chung về QLCT,
quy định về quản lý CTNH; quy định về QLCT rắn thông thường; quy định về quản lý
nước thải; quy định về kiểm soát, quản lý bụi, khí thải, tiếng ồn, độ rung, ánh sáng, bức
xạ. Các quy định này xác định trách nhiệm, nghĩa vụ chung của chủ nguồn thải, các biện
pháp kiểm soát, hạn chế tác động của chất thải đến môi trường.
Chương 9 gồm 8 Điều quy định về các biện pháp để phòng ngừa, ứng phó sự cố

môi trường, khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường, chia thành hai mục, cụ thể như
sau:
Trong mục quy định về vấn đề phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường, Luật
BVMT xác định yêu cầu phòng ngừa sự cố môi trường, quy định về an toàn sinh học, an
toàn hóa chất, an toàn hạt nhân và an toàn bức xạ, quy định về ứng phó sự cố môi trường
(trách nhiệm ứng phó sự cố môi trường), trách nhiệm xây dựng lực lượng ứng phó sự cố
môi trường.
Trong mục quy định về vấn đề khắc phục ô nhiễm và phục hồi môi trường, Luật
BVMT quy định về các căn cứ để xác định khu vực môi trường bị ô nhiễm, trách nhiệm
xác minh, điều tra, trách nhiệm của chủ thể gây ô nhiễm, trách nhiệm của cơ quan nhà
nước trong vấn đề này.
Chương 10 gồm 12 Điều xác định các quy định về quan trắc và thông tin môi
trường, trong đó xác định các loại quan trắc, trách nhiệm cơ quan nhà nước trong việc
quan trắc, hệ thống quan trắc, quy hoạch, chương trình quan trắc môi trường, các vấn đề


11

về báo cáo hiện trạng môi trường cấp tỉnh, cấp quốc gia, tình hình tác động môi trường
của ngành, lĩnh vực, thống kê dữ liệu, thông tin, công bố thông tin.
Chương 11 gồm 12 Điều xác định các quy định về nguồn lực BVMT. Trong đó xác
định các vấn đề về tuyên truyền, giáo dục về môi trường, đào tạo nguồn nhân lực; vấn đề
nguồn tài chính được xác định từ ngân sách nhà nước, nguồn vốn của chủ thể, các nguồn
khác như tiền bồi thường thiệt hại, vốn vay,… ; các khoản thuế môi trường và phí BVMT;
ký quỹ cải tạo, phục hồi môi trường trong hoạt động khai thác khoáng sản; xã hội hóa
công tác BVMT thể hiện qua các quỹ BVMT, dịch vụ BVMT; chính sách, hỗ trợ của nhà
nước đối với công tác BVMT.
Chương 12 gồm 3 Điều quy định về vấn đề hợp tác quốc tế về môi trường, cụ thể
gồm có việc thực hiện các Điều ước quốc tế đã ký kết, BVMT trong quá trình hội nhập và
toàn cầu hóa, hợp tác quốc tế trong BVMT.

Chương 13 gồm 4 Điều trong đó xác định trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong
vấn đề BVMT.
Chương 14 gồm 10 Điều quy định về thanh tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại,
tố cáo về môi trường; giải quyết tranh chấp môi trường; xác định thiệt hại và giải quyết
bồi thường thiệt hại.
Chương 15 là chương điều khoản thi hành.
Luật BVMT với vai trò là hạt nhân quan trọng trong hệ thống pháp luật BVMT đã
được xây dựng khá công phu, quy định tương đối đầy đủ các vấn đề về BVMT. Tuy
nhiên, sau gần mười năm triển khai thực hiện trên thực tế, Luật BVMT đã bộc lộ một số
điểm bất cập, cần hoàn thiện.
Khi nghiên cứu Luật BVMT, để đánh giá thực trạng và đưa ra phương hướng hoàn
thiện, tác giả tập trung vào vấn đề ÔNMT bởi vấn đề này đang là vấn đề cấp bách, bức
xúc, trong khi các quy định của pháp luật lại chưa hoàn thiện. Tác giả nghiên cứu Luật
BVMT theo các nhóm quy định các vấn đề về phòng ngừa ÔNMT, kiểm soát ÔNMT và
các biện pháp khắc phục hậu quả về môi trường. Cụ thể:


12

Thứ nhất, nhóm quy định về phòng ngừa ô nhiễm gồm các quy định tại chương 3
về ĐTM, ĐMC, cam kết BVMT; các quy định về bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên;
các quy định về phòng ngừa, ứng phó sự cố môi trường; các quy định về BVMT: BVMT
trong một số hoạt động sản xuất, kinh doanh; BVMT đô thị, khu dân cư; BVMT biển,
nước sông và nguồn nước khác; ... Tác giả tập trung nghiên cứu các quy định về ĐTM,
ĐMC, cam kết BVMT; các quy định về BVMT.
Thứ hai, nhóm quy định về kiểm soát ô nhiễm gồm các quy định về TCMT; các
quy định về QLCT; các quy định về quan trắc và thông tin môi trường. Tác giả nghiên
cứu các quy định về TCMT; QLCT.
Thứ ba, nhóm quy định về khắc phục hậu quả môi trường gồm các quy định về bồi
thường thiệt hại; khắc phục ô nhiễm, phục hồi môi trường; các quy định về xử phạt vi

phạm đối với chủ thể có hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường. Trong nhóm này, tác
giả nghiên cứu chủ yếu là quy định về bồi thường thiệt hại.
Bởi theo tác giả các quy định này trong Luật BVMT đang tồn tại nhiều bất cập cần
được sửa đổi để hoạt động BVMT đạt được hiệu quả cao hơn trong thực tế, đồng thời,
những quy định này ít nhiều cũng có sự liên hệ với nhau, bởi vậy cần sửa đổi một cách
đồng bộ. Mối liên hệ được thể hiện như sau: TCMT là cơ sở để xây dựng báo cáo ĐMC,
ĐTM, cam kết BVMT, đồng thời cũng là cơ sở cho hoạt động QLCT; hoạt động ĐMC,
ĐTM, cam kết BVMT là công cụ để BVMT, thực hiện các quy định về BVMT; bồi
thường thiệt hại là hệ quả của việc không thực hiện đúng các quy định về BVMT hay
QLCT không tốt.
2.

Thực trạng và thực tiễn thi hành các quy định về phòng ngừa ô nhiễm

2.1.

Thực trạng và thực tiễn thi hành quy định về đánh giá tác động môi

trường, đánh giá môi trường chiến lược, cam kết bảo vệ môi trường
2.1.1. Thực trạng quy định về đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động
môi trường, cam kết bảo vệ môi trường
Văn bản pháp luật đầu tiên quy định về ĐTM của Việt Nam là Luật BVMT năm
1993. Điều 2 khoản 11 Luật BVMT năm 1993 đã định nghĩa về ĐTM như sau: “Đánh giá


13

tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá, dự báo ảnh hưởng đến môi trường
của các dự án, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, của các cơ sở sản xuất, kinh doanh,
công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và các công trình khác, đề xuất

các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường”. Đồng thời cũng quy định về các đối tượng
phải thực hiện ĐTM đó là “Tổ chức, cá nhân quản lý cơ sở kinh tế, khoa học, kỹ thuật, y
tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng”; “Tổ chức, cá nhân khi xây dựng, cải tạo vùng
sản xuất, khu dân cư, các công trình kinh tế, khoa học, kỹ thuật, y tế, văn hoá, xã hội, an
ninh, quốc phòng; chủ dự án đầu tư của nước ngoài hoặc liên doanh với nước ngoài, chủ
dự án phát triển kinh tế - xã hội khác”; và “Tổ chức, cá nhân sử dụng máy móc, thiết bị,
vật liệu có nguồn phát ra bức xạ điện từ, bức xạ ion hoá có hại” tại Điều 17, Điều 18 và
Điều 25. Như vậy, theo quy định tại Luật BVMT 1993, tất cả các dự án đầu tư đều phải
thực hiện ĐTM cho dù sự ảnh hưởng đến môi trường của dự án là nhiều hay ít, gây nên
những rắc rối không cần thiết cho các chủ dự án. Tuy bước đầu đã xác định các chủ thể
phải thực hiện nghĩa vụ ĐTM, nhưng vẫn chưa đầy đủ, chưa phù hợp và chưa chỉ ra
những việc cần phải thực hiện trong hoạt động ĐTM.
2.1.1.1.

Những điểm đạt được

Luật BVMT năm 2005 đã hoàn thiện hơn các quy định về ĐTM trong Luật BVMT
năm 1993 và lần đầu tiên quy định về ĐMC, cam kết BVMT. Luật BVMT năm 2005 đã
chia hoạt động đánh giá môi trường thành ba loại khác nhau đó là ĐMC, ĐTM và cam kết
BVMT căn cứ vào tính chất của dự án, hoạt động phát triển. Sự phân hóa này giúp nâng
cao hiệu quả của đánh giá môi trường với tư cách là một công cụ kiểm soát các tác động
môi trường và BVMT. Những điểm đạt được cụ thể như sau:
Thứ nhất, về mặt thuật ngữ.
Luật BVMT năm 2005 đã định nghĩa về ĐMC như sau “Đánh giá môi trường
chiến lược là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của các tác động đến
môi trường của các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển trước khi phê duyệt
nhằm bảo đảm phát triển bền vững” (Điều 3 khoản 19). Đây là định nghĩa đầu tiên của
Việt Nam về ĐMC, định nghĩa này phù hợp với cách tiếp cận tiến bộ trên thế giới hiện

14

nay là coi ĐMC là một công cụ để phát triển bền vững chứ không chỉ là sự nâng tầm của
ĐTM cho những đối tượng vĩ mô hơn như các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch.
Điều 3 khoản 20 Luật BVMT năm 2005 của Việt Nam định nghĩa ĐTM như sau:
“Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường
của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án
đó”. ĐTM theo định nghĩa trong Luật BVMT có sự tương đồng với định nghĩa về ĐTM
của các nước trên thế giới, thể hiện đó là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi
trường của dự án để từ đó đưa ra các biện pháp nhằm BVMT khi triển khai thực hiện dự
án đó. Không rơi vào trường hợp liệt kê như định nghĩa trong Luật BVMT năm 1993, dẫn
tới có thể định nghĩa thiếu hoặc không còn phù hợp trong những giai đoạn khác nhau,
định nghĩa về ĐTM hiện nay tương đối phù hợp với thực tiễn và quan điểm về ĐTM của
thế giới.
Thứ hai, về đối tượng thuộc diện phải thực hiện đánh giá môi trường.
Luật BVMT đã chia các dự án nói chung thành những nhóm đối tượng phải thực
hiện từng loại đánh giá môi trường riêng tùy theo tính chất của đối tượng đó. Việc xác
định rõ đối tượng như vậy đã giúp các chủ thể của các dự án xác định được rõ loại đánh
giá môi trường phải thực hiện cho dự án, hoạt động phát triển, từ đó chủ động thực hiện
hoạt động đánh giá môi trường. Cụ thể:
Điều 14 Luật BVMT đã xác định những đối tượng thuộc diện phải thực hiện báo
cáo ĐMC đó là: “Các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cấp
quốc gia; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trên quy mô cả
nước; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), vùng; quy hoạch sử dụng đất; bảo vệ
và phát triển rừng; khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác trên
phạm vi liên tỉnh, liên vùng; quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm; quy hoạch
tổng hợp lưu vực sông quy mô liên tỉnh”. Nhìn chung, các đối tượng thuộc diện phải thực
hiện báo cáo ĐMC là những đối tượng có phạm vi ảnh hưởng đến môi trường rộng, có thể

15

là một khu vực, một vùng lãnh thổ. Các quy định này tương đối phù hợp với thực tế tại
Việt Nam cũng như trên thế giới.
Điều 18 Luật BVMT xác định những đối tượng thuộc diện phải thực hiện báo cáo
ĐTM là: “Dự án công trình quan trọng quốc gia; Dự án có sử dụng một phần diện tích
đất hoặc có ảnh hưởng xấu đến khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia, các khu di tích
lịch sử - văn hoá, di sản tự nhiên, danh lam thắng cảnh đã được xếp hạng; Dự án có nguy
cơ ảnh hưởng xấu đến nguồn nước lưu vực sông, vùng ven biển, vùng có hệ sinh thái
được bảo vệ; Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng khu kinh tế, khu công nghiệp, khu công
nghệ cao, khu chế xuất, cụm làng nghề; Dự án xây dựng mới đô thị, khu dân cư tập trung;
Dự án khai thác, sử dụng nước dưới đất, tài nguyên thiên nhiên quy mô lớn; Dự án khác
có tiềm ẩn nguy cơ lớn gây tác động xấu đối với môi trường”. Những đối tượng này do
tác động đến môi trường trên quy mô hẹp hơn những đối tượng thuộc diện phải thực hiện
báo cáo ĐMC. Đây là những dự án cụ thể, nên tác động đến môi trường của dự án xác
định được cụ thể, chi tiết hơn so với những đối tượng phải lập báo cáo ĐMC. Theo các
quy định trước đây, tất cả các chủ dự án đầu tư đều phải lập báo cáo ĐTM không cần xem
xét mức độ, tính chất tác động của dự án đó tới môi trường như thế nào nên có trường hợp
những dự án có tác động tích cực tới môi trường (như các dự án trồng rừng, dự án cải tạo
đất,…) hay dự án tác động đến môi trường không đáng kể vẫn phải thực hiện ĐTM. Quy
định như vậy đã làm gia tăng chi phí không cần thiết cho các chủ đầu tư dự án dẫn tới
lãng phí về thời gian, tài chính, công sức, … của chủ đầu tư. Quy định tại Điều 18 Luật
BVMT năm 2005 hợp lý hơn vì mục đích chính của ĐTM là dự báo và giảm thiểu những
tác động tiêu cực đến môi trường của dự án chứ không phải là làm gia tăng thêm chi phí
cho chủ đầu tư dự án một cách không cần thiết.
Theo Điều 24 Luật BVMT, “cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ quy mô hộ gia
đình và đối tượng không thuộc quy định tại Điều 14 và Điều 18 của Luật này” phải có
Bản cam kết BVMT. Xét về quy mô và mức độ ảnh hưởng của đối tượng này đến môi
trường, có thể nói, đây là đối tượng có sự tác động đến môi trường nhỏ hơn hai loại đối

tượng trên bởi vậy cần tách riêng đối tượng này, đồng thời để đơn giản hóa thủ tục hành


16

chính, những đối tượng này được quản lý đơn giản hơn so với hai kiểu đánh giá môi
trường trên. Quy định này tương đối phù hợp với tình hình thực tiễn của Việt Nam.
Thứ ba, về trách nhiệm lập báo cáo ĐMC, ĐTM và lập bản cam kết BVMT
Luật BVMT quy định trách nhiệm lập báo cáo ĐMC cho “Cơ quan được giao
nhiệm vụ lập dự án quy định tại Điều 14 của Luật” đồng thời “Báo cáo đánh giá môi
trường chiến lược là một nội dung của dự án và phải được lập đồng thời với quá trình lập
dự án” (Điều 15 Luật BVMT). Như vậy, báo cáo ĐMC không phải là một quá trình độc
lập với dự án mà phải được cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án lập đồng thời với quá
trình lập dự án. Trách nhiệm lập báo cáo được xác định một cách rõ ràng và phù hợp với
thực tiễn thi hành, bởi, chỉ cơ quan trực tiếp thực hiện việc lập dự án mới theo sát nhất dự
án và chính cơ quan này phải đánh giá được tác động do dự án mình lập ra đến môi
trường như thế nào từ đó có trách nhiệm trong hoạt động của mình.
Đối với ĐTM, chủ dự án có trách nhiệm lập báo cáo ĐTM. Để thực hiện nghĩa vụ
lập báo cáo ĐTM, chủ dự án có thể tự mình hoặc thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập, những
tổ chức dịch vụ này phải đảm bảo “có đủ điều kiện về cán bộ, chuyên môn, cơ sở vật chất
kỹ thuật cần thiết” (Điều 19 khoản 5 Luật BVMT). Đây là quy định mở giúp cho các chủ
dự án có thể hoàn thiện báo cáo ĐTM về dự án của mình bởi người lập báo cáo ĐTM cần
phải có trình độ và kiến thức chuyên môn về môi trường nhưng không phải bất kỳ chủ dự
án nào cũng đạt được trình độ và kiến thức chuyên môn đó. Quy định này góp phần nâng
cao chất lượng của báo cáo ĐTM. Trong trường hợp dự án có sự thay đổi về quy mô, nội
dung, thời gian triển khai, thực hiện, hoàn thành dự án thì theo quy định tại Điều 20
khoản 4 “chủ dự án có trách nhiệm giải trình với cơ quan phê duyệt; trường hợp cần
thiết phải lập báo báo đánh giá tác động môi trường bổ sung”. Quy định này là cần thiết
và phù hợp với thực tế, bởi trong quá trình thực hiện dự án, dự án có thể có những biến
động nhất định dẫn tới thay đổi một số các yếu tố, nếu buộc chủ dự án phải lập một báo

cáo mới thì sẽ làm tăng chi phí, thời gian thực hiện dự án một cách không cần thiết, hoặc
nếu chủ dự án không thực hiện lập báo cáo ĐTM cho sự thay đổi đó thì những tác động


17

tới môi trường từ những yếu tố thay đổi đó không có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn, sẽ
tác động tiêu cực đến môi trường và mục đích ĐTM không đạt được.
Đối với cam kết BVMT, tổ chức, cá nhân có hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch
vụ quy mô hộ gia đình và chủ dự án không thuộc đối tượng phải lập ĐMC, ĐTM có trách
nhiệm lập bản cam kết BVMT. Nhìn chung, quy định về trách nhiệm này là hợp lý, bởi lẽ,
tổ chức, cá nhân đó khi phải chịu trách nhiệm về hoạt động của mình đồng thời phải có
trách nhiệm với cộng đồng.
Thứ tư, về nội dung của báo cáo.
Luật BVMT yêu cầu về nội dung báo cáo ĐMC phải đảm bảo hai nội dung chính
là dự báo tác động xấu đối với môi trường có thể xảy ra khi thực hiện dự án, từ đó đề ra
phương hướng, giải pháp tổng thể giải quyết các vấn đề về môi trường trong quá trình
thực hiện dự án. Ngoài ra, báo cáo ĐMC phải đảm bảo các nội dung khác quy định tại
Điều 16 Luật BVMT và Điều 5 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định về đánh giá môi
trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường, cam kết BVMT (Sau đây gọi tắt là Nghị
định số 29/2011/NĐ-CP). Nội dung báo cáo ĐMC như vậy là phù hợp với yêu cầu đặt ra
cho hoạt động ĐMC.
Nội dung chính của báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 20 Luật BVMT và Điều
17 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP bao gồm đưa ra những đánh giá chung về hiện trạng môi
trường xung quanh; đánh giá, dự báo những tác động của dự án đến môi trường; đề xuất
những biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến môi trường; kết quả tham vấn cộng đồng.
Chủ dự án có thể tự lập báo cáo ĐTM hoặc thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập và chịu trách
nhiệm về những số liệu, kết quả nêu trong báo cáo. Những nội dung này chi tiết, cụ thể
hơn Luật BVMT năm 1993 góp phần đảm bảo chất lượng của báo cáo. Sự tham gia của
cộng đồng trong công tác ĐTM cũng được quan tâm thể hiện ở nội dung tham vấn cộng

đồng, điều này giúp phát huy vai trò của cộng đồng bởi vì họ chính là những người sẽ
phải chịu những tác động của chính dự án lên môi trường, do đó, họ phải nắm được nội
dung của ĐTM và được tham gia đóng góp ý kiến vào báo cáo ĐTM cũng như giám sát
quá trình thực hiện dự án.


18

Bản cam kết BVMT phải đảm bảo nội dung mô tả, giới thiệu về đối tượng phải có
bản cam kết BVMT (vị trí, quy mô, chủng loại nguyên liệu, công suất,…), các loại chất
thải phát sinh (xác định tải lượng tối đa, nồng độ tối đa,…) và cam kết thực hiện các biện
pháp giảm thiểu, xử lý chất thải và tuân thủ quy định của pháp luật.
Thứ năm, về thẩm định báo cáo.
Đối với cam kết BVMT do chủ dự án tự lập và tự chịu trách nhiệm nên không cần
phải thẩm định hay xin phê duyệt trước khi triển khai nhưng phải tiến hành đăng ký bản
cam kết tại UBND cấp huyện, cấp xã (trong trường hợp được UBND cấp huyện ủy
quyền) (Điều 26 Luật BVMT). Đối với báo cáo ĐMC và ĐTM, việc thẩm định và phê
duyệt được coi là thủ tục bắt buộc. Kết quả thẩm định báo cáo ĐMC, ĐTM là một trong
những căn cứ để phê duyệt dự án. Thẩm quyền và thủ tục phê duyệt các báo cáo này được
xác định căn cứ vào tính chất và quy mô của các dự án được lập ĐMC và ĐTM.
Báo cáo ĐMC luôn được thẩm định bởi một hội đồng theo quy định tại Điều 17
Luật BVMT, đồng thời, hội đồng này cũng được phân cấp theo chủ thể phê duyệt dự án.
Theo đó, “Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá
môi trường chiến lược đối với các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt; các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tổ chức hội đồng thẩm
định báo cáo đánh giá môi trường chiến lược đối với dự án thuộc thẩm quyền phê duyệt
của mình và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức hội đồng thẩm định báo cáo đánh giá môi
trường chiến lược đối với dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình và của Hội đồng
nhân dân cùng cấp”. Thành phần của hội đồng thẩm định dù ở cấp nào cũng phải đảm
bảo có các chuyên gia kinh nghiệm, trình độ chuyên môn phù hợp với nội dung, tính chất

của dự án, điều này là cần thiết để công tác thẩm định báo cáo đạt được hiệu quả.
Báo cáo ĐTM có thể được thẩm định bởi một hội đồng thẩm định hoặc tổ chức
dịch vụ thẩm định theo quy định tại Điều 21 Luật BVMT. Theo đó, “Bộ Tài nguyên và
Môi trường tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo
cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ quyết định, phê duyệt; dự án liên ngành, liên tỉnh; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ


19

quan trực thuộc Chính phủ tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ
thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường đối với các dự án thuộc thẩm quyền
quyết định, phê duyệt của mình, trừ dự án liên ngành, liên tỉnh; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá
tác động môi trường đối với dự án trên địa bàn quản lý thuộc thẩm quyền quyết định, phê
duyệt của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp”. Đã quy định thêm về ĐTM bổ sung
phù hợp với nhu cầu của chủ dự án và cũng nhằm đạt được mục đích của công tác ĐTM.
Để đảm bảo tính chất chuyên môn của hoạt động thẩm định báo cáo ĐMC và
ĐTM, Luật BVMT quy định trong trường hợp là hội đồng thẩm định thì phải có 50% số
thành viên có chuyên môn về môi trường và lĩnh vực có liên quan đến nội dung dự án.
Nếu là tổ chức dịch vụ thẩm định thì phải đáp ứng các điều kiện do Bộ Tài nguyên và
Môi trường quy định. Yêu cầu về việc người trực tiếp tham gia lập báo cáo ĐMC, báo cáo
ĐTM không được tham gia hội đồng thẩm định cũng được quy định nhằm đảm bảo tính
khách quan của hoạt động thẩm định.
Để đảm bảo sự tham gia cũng như quyền lợi của cộng đồng tại địa bàn thực hiện
dự án, trong quá trình thẩm định báo cáo ĐTM và ĐMC, các tổ chức, cá nhân có quyền
gửi các yêu cầu, kiến nghị về BVMT liên quan tới dự án đến cơ quan thẩm định. Cơ quan
thẩm định có trách nhiệm xem xét các yêu cầu, kiến nghị này trước khi đưa ra quyết định.
Thứ sáu, về tính pháp lý của báo cáo ĐMC, ĐTM, bản cam kết BVMT và các biện
pháp bảo đảm thực thi các nội dung đánh giá môi trường trên thực tế.

Đối với báo cáo ĐMC, kết quả thẩm định là một trong những căn cứ để phê duyệt
dự án. Trong khi đó, đối với báo cáo ĐTM, kết quả thẩm định là căn cứ để cơ quan có
thẩm quyền ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM đó. Các dự án thuộc diện phải lập báo
cáo ĐTM chỉ được phê duyệt, cấp phép đầu tư, xây dựng, khai thác sau khi báo cáo ĐTM
đã được phê duyệt. Trường hợp các cơ sở không thuộc đối tượng phải lập ĐMC và ĐTM
thì chỉ được triển khai hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ sau khi đã đăng ký bản
cam kết BVMT.


20

Về nguyên tắc, các báo cáo ĐMC, ĐTM sau khi đã được thẩm định, phê duyệt, các
chủ thể phải thực hiện theo những nội dung đã được phê duyệt. Về Bản cam kết BVMT,
sau khi đã được chủ dự án lập phải được thực hiện đúng như nội dung của bản cam kết đã
đăng ký.
Theo Điều 23 Luật BVMT, báo cáo ĐTM được đảm bảo thực hiện thông qua các
cơ chế thông tin và giám sát bởi cộng đồng; cơ chế tự chịu trách nhiệm; cơ chế tiền kiểm;
cơ chế hậu kiểm. Theo Điều 27 Luật BVMT, cam kết BVMT được đảm bảo thực hiện
thông qua cơ chế tự chịu trách nhiệm và cơ chế kiểm tra, giám sát.
Nhìn chung, các quy định về đánh giá môi trường trong Luật BVMT hiện nay đã
tương đối đầy đủ, tạo ra hành lang pháp lý khá thông thoáng cho việc triển khai đánh giá
môi trường trên thực tế.
2.1.1.2.

Những điểm tồn tại

Luật BVMT vẫn còn một số thiếu sót, bất cập. Cụ thể:
Thứ nhất, về đối tượng phải có bản cam kết BVMT hiện nay chưa hợp lý.
Theo quy định tại Điều 24 Luật BVMT, đối tượng phải có bản cam kết BVMT là
các đối tượng không thuộc Điều 14 và Điều 18 Luật này, tức là những đối tượng này

không thuộc những trường hợp phải lập báo cáo ĐMC và báo cáo ĐTM. Những đối tượng
lập báo cáo ĐMC thuộc Điều 14 chủ yếu là các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch
phát triển kinh tế - xã hội cấp quốc gia, khu vực, vùng lãnh thổ, hoặc cấp tỉnh, nên có thể
hiểu, các dự án không thuộc Điều 14 là các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch do cơ quan
từ trung ương (Bộ, cơ quan ngang bộ) đến địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện) lập. Một là,
những bản cam kết BVMT được các cơ quan trên lập ra sẽ được nộp đến UBND cấp
huyện nào để đăng ký. Hai là, có thể dẫn tới trường hợp UBND cấp huyện vừa lập bản
cam kết BVMT cho các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tại địa phương mình vừa tổ chức
đăng ký bản cam kết BVMT của chính mình vừa thực hiện vừa giám sát việc thực hiện,
điều này không tránh khỏi sự thiếu khách quan trong việc đánh giá cũng như triển khai
trên thực tế, không đạt được hiệu quả của việc lập bản cam kết BVMT. Ba là, cũng theo
Luật BVMT thì nội dung của bản cam kết BVMT gồm địa điểm thực hiện, loại hình, quy


21

mô, các loại chất thải phát sinh,… đây là những nội dung dành cho các dự án đầu tư cụ
thể hoặc một hoạt động sản xuất kinh doanh cụ thể chứ không thể gắn với một dự án
chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Bốn là, một trong những nội dung bắt buộc của chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch là giải quyết các vấn đề về môi trường và BVMT, bởi vậy,
hình thức đăng ký bản cam kết BVMT không phù hợp với các chiến lược, quy hoạch, kế
hoạch.
Quy định không phù hợp này sẽ gây khó khăn cho việc thực hiện hoạt động đánh
giá môi trường vì thế cần phải được sửa đổi cho phù hợp.
Thứ hai, về đối tượng lập báo cáo ĐMC theo quy định của Luật BVMT là chưa
đầy đủ.
Dự án quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học là một dự án có tầm quan trọng
quốc gia, ảnh hưởng rất lớn đến vấn đề môi trường trong đó có vấn đề bảo tồn sự đa dạng
các loài trong hệ sinh thái, giảm các nguy cơ ô nhiễm, suy thoái môi trường.
“Việt Nam được biết đến như một trung tâm đa dạng sinh học của thế giới

với các hệ sinh thái tự nhiên phong phú và đa dạng như rừng, đất ngập nước, biển,
núi đá vôi,... , với nhiều loài đặc hữu, có giá trị, trong đó có những loài chỉ có ở
Việt Nam. Tuy nhiên, đa dạng sinh học ở nước ta đang bị suy thoái với tốc độ rất
nhanh, thể hiện qua tình trạng các khu vực có các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng
đang bị thu hẹp, số loài và số lượng cá thể của các loài suy giảm ghê gớm, thậm
chí có nhiều loài bị đe dọa tuyệt chủng; các nguồn gen cũng vì vậy mà suy thoái
nhanh và thất thoát nhiều. Một thực tế đang diễn ra là sự mất cân bằng sinh thái
ngày càng nghiêm trọng, ảnh hưởng rất lớn đến môi trường sống, đe dọa sự phát
triển bền vững của đất nước. Đặc biệt, ảnh hưởng của suy thoái đa dạng sinh học
sẽ trở nên nghiêm trọng hơn trong điều kiện biến đổi khí hậu toàn cầu đang diễn
ra hiện nay” [5, tr 3]. Bởi vậy, việc quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học cần phải
được quy định cụ thể, gắn trách nhiệm với chủ thể lập quy hoạch để bảo đảm công
tác BVMT và phát triển bền vững.


22

Theo quy định Khoản 7 Điều 9 Luật Đa dạng sinh học năm 2008 quy định: “Đánh
giá môi trường chiến lược dự án quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học”. Tuy
nhiên, Điều 14 Luật BVMT lại không quy định trường hợp dự án quy hoạch tổng thể bảo
tồn đa dạng sinh học phải lập báo cáo ĐMC. Như vậy, các văn bản pháp luật đã có sự
không thống nhất với nhau, đồng thời đối tượng phải lập báo cáo ĐMC cũng chưa được
Luật BVMT quy định đầy đủ.
Thứ ba, một số tồn tại trong quy định về ĐMC.
Trách nhiệm lập báo cáo ĐMC tuy đã được Luật BVMT quy định cho cơ quan
được giao nhiệm vụ lập dự án nhưng lại không có quy định nào ràng buộc các cơ quan
nhà nước này phải thực hiện trên thực tế. Theo Điều 15 Luật BVMT, báo cáo ĐMC phải
được cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án lập và đó là một phần nội dung của dự án,
phải được lập đồng thời với dự án, thế nhưng, Luật BVMT lại không có quy định buộc cơ
quan đó phải thực hiện. Trong trường hợp, cơ quan được giao nhiệm vụ lập dự án không

thực hiện hoặc thực hiện báo cáo không đầy đủ, không phù hợp thì cơ quan đó cũng
không phải chịu trách nhiệm gì. Điều này sẽ dẫn tới việc báo cáo ĐMC mang tính hình
thức hoặc chỉ dừng lại ở quy định pháp luật mà không được triển khai. Bởi vậy, Luật
BVMT cần có quy định ràng buộc trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể phải lập báo cáo
ĐMC.
Luật BVMT cũng chưa có quy định về trách nhiệm thực hiện và kiểm tra nội dung
của báo cáo ĐMC, điều này dễ đến tình trạng báo cáo ĐMC chỉ lập cho đủ thủ tục mà
không phải để đánh giá tác động của đối tượng lập báo cáo ĐMC đến môi trường.
Ngoài ra, trách nhiệm thực thi đối với báo cáo ĐMC chưa có cơ chế đảm bảo.
Thực tế này, một phần xuất phát từ chính các đối tượng phải lập báo cáo ĐMC bởi các
đối tượng này không mang tính bắt buộc mà chủ yếu mang tính định hướng ở tầm vĩ mô.
Bởi vậy cần phải khẳng định tính ràng buộc cũng như quy định cơ chế đảm bảo thực thi
các nội dung của báo cáo ĐMC để đảm bảo hiệu quả của công tác ĐMC.
Thứ tư, một số quy định về ĐTM còn chưa hợp lý.


23

Chất lượng của báo cáo ĐTM còn chưa cao do một số yếu tố. Một là, các mối quan
hệ trong quá trình ĐTM chưa được quy định chặt chẽ và đầy đủ cụ thể là còn thiếu quy
định ràng buộc giữa chủ đầu tư và các tổ chức tư vấn dẫn đến tổ chức tư vấn lập báo cáo
đôi khi không dựa vào đặc điểm của dự án, chủ đầu tư lại giao hoàn toàn công tác này cho
tổ chức tư vấn. Hai là, về phương án dự trù địa điểm thực hiện dự án, Luật BVMT chưa
có quy định về vấn đề này, các văn bản hướng dẫn tuy đã có quy định yêu cầu chủ dự án
phải có thêm phương án dự trù này nhưng lại không quy định ràng buộc trách nhiệm vì
thế đa số các dự án chỉ có một phương án về địa điểm thực hiện, và địa điểm đó thường
đã được hoàn thành việc xin chủ trương thực hiện dự án, có khi đã hoàn thành việc giải
phóng mặt bằng. Điều này có thể không đảm bảo được việc BVMT xung quanh nơi thực
hiện dự án. Ba là, trong quy định về nội dung báo cáo ĐTM, Luật BVMT quy định một
cách chung chung các nội dung mà không xác định cụ thể cũng như bắt buộc phải đánh

giá các tác động cộng hưởng, tác động tích lũy cũng như nguy cơ xảy ra xung đột sử dụng
tài nguyên với các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội khác, đồng thời vẫn còn thiếu các
quy định về cơ sở để đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM, nên thực tế xảy ra trường
hợp báo cáo ĐTM lập sơ sài, mang tính hình thức, thậm chí chỉ là sự sao chép một báo
cáo khác mà vẫn được phê duyệt.
Về căn cứ để xây dựng báo cáo ĐTM cho dự án đó là hệ thống các QCKT về môi
trường hiện nay còn nhiều hạn chế hoặc chưa phù hợp. Những bộ quy chuẩn này là những
căn cứ rất hữu ích để các nhà quản lý có những quyết định đúng đắn về chất lượng báo
cáo. Số lượng quy chuẩn môi trường được ban hành tương đối nhiều tuy nhiên vẫn không
đủ để đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao và chính xác của công tác ĐTM. Hơn nữa, một
số bất cập đã nảy sinh, đòi hỏi phải điều chỉnh các QCKT môi trường, bổ sung và chi tiết
hóa cho phù hợp với yêu cầu và điều kiện phát triển hiện nay của Việt Nam.
Hiện nay, Luật BVMT vẫn chưa đề cập tới vấn đề ĐTM xuyên biên giới trong khi
đã có Công ước về ĐTM xuyên biên giới (thường được gọi là Công ước Espoo) điều
chỉnh về vấn đề lập báo cáo ĐTM. Bởi một lý do là không có một quốc gia nào hoàn toàn
không chịu ảnh hưởng từ hoạt động của một quốc gia khác, chỉ là sự ảnh hưởng đó nhiều


24

hay ít. Việt Nam có biên giới trên đất liền giáp với ba nước là Trung Quốc, Lào,
Campuchia, và có những yếu tố chung như sông ngòi, biển. Hơn nữa, Việt Nam nằm ở vị
trí gần biển và là hạ nguồn của nhiều con sông chảy qua nhiều quốc gia (như sông Mê
kông chảy qua lãnh thổ Trung Quốc, Lào, Campuchia và Việt Nam), bởi vậy, ảnh hưởng
tiêu cực tới môi trường của dự án, hoạt động phát triển ở các nước trên cũng có tác động
tới môi trường Việt Nam. Trong khi đó, các dự án ở khu vực biên giới của Việt Nam cũng
tiềm ẩn những tác động xấu đến môi trường của các quốc gia lân cận. Do đó, Luật BVMT
cần xây dựng các tiêu chí đánh giá, dự báo để có những biện pháp giảm thiểu ÔNMT và
ĐTM theo quy chuẩn, tiêu chuẩn tiệm cận tới chuẩn mực quốc tế. Việt Nam cũng cần
phải xem xét đến vấn đề ĐTM xuyên biên giới để cùng kiểm soát những tác động tiêu cực

của dự án đến môi trường chung, tiếp đó là Việt Nam cũng cần xem xét quy định lại các
tiêu chuẩn, QCKT môi trường.
Ngoài ra, công tác kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện triệt để, đặc biệt là công
tác kiểm tra sau khi báo cáo đã được phê duyệt và dự án bắt đầu triển khai thực hiện.
Công tác giám sát sau thẩm định báo cáo ĐTM đóng vai trò quan trọng trong hoạt động
ĐTM, vừa đảm bảo các nội dung trong báo cáo ĐTM được thực hiện nghiêm túc vừa đảm
bảo được chất lượng của báo cáo ĐTM. Theo TS. Lê Hoàng Lan - Công ty PI C&E: “Về
bản chất, giám sát sau thẩm định là một bước của chu trình đánh giá tác động môi
trường với mục đích kiểm tra tính hợp lý và khả thi của kết quả đánh giá tác động môi
trường, từ đó có điều chỉnh kịp thời (nếu cần thiết) các biện pháp xử lý chất thải, giảm
thiểu ô nhiễm đạt hiệu quả đáp ứng các quy chuẩn môi trường cũng như hoàn thiện kế
hoạch quản lý môi trường và chương trình giám sát môi trường phù hợp với thực tế. Mục
đích quan trọng không kém là rút kinh nghiệm để nâng cao chất lượng đánh giá tác động
môi trường và thẩm định đánh giá tác động môi trường cho các dự án tương tự” [26].
Thực tế, hoạt động này chỉ tập trung vào việc kiểm tra, xác nhận công trình và một số
biện pháp BVMT đã được thực hiện. Bởi vậy cần có quy định vấn đề này trong hoạt động
ĐTM.