Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh hà nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC & ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
---------  ----------

ĐINH THỊ HUÊ

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở
TỈNH HÀ NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: LÝ LUẬN VÀ LỊCH SỬ NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT
Mã số: 60.38.01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN QUỐC HOÀN

HÀ NỘI – 2011


MỤC LỤC

Mở đầu

1

Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ

8

BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC

THU HỒI ĐẤT
1.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước

8

thu hồi đất
1.2. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi

14

nhà nước thu hồi đất
1.3. Các giai đoạn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

16

khi nhà nước thu hồi đất
1.4. Những yếu tố cơ bản ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện pháp luật

21

về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI

27

THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI

ĐẤT VÀ MỘT SỐ ĐỀ XUẤT NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC
HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ
KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT Ở TỈNH HÀ NAM
2.1. Khái quát đặc điểm kinh tế-xã hội của tỉnh Hà Nam

27

2.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi

31

nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam


2.3. Nguyên nhân của kết quả và hạn chế trong thực hiện pháp luật về bồi

48

thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam
2.4. Một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở Hà Nam nói riêng, ở
nước ta nói chung
KẾT LUẬN CHUNG
TÀI LIỆU THAM KHẢO

57


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BLDS

:

Bộ luật dân sự Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam

LĐĐ

:

Luật đất đai Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

BLLĐ

:

Bộ luật Lao động Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt nam

UBND

:

Ủy ban nhân dân

QHPL

:

Quan hệ pháp luật

BT

:

Bồi thường

HT

:

Hỗ trợ

TĐC

:

Tái định cư


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất là sản phẩm của tự nhiên, qua quá trình tác động của con người đất đai là yếu tố tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất nông
nghiệp, làm mặt bằng xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng, xây dựng
các công trình sản xuất kinh doanh, xây dựng đô thị và các khu dân cư...
Cùng với sự phát triển của xã hội, đất đai được sử dụng vào nhiều mục
đích và nhu cầu sử dụng đất ngày một tăng lên. Việc sử dụng đất có hiệu
quả cả về kinh tế – xã hội và tính bền vững môi trường ngày càng có ý
nghĩa. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu,

Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình
thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người
đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng đất.
Sử dụng đất đai vào các mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước, đặc
biệt là các dự án phát triển đô thị, dự án sản xuất, kinh doanh phát triển
kinh tế là một tất yếu khách quan trong quá trình phát triển công nghiệp
hoá - hiện đại hoá đất nước. Để có mặt bằng xây dựng các dự án, Nhà
nước phải thu hồi đất của nhân dân và thực hiện việc bồi thường, hỗ trợ
và tái định cư cho các hộ dân có đất bị thu hồi.
Trong thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều cố gắng
trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi thu hồi đất. Tuy nhiên công tác bồi thường, hỗ trợ giải
phóng mặt bằng và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất vẫn đang là vấn


2

đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, còn nhiều vướng mắc, tồn tại ảnh
hưởng đến đời sống kinh tế – xã hội gây nên những bức xúc trong nhân
dân. Tình trạng tiến độ giải phóng mặt bằng chậm là rất phổ biến làm
chậm tiến độ thực hiện dự án.
Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó đã quy
định cụ thể về các mức bồi thường về đất, tài sản và các chính sách hỗ
trợ, tái định cư; giao nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho các
cơ quan chức năng cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), công
tác giải phóng mặt bằng cho các cơ quan chức năng của cấp xã; trách
nhiệm của các cơ quan chức năng có liên quan; nghĩa vụ và quyền lợi của

người bị thu hồi đất...
Hà Nam là tỉnh phát triển kinh tế với tỷ trọng nông nghiệp cao,
(chiếm tỷ lệ khoảng 40% GDP), kinh tế hộ phụ thuộc phần lớn vào hoạt
động sản xuất nông nghiệp. Trong những năm gần đây, thực hiện chính
sách thu hút đầu tư nhằm phát triển kinh tế, trên địa bàn tỉnh nhiều dự án
được đầu tư, triển khai. Tuy nhiên công tác bồi thường, hỗ trợ giải
phóng mặt bằng và tái định cư đang gặp rất nhiều khó khăn do nhiều
nguyên nhân và một trong những nguyên nhân chủ yếu nhất là đất bị thu
hồi là: đất nông nghiệp - tư liệu sản xuất chính - ảnh hưởng nhiều đến
sản xuất và đời sống của nhân dân; đất ở cùng với nhà cửa cũng như vật
kiến trúc, hoa màu trên đất là tài sản rất lớn của nông dân nơi đây trong
khi việc bồi thường, hỗ trợ chưa tương xứng với mức độ thiệt hại đã gây
ra nhiều bức xúc trong nhân dân, từ đó đã có không ít trường hợp người
dân không nhận tiền bồi thường, hỗ trợ dẫn đến khiếu kiện kéo dài,
nhiều dự án phải thực hiện cưỡng chế thu hồi đất.


3

Bên cạnh đó, việc thực hiện chính sách về đất đai qua các thời kỳ
còn nhiều tồn tại, bất cập dẫn đến việc xác định nguồn gốc sử dụng đất để
áp dụng chính sách bồi thường, hỗ trợ gặp rất nhiều khó khăn, làm chậm
tiến độ thực hiện công tác giải phóng mặt bằng trên địa bàn tỉnh. Năng
lực, phẩm chất của một bộ phận cán bộ, công chức chưa tương xứng với
nhiệm vụ; công tác chỉ đạo, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước chưa
tập trung, chưa quyết liệt; trình độ dân trí thấp, nhận thức pháp luật và
sử dụng quyền khiếu nại của người dân chưa thật sự đúng pháp luật, lợi
dụng quyền khiếu nại gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nước.
Quan trọng hơn là pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư còn
không ít hạn chế, chưa hoàn chỉnh, chưa đồng bộ, chưa thống nhất, rõ

ràng, nhất là quy định về giá đất, về cơ chế, chính sách đền bù, trình tự
thủ tục bồi thường, hỗ trợ gây khó khăn cho công tác bồi thường, hỗ trợ,
giải phóng mặt bằng.
Xuất phát từ thực tiễn trên, tác giả chọn đề tài: “Thực hiện pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở
tỉnh Hà Nam hiện nay” làm đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sỹ.
2. Tình hình nghiên cứu
Vấn đề thực hiện pháp luật từ lâu đã được các nhà khoa học quan
tâm nghiên cứu. Trên thế giới và trong nước đã có những công trình
nghiên cứu khoa học về việc thực hiện pháp luật trong nhiều lĩnh vực
khác nhau làm phong phú thêm lý luận chung về nhà nước và pháp luật,
giải quyết nhiều vấn đề của thực tiễn cuộc sống phong phú, đa dạng. Ở
nước ta hiện nay, vấn đề thực hiện pháp luật đang được đặt ra những
nhiệm vụ quan trọng cấp thiết của các cơ quan Đảng, Nhà nước, các tổ
chức xã hội, là quyền lợi, trách nhiệm của mọi công dân. Nhiều tác giả


4

đã nghiên cứu vấn đề này, ví dụ: “Khảo sát tình hình thực hiện pháp
luật ở cơ sở và giải pháp nâng cao năng lực thực hiện” (Sở Tư pháp
Bến Tre) ; “Tổ chức thực hiện pháp luật và tăng cường pháp chế trong
điều kiện đổi mới ở nước ta hiện nay-Những vấn đề lý luận và thực tiễn”
(Khoa Nhà nước-Pháp luật, Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh);
“Tình hình thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay” Dự án điều tra cơ
bản của Viện nghiên cứu nhà nước và pháp luật; Luận án tiến sĩ luật
học: “Thực hiện pháp luật trong hoạt động của lực lượng công an nhân
dân để bảo vệ trật tự an toàn xã hội ở nước ta hiện nay”(Luận án tiến sĩ
luật học của tác giả Đỗ Tiến Triển); “Thực hiện pháp luật ở các tỉnh
miền núi phía bắc nước ta hiện nay-thực trạng và các phương hướng,

giải pháp” (Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Lê Thanh Bình); “Một
số vấn đề lý luận và thực tiễn về thực hiện pháp luật ở thành phố Hà Nội
hiện nay” (Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Trần Thị Xuân); “Đánh
giá việc thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ giải phóng mặt bằng và
tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại một số dự án trên địa bàn huyện
Phú Xuyên, thành phố Hà Nội” (Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả
Trần Tuấn Nghĩa)...
Nhìn chung, các công trình trên mới chỉ đề cập đến thực hiện pháp
luật nói chung ở nhiều khía cạnh, nhiều nội dung trên phạm vi toàn quốc
hoặc ở một số địa phương nhất định. Cũng đã có một số đề tài đề cập
đến vấn đề thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất tuy nhiên lại ở địa phương khác. Hiện nay chưa có
một công trình nghiên cứu cụ thể nào về việc thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn của
tỉnh Hà Nam. Chính vì vậy, đề tài “Thực hiện pháp luật về bồi thường,


5

hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay”
được xem là công trình đầu tiên nghiên cứu vấn đề bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư ở tỉnh Hà Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích của luận văn
Luận văn có mục đích làm rõ một số vấn đề lý luận chung về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, thông
qua thực tiễn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam đề xuất một số giải pháp nhằm nâng
cao hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất.

- Nhiệm vụ của luận văn
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm
vụ cơ bản như sau:
+ Nghiên cứu, làm rõ một số vấn đề lý luận chung về thực hiện
pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
+ Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về bồi thường,
hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam.
+ Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất nói
chung, ở tỉnh Hà Nam nói riêng.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Thực hiện pháp luật là một vấn đề rộng lớn và được thực hiện
thông qua các hình thức: tuân thủ pháp luật, thi hành pháp luật, sử dụng


6

pháp luật và áp dụng pháp luật. Áp dụng pháp luật là hình thức thực
hiện pháp luật gắn với hoạt động bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất. Nội dung vấn đề nghiên cứu chủ yếu tập trung làm
rõ hoạt động thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi
ích quốc gia, lợi ích công cộng, mục đích phát triển kinh tế ở tỉnh Hà
Nam.
5. Cơ sở phương pháp luận và các phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết các nhiệm vụ đặt ra của đề tài, luận văn sử dụng
phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của triết học MácLênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, tư tưởng của Đảng
cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật trong điều kiện đổi mới và
hội nhập quốc tế hiện nay ở nước ta. Đồng thời đặt vấn đề nghiên cứu
trong mối quan hệ biện chứng với các hiện tượng khác trong xã hội và

bối cảnh, giai đoạn phát triển nhất định của xã hội.
Luận văn sử dụng các phương pháp cụ thể như: Hệ thống, phân
tích, tổng hợp, khảo sát thực tiễn, so sánh, thống kê... nhằm làm rõ nội
dung cơ bản của luận văn và bảo đảm tính khoa học, hoàn thiện và logic
giữa các vấn đề của luận văn.
6. Những đóng góp về khoa học và ý nghĩa của luận văn
- Luận văn nghiên cứu làm rõ một số vấn đề lý luận chung về thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi
đất.
- Đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam.


7

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp
luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
- Góp phần xây dựng luận cứ khoa học cho các cơ quan lãnh đạo
của tỉnh Hà Nam đưa ra những quyết sách bảo đảm cho pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư được thực hiện đầy đủ, nghiêm chỉnh,
thống nhất trên địa bàn tỉnh Hà Nam trong thời gian tới.
- Luận văn còn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho các
chuyên gia pháp luật, các nhà nghiên cứu và các nhà quản lý trong việc
tổ chức thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất trong bối cảnh đổi mới và hội nhập quốc tế ở Việt Nam
hiện nay.

7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận
văn có 02 chương

Chương 1. Một số vấn đề lý luận về thực hiện pháp luật về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Chương 2. Thực trạng thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và một số đề xuất nhằm nâng cao
hiệu quả thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam.


8

CHƯƠNG 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN
VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ
VÀ TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT

1.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi nhà nước thu hồi đất
+ Bồi thường khi nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống hàng ngày, bồi thường là một thuật ngữ được sử
dụng trong trường hợp một người có hành vi gây thiệt hại cho người
khác và họ phải có trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại do
hành vi của mình gây ra. Theo Từ điển Tiếng Việt: “Bồi thường là đền
bù bằng tiền những thiệt hại vật chất mà mình đã gây ra: làm hỏng phải
bồi thường; bồi thường cho gia đình người bị nạn”. [29, tr.156]. Như
vậy, bồi thường, theo nghĩa thông thường luôn gắn liền với việc gây
thiệt hại
Trong lĩnh vực pháp luật thực định ở Việt Nam, thuật ngữ “bồi
thường” được sử dụng với nội hàm rộng hơn. Thuật ngữ “bồi thường”
cũng thường được sử dụng gắn liền với việc gây thiệt hại như trong
nhiều lĩnh vực pháp luật, chẳng hạn, bồi thường thiệt hại ngoài hợp

đồng, trong lĩnh vực pháp luật dân sự; bồi thường oan, sai do hành vi
của các cơ quan tố tụng gây ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự… Tuy
nhiên, trong một số lĩnh vực pháp luật, chúng ta cũng thấy thuật ngữ
“bồi thường” được sử dụng với những trường hợp không gây thiệt hại
mà chỉ là sự hoàn lại những chi phí đã được sử dụng. Chẳng hạn, bồi


9

thường chi phí dạy nghề (Chi phí dạy nghề gồm các khoản chi phí hợp
lý cho người dạy, tài liệu, vật liệu thực hành, chi phí khấu hao nhà
xưởng, máy móc thiết bị và các chi phí khác đã chi cho người học) Nghị
định số 139/2006/NĐ-CP ngày 20/11/2006 do Chính phủ ban hành quy
định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục và Bộ
luật lao động về dạy nghề. .
Gắn liền với “bồi thường” khái niệm “trách nhiệm bồi thường”.
Trách nhiệm bồi thường, trong đại đa số các trường hợp được đặt ra khi
một chủ thể có hành vi gây thiệt hại cho chủ thể khác trong xã hội.
Trách nhiệm này được rất nhiều các ngành luật đề cập như trách nhiệm
bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong lĩnh vực pháp luật dân sự;
trách nhiệm bồi thường oan, sai do hành vi của các cơ quan tố tụng gây
ra trong lĩnh vực pháp luật hình sự; trách nhiệm vật chất do hành vi của
người lao động gây ra trong lĩnh vực pháp luật lao động v.v;
Ở nước ta, trong lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ bồi thường và
đôi khi được thay thế bằng thuật ngữ “đền bù” được sử dụng để nói đến
việc bồi thường những thiệt hại nhằm giải phóng mặt bằng đất đai để
phục vụ những mục tiêu nhất định. Nghị định số 151/TTg ngày
14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ “Quy định thể lệ tạm thời về trưng
dụng ruộng đất”, tại Chương II đã đề cập đến việc “Bồi thường cho
người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp đến Thông tư số 1792/TTg

ngày 11/01/1970 của Thủ tướng Chính phủ về “Quy định một số điểm
tạm thời về bồi thường nhà cửa, đất đai, cây cối hoa niên, các hoa mầu
cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố” cũng
đã đề cập đến vấn đề bồi thường khi nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt sau
khi Luật Đất đai năm 1987 ra đời, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành


10

Quyết định số 186/HĐBT ngày 31/5/1990 quy định “Về đền bù thiệt hại
đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích
khác”, thuật ngữ bồi thường được thay thế bằng thuật ngữ đền bù. Thuật
ngữ này tiếp tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 1993, Luật sửa
đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998 và các Nghị định
hướng dẫn thi hành như: Nghị định số 90-CP ngày 17/8/1994 của Chính
phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất
để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng; Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/04/1998 của Chính
phủ về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích
quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng ...Tuy nhiên,
khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được
Quốc hội ban hành, thuật ngữ bồi thường được sử dụng trở lại và tiếp
tục được sử dụng trong Luật Đất đai năm 2003; Nghị định số
197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ quy định “Về bồi
thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất”; Nghị định số
84/2007/NĐ-CP ngày 25/05/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về
việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện
quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Việc sử dụng
thuật ngữ bồi thường trong các văn bản pháp luật này với hàm ý thực

hiện việc bồi thường “ngang giá”.
Theo quan niệm của Luật đất đai năm 2003: "Bồi thường khi Nhà
nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối
với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất" (khoản 6 Điều 4).
Khái niệm này mới chỉ ra việc bồi thường giá trị quyền sử dụng đất mà


11

chưa đề cập đến việc bồi thường tài sản gắn liền với diện tích đất bị thu
hồi. Trong khi đó, thực tiễn bồi thường khi nhà nước thu hồi đất cho
thấy, ngoài việc trả lại giá trị quyền sử dụng đất, giá trị tài sản gắn liền
với đất cũng được bồi thường.
Tuy nhiên, trong các Nghị định của Chính phủ và Thông tư của các
cơ quan có thẩm quyền về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất đều đưa ra những quy định về bồi thường về đất và bồi
thường về tài sản khi nhà nước thu hồi đất. Ví dụ như tại Thông tư số
14/2009/TT-BTNMT ngày 01/10/2009 của Bộ Tài nguyên môi trường
quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và trình tự, thủ tục
thu hồi đất, giao đất cho thuê đất đều quy định rõ hai mục: Mục 1,
Chương II: Bồi thường về đất (từ Điều 3 đến Điều 9) và Mục 2, Chương
II: Bồi thường về tài sản (từ Điều 10 đến Điều 13).
Xuất phát từ thực trạng quy định pháp luật như vậy, có thể hiểu bồi
thường khi nhà nước thu hồi đất không chỉ đơn thuần chỉ là việc nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất mà phải được hiểu là việc nhà
nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất và giá trị tài sản gắn liền với đất bị
thu hồi cho người bị thu hồi đất.
Từ lý luận và thực tiễn pháp luật nói trên, chúng ta có thể nhận định
rằng; bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước trả lại giá trị
quyền sử dụng đất và giá trị tài sản gắn liền với đất bị thu hồi cho người

bị thu hồi đất.
+ Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất
Trong đời sống, cộng đồng thường thể hiện tinh thần đoàn kết
“tương thân, tương ái” thông qua sự hỗ trợ về vật chất và tinh thần để


12

giúp một thành viên hoặc một nhóm người trong xã hội có thể vượt qua
những khó khăn nhất thời trong cuộc sống. Theo từ điển Tiếng Việt thì:
“Hỗ trợ: là sự giúp đỡ nhau, giúp thêm vào: hỗ trợ bạn bè, hỗ trợ cho
đồng đội kịp thời” [29, tr. 184]
Thuật ngữ hỗ trợ không chỉ được sử dụng trong đời sống xã hội mà
còn được sử dụng trong lĩnh vực pháp luật. Sở dĩ pháp luật đất đai đề
cập đến việc hỗ trợ là vì đất đai vừa là tư liệu sản xuất đặc biệt trong sản
xuất nông, lâm nghiệp vừa là tư liệu tiêu dùng đối với con người. Do
vậy, khi nhà nước thu hồi đất thì người sử dụng đất bị mất tư liệu sản
xuất hoặc tư liệu tiêu dùng nên họ lâm vào hoàn cảnh khó khăn. Để giúp
họ vượt qua khó khăn ổn định sản xuất và đời sống thì bên cạnh việc bồi
thường, nhà nước phải thực hiện việc hỗ trợ cho họ. Với ý nghĩa đó,

“Hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất là việc nhà nước giúp đỡ người bị thu
hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để
di dời đến địa điểm mới”.
+ Tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Hiến pháp năm 1992 quy định quyền có chỗ ở là một trong những
quyền cơ bản của công dân. Do đó, khi nhà nước thu hồi đất ở của người
sử dụng đất thì nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện việc tái định cư
cho họ. Vậy tái định cư là gì?
Theo từ điển Tiếng Việt; Tái nghĩa là “2 lần hoặc lần thứ hai, lại

một lần nữa”, như tái bản, tái tạo, tái thiết… Còn định cư là “ở một nơi
nhất định để sinh sống, làm ăn”[29, tr. 547].
Theo Ngân hàng phát triển châu Á (ADB); “Tái định cư là xây
dựng khu dân cư mới, có đất để sản xuất và đủ cơ sở hạ tầng công cộng


13

tại một địa điểm khác”. [36, tr.6].
Trong các văn bản pháp luật ở Việt Nam, “thuật ngữ tái định cư”
được sử dụng khá phổ biến nhưng nội hàm của khái niệm này thế nào lại
chưa được giải thích cụ thể. Khái niệm về tái định cư không được “tìm
thấy” trong nội dung của Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993,
Luật đất đai năm 2003 và trong các văn bản hướng dẫn thi hành. Luật
đất đai năm 2003 chỉ quy định: “Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu
hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất mà phải
di chuyển chỗ ở…Trường hợp không có khu tái định cư thì người bị thu
hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở
thuộc sở hữu nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối
với khu vực nông thôn…” (khoản 3 Điều 42);
Từ thực tiễn của Việt Nam trong những năm qua, tái định cư có thể
được hiểu là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải chuẩn bị nơi ở
mới đáp ứng đầy đủ các điều kiện do pháp luật quy định cho người bị
nhà nước thu hồi đất ở để giúp họ nhanh chóng ổn định cuộc sống.
Với những quan niệm nêu trên, chúng ta có thể đi đến định nghĩa:
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
được hiểu là hệ thống các qui phạm điều chỉnh hoạt động của các cơ
quan nhà nước, các tổ chức và cá nhân công dân liên quan đến việc việc
nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất và giá trị tài sản gắn liền với

đất bị thu hồi, giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới,
bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới cũng như
việc chuẩn bị nơi ở mới nhằm bảo đảm quyền lợi và tạo điều kiện cho
người có đất bị nhà nước thu hồi nhanh chóng ổn định cuộc sống.


14

1.2. Khái niệm thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi nhà nước thu hồi đất.
Thu hồi đất là việc Nhà nước chấm dứt quyền sử dụng của cá
nhân, tổ chức đối với diện tích đất đã được giao hoặc được thuê để phục
vụ mục tiêu nhất định. Với tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn
dân về đất đai, Nhà nước thực hiện quyền chiếm hữu đất đai bằng cách
nắm toàn bộ vốn đất quốc gia, kiểm soát và chi phối mọi hoạt động của
người sử dụng đất; quyết định mọi chính sách về đất đai, quy định các
điều kiện, hình thức, trình tự, thủ tục giao đất, thu hồi đất, cho thuê đất,
chuyển quyền sử dụng đất… Trong một số trường hợp thật cần thiết,
Nhà nước có quyền thu hồi đất đã được giao, được thuê. Việc Nhà nước
thu hồi đất sẽ chấm dứt quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân đã được
Nhà nước giao đất, cho thuê đất bởi một quyết định hành chính. Tuy
nhiên, Nhà nước không tuỳ tiện tiến hành việc thu hồi đất, mà việc thu
hồi đất của Nhà nước phải thực hiện theo quy định của pháp luật. Đồng
thời, trong một số trường hợp thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, Nhà nước sẽ bồi thường về đất
và tài sản cho người có đất bị thu hồi để bảo đảm lợi ích của họ, đồng
thời có chính sách hỗ trợ để người có đất bị thu hồi ổn định cuộc sống.
Để bảo đảm quyền lợi của người đã được giao đất, được thuê đất, pháp
luật có những qui định cụ thể, chi tiết các trường hợp Nhà nước thu hồi
đất, việc bồi thường cho người có đất bị thu hồi, việc quản lý đất thu hồi

và giao đất đã thu hồi cho tổ chức, cá nhân thực hiện dự án đầu tư.
Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà
nước thu hồi đất là toàn bộ hoạt động của các tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền theo qui định của pháp luật thực hiện các công việc theo chức


15

năng và nhiệm vụ của mình để các quy phạm pháp luật về bồi thường hỗ
trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và các quy phạm pháp luật
khác có liên quan được các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi
công dân tuân thủ, chấp hành một cách nghiêm chỉnh và triệt để.
Xét ở khía cạnh chung nhất, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất mang những đặc điểm chung
của thực hiện pháp luật nói chung theo quan điểm của Lý luận về nhà
nước và pháp luật. Tuy vậy, khi nghiên cứu, tìm hiểu về vấn đề này,
chúng ta có thể thấy một số điểm sau
Thứ nhất, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi nhà nước thu hồi đất chủ yếu được thực hiện dưới hình thức áp dụng
pháp luật. Điều đó có nghĩa là nếu việc thực hiện pháp luật thuộc nhiều
lĩnh vực khác có thể được thực hiện một cách chủ động, hoặc bị động từ
bất kỳ một cá nhân hay tổ chức nào là chủ thể pháp luật, thì việc thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi
đất trước hết là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ hai, thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
khi nhà nước thu hồi đất là hoạt động phức tạp. Tính chất phức tạp của
hoạt động này được thể hiện ở cả khía cạnh pháp lý và khía cạnh thực tế.
Ở khía cạnh pháp lý, nội dung pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái
định cư khi nhà nước thu hồi đất liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật
chuyên ngành khác nhau như luật đất đai, luật dân sự, luật hành chính…

Ở khía cạnh thực tiễn, thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này trở
nên khó khăn và phức tạp hơn khi nhà nước thu hồi đất để phát triển
kinh tế (vì lợi ích quốc gia) nhằm xây dựng các khu công nghiệp, khu


16

dịch vụ, mặt bằng sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp. Quy luật giá trị
bắt đầu tác động vào tư tưởng của người có đất bị thu hồi rồi hình thành
nên sự so sánh về thiệt thòi của mình khi đất do mình đang sử dụng
được giao cho người khác với khả năng sinh lợi cao hơn nhiều. Từ đó đã
nảy sinh nhiều khiếu kiện của dân về mức bồi thường, hỗ trợ.
1.3. Các giai đoạn thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư khi nhà nước thu hồi đất
Việc thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi
nhà nước thu hồi đất như đã nói ở trên chủ yếu là là hoạt động áp dụng
pháp luật. Vì thế, việc thực hiện pháp luật đó đòi hỏi phải theo một quá
trình nhất định. Cụ thể như sau:
Bước 1. Xác định và công bố chủ trương thu hồi đất
Trước hết, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trên cơ sở các qui định
của pháp luật xác định và công bố chủ trương thu hồi đất. Thông thường,
việc xác định chủ trương thu hồi đất (đối với trường hợp thu hồi đất theo
quy hoạch) hoặc ra văn bản chấp thuận địa điểm đầu tư (đối với trường
hợp thu hồi đất theo dự án) được thực hiện dựa vào: Quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất hoặc quy hoạch xây dựng đô thị hoặc quy hoạch xây dựng
điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét
duyệt theo quy định của pháp luật; Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong hồ
sơ dự án đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư và pháp luật về xây
dựng. Bên cạnh đó, đối với dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn từ ngân
sách nhà nước thì nhu cầu sử dụng đất được xác định theo quyết định

phê duyệt dự án của cơ quan có thẩm quyền; đối với dự án đầu tư sử
dụng nguồn vốn ngoài ngân sách nhà nước thì nhu cầu sử dụng đất được


17

xác định theo văn bản thẩm định nhu cầu sử dụng đất của cơ quan nhà
nước có thẩm quyền; đối với dự án xây dựng cơ sở tôn giáo thì nhu cầu
sử dụng đất được xác định theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh.
Cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản thông báo về
chủ trương thu hồi đất hoặc văn bản chấp thuận địa điểm đầu tư theo qui
định của pháp luật. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền nơi có đất bị thu
hồi có trách nhiệm chỉ đạo phổ biến rộng rãi chủ trương thu hồi đất, các
quy định về thu hồi đất, về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi thu hồi
đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng và phát triển kinh tế;
Bước 2. Chuẩn bị hồ sơ địa chính cho khu đất bị thu hồi
Trên cơ sở chủ trương đã được công bố, các cơ quan có thẩm quyền
trực tiếp hoặc chỉ đạo bộ phận chức năng chuẩn bị hồ sơ địa chính cho
khu đất bị thu hồi. Theo đó, các đơn vị chức năng sẽ tiến hành các công
việc cụ thể:
- Chỉnh lý bản đồ địa chính cho phù hợp với hiện trạng và làm trích
lục bản đồ địa chính. Đồng thời, hoàn chỉnh và trích sao hồ sơ địa chính
(sổ địa chính) để gửi cho cơ quan có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi
thường, giải phóng mặt bằng;
- Lập danh sách các thửa đất bị thu hồi với các nội dung: số hiệu tờ
bản đồ, số hiệu thửa đất, tên người sử dụng đất, diện tích của phần thửa
đất có cùng mục đích sử dụng, mục đích sử dụng đất.
Bước 3. Lập, thẩm định và xét duyệt phương án tổng thể về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư


18

Cơ quan có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng
mặt bằng (có sự tham gia của đại diện chủ đầu tư) lập phương án tổng thể
về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên cơ sở số liệu, tài liệu hiện có do
cơ quan có thẩm quyền cung cấp. Sau khi phương án tổng thể được hoàn
thành, cơ quan có thẩm quyền sẽ ra quyết định phê duyệt phương án tổng
thể đó.
Bước 4. Thông báo về việc thu hồi đất
Sau khi phương án tổng thể được xét duyệt, cơ quan có chức năng
thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm
thông báo cho người đang sử dụng đất biết lý do thu hồi đất; dự kiến về
mức bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; biện pháp chuyển đổi ngành nghề,
giải quyết việc làm; thời gian di chuyển và bàn giao đất bị thu hồi được
nêu trong phương án tổng thể.
2. Người sử dụng đất có quyền căn cứ vào quy định của pháp luật
để nhận xét, đề đạt hoặc yêu cầu Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải
phóng mặt bằng giải thích về những nội dung đã được thông báo.
Bước 5. Quyết định thu hồi đất và giải quyết khiếu nại đối với
quyết định thu hồi đất.
Trên cơ sở phương án tổng thể đã được thông báo, cơ quan nhà
nước có thẩm quyền sẽ ra quyết định thu hồi đất.
Tổ chức, cán nhân có đất bị thu hồi theo quyết định có quyền khiếu
nại đối với các quyết định thu hồi đất theo qui định của pháp luật. Trong
khi chưa có quyết định giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực
hiện quyết định thu hồi đất. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm
quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật

19

thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban
hành quyết định thu hồi đất phải có quyết định hủy bỏ quyết định thu
hồi đất đã ban hành và bồi thường thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây
ra (nếu có). Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết
khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là đúng pháp luật thì người có đất
bị thu hồi phải chấp hành quyết định thu hồi đất.
Bước 6. Kê khai, kiểm kê và xác định nguồn gốc đất đai
Sau khi có quyết định thu hồi đất, cơ quan có chức năng thực hiện
nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm triển khai
thực hiện việc kê khai, kiểm kê đất đai, tài sản gắn liền với đất và xác
định nguồn gốc đất đai.
Trên cơ sở đó, cơ quan có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi
thường, giải phóng mặt bằng thực hiện việc kiểm tra xác định nội dung
kê khai và thực hiện kiểm kê đất đai, tài sản gắn liền với đất, xác định
nguồn gốc đất đai để xác định nguồn gốc sử dụng đất; xác định các
trường hợp được bồi thường, được hỗ trợ, được tái định cư.
Bước 7. Lập, thẩm định và xét duyệt phương án bồi thường, hỗ
trợ và tái định cư, công khai phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định
cư
Cơ quan có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt
bằng có trách nhiệm lập và trình phương án cụ thể về bồi thường, hỗ trợ và
tái định cư trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt,
cơ quan có thức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt
bằng có trách nhiệm phổ biến và niêm yết công khai quyết định phê

20

duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
Bước 8. Thực hiện chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và bố trí tái định cư
Cơ quan có chức năng thực hiện nhiệm vụ bồi thường, giải phóng
mặt bằng thực hiện việc chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ theo phương án
đã được phê duyệt. Trường hợp bố trí tái định cư thì Tổ chức làm nhiệm
vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm bàn giao nhà ở hoặc
đất ở và giấy chứng nhận về quyền sử dụng đất ở, quyền sở hữu nhà ở
cho người được bố trí tái định cư trước khi giải phóng mặt bằng. Trong
trường hợp có thoả thuận giữa Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải
phóng mặt bằng và người được bố trí tái định cư về việc nhận nhà ở, đất
ở tái định cư sau khi giải phóng mặt bằng thì thực hiện theo văn bản
thoả thuận có chữ ký của cả hai bên.
Sau khi thanh toán xong tiền bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi
đất theo phương án đã được xét duyệt thì người có đất bị thu hồi phải bàn
giao đất cho Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng. Nếu
người có đất bị thu hồi không bàn giao đất cho cơ quan có chức năng thực
hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng thì sẽ tổ chức vận động, thuyết
phục người có đất bị thu hồi không chấp hành việc bàn giao đất đã bị thu
hồi;
Sau khi đã vận động thuyết phục, nến người có đất bị thu hồi
không bàn giao đất cho cơ quan có chức năng thực hiện việc bồi thường thì
cơ quan có thẩm quyền sẽ tổ chức cưỡng chế việc thu hồi đất theo quyết
định của pháp luật.


21

1.4. Những yếu tố cơ bản ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực
hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất
- Công tác đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa
chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Các nước trên thế giới đều coi đất đai là một loại tài sản phải đăng
ký quyền sở hữu, quyền sử dụng. Ở nước ta, theo quy định của Luật Đất
đai, người sử dụng đất phải đăng ký quyền sử dụng đất tại cơ quan nhà
nước có thẩm quyền để được xét duyệt lập hồ sơ địa chính, cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất. Hệ thống hồ sơ địa chính và giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất có liên quan mật thiết với công tác bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư và là một trong những yếu tố quyết định khi xác định
nguồn gốc sử dụng đất, đối tượng và mức bồi thường, hỗ trợ.
Lập và quản lý chặt chẽ hồ sơ địa chính có vai trò quan trọng hàng
đầu để “quản lý chặt chẽ đất đai trong thị trường bất động sản”, là cơ sở
xác định tính pháp lý của đất đai. Tuy nhiên, rất nhiều xã, phường, thị
trấn chưa lập đầy đủ hồ sơ địa chính theo quy định để phục vụ yêu cầu
quản lý.
Trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu
hồi đất, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là căn cứ để xác định đối
tượng được bồi thường, loại đất, diện tích đất để tính bồi thường. Hiện
nay, công tác đăng ký đất đai ở nước ta nói chung, ở tỉnh Hà Nam nói
riêng vẫn còn yếu kém, đặc biệt công tác đăng ký biến động về sử dụng
đất; việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vẫn chưa hoàn tất.
Chính vì vậy mà công tác bồi thường giải phóng mặt bằng đã gặp rất