LUẬN văn LUẬT HÀNH CHÍNH KHIẾU nại, KHIẾU KIỆN TRONG đền bù GIẢI PHÓNG mặt BẰNG ở nước TA

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
---    ---

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 31: 2005 -2009
Đề tài:

KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN TRONG ĐỀN BÙ GIẢI
PHÓNG MẶT BẰNG Ở NƯỚC TA

Giảng viên hướng dẫn:
TS. Phan Trung Hiền
Bộ môn: Luật Hành Chính

Sinh viên thực hiện:
Sử Hồng Trúc Lệ
MSSV: 5054802
Lớp: Luật Hành Chính K31

Cần Thơ, 4/2009


MỤC LỤC
Trang
LỜI NÓI ĐẦU ........................................................................................................ 1
Chương 1. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN, ĐỀN
BÙ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG. ................................................................... 4
1.1. Sơ lược về khiếu nại, khiếu kiện, đền bù giải phóng mặt bằng....................4
1.1.1. Khiếu nại, khiếu kiện............................................................................. 4

1.1.1.1. Khiếu nại.......................................................................................... 4
1.1.1.2. Khiếu kiện........................................................................................ 5
1.1.1.3. Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện nói chung. ................................ 6
a. Quyết định hành chính.......................................................................... 7
b. Hành vi hành chính............................................................................. 10
1.1.2. Đền bù giải phóng mặt bằng................................................................. 12
1.1.2.1. Khái niệm ....................................................................................... 12
1.1.2.2. Phạm vị, đối tượng áp dụng............................................................ 12
1.1.2.3. Nguyên tắc trong đền bù giải phóng mặt bằng............................... 14
1.2. Khiếu nại, khiếu kiện, đền bù giải phóng mặt bằng .................................. 15
1.2.1. Mục đích, ý nghĩa ................................................................................ 15
1.2.2. Những quy định của pháp luật về khiếu nại, khiếu kiện trong đền
bù giải phóng mặt bằng qua các giai đoạn lịch sử............................................ 16
1.2.3. Cơ sở pháp lý hiện hành liên quan đến khiếu nại, khiếu kiện trong
đền bù giải phóng mặt bằng............................................................................. 18
Chương 2. GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN TRONG ĐỀN BÙ
GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG ......................................................................... 19
2.1. Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt
bằng. ................................................................................................................. 19
2.2. Chủ thể của khiếu nại, khiếu kiện ............................................................. 19
2.2.1. Người khiếu nại, khiếu kiện ................................................................ 19
2.2.1.1. Hộ gia đình, cá nhân được đền bù trong giải phóng mặt bằng...... 20
2.2.1.2. Tổ chức được đền bù trong giải phóng mặt bằng.......................... 22
2.2.2. Người bị khiếu nại, khiếu kiện ............................................................. 22
2.3. Thẩm quyền và trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu kiện...............23
2.3.1. Thẩm quyền và trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại........................... 23
2.3.1.1. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại .................................................. 23


2.3.1.2. Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại ............................................... 25

a. Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại đối với quyết định đền bù
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện. ....................................................... 25
b. Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại đối với quyết định đền bù
của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh .............................................................30
2.3.2. Thẩm quyền và trình tự thủ tục giải quyết khiếu kiện........................... 34
2.3.2.1. Điều kiện để được khởi kiện vụ án hành chính ra tòa .................... 34
2.3.2.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu kiện ................................................. 34
2.3.2.3. Trình tự thủ tục giải quyết khiếu kiện ............................................ 37
a. Giai đoạn trước khi mở phiên tòa sơ thẩm ..........................................37
b. Giai đoạn mở phiên tòa sơ thẩm và sau khi kết thúc phiên tòa
sơ thẩm ............................................................................................................. 43
Chương 3. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN
TRONG ĐỀN BÙ GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG HIỆN NAY – PHƯƠNG
HƯỚNG KHẮC PHỤC. ................................................................................ 46
3.1. Thực trạng.................................................................................................. 46
3.1.1. Tình hình khiếu nại, khiếu kiện và công tác giải quyết khiếu nại,
khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng hiện nay.................................... 46
3.1.2. Những mặt còn tồn tại ......................................................................... 48
3.1.3. Nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng
mặt bằng .......................................................................................................... 49
3.1.3.1. Nguyên nhân khách quan ............................................................. 49
a. Sự thiếu ổn định và nhất quán trong các quy định pháp luật.............. 49
b. Một số quy định pháp luật chưa phù hợp thực tế ............................... 51
3.1.3.2. Nguyên nhân chủ quan ................................................................. 52
a. Nguyên nhân từ phía cơ quan, cán bộ Nhà nước................................ 52
b. Nguyên nhân từ phía người có đất bị thu hồi .................................... 53
c. Nguyên nhân từ phía nhà đầu tư ......................................................... 55
3.2. Đề xuất hướng khắc phục tình hình khiếu nại, khiếu kiện trong đền
bù giải phóng mặt bằng hiện nay..................................................................... 56
3.2.1. Tăng cường sự hiểu biết pháp luật cho người dân ............................. 56

3.2.2. Mở các lớp nâng cao kiến thức cho cán bộ ........................................ 56
3.2.3. Đề xuất hướng sửa đổi quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện
hiện nay............................................................................................................. 57
KẾT LUẬN .................................................................................................... 62


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN

NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN
…………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………………

………………………………………………………………………………………………………………………
………


LỜI CẢM ƠN
---    --Bốn năm nơi giảng đường đại học không thể gọi là khoảng thời gian dài.
Nhưng trong khoảng thời gian ấy, em được sống trong tình yêu thương của gia
đình, sự dìu dắt, chỉ dẫn tận tình của thầy cô Khoa Luật, sự giúp đỡ tận tình của
bạn bè cùng lớp, chung trường đã đem lại niềm tin vững chắc, một động lực mạnh
mẽ giúp em vượt qua mọi khó khăn để có thể hoàn thành ước mơ của mình.
Xin ghi nhận nơi đây lòng biết ơn đối với gia đình, thầy cô, bạn bè và những
ai đã dìu dắt em. Thành kính biết ơn Thầy Phan Trung Hiền - người thầy đã tận
tình hướng dẫn, giúp đỡ, truyền đạt những kinh nghiệm quý báu, giúp ích cho em
rất nhiều trong việc hoàn thành luận văn.
Cảm ơn sự giúp đỡ, góp ý chân tình của bạn bè trong thời gian qua.
Xin chân thành cảm ơn !!!!

Sinh viên thực hiện
Sử Hồng Trúc Lệ


NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN
……………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………

………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta

LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài.
Quê hương ta đang từng ngày đổi mới, các khu công nghiệp, công nghệ cao,
những dãy nhà cao tầng, những khu chung cư cao cấp mọc lên ở khắp nơi. Đó là kết
quả của sự phấn đấu của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta. Nhưng một điều không phải
ai cũng thấy và hiểu hết được nỗi khổ của số đông những người có đất bị thu hồi phục
vụ cho những công trình ấy.
Bên cạnh việc thu hồi đất Nhà nước có những chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái
định cư, mục đích của những chính sách này nhằm sớm ổn định cuộc sống cho những
người có đất bị thu hồi. Nhưng trên thực tế, số người được hưởng sự ưu việt từ các

chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là rất ít. Phần đông họ phải đi hết nơi này
đến nơi khác để khiếu nại, khiếu kiện với mong muốn được hưởng những quyền lợi mà
pháp luật dành cho mình. Tình trạng người dân đi khiếu nại, khiếu kiện phát sinh do
thu hồi đất hiện nay là một thực trạng mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa
phương phải đương đầu. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân nhưng nguyên nhân
chủ yếu nằm ở khâu triển khai thực hiện các quy định của pháp luật. Trong đó, trách
nhiệm lớn nhất thuộc về cơ quan nhà nước cấp cơ sở - cấp gần gũi nhất với nhân dân.
Điều cần bàn ở đây là người dân phải tuân theo những trình tự, thủ tục nào khi
khiếu nại, khiếu kiện? Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối diện với những khiếu
nại, khiếu kiện của người dân bằng thái độ ra sao và có những hành động gì để giải
quyết thực trạng này? Trong khi thực tế ở đâu có quy hoạch ở đó cuộc sống của người
dân lại gặp nhiều khó khăn do đền bù không hợp lý, giá thấp, không có chính sách hỗ
trợ hay không có tổ chức tái định cư cho người dân theo đúng quy định của pháp luật.
Có người kiên quyết kiện đến cùng nhưng có không ít người vì “sợ” phải đối
diện với cơ quan, cán bộ nhà nước mà chấp nhận thiệt thòi, phần lớn những người này
do không hiểu biết pháp luật cũng như không nhận thức hết được quyền của mình
trước cơ quan, cán bộ nhà nước.
Từ những điều nghe thấy, trông thấy ấy tác giả đi đến việc lựa chọn đề tài:
“Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta”.
2. Mục tiêu nghiên cứu.
Thông qua việc nghiên cứu đề tài “Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải
phóng mặt bằng ở nước ta” sẽ giúp ta hiểu thêm các chế định về khiếu nại, khiếu kiện
trong đền bù giải phóng mặt bằng; các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, khiếu kiện;
Luận văn tốt nghiệp

Trang 1


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
những kết quả đạt được từ các chính sách về đền bù cũng như những bất cập của những

quy định pháp luật trong vấn đề này so với thực tế…Từ đó đưa ra những giải pháp
khắc phục góp phần bảo vệ quyền lợi chính đáng cho người dân, tìm kiếm các biện
pháp hữu hiệu nhằm giải quyết nhanh gọn, khách quan, chính xác các khiếu nại, khiếu
kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng giúp cho những người có đất bị thu hồi sớm ổn
định cuộc sống để nhấn mạnh một lần nữa sự đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta trên
con đường xây dựng và bảo vệ đất nước.
3. Phạm vi nghiên cứu.
Đền bù, giải phóng mặt bằng trong quy hoạch xây dựng đô thị là một vấn đề có
nội dung vô cùng rộng lớn, phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau. Trong
điều kiện rất hạn hẹp về thời gian, cũng như giới hạn của đề tài nên người viết chỉ tập
trung nghiên cứu về trình tự, thủ tục của công tác giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong
đền bù giải phóng mặt bằng ở cả hai phương diện pháp lý và thực tiễn. Tác giả dựa trên
cơ sở những tài liệu, những văn bản pháp luật được áp dụng trong cả nước. Song song
đó, tác giả cũng căn cứ vào những văn bản pháp luật được áp dụng ở địa phương về
đền bù giải phóng mặt bằng của Ủy ban nhân dân Thành Phố Cần Thơ từ trước đến
thời điểm tháng 3 năm 2009 để hoàn thành luận văn.
4. Phương pháp nghiên cứu.
Trong quá trình nghiên cứu, người viết vận dụng phương pháp luận chủ nghĩa
duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác – Lênin là phương pháp giữ vai trò chủ đạo để
xem xét vấn đề.
- Tiếp cận dưới góc độ lý luận: các vấn đề pháp lý được xem xét đánh giá nhờ
vào việc sử dụng các phương pháp phân tích, so sánh đối chiếu giữa lý luận và thực
tiễn, tổng hợp thống kê…
- Tiếp cận dưới góc độ thực tiễn: các thông tin thu thập được thông qua việc áp
dụng phương pháp điều tra, khảo sát thực tế…
5. Bố cục của luận văn.
Lời nói đầu.
Chương 1: Khái quát chung về khiếu nại, khiếu kiện, đền bù giải phóng mặt
bằng.
Ở chương 1, tác giả sẽ giới thiệu sơ lược về khiếu nại, khiếu kiện, đền bù giải

phóng mặt bằng. Đề cập đến lịch sử hình thành của các chế định pháp luật về khiếu
nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng để làm cơ sở nghiên cứu sâu hơn về
công tác giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở chương 2.
Chương 2: Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng.
Luận văn tốt nghiệp

Trang 2


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng sẽ được tác
giả trình bày ở phần đầu chương 2. Kế đến là chủ thể sẽ thực hiện quyền khiếu nại,
khiếu kiện cũng như là chủ thể bị khiếu nại, khiếu kiện. Ở phần cuối chương 2, tác giả
sẽ trình bày về thẩm quyền và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong
đền bù giải phóng mặt bằng.
Chương 3: Thực trạng giải quyết khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng
mặt bằng ở nước ta hiện nay – Phương hướng khắc phục.
Trong chương 3, tác giả sẽ trình bày về tình hình giải quyết khiếu nại, khiếu
kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta cũng như ở phạm vi địa bàn TP Cần
Thơ hiện nay ra sao. Những mặt còn tồn tại trong công tác giải quyết khiếu nại, khiếu
kiện. Trình bày nguyên nhân của những tồn tại và cuối cùng là đưa ra phương hướng
khắc phục những mặt còn tồn tại đó.
Kết luận.

Luận văn tốt nghiệp

Trang 3


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta

Chương 1
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN, ĐỀN BÙ
GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG.
1.1. Sơ lược về khiếu nại, khiếu kiện, đền bù giải phóng mặt bằng.
1.1.1. Khiếu nại, khiếu kiện.
1.1.1.1. Khiếu nại.
Theo từ điển Tiếng việt 20051 thì “khiếu nại” là việc đề nghị cơ quan có thẩm
quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý.
Thực ra, khái niệm nêu trên được tiếp cận trên cơ sở những quy định nên nó thường
hẹp hơn nghĩa của từ. Theo kết quả nghiên cứu được công bố trong phạm vi nội bộ
trong những năm gần đây của Thanh tra nhà nước thì khái niệm khiếu nại được hiểu
rộng hơn và đầy đủ hơn cụ thể như sau: “khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá
nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại
một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến
quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng
gây ra”. 2
Như vậy, khái niệm khiếu nại ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng không
những trong ngôn ngữ của pháp luật mà còn đúng trong mọi trường hợp, ngay cả trong
cuộc sống hằng ngày như việc công dân khiếu nại Nhà nước, nhân viên khiếu nại thủ
trưởng…Trên thực tế có thể thấy đặc điểm nổi bật của khiếu nại là: thông thường thì
khiếu nại nảy sinh từ một mối quan hệ không bình đẳng giữa người khiếu nại và người
bị khiếu nại. Người bị khiếu nại thường có quyền hạn nhất định đối với người khiếu
nại và đã sử dụng quyền hạn đó tác động vào người khiếu nại và bị người khiếu nại
phản đối. Người khiếu nại ở thế “yếu” hơn và sự khiếu nại của họ được giải quyết bởi
chính người bị khiếu nại.
Nghiên cứu về phương diện lịch sử thì thuật ngữ khiếu nại được sử dụng lần
đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam kể từ khi có Sắc lệnh số
64/SL ngày 23/11/1945 về thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 2 quy định:
“…Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền…
Nhận các đơn thư khiếu nại của nhân dân …”

Nghiên cứu toàn bộ nội dung của Sắc lệnh cũng như ý nghĩa ra đời của Ban
Thanh tra đặc biệt thì có thể thấy rằng, khiếu nại của nhân dân ở đây là chỉ sự khiếu nại
1

Từ điển Tiếng Việt 2005 – Trung tâm từ điển học – NXB Đà Nẵng.
2
Đặng Văn Minh – Một số vấn đề đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam – NXB
Tư pháp-Nxb 2004.

Luận văn tốt nghiệp

Trang 4


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
của nhân dân đối với chính quyền và thực chất như hiện nay chúng ta quan niệm thì đó
chính là khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy Nhà nước và công chức Nhà nước mà
trước hết là các cơ quan hành chính Nhà nước. Đó chính là khiếu nại hành chính. Tại
Điều 1 Sắc lệnh đã xác định:
“Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám
sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của
chính phủ”. Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền của người dân tránh
sự vi phạm từ phía cơ quan Nhà nước và cán bộ Nhà nước vừa tạo ra cơ chế giám sát
hoạt động của chính quyền các cấp. Nhìn dưới góc độ pháp lý, theo khoản 1 Điều 2 của
Luật khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005 thì định nghĩa
khiếu nại như sau: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan tổ chức hoặc cán bộ công
chức theo thủ tục do luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật
cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó trái pháp luật,
xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình”.

Từ khái niệm trên ta xác định được chủ thể, mục đích và đối tượng bị khiếu
nại như sau:
- Chủ thể khiếu nại là: “Công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức,
những người có quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm do quyết định hành chính hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức được thực hiện trái pháp luật gây ra.
- Đối tượng của khiếu nại là những quyết định hành chính, hành vi hành chính
hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị coi là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền
lợi của các đối tượng thuộc phạm vi tác động.
- Mục đích của khiếu nại là nhằm bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp
pháp của người khiếu nại.
1.1.1.2. Khiếu kiện
Khiếu kiện hành chính là một khái niệm mới ra đời và chỉ được sử dụng đến
như một khái niệm khoa học và một thuật ngữ pháp lý trong khoảng hơn chục năm trở
lại đây. Khái niệm này xuất hiện cùng với quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước,
trong đó có vấn đề đổi mới công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có lẽ vì
vậy mà trước đây chưa có bất kỳ một cuốn từ điển nào của Việt Nam nêu và giải thích
thuật ngữ “khiếu kiện” hay “khiếu kiện hành chính”, chỉ một số ít từ điển mới xuất bản,
chẳng hạn Từ điển tiếng Việt năm 2000 có giải thích từ “khiếu kiện” một cách rất sơ
lược và không phản ánh nội dung ngữ nghĩa như sau: “khiếu kiện là kiện lên cơ quan
có thẩm quyền”. Mặc dù vậy, khái niệm khiếu kiện hành chính đã được sử dụng ngày
Luận văn tốt nghiệp

Trang 5


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
càng phổ biến khi đề cập đến công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, nhất
là trong các văn kiện của Đảng hay trong những bài nói, bài viết của các đồng chí lãnh
đạo Đảng và Nhà nước về vấn đề này.
Thật ra thuật ngữ “khiếu kiện” chính thức ra đời từ giữa năm 1996 trong pháp

lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 21/5/1996. Đây được xem là chế
định tiến bộ nhằm bảo vệ quyền lợi cho công dân trước cơ quan công quyền. Tiếp sao
đó, thuật ngữ “khiếu kiện” tiếp tục được sử dụng trong pháp lệnh thủ tục giải quyết các
vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006. Theo đó thì, khiếu kiện
hành chính là việc sau khi công dân, tổ chức đã yêu cầu cơ quan hành chính ra quyết
định hoặc cán bộ có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước có hành vi hành
chính xem xét lại quyết định, hành vi ấy nhưng không được giải quyết hoặc việc giải
quyết không thỏa mãn với yêu cầu đặt ra; công dân, tổ chức có thể gởi đơn yêu cầu toà
án giải quyết khiếu kiện hành chính. Khiếu kiện hành chính là phương thức theo đó
người dân yêu cầu cơ quan tài phán hành chính xem xét quyết định hành chính hay
hành vi hành chính đó hợp pháp hay không.
Ở đây gọi là khiếu kiện bởi để kiện một cơ quan, cán bộ Nhà nước người có
quyền phải tiến hành khiếu nại lần đầu với chính cán bộ, cơ quan Nhà nước đã ra quyết
định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật, khi này nếu khiếu
nại không được giải quyết thỏa đáng, người có quyền mới được quyền khởi kiện ra Tòa
án yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi cho mình.
 Điều cần lưu ý là: Tòa hành chính chỉ xem xét tính hợp pháp của quyết định
hành chính, hành vi hành chính, luật hiện hành chưa ghi nhận tòa hành chính có thẩm
quyền giải quyết đối với quyết định, hành vi hành chính bất hợp lý.
1.1.1.3. Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện
Tại Điều 74 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố
cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ
cá nhân nào …” Như vậy, theo quy định trên đây của Hiến pháp 1992 thì đối tượng
của khiếu nại bao gồm một phạm vi rộng lớn: việc làm trái pháp luật của bất cứ cơ
quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân nào.
Luật khiếu nại, tố cáo và pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã
sửa đổi, bổ sung) đã cụ thể hóa quy định trên đây của Hiến pháp về quyền khiếu nại,
khiếu kiện trong lĩnh vực hành chính:
Tại Điều 1 Luật khiếu nại, tố cáo quy định:

Luận văn tốt nghiệp

Trang 6


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
“Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành
vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính Nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp
luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Cán bộ, công chức có quyền khíếu nại quyết định kỷ luật của người có thẩm
quyền khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích
hợp pháp của mình”
Và tại Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã sửa đổi,
bổ sung) quy định: “Cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án
hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính…cán bộ, công chức giữ
chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống theo quy định của pháp luật về cán
bộ, công chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính về quyết định kỷ luật buộc thôi việc
của mình…”
Như vậy, đối tượng khiếu nại, khiếu kiện được điều chỉnh trong luật Khiếu
nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nói chung là quyết
định hành chính cá biệt và hành vi hành chính cụ thể.
a. Quyết định hành chính
Quyết định hành chính (quyết định quản lý hành chính Nhà nước cá biệt) là
một dạng của quyết định quản lý hành chính Nhà nước, do vậy nó cũng mang bản chất
và có đầy đủ đặc trưng của một quyết định quản lý hành chính Nhà nước.
Thứ nhất, tính đơn phương.
Khi ra các quyết định hành chính các cơ quan Nhà nước, người có thẩm quyền
căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của mình, căn cứ vào pháp luật để ra quyết định một
cách đơn phương theo ý chí của mình, không phụ thuộc vào chủ thể bị điều chỉnh trong

quyết định có đồng ý hay không.
Thứ hai, tính chấp hành ngay.
Mọi quyết định hành chính (quyết định quản lý hành chính Nhà nước cá biệt
cụ thể) đều có hiệu lực bắt buộc chấp hành ngay. Tính chất này ràng buộc cả công dân
lẫn cơ quan Nhà nước. Đối với cơ quan nhà nước, nếu quyết định cho phép công dân
được hưởng các quyền và lợi ích nhất định, công dân có quyền đòi hỏi được hưởng
những quyền lợi chính đáng đó và cơ quan phải có nghĩa vụ thỏa mãn ngay những đòi
hỏi đó.
Đối với công dân, khi một quyết định hành chính quy định những nghĩa vụ
mà công dân phải thực hiện thì công dân có trách nhiệm thi hành ngay những nghĩa vụ
đã được chỉ ra trong quyết định. Ngay cả trong trường hợp công dân cho rằng quyết
Luận văn tốt nghiệp

Trang 7


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
định hành chính đó là trái pháp luật thì họ vẫn phải chấp hành ngay và thực hiện việc
khiếu nại sau.
Thứ ba, được áp dụng một lần.
Nếu như quyết định quy phạm được áp dụng nhiều lần thì quyết định cá biệt
chỉ được áp dụng một lần. Tính “áp dụng một lần” thể hiện ở chỗ nó không có hiệu lực
đối với các trường hợp khác mà chỉ có hiệu lực đối với những đối tượng cụ thể trong
những điều kiện nhất định đã được chỉ rõ trong quyết định. Sau khi thực hiện những
yêu cầu đã được chỉ ra trong quyết định hay nói cách khác đi là sau khi quyết định
được thực hiện thì tự thân nó đã chấm dứt hiệu lực của chính mình.
Tóm lại, quyền và nghĩa vụ quy định trong quyết định cá biệt chỉ được áp
dụng một lần mà thôi.
Thứ tư, chỉ có giá trị ràng buộc đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Điều đó có nghĩa là quyết định hành chính không có hiệu lực áp dụng đối với

tất cả các đối tượng mà chỉ có giá trị bắt buộc thi hành với những chủ thể đã được
quyết định hành chính xác định.
Thứ năm, chỉ áp dụng đối với một vấn đề cụ thể.
Quyết định hành chính không điều chỉnh cùng lúc nhiều vấn đề mà chỉ điều
chỉnh về một vấn đề nhất định cụ thể nào đó. Ví dụ: một quyết định hành chính không
thể cùng lúc vừa bổ nhiệm một người vào một chức vụ nào đó, đồng thời vừa quyết
định phân nhà cho chính người đó.
Từ những đặc trưng nêu trên ta có thể định nghĩa về quyết định hành chính
như sau: “Quyết định hành chính là quyết định do cơ quan hành chính Nhà nước,
người có thẩm quyền hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền ban hành nhằm giải quyết
các công việc cụ thể cá biệt trong quản lý hành chính Nhà nước, có hiệu lực thi hành
ngay và chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Theo
khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005)
và pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã sửa đổi, bổ sung) thì: “Quyết
định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc
của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước, được áp dụng một lần
đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý
hành chính”.
Từ khái niệm trên ta có thể thấy quyết định hành chính là đối tượng bị khiếu
nại, khiếu kiện bao gồm ba yếu tố:
- Là quyết định bằng văn bản;
Luận văn tốt nghiệp

Trang 8


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
- Là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ
thể;
- Là quyết định của cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền

trong cơ quan hành chính nhà nước.
Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện là quyết định hành chính lần đầu (Theo
hướng dẫn của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao năm 2006) thì quyết định
hành chính lần đầu là quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành lần đầu trong khi
giải quyết, xử lý những việc cụ thể thuộc thẩm quyền của mình. Ngoài ra, những quyết
định hành chính sau đây cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu:
- Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã
ban hành quyết định hành chính đó ban hành một quyết định hành chính khác thay thế
quyết định hành chính trước, thì quyết định mới được ban hành này là quyết định hành
chính lần đầu;
- Sau khi ban hành quyết định hành chính nhưng chưa có khiếu nại, cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã
ban hành quyết định hành chính đó ban hành một quyết định hành chính khác sửa đổi,
bổ sung một số điểm của quyết định hành chính trước, thì phần của quyết định hành
chính trước không bị sửa đổi, huỷ bỏ và quyết định sửa đổi, bổ sung một số điểm của
quyết định hành chính trước đều là quyết định hành chính lần đầu
Cần lưu ý là đối với hai trường hợp trên đây nếu các quyết định sau được ban
hành sau khi cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính nhà nước đã nhận được đơn khiếu nại và các quyết định đó là kết quả giải
quyết khiếu nại, thì các quyết định sau là quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà
không phải là quyết định hành chính lần đầu.
- Sau khi Toà án nhân dân có thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính ra quyết
định huỷ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khởi kiện; giao cho cơ quan
hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
giải quyết lại vụ việc đối với phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đã bị huỷ và kết
quả giải quyết lại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ
quan hành chính nhà nước đã ra quyết định hành chính mới, thì quyết định mới này là
quyết định hành chính lần đầu;

- Sau khi người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ra quyết định giải
quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính đã ra quyết định hành chính sửa đổi
Luận văn tốt nghiệp

Trang 9


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính đó, thì quyết định hành chính sửa đổi
một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trước và phần của quyết định hành chính
trước không bị sửa đổi đều là quyết định hành chính lần đầu.
b. Hành vi hành chính
Hành vi hành chính hay còn gọi là hành vi công vụ, là hành vi của cơ quan nhà
nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công
vụ theo quy định của pháp luật.3
Tuy cùng là đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện nhưng hành vi hành chính
không được thể hiện thành văn bản, mà chỉ biểu hiện dưới dạng không làm đúng hoặc
làm trái các quy định của pháp luật, hay im lặng tức là không thực hiện một trách
nhiệm, một nghĩa vụ đáng lẽ ra phải làm…Tóm lại, hành vi hành chính là đối tượng
của khiếu nại, khiếu kiện là hành vi trực tiếp gây ra thiệt hại hoặc xâm hại trực tiếp đến
quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và giữa chúng có mối quan hệ nhân quả (hành
vi là nguyên nhân, thiệt hại là hậu quả). Ví dụ, A đã hoàn tất các thủ tục xin giấy phép
kinh doanh nhưng quá thời hạn do luật định mà công chức B vẫn không giải quyết và
cũng không trả lời cho đương sự biết lý do. Trong trường hợp này sự im lặng là hành vi
hành chính của B có thể bị khiếu nại, khiếu kiện. Hay hành vi hành chính là không
thực hiện công vụ theo quy định của pháp luật như một người theo quy định của pháp
luật được giao nhiệm vụ thi hành quyết định hành chính của người có thẩm quyền về
việc cưỡng chế tháo dỡ công trình phụ của một gia đình do có sự lấn chiếm đất công,
nhưng khi thi hành công vụ người đó không những tháo dỡ công trình phụ mà còn có
hành vi phá bỏ một phần ngôi nhà.

Cũng theo quy định tại khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo (đã sửa đổi, bổ
sung năm 2004 và năm 2005) và tại khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính (đã sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì: “Hành vi hành chính là hành vi của
cơ quan nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực
hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”.
 Khiếu kiện là giai đoạn tiếp theo của khiếu nại, nhưng không phải mọi quyết
định hành chính cá biệt, hành vi hành chính cụ thể được khiếu nại đều được khiếu kiện
và thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa hành chính. Chỉ những quyết định hành chính lần
đầu, hành vi hành chính gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định
của pháp luật hiện hành của cơ quan Nhà nước và những người có thẩm quyền trong cơ
3

Theo Nghị quyết 03/2003/NQ-HĐTP thì người có thẩm quyền là người có chức vụ, chức danh cụ thể và theo
quy định của pháp luật thì người có chức vụ, chức danh cụ thể mới có thẩm quyền ra quyết định hành chính hoặc
có hành vi hành chính.

Luận văn tốt nghiệp

Trang 10


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
quan Nhà nước.Theo pháp luật về khiếu kiệnthì chỉ có 22 loại việc được quy định tại
Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã sửa đổi, bổ sung năm
2006 mới thuộc thẩm quyền của Tòa hành chính4. Riêng trong lĩnh vực đất đai thì chỉ
có 1 loại việc được quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ
án hành chính mới thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa án.
Khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã sửa
đổi, bổ sung năm 2006) quy định như sau: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi
hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,

trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng
mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn
thời hạn sử dụng đất”.
 Khiếu kiện là giai đoạn tiếp theo của khiếu nại nếu được người khiếu nại lựa
chọn. Giữa khiếu nại và khiếu kiện có nét tương đồng có cùng đối tượng xem xét là
quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính cụ thể nhưng giữa chúng cũng có
những điểm khác nhau căn bản:
- Thứ nhất: tuy có cùng đối tượng xem xét là quyết định hành chính cá biệt và
hành vi hành chính cụ thể nhưng đối tượng xem xét của khiếu kiện ở phạm vi hẹp hơn
rất nhiều so với đối tượng xem xét của khiếu nại. Để được khiếu kiện thì loại việc đó
phải được khiếu nại xong và thuộc 1 trong 22 loại việc được liệt kê tại Điều 11
PLTTGQCVAHC (trong lĩnh vực đất đai thì duy chỉ có 1 loại việc được quy định tại
khoản 17 Điều 11 PLTTGQCVHC ).
- Thứ hai: Khiếu nại được ghi nhận ở văn bản luật có giá trị pháp lý cao nhất
(Hiến Pháp) trong khi đó thì khiếu kiện chỉ được ghi nhận ở văn bản dưới luật (Pháp
lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính). Hơn nữa, khiếu nại được cụ thể hóa
trong Luật khiếu nại, tố cáo và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại, tố
cáo.
- Thứ ba: Khiếu nại được giải quyết bởi chính cơ quan hành chính Nhà nước và
có thể qua nhiều cấp giải quyết (trong lĩnh vực đền bù giải phóng mặt bằng thì có thể
qua 2 cấp giải quyết (cấp huyện và cấp tỉnh)). Khiếu kiện thì được cơ quan tư pháp
xem xét cũng có thể qua nhiều cấp xét xử (sơ thẩm, phúc thẩm, tái thẩm hoặc giám đốc
thẩm) có sự tham gia của bên thứ ba đó là Tòa án và được tiến hành theo thủ tục tố
tụng hành chính.

4

Xem thêm Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (đã sửa đổi, bổ sung năm 2006)

Luận văn tốt nghiệp

Trang 11


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
1.1.2. Đền bù giải phóng mặt bằng.
1.1.2.1. Khái niệm.
Trước khi đi vào khái niệm đền bù giải phóng mặt bằng ta cần tìm hiểu xem đền
bù là gì và giải phóng mặt bằng là như thế nào?
Đền bù là trả lại tương xứng, đầy đủ với sự mất mát hoặc sự vất vả.5
Đền bù hiểu theo nghĩa chung nhất là khái niệm dùng để chỉ sự “đền đáp” lại
những thiệt hại do những hoạt động của một chủ thể gây ra.
Giải phóng mặt bằng là việc di dời dân cư, các công trình có trên đất để lấy lại
mặt bằng đất đai nhằm triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng.
Qua hai khái niệm trên ta có thể đưa ra khái niệm về đền bù giải phóng mặt
bằng như sau: Đền bù giải phóng mặt bằng là việc Nhà nước trả lại đầy đủ, tương xứng
cho người dân nằm trong khu quy hoạch mà Nhà nước cần thu hồi đất để thực hiện các
dự án đầu tư xây dựng.
Trong quy hoạch xây dựng, chính sách đền bù là khái niệm chung dùng để chỉ
tập hợp các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bồi thường là sự “đền trả
lại” tất cả những thiệt hại mà chủ thể gây ra một cách tương xứng. Trong quy hoạch
xây dựng, thiệt hại gây ra có thể là thiệt hại vật chất (những thiệt hại về quyền sử
dụng đất, thiệt hại về tài sản gắn liền với đất…) hoặc cũng có thể là thiệt hại phi vật
chất (chẳng hạn như họ phải xa mảnh đất mà từ lâu nay họ gắn bó với bao tình cảm
với nó để hôm nay họ phải di chuyển đến nơi ở mới). Trong giải phóng mặt bằng,
cùng với các quy định về “bồi thường” là các quy định về hỗ trợ, tái định cư nhằm trợ
giúp thêm cho người có đất bị thu hồi để họ tái lập cuộc sống mới, để chuyển đổi
nghề nghiệp, để giải quyết khó khăn về mặt kinh tế, để bù đấp lại phần nào sự mất
mát mà họ đã phải chịu khi Nhà nước thu hồi đất của họ. Riêng tái định cư chỉ đặt ra
với những chủ thể không còn đất ở sau khi bị thu hồi đất nhằm tái lập chỗ ở mới

“bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.
1.1.2.2. Phạm vi, đối tượng áp dụng trong đền bù giải phóng mặt bằng.
 Phạm vi áp dụng
Không phải bất kỳ thiệt hại nào liên quan đến các giá trị vật chất, tinh thần của
người bị ảnh hưởng bởi dự án quy hoạch cũng sẽ được bồi thường khi giải phóng mặt
bằng, thiệt hại được bồi thường phải gắn liền với tài sản hợp pháp bao gồm:
- Thiệt hại về tài sản: nhà, công trình, vật nuôi, cây trồng, hoa màu, tài sản khác.
5

Từ điển tiếng Việt – Trung tâm từ điển học – NXB Đà Nẵng – Năm 1997, trang 300.

Luận văn tốt nghiệp

Trang 12


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
- Thiệt hại về đất nói đúng hơn là thiệt hại về quyền sử dụng đất vì đất đai
không thuộc sở hữu riêng của bất cứ cá nhân nào mà “ đất đai thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước thống nhất quản lý”. Đây là một trong những thiệt hại to lớn và nặng nè
nhất và cũng quan trọng nhất đối với người dân thuộc diện giải tỏa. Người ta thường
nói “an cư, lập nghiệp”, có đất để canh tác, có nơi để sinh sống thì người dân mới có
thể ổn định mà lo toan cho cuộc sống mưu sinh. Chúng ta có thể nghĩ rằng nếu không
có đất thì con người không thể tồn tại được.
Chính vì đất có một tầm quan trọng như vậy cho nên phạm vi áp dụng chính
sách đền bù giải phóng mặt bằng, trên cơ sở mục đích sử dụng sau khi thu hồi được
quy định cụ thể như sau:
- Đất thu hồi sử dụng vào mục đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng thu hồi bao gồm:6
+ Đất sử dụng cho mục đích quốc phòng an ninh;7

+ Đất sử dụng để xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp được Nhà
nước giao đất không thu tiền sử dụng đất;
+ Đất sử dụng để xây dựng trụ sở tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại
giao;
+ Đất sử dụng để xây dựng các công trình công cộng không nhằm mục đích
kinh doanh;
+ Đất sử dụng để chỉnh trang, phát triển khu đô thị và khu dân cư nông thôn;
+ Đất sử dụng để phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;
+ Đất sử dụng cho các cơ sở tôn giáo;
+ Đất sử dụng để làm nghĩa trang, nghĩa địa.
- Đất sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế bao gồm:8
+ Sử dụng đất để đầu tư xây dựng khu công nghiệp quy định tại Điều 90 Luật
Đất đai, khu công nghệ cao quy định tại điều 91 Luật Đất đai, khu kinh tế quy định tại
Điều 92 Luật Đất đai;
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư sản xuất , kinh doanh, dịch vụ, du
lịch thuộc nhóm A theo quy định của pháp luật về đầu tư đã được cơ quan nhà nước có
thẩm quyền xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó không thể đầu tư trong khu
công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế;

6

Khoản 1 Điều 36 NĐ 181/2004/NĐ-CP
Điều 89 Luật Đất đai 2003
8
Khoản 2 Điều 36 NĐ 181/2004/NĐ-CP
7

Luận văn tốt nghiệp

Trang 13

Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư có nguồn hỗ trợ phát triển chính
thức (ODA);
+ Sử dụng đất để thực hiện các dự án có một trăm phần trăm (100%) vốn đầu
tư nước ngoài đã được cơ quan nhà nước xét duyệt hoặc cho phép đầu tư mà dự án đó
không thể đầu tư trong khu công nghiệp; khu công nghệ cao, khu kinh tế.
 Đối tượng áp dụng.
Trong chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng, pháp luật có quy định rõ hai
loại đối tượng áp dụng đó là:
- Đối tượng phải đền bù bao gồm: tổ chức, cá nhân trong nước hoặc nước
ngoài được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Đối tượng này phải chi trả các khoản đền bù
(bằng tiền, bằng đất hoặc cả hai) cho người có đất bị thu hồi.
- Đối tượng được đền bù: Đây là đối tượng sẽ nhận các khoản đền bù thiệt hại
(bằng tiền, bằng đất hoặc cả hai) từ chủ đầu tư dự án với điều kiện phải là người có
quyền sử dụng đất hợp pháp đối với đất, quyền sở hữu hợp pháp đối với tài sản. Ngoài
ra họ còn có thể nhận được các khoản hỗ trợ di dời, hỗ trợ ổn định sản xuất và đời
sống…
Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Nghị định 197 thì đối tượng này bao gồm:
tổ chức, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, hộ gia đình, cá nhân trong nước, người Việt
Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài đang trong quá trình sử dụng
đất bị Nhà nước thu hồi đất (gọi chung là người bị thu hồi đất)
1.1.2.3. Nguyên tắc trong đền bù giải phóng mặt bằng.
Đền bù giải phóng mặt bằng là một trong những vấn đền của sự phát triển.
Trong vấn đề này phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước (người thu hồi đất) quyền và lợi
ích của tổ chức, cá nhân có liên quan (bao gồm người bị thu hồi đất và người được giao
đất). Trong đền bù giải phóng mặt bằng ta cần chú trọng đến quyền lợi của người có
đất bị thu hồi bởi họ là người bị ảnh hưởng trực tiếp. Để tránh tình trạng tuỳ tiện, dẫn

đến hệ quả tiêu cực trong quá trình triển khai dự án thì việc tuân thủ các nguyên tắc sau
đây là rất cần thiết.
- Vấn đề đền bù phải đảm bảo nguyên tắc công bằng, bình đẳng giữa những
người thuộc diện giải toả khi họ hội đủ điều kiện được đền bù; không đủ điều kiện
được đền bù thì Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố Trực thuộc Trung ương (sau đây gọi
chung là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) xem xét để hỗ trợ.
- Phải đảm bảo dung hoà giữa lợi ích chung với quyền lợi của người có đất bị
thu hồi dù họ sử dụng đất dưới bất kỳ hình thức nào đi nữa miễn là hợp pháp. Đây
Luận văn tốt nghiệp

Trang 14


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
được xem là nguyên tắc có tầm quan trọng trong việc thực hiện chính sách đền bù; thể
hiện bản chất dân chủ của nhà nước ta – Nhà nước Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam – là
“Nhà nước của dân, do dân và vì dân”, lợi ích hợp pháp của người dân luôn được tôn
trọng và bảo vệ.
- Phải đảm bảo trật tự kỷ cương xã hội, tính nghiêm minh của pháp luật. Không
đền bù mà chỉ có thể hỗ trợ về đất, nhà ở và các khoản trợ cấp cho những người sử
dụng đất không hợp pháp nhưng hợp lệ trước khi quy hoạch được công bố. Mọi trường
hợp sai phạm sau khi quy hoạch được duyệt sẽ không được đền bù, hỗ trợ và bị buộc
phải di dời không điều kiện, nếu không chấp hành sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính và
cưỡng chế tháo dỡ theo quy định của pháp luật. Còn đối với những cá nhân, tổ chức
thực hiện tốt chủ trương, khẩn trương di dời, bàn giao mặt bằng bên cạnh việc khen
thưởng còn được ưu tiên bố trí vào khu tái định cư, ổn định cuộc sống. Đây cũng được
xem là một nhân tố tích cực khuyến khích các hộ dân di chuyển, giao lại mặt bằng cho
chủ đầu tư một cách nhanh chóng góp phần đẩy nhanh tiến độ xây dựng, đồng thời
giảm bớt thiệt hại có thể xảy ra do trở ngại trong việc triển khai, thực hiện dự án đầu
tư.

1.2. Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng măt bằng.
1.2.1. Mục đích, ý nghĩa.
 Mục đích.
Xuất phát từ nhu cầu cần đất để phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế, củng cố an
ninh quốc phòng, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; Nhà nước tiến hành thu
hồi đất của một số người dân. Khi thu hồi Nhà nước có chính sách đền bù nhằm bù đắp
cho sự mất mát của họ. Nhưng vì lý do nào đó họ không đồng ý với chính sách đền bù
đó và họ tiến hành khiếu nại, khiếu kiện để đòi lại quyền lợi cho mình. Trong điều kiện
đó, các chế định pháp luật về khiếu nại, khiếu kiện ra đời nhằm hướng dẫn cho người
dân cách thức khiếu nại, khiếu kiện cũng như là hướng dẫn cho những người thực thi
pháp luật làm tốt công tác giải quyết khiếu nại, khiếu kiện để góp phần phát huy dân
chủ, bảo vệ trật tự, an toàn xã hội.
 Ý nghĩa.
Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng mang một ý nghĩa thực
tiễn sâu sắc trong việc phát huy dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người
dân thuộc diện giải toả. Khiếu nại, khiếu kiện được người dân thuộc diện giải toả sử
dụng như một công cụ hữu hiệu để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi họ
cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của họ đang bị xâm phạm.
Luận văn tốt nghiệp

Trang 15


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
Khiếu nại, khiếu kiện không những góp phần vào việc xây dựng nền dân chủ
thật sự mà nó còn tạo cơ hội cho cán bộ, cơ quan Nhà nước xem xét, sửa chữa lại
những sai lầm, khuyết điểm, chấn chỉnh lại mình để thật sự là nơi tin cậy của nhân dân.
Góp phần vào việc xây dựng Nhà nước trong sạch vững mạnh, đảm bảo nền an ninh
đất nước, hướng tới xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
1.2.2. Những quy định của pháp luật về khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù

giải phóng mặt bằng qua các giai đoạn lịch sử.
Vấn đề đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc
phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, công cộng được ghi nhận lần đầu tiên trong Luật Đất
đai năm 1993 (Điều 27): “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang
sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích
quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Và khiếu
nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng thật sự đặt thành vấn đề khi nước ta
chuyển sang nền kinh tế thị trường, khi đất được xem là một tài sản có giá trị và giá trị
của nó bắt đầu thay đổi từng ngày với tốc độ “chóng mặt”. Vì thế, tạm thời ta có thể
chia khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng thành 2 giai đoạn như sau:
Gia đoạn 1: Trước Luật Đất đai 1993.
Trước khi Luật Đất đai 1993 ra đời thì đất đai không được xem là tài sản có giá,
không được xem là một loại tài sản lưu thông trên thị trường nên nếu có giải tỏa cho
những dự án công cộng thì tài sản trên đất được bồi hoàn cho chủ sở hữu tài sản, nhưng
đối với đất đai thì chủ yếu là hoán đổi. Điều này dựa trên cơ sở lý luận: “đất đai thuộc
sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”; người sử dụng đất được Nhà nước
giao đất vậy khi Nhà nước cần đất để phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế, phục vụ
lợi ích quốc gia, công cộng thì Nhà nước có thể lấy lại và giao lại cho người sử dụng
đất một mảnh đất khác. Hơn nữa, giai đoạn này đất nước ta đang trong quá trình hàn
gắn vết thương chiến tranh nên lợi ích xã hội, lợi ích tập thể, công cộng được đặt lên
trên lợi ích cá nhân. Chính vì thế mà vấn đề khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải
phóng mặt bằng chưa được đặt ra trong giai đoạn này.
* Giai đoạn 2: Từ Luật Đất đai 1993 đến nay.
Hiến pháp 1992, Hiến pháp của thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước
đã quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và theo
pháp luật” (Điều 17 Hiến pháp 1992). Lại một lần nữa quyền sở hữu toàn dân đối với
đất đai được khẳng định. Nền kinh tế nước ta đang trong quá trình phát triển và vận
hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Đất đai hiện tại càng chứng tỏ
vai trò là một tư liệu sản xuất quý giá. Vì thế đất đai phải được xem là một thứ hàng
Luận văn tốt nghiệp

Trang 16


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
hóa và lại là hàng hóa đặc biệt, nên nó phải có giá trị riêng của nó. Để phù hợp với tình
hình mới, trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 ra đời. Đây là văn bản pháp lý
đầu tiên quy định đất có giá. Đất đai có giá và vì vậy phải được bồi thường tương xứng
khi Nhà nước thu hồi đất vào mục đích công cộng, quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc
gia. Luật Đất đai 1993 điều chỉnh vấn đề đền bù thiệt hại ở tầm vĩ mô: Trong trường
hợp thật cần thiết Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích quốc phòng, an
ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc
hỗ trợ…theo quy định của Chính phủ. Việc áp dụng được cụ thể hóa tại Nghị định số
90/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ ban hành quy định về đền bù thiệt hại khi Nhà
nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích
công cộng. Nghị định 90/CP quy định các điều kiện, nguyên tắc, mức độ thiệt hại được
đền bù rất chung chung, chưa có chính sách hỗ trợ thích đáng, không quy định tái định
cư cho người có đất bị thu hồi. Ngày 22/4/1998 Chính phủ đã ban hành Nghị định
22/CP về đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc
phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thay thế Nghị định 90/CP. Trong
Nghị định 22/CP thì vấn đề đền bù, đối tượng được đền bù, phải đền bù, các chính sách
hỗ trợ được điều chỉnh chi tiết hợp lý hơn . Đặc biệt là sự coi trọng giá đền bù có tính
đến khả năng sinh lợi của đất cũng như vấn đề tái định cư ổn định cuộc sống cho người
có đất bị thu hồi. Chính sự coi trọng khả năng sinh lợi của đất, sự không “bắt kịp” về
giá đất trong quy hoạch so với thực tế, nhận thức chưa đầy đủ của một bộ phận thực thi
công tác đền bù giải phóng mặt bằng, sự chuyển biến nhanh chống với tốc độ có thể
gọi là “chóng mặt” về giá đất đã dẫn đến đền bù giải phóng mặt bằng trở thành vấn đề
khiếu nại, khiếu kiện với số lượng nhiều, với nhiều mức độ gây gắt khác nhau.
Những quy định về đền bù thiệt hại trong giải phóng mặt bằng theo Nghị định
22/CP trong giai đoạn đầu đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Nhưng càng về

sau, do sự chuyển biến của tình hình kinh tế, xã hội, cũng như yêu cầu cụ thể về công
bằng xã hội, con người vừa là động lực vừa là mục tiêu của sự phát triển, thì những
quy định đã có chưa đầy đủ, xét về mặt xã hội chưa đảm bảo được sự công bằng giữa
lợi ích chung và lợi ích riêng. Lại một lần nữa Luật đất đai sửa đổi bổ sung năm 2001
đã bổ khuyết những nội dung trên kèm theo đó là những Nghị định của Chính phủ
hướng dẫn thi hành luật này. Cụ thể về vấn đề đền bù thiệt khi Nhà nước thu hồi đất là
Nghị định 197/CP. Song song đó, Nghị định 181/CP ngày 29 tháng 10 năm 2004
không chỉ quy định chi tiết Luật Đất đai 2003, mà còn tạo các cơ sở pháp lý chi tiết về
các mục đích thu hồi đất, hướng dẫn cách thức giải quyết khiếu nại, khiếu kiện phát
sinh trong quá trình thu hồi đất. Tiếp theo đó, Nghị định 84/CP ngày 25 tháng 5 năm
Luận văn tốt nghiệp

Trang 17


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
2007 cũng dành nhiều quy phạm để hướng dẫn trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường,
hỗ trợ, tái định cư trong giải phóng mặt bằng, cũng như cách thức giải quyết khiếu nại,
khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng.
1.2.3. Cơ sở pháp lý hiện hành liên quan đến khiếu nại, khiếu kiện trong
đền bù giải phóng mặt bằng.
Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp ghi nhận tại Điều 74
Hiến pháp 1992. Chính vì vậy, người bị thu hồi đất nếu chưa đồng ý với quyết định bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư thì được khiếu nại theo quy định của pháp luật. Trong khi
chờ giải quyết khiếu nại, người bị thu hồi đất vẫn phải chấp hành quyết định thu hồi
đất và giao đất đúng kế hoạch và thời hạn đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền
quyết định, nếu không thực hiện họ sẽ bị cưỡng chế thu hồi đất theo Điều 60 Nghị định
84/CP.
Việc giải quyết khiếu nại về thu hồi đất trong trường hợp thu hồi đất vì mục
đích quốc phòng an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hiện nay được giải quyết

trước hết theo quy định tại Điều 138 Luật Đất đai 2003, Điều 162 Nghị định 181/CP
của Chính phủ ngày 29 tháng 10 năm 2004 về thi hành Luật Đất đai, Điều 63, Điều 64
Nghị định 84/CP của Chính phủ ngày 25 tháng 5 năm 2007quy định bổ sung về việc
cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình
tự thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu
nại vế đất đai. Sau đó là các quy định về giải quyết khiếu nại được quy định tại Luật
khiếu nại, tố cáo đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và năm 2005, Nghị định 136/CP
của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật khiếu nại,
tố cáo và các luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh
thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã sửa đổi, bổ sung năm 2006.
Khiếu nại, khiếu kiện là quyền cơ bản của công dân. Thông qua việc thực hiện
quyền khiếu nại, khiếu kiện này thì người dân có thể bảo vệ được quyền, lợi ích hợp
pháp của mình trước cơ quan công quyền và các cán bộ thuộc các cơ quan ấy. Trong
lĩnh vực đất đai, mà hơn hết là trong đền bù giải phóng mặt bằng thì quyền khiếu nại,
khiếu kiện của người có đất bị thu hồi càng tỏ ra hiệu quả hơn trong việc bảo vệ quyền
lợi cho họ. Các chính sách về đền bù khi Nhà nước thu hồi đất hiện nay nhìn chung là
phù hợp với mong muốn của người có đất bị thu hồi nhưng trên thực tế lại có quá
nhiều bất cập phát sinh buộc người dân phải sử dụng quyền khiếu nại, khiếu kiện để
đòi lại quyền lợi cho mình.

Luận văn tốt nghiệp

Trang 18


Khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng ở nước ta
Chương 2
GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN TRONG ĐỀN BÙ
GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG.
2.1. Đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện trong đền bù giải phóng mặt bằng.

Ở chương 1 chúng ta đã được đề cập đến những quy định chung về khiếu nại,
khiếu kiện và đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện. Thế còn khiếu nại, khiếu kiện và đối
tượng bị khiếu nại, khiếu kiện phát sinh trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng
được hiểu như thế nào?
Quá trình thu hồi đất phục vụ quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công
cộng, mục đích phát triển kinh tế ít nhiều ảnh hưởng đến quyền Hiến định cơ bản của
người dân trong khu vực giải tỏa. Đó là quyền bất khả xâm phạm về chổ ở9 quyền sở
hữu nhà ở, tư liệu sản xuất10…cho nên họ có quyền “khiếu nại, khiếu kiện” các “quyết
định hành chính, hành vi hành chính” mà cụ thể ở đây là quyết định đền bù của cơ
quan Nhà nước có thẩm quyền. Đây là một quyền năng quan trọng được pháp luật thừa
nhận nhằm đảm bảo quyền dân chủ của công dân trong một nhà nước pháp quyền.
Như vậy trong trường hợp này, khiếu nại, khiếu kiện có thể được hiểu là việc
người có đất bị thu hồi đề nghị Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh, tòa án nhân dân xem xét lại quyết định đền bù của Ủy ban nhân dân cấp huyện
hoặc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi có căn cứ cho rằng quyết định đền bù đó là trái
pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Mặc dù với tên gọi là “quyết định đền bù” có thể dựa trên cơ sở thỏa thuận, song
về bản chất nó vẫn là một quyết định hành chính. Đó là quyết định của Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh hoặc huyện công nhận có đền bù thiệt hại cho người dân thuộc diện giải
tỏa đồng thời xác định giá trị đền bù cụ thể cho họ. Như vậy, chính “quyết định đền bù
của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc huyện” là đối tượng mà người có đất thuộc diện
giải tỏa có thể khiếu nại, khiếu kiện.
2.2. Chủ thể của khiếu nại, khiếu kiện.
2.2.1. Người khiếu nại, khiếu kiện.
Trong quan hệ pháp luật khiếu nại, khiếu kiện hành chính nói chung, người
khiếu nại, khiếu kiện là bất kỳ ai thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện theo quy định
của pháp luật. Thuật ngữ “người khiếu nại, khiếu kiện” đối với quyết định đền bù giải
phóng mặt bằng có nội hàm hẹp hơn thuật ngữ “người khiếu nại, khiếu kiện” trong quy
9

Điều 3 Hiến pháp 1992
Điều 58 Hiến pháp 1992

10

Luận văn tốt nghiệp

Trang 19