LUẬN văn LUẬT THƯƠNG mại HOÀN THIỆN cơ CHẾ PHÂN cấp QUẢN lý NGÂN SÁCH NHÀ nước

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT THƯƠNG MẠI



LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
NIÊN KHÓA 2009 – 2013

Đề tài:

HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

Ths. LÊ HUỲNH PHƯƠNG CHINH

NGUYỄN THỊ CẨM HỒNG
MSSV: 5095328
Lớp: Luật Thương mại 1-K35

Cần Thơ, tháng 12 năm 2012


TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT THƯƠNG MẠI



LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
NIÊN KHÓA 2009 – 2013

Đề tài:

HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Giảng viên hướng dẫn:

Sinh viên thực hiện:

Ths. LÊ HUỲNH PHƯƠNG CHINH

NGUYỄN THỊ CẨM HỒNG
MSSV: 5095328
Lớp: Luật Thương mại 1-K35

Cần Thơ, tháng 12 năm 2012


NHẬN XÉT CỦA GIÁO VIÊN HƯỚNG DẪN


NHẬN XÉT CỦA HỘI ĐỒNG PHẢN BIỆN


MỤC LỤC

Trang
LỜI NÓI ĐẦU

1

CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN
CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 Giới thiệu chung về Ngân sách Nhà nước............................................................. 4
1.1.1 Lịch sử hình thành Ngân sách Nhà nước .................................................... 4
1.1.1.1 Lịch sử hình thành Ngân sách Nhà nước.................................................. 4
1.1.1.2 Khái niện về Ngân sách Nhà nước ............................................................ 5
1.1.2 Bản chất của Ngân sách Nhà nước .................................................................... 9
1.1.3 Vai trò của Ngân sách Nhà nước ....................................................................... 11
1.1.3.1 Ngân sách Nhà nước được dùng để đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu của
nhà nước .................................................................................................................... 11
1.1.3.2 Quản lý vĩ mô nền kinh tế......................................................................... 12
1.1.3.3 Góp phần ổn định thị trường, kiểm soát lạm phát......................................13
1.1.3.4 Giải quyết các vấn đề xã hội ..................................................................... 14
1.2 Tổng quan về phân cấp Ngân sách Nhà nước ....................................................... 15
1.2.1 Khái niệm phân cấp Ngân sách Nhà nước ......................................................... 15
1.2.2 Sự cần thiết và tác dụng .................................................................................... 17
1.2.3 Nguyên tắc chung về phân cấp Ngân sách Nhà nước ......................................... 18
CHƯƠNG 2: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1 Quy định pháp luật về phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước thông qua việc xác
định thẩm quyền của các cơ quan ở cấp trung ương và địa phương…….

…….22

2.1.1 Quyền hạn và trách nhiệm của hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách

Nhà nước...................................................................................................................24
2.1.1.1Quốc hội...................................................................................................27
2.1.1.2 Ủy ban thường vụ Quốc hội, Ủy ban kinh tế và ngân sách, Hội đồng
dân tộc và các ủy ban khác của Quốc hội.............................................................29


2.1.1.3 Chính phủ...........................................................................................29
2.1.1.4 Các cơ quan chức năng khác của Chính phủ………………………30
2.1.2 Quyền hạn và trách nhiệm của hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà
nước ở cấp địa phương…………………………………………………………32
2.1.2.1 Hội đồng nhân dân……………………………………………………...32
2.1.2.2 Ủy ban nhân dân………………………………………………………..33
2.2 Quy định của pháp luật về phân cấp quản lý nguồn thu, phân định nhiệm vụ
chi giữa các cấp ngân sách……………………………………………………….35
2.2.1 Phân cấp quản lý nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa
phương...................................................................................................................35
2.2.1.1 Phân cấp quản lý ngân sách liên quan đến nguồn thu của ngân sách
trung ương………………………………………………………………………35
2.2.1.2 Phân cấp quản lý ngân sách liên quan đến nguồn thu của ngân sách địa
phương…………………………………………………………………………..39
2.2.1.3 Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần (%) giữa ngân sách trung ương và
ngân sách địa phương.............................................................................................41
2.2.2 Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách trong phân cấp quản lý
Ngân sách Nhà nước..............................................................................................43
2.2.2.1 Quy định của pháp luật về chi đầu tư phát triển........................................43.
2.2.2.2 Quy định của pháp luật về chi thường xuyên.........................................46
2.2.2.3 Quy định của pháp luật về các khoản chi khác của ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương………………………………………………………..47
CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN
CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

3.1 Thực trạng trong phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam…………………51
3.1.1 Thành tựu đạt được trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước……. …..51
3.1.2 Bất cập về hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước trong phân cấp
quản lý NSNN………………………………………………………………….54
3.1.3 Bất cập trong phân cấp quản lý về nguồn thu và phân định nhiệm vụ chi.
…………………………………………………………………………………56


3.2 Một số giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước
3.2.1 Giải pháp liên quan đến hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước
trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước……………………………………63.
3.2.2 Giải pháp liên quan đến nguồn thu và phân định nhiệm vụ chi trong
phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước…………………………………………63.
3.2.2.1 Giải pháp liên quan đến phân định nguồn thu trong phân cấp quản
lý Ngân sách Nhà nước..........................................................................................64
3.2.2.2 Giải pháp liên quan đến phân định nhiệm vụ chi trong phân cấp
quản lý Ngân sách Nhà nước………………………………………………....65
KẾT LUẬN...........................................................................................................68
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................70


LỜI NÓI ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Ngân sách Nhà nước là một chính sách tài chính quan trọng của một quốc
gia là công cụ để điều tiết và quản lý nền kinh tế. Với tầm quan trọng của Ngân
sách Nhà nước như thế nên Nhà nước ta luôn chú trọng trong xây dựng luật ngân
sách ngày càng hoàn thiện với mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia,
xây dựng Ngân sách Nhà nước lành mạnh, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết
kiệm, có hiệu quả tiền của Nhà nước. Kể từ khi có luật Ngân sách Nhà nước 1996
sau đó được sửa đổi, bổ sung bởi luật số 06/1998/QH 10 ngày 20-5-1998 và tiếp

đến là luật Ngân sách Nhà nước 2002 đã đánh dấu mốc lịch sử quan trọng trong
công tác quản lý, điều hành NSNN ở nước ta, tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho hoạt
động của NSNN.
Luật NSNN 2002 sau chín năm thực hiện đã khẳng định vai trò của luật
trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Hoạt động phân cấp quản lý Ngân
sách Nhà nước theo luật Ngân sách Nhà nước 2002 không những tạo ra nguồn lực
tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện
các chức năng nhiệm vụ của mình, đáp ứng yêu cầu thực hiện công nghiệp hoá,
hiện đại hoá đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Tạo động lực phát triển
kinh tế, xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh,
đối ngoại mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa
phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương. Bên
cạnh đó, trong quá trình thực hiện luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 đã bộc lộ
nhiều bất cập trong phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước, một trong những
nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên là việc quyết định phân chia nguồn thu,
nhiệm vụ chi tiêu cho các cấp ngân sách và phân giao nhiệm vụ, quyền hạn giữa
các cơ quan trong bộ máy quản lý Nhà nước vẫn còn tồn tại nhiều nhược điểm cần
xem xét lại. Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật Ngân sách Nhà nước
nói chung và chế độ phân cấp quản lý ngân sách nói riêng, người viết chọn đề tài:
“hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước”. Từ đó muốn thông
qua thực tiễn áp dụng để làm sáng tỏ những cái được và chưa được của cơ chế
phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước. Sau đó, đề xuất một số giải pháp nhằm


hoàn thiện luật Ngân sách Nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội
trong thời kỳ đổi mới, phát huy tối đa hiệu quả của Ngân sách Nhà nước trong
việc điều chỉnh nền kinh tế theo những mục tiêu đã đặt ra.
2. Mục tiêu nghiên cứu:
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là khảo sát đánh giá cơ chế phân cấp
quản lý Ngân sách Nhà nước trong giai đoạn hiện nay nhằm hiểu thêm về thẩm

quyền của hệ thống cơ quan quản lý Ngân sách Nhà nước và việc phân định
nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách theo luật. Từ đó, đề xuất các
quan điểm, các định hướng và biện pháp tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp quản
lý Ngân sách Nhà nước trong thời gian tới.
3. Phạm vi nghiên cứu
Trong đề tài này người viết chỉ nghiên cứu chủ yếu về nội dung của pháp
luật quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của hệ thống cơ quan quản lý Ngân
sách Nhà nước ở cấp trung ương và cấp địa phương và cách phân định nguồn thu
nhiệm vụ chi của hai cấp ngân sách trung ương và địa phương. Từ đó nhìn nhận
xem những gì đã đạt được, những gì còn hạn chế và đề xuất ra phương hướng giải
quyết nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước.
4. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình thực hiện đề tài người viết có sử dung các phương pháp
như phân tích và so sánh, phương pháp xem xét các ý kiến, thông tin có liên quan
để phục vụ đề tài.
5.

Bố cục luận văn
Kết cấu luận văn gồm có 3 chương.

Chương 1 Giới thiệu chung về Ngân sách Nhà nước và phân cấp Ngân sách
Nhà nước.
Chương 2 Quy định pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam.
Chương 3 Thực trạng và một số giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản
lý ngân sách ở Việt Nam.


CHƯƠNG 1
GIỚI THIỆU CHUNG VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1 Giới thiệu chung về Ngân sách Nhà nước
1.1.1 Lịch sử hình thành và khái niệm Ngân sách Nhà nước
1.1.1.1 Lịch sử hình thành Ngân sách Nhà nước
NSNN xuất hiện khi xã hội bắt đầu có Nhà nước và khi nền kinh tế hàng
hóa-tiền tệ được hình thành. Đồng thời, NSNN cũng tồn tại và phát triển cùng với
quá trình ra đời của Nhà nước và với nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ qua các giai
đoạn của lịch sử.1
Trong lịch sử xã hội loài người, khi mà mâu thuẫn giai cấp không thể điều
hòa được thì Nhà nước xuất hiện, hay nói khác hơn Nhà nước xuất hiện là kết quả
đấu tranh giai cấp trong xã hội, quá trình xuất hiện của Nhà nước là một điều tất
yếu trong quá trình phát triển của xã hội loài người. Sự xuất hiện của Nhà nước đã
kéo theo sự hình thành nhiều nhu cầu chi tiêu (chi phí nuôi quân đội, chi phí cho
xây dựng cung điện, đường xá…) những mục đích chi tiêu ấy suy cho cùng là để
nuôi sống và vận hành bộ máy Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước đã tập trung những
nguồn lực tài chính trong tay mình (NSNN) để làm phương tiện vật chất trang trãi
cho những chi phí hoạt động của bộ máy và thực hiện các chức năng về kinh tế,
chính trị, xã hội. Sự tập trung nguồn lực tài chính đã hình thành nên nguồn quỹ
gọi là NSNN.
Lịch sử hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với các thời kỳ của
lịch sử, qua các chế độ xã hội khác nhau như chế độ chiếm hữu nô lệ và chế độ
phong kiến, đến chế độ chủ nghĩa tư bản thuật ngữ NSNN mới được sử dụng một
cách chính thức. Ở các chế độ chiếm hữu nô lệ và chế độ phong kiến thường gọi
nguồn quỹ tập trung lớn của đất nước là “quốc khố” hay “ngân khố”. NSNN ở các
chế độ này chủ yếu được tập trung bằng các thứ thuế khóa nặng nề do người dân
đóng góp và nhằm phục vụ cho một bộ phận nhất định (phục vụ cho tầng lớp qúy
1

Xem giáo trình quản lý tài chính Nhà nước, nxb Tài Chính, 2004, chủ biên GS.TS Hồ Xuân Hương và
PGS.TS Lê Văn Ái, tr 60.

tộc, quan lại, binh lính) hay nói cách khác là tầng lớp cai trị trong xã hội. NSNN
được sử dụng một cách tùy tiện không hề có một kế hoạch và niên độ (thời gian).
Chủ nghĩa tư bản xuất hiện đã tạo ra một bước ngoặc mới cho NSNN và đã tạo
tiền đề để hình thành một nền tài chính hoàn chỉnh, nhất là NSNN. Điển hình ở
Anh, giai cấp tư sản Anh đã lãnh đạo người dân Anh đấu tranh giành được thắng
lợi và hình thành Quốc hội đầu tiên trên thế giới vào thế kỉ XVII ở Anh. Quốc hội
ở Anh được hình thành, cơ quan này đã tiến hành xây dựng lại quỹ tài chính tập
trung của đất nước, có sự rạch ròi trong các khoản thu, chi theo những tiêu chuẩn
định mức công khai và được lập cho từng thời kỳ nhất định và gọi quỹ tài chính
tập trung này là NSNN, cũng từ đây thuật ngữ NSNN được sử dụng một cách
chính thức. Qua thời gian theo sự phát triển của xã hội và các hoạt động kinh tế
mà thuật ngữ NSNN ngày càng được hiểu đầy đủ và sâu sắc hơn. Theo đó, NSNN
là toàn bộ các khoản thu và chi nhằm phục vụ cho bộ máy Nhà nước dưới hình
thức giá trị bằng tiền nhằm điều tiết các hoạt động kinh tế và cũng là nhằm đảm
bảo cho chức năng quản lý và điều hành của Nhà nước.
1.1.1.2 Khái niệm về Ngân sách Nhà nước
Trong tiến trình của lịch sử, NSNN xuất hiện và tồn tại từ lâu và được xem
như một công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước. Mặc dù NSNN là khái niệm
quen thuộc theo nghĩa rộng, theo cách hiểu của nhiều người dân NSNN là một
quỹ lớn của đất nước, nguồn quỹ này có được nhờ sự đóng góp của các tầng lớp
trong xã hội qua các hình thức thuế, công trái… quỹ này được sử dụng để phục vụ
cho Nhà nước và dân chúng. Theo GS.TS Tào Hữu Phùng và GS.TS Nguyễn
Công Nghiệp thì:
“NSNN là dự toán một kế hoạch thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng
thời gian nhất định”.1
Tuy nhiên, khi định nghĩa chính thức về NSNN thì mỗi quốc gia lại có những
cách định nghĩa riêng.
Theo quan điểm của Nga:

1

Xem đổi mới NSNN của GS.TS Tào Hữu Phùng và GS.TS Nguyễn Công Nghiệp, NXB thống kê Hà
Nội, 1992, tr 7.


“NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền của Nhà nước trong một
giai đoạn nhất định1.”
Một cách hiểu tương tự, người Pháp cho rằng:
“Ngân sách là văn kiện được Nghị viện hoặc hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà
trong đó, các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước,
chính quyền, địa phương, đơn vị công) hoặc tư ( doanh nghiệp, hiệp hội…) được
dự kiến và cho phép2.”
Theo từ điển kinh tế thị trường của Trung Quốc thì định nghĩa:
“NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo
trình tự pháp định3.”
Ở Việt Nam luật NSNN 2002 quy định:
“ NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ
quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm
để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”(điều 1).
Có thể thấy rằng các quan điểm trên đều cho thấy biểu hiện bên ngoài của
NSNN và mối quan hệ mật thiết giữa Nhà nước và NSNN. Từ những cách định
nghĩa khác nhau cũng khái quát được NSNN ở các phương diện khác nhau.
NSNN được nhìn nhận từ hai phương diện:
Một là về phương diện kinh tế NSNN được hiểu là bản dự toán thu (tạo
lập) và chi (sử dụng) quỹ tiền tệ Nhà nước, làm cho nguồn tài chính luôn vận
động giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể kinh tế trong xã hội.
Sau hoạt động thu và chi là mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể
trong xã hội. Nói cách khác, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước
với các chủ thể xã hội, thông qua việc tạo lập ra quỹ tiền tệ lớn của đất nước và

việc sử dung quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ phận thu
nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước
chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện chức năng
của Nhà nước.
1

Xem quản lý NSNN, NXB thống kê, 2006, PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng, tr 7.

2, 3

Xem quản lý NSNN, NXB thống kê, 2006, PGS.TS Nguyễn Ngọc Hùng, tr 8


NSNN còn phản ánh được trình độ kỹ thuật kinh tế của các chủ thể lập dự
toán. NSNN là một bản kế hoạch tài chính lớn nhất của đất nước, vậy mà các chủ
thể lập dự toán có thể lập dự toán các khoản nào cần thu để đưa vào ngân sách,
các khoản nào cần chi trong hoạt động ở tương lai cho một đất nước trong thời
gian một năm không phải là chuyện dễ dàng. Để có thể làm được việc đó, đòi hỏi
cần phải có một trình độ hiểu biết rộng và kỹ thuật cao về kinh tế, đồng thời cũng
phải nắm bắt rõ về tình hình của đất nước. Có hiểu biết sâu rộng về kinh tế và đất
nước thì mới có thể dự toán một cách chính xác các nhiệm vụ thu và chi của đất
nước trong khoản thời gian nhất định một năm.
NSNN là một bản kế hoạch được hoạch định và thực hiện trong một năm,
thường được gọi là năm ngân sách hay năm tài khóa. Năm ngân sách ở các nước
khác nhau có quy định khác nhau về thời điểm bắt đầu và kết thúc, nhưng chủ yếu
điều có thời hạn bằng năm dương lịch.1 Năm ngân sách ở Việt Nam quy định bắt
đầu vào ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 hàng năm2. Việc thời
gian thực hiện ngân sách được quy định trong luật ngân sách nhằm giới hạn rõ
được thời gian thực hiện bản dự toán NSNN, đảm bảo tính công khai, dân chủ,
tránh được việc lập dự toán ngân sách một cách tùy tiện. Do tình hình của đất

nước luôn có sự biến đổi về kinh tế, xã hội… Vì vậy, dự toán ngân sách chỉ được
lập trong một năm thay vì là nhiều năm nhằm để phù hợp với tình hình kinh tế,
chính trị, xã hội khi tình hình có sự biến đổi thì Nhà nước có thể thay đổi một
cách kịp thời và đúng lúc.
Hai là về phương diện pháp lý. Trong điều kiện xã hội pháp quyền thì mọi
khoản thu và chi của Nhà nước điều được thể chế hóa thành luật và được công
khai nhằm tránh sự lạm quyền trong việc sử dụng ngân sách.
+ NSNN là một đạo luật đặc biệt có giá trị pháp lý cao và được cơ quan có
thẩm quyền phê duyệt. Tính đặc biệt của đạo luật ngân sách thể hiện ở chỗ đạo
luật này được ban hành theo một trình tự thủ tục riêng, không giống với trình tự
1

Năm ngân sách ở Anh bắt đầu vào ngày 01 tháng 04 năm trước và kết thúc vào ngày 31 tháng 03 năm
sau. Năm ngân sách ở Mỹ bắt đầu vào ngày 01 tháng 10 năm trước và kết thúc vào ngày 30 tháng 09 năm
sau. Năm ngân sách ở Apganixtan bắt đầu vào ngày 21 tháng 03 năm trước và kết thúc vào ngày 20 tháng
03 năm sau. Ở Pháp năm ngân sách bắt đầu vào ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12.
2

Xem điều 14, luật ngân sách nhà nước năm 2002.


ban hành luật thông thường. Nếu như việc ban hành luật thông thường chỉ là việc
của cơ quan lập pháp thì việc lập dự toán NSNN có sự tham gia của hai cơ quan
lập pháp và hành pháp. Dự toán NSNN được soạn thảo bởi cơ quan hành pháp
(Chính phủ) và cơ quan này sau khi soạn thảo xong đã chuyển dự toán NSNN
sang cho cơ quan lập pháp (Quốc hội) xem xét thông qua bằng hình thức biểu
quyết (tiến trình xem xét, biểu quyết thông qua ngân sách giống như tiến trình ban
hành luật) sau đó được ban hành dưới hình thức một đạo luật gọi là luật Ngân
sách Nhà nước, có giá trị bắt buộc đối với các chủ thể chịu sự điều chỉnh của
NSNN. NSNN có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển của đất

nước, NSNN góp phần thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế, giữ vũng ổn định
chính trị và xã hội nên vì thế cần phải đảm bảo cho NSNN có giá trị pháp lý cao
như một đạo luật và phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Tính đặc biệt
của đạo luật ngân sách còn thể hiện bằng việc quy định hiệu lực về thời gian từ
ngày 01 tháng 01 đến ngày 31 tháng 12 nhằm giới hạn thời gian áp dụng trong
thực tiễn là một năm, trong khi các đạo luật thông thường khác thì chỉ hết hiệu lực
khi có văn bản pháp luật khác thay thế.
NSNN là một kế hoạch tài chính lớn nhất của đất nước, được tổ chức thực
hiện bởi Chính phủ và Quốc hội là cơ quan kiểm soát trực tiếp việc thực hiện
NSNN. Việc Quốc hội thực hiện quyền giám sát hoạt động thi hành NSNN của
Chính phủ là một nguyên tắc đã được quy định trong hiến pháp1. Sở dĩ có quy
định như thế nhằm tránh sự lạm quyền của Chính phủ trong việc thực hiện và đề
cao tính dân chủ, củng cố và nâng cao tính minh bạch và sự công khai trong hoạt
động tài chính của quốc gia, góp phần làm cho nền tài chính công được quản lý tốt
hơn.
NSNN được xây dựng nhằm để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của Nhà
nước. NSNN được xây dựng nhằm đảm bảo chức năng duy trì sự hoạt động của
bộ máy Nhà nước. Các nguồn thu ngân sách nhằm để đảm bảo cho nhu cầu chi
tiêu của bộ máy Nhà nước (chi phí cho việc trang bị vũ khí, phương tiện của quân
đội; chi trả lương cho cán bộ, công chức Nhà nước…) để hoạt động có hiệu quả,
1

Xem điều 83, hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi bổ sung năm
2001).


nếu như không có nguồn ngân sách thì không thể nào điều hành bộ máy Nhà nước
hoạt động được. Nhà nước được lập nên để bảo vệ các lợi ích của toàn thể người
dân, nguồn tài chính để duy trì hoạt động của Nhà nước do người dân đóng góp,
do vậy Nhà nước phải thực hiện nhiệm vụ của mình đối với dân chúng trong các

lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. NSNN được xây dựng và thi hành nhằm bảo vệ
lợi ích chung của toàn thể đất nước. Chính phủ cơ quan thực hiện nhiệm vụ luôn
tìm mọi cách để tối đa hóa các nhiệm vụ chi, tiêu đã được định trước với sự thông
qua của Quốc hội và lợi ích chung là nhân tố quyết định trong việc thực thi nhiệm
vụ thu, chi của Chính phủ. Chính phủ có thể thực hiện các nhiệm vụ chi, tiêu đôi
khi không biết chắc được lợi ích cụ thể nào đó, nhằm đáp ứng được lợi ích chung
(cứu trợ cho vùng bị thiên tai, tài trợ cho một số ngành quan trọng, hỗ trợ cho
vùng khó khăn…).
1.1.2. Bản chất của Ngân sách Nhà nước.
Lịch sử hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự phát triển của
nền kinh tế hàng hóa. NSNN luôn hoàn thiện và phát triển tương ứng với sự phát
triển của nền kinh tế. Nhà nước sử dụng ngân sách nhằm đảm bảo phúc lợi xã hội,
đảm bảo quốc phòng an ninh, trật tự an toàn xã hội, sự phát triển của nền kinh
tế…
Do chịu sự tác động của kinh tế nên nội dung và tính chất của NSNN qua
mỗi thời kỳ cũng khác nhau. Quá trình tạo lập và sử dụng NSNN thể hiện ý chí
chủ quan của Nhà nước. Bằng quyền lực của mình Nhà nước có thể ban hành luật
điều chỉnh quy mô, thời điểm thu, chi và các biện pháp tác động vào ngân sách,
nhằm để thúc đẩy sự phát triển kinh tế, bảo vệ lợi ích của nhân dân, duy trì công
bằng, trật tự an toàn của xã hội.
Biểu hiện của NSNN rất phong phú nhưng gộp lại cũng thể hiện những nội dung
cơ bản sau đây:
Thứ nhất, NSNN thể hiện mối liên hệ về lợi ích giữa Nhà nước và xã hội.
Mối quan hệ lợi ích này hay nói khác hơn là mối quan hệ vật chất này luôn gắn
liền với quá trình thu (quá trình tạo lập) và quá trình chi (quá trình sử dụng)
NSNN. Khi Nhà nước tiến hành thu một khoản nào đó của người dân tạo thu nhập
cho ngân sách để đảm bảo cho sự hoạt động và thực hiện các chức năng các Nhà


nước, thì một mặt Nhà nước cũng dùng những nguồn thu có được do huy động

trong dân để chi ngược trở lại phục vụ các lợi ích của người dân. Việc chi ngân
sách này có thể thông qua nhiều hình thức khác nhau (trực tiếp hoặc gián tiếp)
nhưng mục đích chủ yếu vẫn là vì lợi ích của người dân. Ví dụ như một cá nhân
hộ gia đình nộp thuế là khi đó đã góp phần vào nguồn thu của ngân sách, thì khi
đó được hưởng các lợi ích công cộng (giao thông, công trình công cộng…) hay
được hưởng trợ cấp xã hội (trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp lao động..) hay khi một
doanh nghiệp nộp thuế cho Nhà nước là đã góp phần hình thành nguồn thu nhập
cho ngân sách nhưng đồng thời doanh nghiệp đó cũng được hưởng những lợi ích
từ các chính sách của Nhà nước (đầu tư vốn, sử dụng cơ sở hạ tầng, được hỗ trợ
vốn, miễn giảm thuế...).
Thứ hai, các khoản thu và chi của Nhà nước điều do Nhà nước quyết định,
nhằm để thực hiện các chức năng của mình. Ngoài việc Nhà nước dùng ngân sách
để đảm bảo duy trì cho bộ máy của mình hoạt động, thì Nhà nước còn bằng quyền
lực của mình thông qua việc ban hành luật quyết định các khoản nào cần thu vào
ngân sách, các nhiệm vụ nào cần ngân sách để chi và cũng có thể chủ động điều
chỉnh thời điểm thu (có thể thu muộn hơn dự kiến hoặc dời sang thời gian
khác…), chi (chi cấp bách hỗ trợ thiên tai, chi trước để thực hiện các mục tiêu đã
đặt ra…) hoặc làm tăng hay giảm cơ cấu, quy mô thu và chi (ví dụ: do tình hình
kinh tế trong nước đang gặp khó khăn và tình hình kinh tế thế giới đang gặp
khủng hoảng, Nhà nước có thể quyết định giảm quy mô thu ngân sách và cắt giảm
bớt chi tiêu, để giảm gánh nặng cho NSNN). Những việc làm của Nhà nước nhằm
để thực hiện việc duy trì công bằng của xã hội (ví dụ như đánh thuế thu nhập đối
với người có thu nhập cao, hỗ trợ kinh phí cho vùng xâu, vùng xa, vùng đang gặp
khó khăn), bảo vệ các tầng lớp dân cư (ví dụ như chi cho quốc phòng để bảo vệ an
ninh quốc gia, chi cho việc đề phòng và giải quyết thiên tai…) và tác động vào
nền kinh tế thúc đẩy sự phát triển của kinh tế (tăng thuế đối với hàng hóa xa xỉ,
miễm giảm thuế đối với hàng hóa thiết yếu, hỗ trợ cho doanh nghiệp trong
nước…).

Tóm lại bản chất của NSNN thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nước với xã hội,
quan hệ này phát sinh trong quá trình tạo lập, sử dụng các nguồn lực tài chính của
đất nước nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của mình.
1.1.3 Vai trò của Ngân sách Nhà nước
1.1.3.1 Ngân sách Nhà nước được dùng để đảm bảo cho nhu cầu chi tiêu
của Nhà nước.
Đây là vai trò lịch sử của NSNN, mà trong cơ chế nào thời đại nào NSNN
cũng phải thực hiện. Vai trò của NSNN được xác định dựa trên cơ sở bản chất
kinh tế của Nhà nước. Sự hoạt động của Nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế,
chính trị, xã hội luôn đòi hỏi phải có tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác
định. Các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước phải được thỏa mãn bằng các nguồn thu
từ thuế và thu ngoài thuế. Đối với các quốc gia đang trong quá trình chuyển đổi
nền kinh tế, đặc biệt là một đất nước như Việt Nam thì nhu cầu chi tiêu càng trở
nên cấp thiết hơn, để có thể đáp ứng nhu cầu đó thì đòi hỏi Chính phủ phải xây
dựng chương trình hoạt động với những kế hoạch khai thác các nguồn tài nguyên,
các loại thuế, sử dụng các khoản viện trợ một cách có hiệu quả, nhằm đáp ứng kịp
thời các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
1.1.3.2 Quản lý vĩ mô nền kinh tế
Khi đề cập đến các công cụ tài chính trong quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh
tế, xã hội, Nhà nước không thể không sử dụng công cụ rất quan trọng, đó là
NSNN. Bởi lẽ phạm vi phát huy vai trò của NSNN rất rộng, trên mức độ lớn
tương đồng với phạm vi chức năng nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi lĩnh vực đời
sống kinh tế xã hội. Hay nói khác do cơ chế thị trường cần thiết phải có sự điều
chỉnh vĩ mô từ phía Nhà nước. Song Nhà nước cũng chỉ có thể điều chỉnh thành
công khi có nguồn tài chính để hoạt động, tức là sử dụng công cụ NSNN. Mục
tiêu của NSNN không phải để Nhà nước đạt được lợi nhuận như các doanh nghiệp
và cũng không phải để bảo vệ vị trí của mình trước các đối thủ cạnh tranh trên thị
trường mà NSNN được sử dụng như là công cụ tác động vào cơ cấu kinh tế nhằm
đảm bảo cân đối hợp lý của cơ cấu kinh tế và sự ổn định của chu kỳ kinh doanh.
Bằng việc tạo lập, phân phối và sử dụng hợp lý ngân sách, NSNN đã góp phần

nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn tài chính trong xã hội, từ đó tác động tới sự phát
triển của xã hội.
Nếu xu thế phát triển mất cân đối của các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế,
thông qua quỹ ngân sách Chính phủ có thể áp dụng các chính sách ưu đãi, đầu tư
vào các lĩnh vực mà tư nhân không muốn đầu tư vì hiệu quả đầu tư thấp, việc này
xuất phát từ bản chất công cộng của Nhà nước là bảo vệ lợi ích chung của các
tầng lớp trong xã hội, mặc dù biết việc đầu tư đó rất có thể không mang lại nhiều
lợi nhuận hoặc không thể hoàn vốn ban đầu như (đầu tư xây dựng trường học ở
vùng núi, vùng xâu vùng xa hay đầu tư mở trạm xá, bệnh viện cho vùng sâu vùng
xa, đầu tư nghiên cứu khoa học công nghệ…). Nhưng vì mục đích công cộng của
mình Nhà nước vẫn phải đầu tư vào những lĩnh vực đó, nhằm đáp ứng được nhu
cầu thiết yếu của người dân, bảo vệ lợi ích chính đáng của họ, nâng cao mức sống
của nhân dân và thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước; hoặc qua các chính
sách thuế bằng việc đánh thuế vào những hàng hoá, dịch vụ của tư nhân có khả
năng thao túng trên thị trường, nếu như không có những chính sách thuế này rất
có thể gây rối loạn thị trường. Đồng thời, áp dụng mức thuế suất ưu đãi đối với
những hàng hoá mà Chính phủ khuyến dụng. Nhờ đó mà có thể đảm bảo sự cân
đối, công bằng trong nền kinh tế.
1.1.3.3 Góp phần ổn định thị trường, kiểm soát lạm phát.
Giá cả trên thị trường biến động dựa vào quy luật cung cầu của hàng hoá,
dịch vụ. NSNN cũng được sử dụng như là công cụ đảm bảo sự ổn định giá cả của
thị trường. Chẳng hạn, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho những người có thu nhập
thấp, Chính phủ sẽ đặt giá trần là mức giá cao nhất mà người bán được phép đưa
ra và mức này thường là thấp hơn mức giá cân bằng trên thị trường, khi đó tất yếu
sẽ dẫn đến sự thiếu hụt trên thị trường. Để duy trì hiệu lực của giá trần thì Chính
phủ lại tiếp tục can thiệp bằng cách cung phần thiếu của hàng hoá, lượng hàng hoá
này được lấy từ quỹ dự trữ của Nhà nước thuộc NSNN, tức là trong khoản chi
ngân sách phải có khoản dự phòng này. Trái lại, khi Chính phủ muốn bảo hộ cho

người sản xuất, muốn hàng hoá của một ngành nào đó được khuyến khích thì sẽ
đặt giá sàn là mức giá thấp nhất mà người bán được phép đưa ra và mức này
thường lớn hơn giá cân bằng trên thị trường. Điều này sẽ dẫn đến sự dư thừa hàng


hoá trên thị trường và khi đó là sự can thiệp của Chính phủ bằng cách mua hết
lượng hàng thừa. Khoản tiền sử dụng để thanh toán cho người bán cũng là từ
NSNN. Ví dụ như việc Nhà nước tiến hành thu mua lúa gạo với giá cao hơn giá
thị trường khi lúa, gạo rớt giá ở vụ hè thu năm 2012. Ở vụ hè thu năm 2012 khi vụ
lúa đang vào giai đoạn thu hoạch rộ ở Đồng bằng sông Cửu Long, thì lúa bắt đầu
rớt giá liên tục, khiến nhiều người dân lo lắng. Nếu với giá lúa giảm như vậy mà
người dân bán ra sẽ lỗ, không đủ chi phí đầu tư vào vụ lúa tiếp theo, mà nếu như
không bán thì không có chỗ chứa, không thể nào chi trả các khoản chi phí đầu tư
cho vụ mùa hè thu này (vì phần lớn người dân mua thiếu phân bón, thuốc và cả
tiền trả chi phí nhân công). Tình hình lúa, gạo diễn biến xấu kéo dài thì sẽ có
nhiều người dân phải từ bỏ vụ sản xuất tiếp theo do không đủ chi phí và không
còn lòng tin vào thị trường lúa, gạo. Khi nhiều người không còn lòng tin và không
mong muốn sản xuất tiếp lúa nữa, thì lúc đó tình hình an ninh lương thực trong
nước sẽ không được đảm bảo nói chi là xuất khẩu ra bên ngoài, từ đó kéo theo bao
nhiêu là hệ lụy cho nền kinh tế đất nước. Để giải quyết tình hình khó khăn của
người dân Thủ Tướng Chính phủ đã ra quyết định về việc mua tạm trữ 500.000
tấn thóc, gạo mùa hè thu và hỗ trợ 100% lãi suất cho doanh nghiệp thu mua lúa,
gạo nhằm giúp giải quyết tình trạng lúa tồn động trong dân1. Với quyết định thu
mua tạm trữ lúa với giá cao hơn giá thị trường và việc hỗ trợ lãi suất cho các
doanh nghiệp, đã giúp các doanh nghiệp đẩy mạnh thu mua lúa dự trữ với giá cao
hơn giá thị trường, còn phần chênh lệch giá đó thì Nhà nước dùng ngân sách để bù
lỗ cho các doanh nghiệp. Nhờ có chính sách của Nhà nước đã giúp đẩy giá bán lúa
lên cao, giúp người dân giải quyết được tình trạng tồn động lúa vụ hè thu mà còn
thu được lợi nhuận để đầu tư tái sản xuất vào vụ mùa năm sau và cũng giúp cho
thị trường lúa, gạo được bình ổn. Từ đó ta thấy được vai trò của Nhà nước nói

chung và NSNN nói riêng, nhờ có cách chính sách thích hợp của mình và nhờ biết
sử dụng hợp lý và đúng lúc NSNN, vì vậy mà NSNN đã phát huy được hiệu quả
của mình giúp giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội một cách nhanh chóng và đạt
được hiệu quả cao. Nếu như không có NSNN thì các chính sách của Nhà nước đối
1

Xem quyết định 812/2012/QĐ-TTg ngày 02 tháng 07 năm 2012 về việc mua tạm trữ lúa, gạo vụ hè thu.


với người dân đã không thể nào thực hiện được do không có kinh phí và không
thể nào ổn định được nền kinh tế và từ đó cũng đã ngăn chặn được những hệ lụy
có thể xảy ra nếu như tình trạng trên cứ kéo dài.
Trong trường hợp nền kinh tế có lạm phát, các biện pháp mà Nhà nước sử
dụng để khống chế và kiểm soát lạm phát như: cắt giảm chi tiêu ngân sách, tăng
thuế tiêu dùng, giảm thuế đầu tư…
1.1.3.4 Giải quyết các vấn đề xã hội.
Một vai trò được coi là không kém phần quan trọng của NSNN là giải
quyết các vấn đề xã hội. Chẳng hạn trước vấn đề công bằng xã hội, chống lại sự
bất công là cần thiết cho một xã hội văn minh và ổn định. Chính phủ thường sử
dụng các biện pháp tác động tới thu nhập thông qua các công cụ thu, chi để điều
chỉnh lại thu nhập của các tầng lớp dân cư nhằm giảm bớt sự bất công, thiết lập lại
sự công bằng xã hội. Điều chỉnh thu nhập của các nhóm dân cư khác nhau bằng
cách trợ cấp thu nhập cho những người có thu nhập thấp hoặc hoàn toàn không có
thu nhập. Một cách khác, Chính phủ có thể sử dụng biện pháp tác động gián tiếp
đến thu nhập bằng cách tạo khả năng tạo thu nhập cao hơn dựa vào năng lực của
bản thân. Theo đánh giá thì đây là biện pháp tích cực nhất, đồng thời làm tăng thu
nhập quốc dân. Nói cách khác, biện pháp này làm cho một số người dân giàu lên
mà không ai nghèo đi hoặc qua chính sách thuế thu nhập, sử dụng mức thuế suất
cao đối với người có thu nhập cao và ngược lại.
NSNN được sử dụng để tài trợ cho các dịch vụ công như: văn hóa (xây dựng

công trình, đền đài, trùng tu di tích...) giáo dục (xây dựng các trường dạy nghề
cho thanh thiếu niên cơ nhỡ, tài trợ học bổng cho học sinh nghèo…) y tế…; thực
hiện các chính sách về dân số và kế hoạch hóa gia đình; hỗ trợ tài chính cho giải
quyết việc làm, giảm thất nghiệp; hỗ trợ cho việc thực hiện các biện pháp phòng
chống tệ nạn xã hội.
Như vậy, vai trò của NSNN là rất lớn. Vấn đề đặt ra là việc tổ chức quy mô,
cơ cấu và quản lý NSNN như thế nào để phát huy được vai trò của nó.
1.2 Tổng quan về phân cấp Ngân sách Nhà nước.
1.2.1 Khái niệm phân cấp Ngân sách Nhà nước


Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang
tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng
nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân
cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa
phương. Vì vậy, phân cấp quản lý NSNN là một trong những vấn đề vô cùng phức
tạp. Cho nên, việc phân cấp NSNN không thể hiểu theo nghĩa đen thông thường là
việc phân chia quyền lợi về thu-chi giữa chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương, cũng không phải là quỹ tiền tệ độc lập của trung ương và địa phương.
“Phân cấp quản lý NSNN là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ
và lợi ích của các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hoạt động NSNN.
Nhằm giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương với các cấp
chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động ngân sách.1”
Phân cấp NSNN phải đảm bảo tính chủ động và phát huy khả năng của địa
phương, đồng thời cũng phải giữ vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương vì
NSNN là một thể thống nhất.
Phân cấp quản lý NSNN thực chất là việc giải quyết mối quan hệ giữa các
cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành
nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động NSNN. Đó là những mối quan hệ:
Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các văn bản

pháp luật liên quan tới ngân sách. Đây là nội dung tất yếu của phân cấp quản lý
ngân sách. Khi phân cấp ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm quyền hạn ban
hành văn bản pháp luật liên qua tới ngân sách, cấp ngân sách nào được ban hành
văn bản pháp luật nào, tránh sự trùng lặp, có như vậy việc quản lý và đều hành
mới đảm bảo tính ổn định về pháp lý giúp cho việc hoạt động đạt hiệu quả cao
hơn, tránh tư tưởng cục bộ.
Mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và
cân đối ngân sách. Trong phân cấp quản lý ngân sách, việc giải quyết mối quan hệ
vật chất giữa các cấp chính quyền thường phúc tạp nhất, bởi lẽ mối quan hệ này là
1

Xem giáo trình luật tài chính 1, Đại học Cần Thơ của TS. Lê Thị Nguyệt Châu và ThS. Lê Huỳnh

Phương Chinh, tr 14, 2009.


quan hệ về lợi ích. Để giải quyết nó cần phải xác định nhiệm vụ kinh tế, chính trị
của mỗi cấp chính quyền, khả năng tạo ra nguồn thu trên địa bàn mà chính quyền
đó quản lý, đồng thời sử dụng các biện pháp đó cho phù hợp. Trong chế độ phân
cấp quản lý ngân sách, để các cấp ngân sách hoạt động có hiệu quả thì cần phân
định rõ chi tiết các nguồn thu và các khoản chi cho từng cấp ngân sách. Trong đó,
ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến
lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ địa phương chưa cân đối được thu, chi
ngân sách. Còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ
động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao và đảm bảo các nhiệm vụ chi
giáo dục, y tế, giao thông… theo phân cấp. Trung ương chỉ quy định nguồn thu,
nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, việc phân cấp
nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền tỉnh do HĐND tỉnh
quy định phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và
trình độ của mỗi cấp trên địa bàn.

Mối quan hệ trong quá trình thực hiện lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
Phân cấp ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính
quyền trong việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, các khoản phụ thu bổ
sung cho ngân sách cấp dưới, thời hạn lập, xét duyệt, báo cáo ngân sách ra HĐND
và gửi lên cho cấp trên sao cho vừa nâng cao trách nhiệm của chính quyền trung
ương vừa phát huy tính năng động sáng tạo của chính quyền địa phương.
1.2.2 Sự cần thiết và tác dụng phân cấp NSNN
Chế độ phân cấp quản lý ngân sách ở nước ta từ khi ra đời cho tới nay đã
qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định
nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa ngân sách trung ương
và ngân sách địa phương trong quản lý NSNN.1
NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa
phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều

1

Xem giáo trình quản lý tài chính Nhà nước, nxb tài chính, 2004, chủ biên GS.TS Hồ Xuân Hương và
PGS.TS Lê Văn Ái, tr 71.


đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính mà còn từ cơ
chế kinh tế. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ riêng, để thực hiện được nhiệm
vụ đó thì cần có nguồn tài chính nhất định, để các cấp hoạt động đạt được hiệu
quả thì cần biết cách bố trí chi tiêu hợp lý và tự đề xuất các khoản chi tiêu sẽ tốt
hơn là cần sự áp đặt từ cấp ngân sách trên cho cấp ngân sách dưới. Mặt khác, Nhà
nước ta đang thi hành chính sách khuyến khích chính quyền địa phương phát huy
tính sáng tạo, tính chủ động, độc lập, tự chủ, của địa phương mình trong quá trình
phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn. Vì vậy, có một số khoản thu cần giao cho
địa phương quản lý sẽ đạt được hiệu quả hơn.
Phân cấp quản lý NSNN là biện pháp tốt nhất nhằm để phục vụ các mục

tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước không những thế còn giúp
cho các hoạt động kinh tế, xã hội và hoạt động của NSNN một cách cụ thể hơn.
Ngoài ra, phân cấp NSNN còn thực hiện được các chính sách, chế độ của Nhà
nước, tập trung được kịp thời và đầy đủ, các nguồn tài chính quốc gia và phân
phối, sử dụng nguồn tài chính đó một cách công bằng, hợp lý, tiết kiệm và đạt
hiệu quả cao. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ góp phần làm cho việc quản lý
và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, mà còn điều chỉnh được các mối quan hệ
giữa các cấp ngân sách và các cấp chính quyền. Khi phân cấp quản lý NSNN đúng
đắn và hợp lý sẽ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt
động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến ngân sách địa phương
mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng miền, từng
vùng, từng địa phương trong cả nước. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có
tác động thúc đẩy ngày càng hoàn thiện hơn phân cấp quản lý kinh tế, xã hội.
Tóm lại, phân cấp NSNN là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN.
Đồng thời, phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý sẽ giải quyết được mối quan
hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương
trong việc giải quyết các vấn đề trong hoạt động và điều hành NSNN.
1.2.3 Nguyên tắc chung về phân cấp Ngân sách Nhà nước
Nguyên tắc vừa cơ sở vừa là tiền đề trong việc phân cấp NSNN. Các hoạt
động phân cấp quản lý ngân sách điều phải dựa trên những nguyên tắc nhất định.
Khi áp dụng các nguyên tắc một cách đúng đắn sẽ giúp cho các chủ thể trong hoạt


động quản lý ngân sách có được sự thuận lợi và vận dụng được một cách linh hoạt
hơn các quy định của pháp luật về NSNN. Mặt khác, cũng giúp cho các chủ thể
thực hiện được đúng các tư tưởng chủ đạo của Nhà nước trong vấn đề phân cấp
quản lý NSNN. Các nguyên tắc trong phân cấp quản lý NSNN:
Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân
cấp ngân sách cần phải có sự phù hợp, trước hết là phải phù hợp với phân cấp
kinh tế, xã hội vì đó là đều kiện để thực hiện phân cấp quản lý ngân sách đạt được

hiệu quả. Thực chất, khi phân cấp ngân sách mà dựa vào việc phân cấp kinh tế, xã
hội sẽ giúp giải quyết được các mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP trong vấn đề
phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Do nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp
phải được hình thành dựa vào các điều kiện kinh tế và xã hội, khi các điều kiện
này thay đổi thì các nhiệm vụ thu, chi cũng có sự thay đổi theo. Nếu như phân cấp
ngân sách mà không dựa vào phân cấp quản lý kinh tế, xã hội sẽ dẫn đến tình
trạng phân cấp không đúng, không phù hợp, từ đó dẫn đến việc gặp khó khăn
trong quản lý ngân sách và hiệu quả trong thực tế. Ví dụ khi phân cấp ngân sách ở
địa phương A rằng phải tập trung chi đầu tư cho hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, tuy
nhiên địa phương A lại có thế mạnh về công nghiệp vì thế việc chi này lại không
đúng nơi, đúng chổ khiến cho việc phân cấp ngân sách không phát huy được tác
dụng. Do đó việc phân cấp ngân sách cần phải dựa vào phân cấp kinh tế, xã hội là
một điều vô cùng cần thiết.
Hai là: NSTW giữ vai trò chủ đạo, đồng thời phải tạo ra tính độc lập, tự
chủ tương đối của chính quyền địa phương. Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ
vị trí quan trọng của NSTW trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà hiến
pháp đã quy định, từ tính chất xã hội hoá của nguồn tài chính quốc gia và là
nguyên tắc thể hiện mối quan hệ sống còn trong phân cấp quản lý ngân sách. Do
ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo nên mọi khoản thu có tính chất lớn phải
được đưa vào NSTW. Để đảm bảo nguồn sách cho trung ương có thể thực hiện
các chức năng quản lý của mình một cách có hiệu quả, cũng vì vai trò này mà mọi
khoản chi quan trọng có ảnh hưởng lớn đến tình hình của đất nước cần phải do
trung ương đảm nhiệm để có thể đạt được hiệu quả nhanh và tốt nhất. Vì nếu
NSTW không tập trung được nguồn lực đủ mạnh thì không đáp ứng được các


nhiệm vụ trọng yếu của quốc gia như: an ninh, quốc phòng, ngoại giao, đầu tư các
công trình lớn có ý nghĩa cả nước, chương trình mục tiêu quốc gia, bổ sung cho
các địa phương nghèo đảm bảo sự phát triển cân đối cho cả nước. Tuy nhiên,
NSTW cũng không nên quá bao bọc cho NSĐP, không nên quyết định hết cho địa

phương cần để cho địa phương có thể tự chủ trong việc quyết định ngân sách. Mỗi
NSĐP giữ vị trí độc lập tương đối trong hệ thống NSNN, được thể hiện chủ yếu
trên các khía cạnh: các cấp chính quyền lập, chấp hành, quyết toán ngân sách cấp
mình trên cơ sở những quy định của Nhà nước. Vì vậy, cần tạo được sự linh hoạt
trong việc giải quyết các vấn đề về ngân sách của địa phương mình, từ đó có thể
phát huy được vai trò của ngân sách địa phương một cách hiệu quả nhất. Nếu
NSTW tập trung quá mức thì dẫn đến hạn chế quyền và sự chủ động NSĐP, tăng
tính ỷ lại trông chờ của chính quyền địa phương vào chính quyền trung ương, làm
giảm động lực phát triển ở cơ sở và địa phương, kìm hãm phát triển của đất nước.
Nguyên tắc này còn thể hiện ở việc ban hành các chế độ, chính sách liên quan đến
việc quản lý NSNN cần phải có sự thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Trong đó, chủ yếu dựa trên cơ sở quản lý của ngân NSTW, áp dụng nguyên tắc
trên nhằm tránh tình trạng chồng chéo lên nhau của các văn bản hướng dẫn quản
lý ngân sách, vì nếu có sự chồng chéo như thế thì sẽ dẫn đến là mỗi địa phương áp
dụng quy định về ngân sách khác nhau gây khó khăn trong quá trình thực hiện
ngân sách.
Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần
trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách
cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm. Hàng năm, chỉ xem xét điều chỉnh số bổ
sung một phần khi có trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế. Chế
độ phân cấp xác định rõ khoản nào NSĐP được thu cho NSĐP, khoản nào NSĐP
phải chi cho NSĐP. Không để tồn tại tình trạng nhập nhằng dẫn đến tư tưởng
trông chờ, ỷ lại hoặc lạm thu giữa NSTW và NSĐP. Có như vậy mới tạo điều kiện
nâng cao tính chủ động cho các địa phương trong bố trí kế hoạch phát triển kinh
tế, xã hội. Đồng thời là điều kiện để xác định rõ trách nhiệm của địa phương và
trung ương trong quản lý NSNN, tránh co kéo trong xây dựng kế hoạch như trước
đây.