Hợp tác công tư trong xây dựng và phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam

MỤC LỤC

1

1


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
HTGT
CSHTGT
CSHTGTĐB
GTVT
NĐT
PPP
BOT
BOO
BTO
DBFO
BT
BLT
BOT
BOOT
BOO
BOST
BOOST
GDP
ODA
FDI
WEF

2

Hạ tầng giao thông
Cơ sở hạ tầng giao thông
Cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ
Giao thông vận tải
Nhà đầu tư
Public-Private Partner
Build-Operate-Transfer
Build-Own-Operate
Build-Transfer-Operate
Design-Build-Finance-Operate
Build-and-Transfer
Build-Lease-and-Transfer
Build-Operate-and-Transfer
Build-Own-Operate-and-Transfer
Build-Own-and-Operate
Build-Operate-Share-Transfer
Build-Own-Operate-Share-Transfer
Gross Domestic Product
Official Development Assistance
Foreign Direct Investment
World Economic Forum

2


DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ

3

3


CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC SINH VIÊN
NĂM HỌC 2017 - 2018
Sinh viên: Nguyễn Thị Cẩm Hà - CQ52/62.01
ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO HÌNH THỨC HỢP
TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM
MỞ ĐẦU
1.Tính cấp thiết của đề tài
Theo Rostow “giao thông là điều kiện tiên quyết cho giai đoạn cất cánh phát
triển”, còn Hilling và Hoyle thì cho rằng “giao thông có vai trò liên kết sự phát triển
kinh tế với quá trình tiến lên của xã hội”. Kinh tế xã hội ngày càng phát triển thì nhu
cầu vận tải ngày càng gia tăng cả về lượng lẫn về chất. Giao thông vận tải trong thế kỷ
21 phát triển hết sức nhanh chóng góp phần đẩy mạnh nền kinh tế thế giới, trong khu
vực và mỗi quốc gia tiến nhanh, vững trắc.
Để tạo ra của cải vật chất, các tác nhân kinh tế cần được di chuyển một cách
thuận tiện và nhanh chóng. Do vậy, có thể nói có một mối quan hệ khá chặc chẽ giữa
giao thông và mức thu nhập.
Hiện nay trên thế giới, để phát triển nhanh và toàn diện nhất cơ sở hạ tầng giao
thông, các nước có xu hướng thắt chặt chi tiêu công và đa dạng hóa nguồn lực đầu tư
cho những lĩnh vực kinh tế quan trọng và vì thế mô hình đầu tư công tư (Public Private
Partnership - PPP) đã ra đời và đang ngày càng trở nên phổ biến và được triển khai
mạnh mẽ ở nhiều nước trên thế giới.Các chuyên gia khẳng định rằng quan hệ đối tác
giữa Nhà nước và tư nhân (Public - Private) hiện đang là một xu hướng trên thế giới và
Việt Nam đang nằm trong xu hướng đó. Khái niệm mô hình hợp tác công - tư (PPP)
tuy mới mẻ và được triển khai chưa rõ nét ở Việt Nam nhưng đối với các nước khác
trên thế giới mô hình này đã được áp dụng hơn 50 năm.
Với quan điểm chỉ những gì tư nhân không thể làm hoặc không thể tham gia thì
Nhà nước mới làm, theo mô hình PPP, nhà nước khuyến khích để tư nhân tham gia đầu

tư ở hầu hết các lĩnh vực và đặc biệt là lĩnh vực hạ tầng giao thông đang rất được chú

4

4


trọng hiện nay. Mô hình PPP kết hợp được nhiệm vụ của dịch vụ công với hiệu quả
của một hay nhiều doanh nghiệp tư nhân cho phép các chính quyền địa phương nhanh
chóng đạt được những tiêu chuẩn quốc tế tốt nhất trong các dịch vụ công, tạo thuận lợi
cho chuyển giao công nghệ tiên tiến, hiện đại. Xu hướng đó cũng được Việt Nam tiếp
cận dần, thực hiện trên chủ trương thống nhất của Đảng, Nhà nước tại Văn kiện Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng: "Ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mô hình
tăng trưởng và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy
động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện
đại. Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trưởng
và cơ cấu kinh tế, nâng cao chất lượng, hiệu quả, phát triển bền vững; huy động và sử
dụng có hiệu quả các nguồn lực; từng bước xây dựng kết cấu hạ tầng hiện đại. Tiếp tục
hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa... Tiếp tục cải thiện
môi trường đầu tư, kinh doanh, áp dụng các hình thức thu hút đầu tư đa dạng, hấp dẫn
để huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực của các thành phần kinh tế trong
nước và nước ngoài, phát huy nội lực, tranh thủ ngoại lực cho phát triển". Có nhiều
cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, nhưng cách phổ biến nhất là nhà
nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng
như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một
dịch vụ công nào đó.
Tuy nhiên, không chỉ Việt Nam mà nhiều quốc gia đang phát triển khác luôn có
một khoảng cách giữa nhu cầu phát triển các lĩnh vực kinh tế xã hội như giao thông,
môi trường… so với tiềm lực thực tế. Trong các lĩnh vực quan trọng này, Nhà nước
luôn phải thực hiện tất cả các khâu dẫn đến sự quá tải trong nhiều bộ phận hành chính

công khiến các dịch vụ công phát triển chậm, chất lượng thấp. Sự góp mặt bình đẳng
của lĩnh vực kinh tế tư nhân theo mô hình PPP là một giải pháp khả thi trong xu hướng
hiện nay.
Hợp tác công - tư (PPP) đang được xem như giải pháp hữu hiệu thay thế cho các
mô hình cũ. Với nguồn vốn ngân sách hạn hẹp việc kêu gọi các nguồn vốn đầu tư
ngoài ngân sách, đặc biệt là mô hình hợp tác công tư (PPP) được xem là giải pháp hiệu
quả.

5

5


Từ những lý do trên tôi chọn đề tài “Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo
hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam” làm đề tài nghiên cứu của mình.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Mô hình PPP đã xuất hiện khá sớm trên thế giới và thực tiễn áp dụng cũng vô
cùng phong phú. Bởi thế, mô hình PPP đã được các nước trên thế giới nghiên cứu
nhiều song nó chỉ mang tính định hướng mà chưa có hệ thống bởi đó là sự kết tinh lại
từ các thực tiễn khác nhau tại từng quốc gia. Tại Việt Nam mô hình này còn mới mẻ
nên việc nghiên cứu về cơ sở vận hành và khung pháp lý của nó còn rất ít và chưa có
hệ thống. Có thể kể ra một số bài viết, nghiên cứu như: Hợp tác công tư trong xây
dựng hạ tầng giao thông đường bộ - lý luận và thực tiễn của PGS.,TS.Nguyễn Trọng
Cơ, PGS.,TS. Lê Xuân Trường – Học Viện Tài chính, ngày 18/12/2016; Hợp tác công
- tư trong phát triển hạ tầng giao thông vận tải (2012) của Đoàn Duy Khương; Hiện
trạng và các phương án huy động vốn cho các dự án giao thông vận tải theo mô hình
PPP tại Việt Nam của TS. Hà Khắc Hảo, ngày 24/11/2009; Luận án tiến sĩ: Hình thức
hợp tác công tư (Public Private Partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông
đường bộ tại Việt Nam, của Huỳnh Thị Thúy Giang (2012)... Tuy nhiên, chưa có một
đề tài nghiên cứu tổng quát và chuyên sâu về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo

hình thức này trong bối cảnh hiện nay của Việt Nam. Ngoài ra, các bài nghiên cứu và
tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ Thế giới (IMF), Ngân
hàng Thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa
học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển
có nhiều nét tương đồng với Việt Nam. Đây là một nguồn tư liệu rất quý giá hỗ trợ
thực hiện nghiên cứu.
Trên cơ sở đó, kế thừa kết quả nghiên cứu của những người đi trước và gắn với
hoàn cảnh hiện nay, tôi tiếp tục nghiên cứu lĩnh vực này dưới góc độ phát triển hạ tầng
giao thông theo hình thức Hợp tác công tư hiệu quả tại Việt Nam.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
-

Mục đích nghiên cứu của đề tài
Nghiên cứu lý luận khoa học, kinh nghiệm quốc tế về mô hình công-tư PPP trong
lĩnh vực đầu tư CSHT. Tiến hành đánh giá thực trạng việc phát triển mô hình PPP cũng
như xác định rõ phương hướng phát triển mô hình PPP để đề ra các giải pháp và
khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách, nhằm các mục tiêu cụ thể sau:

6

6


-

Nghiên cứu cơ sở lý luận về mô hình PPP trong đầu tư CSHT trên cơ sở các điều kiện
thực tế của Việt Nam.

-

Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước trên thế giới (nước phát triển và nước đang
phát triển ở Châu Á) trong vận dụng mô hình PPP vào đầu tư CSHT.

-

Thu thập số liệu, đánh giá thực trạng việc triển khai các dự án PPP trong lĩnh vực
CSHT, tập trung phân tích các dự án trong lĩnh vực giao thông đường bộ, cầu cảng và
dịch vụ công ích.

-

Nhận diện các nhân tố chủ yếu tác động đến phát triển mô hình PPP trong lĩnh vực đầu
tư CSHT.

-

Đề xuất các giải pháp và đưa ra các khuyến nghị để phát triển mô hình PPP trong lĩnh
vực đầu tư CSHT đến năm 2020.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu của đề tài: Các dự án đầu tư CSHT được vận dụng theo
mô hình hợp tác Công- tư (PPP) tại Việt Nam
Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Các dự án đầu tư vận dụng mô hình hợp tác
Công- tư (PPP) trong lĩnh vực CSHT được lựa chọn khảo sát trong các lĩnh vực cụ thể
như đầu tư CSHT đường bộ, cầu cảng và các công trình công ích từ năm 2010 tới nay.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Đề tài được trình bày dựa trên cơ sở sử dụng các phương pháp sau:

•

Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử để xem xét, phân tích vấn đề

nghiên cứu một cách khoa học và khách quan.
• Phương pháp thu thập thông tin:
+ Phương pháp thu thập số liệu thứ cấp: thu thập số liệu báo cáo của Tổng cục
thống kê
+ Phương pháp thu thập số liệu sơ cấp: thu thập số liệu qua các trang mạng xã hội.
• Phương pháp thống kê, so sánh, tổng hợp, thu thập thông tin từ cơ sở và một số
phương pháp khác.
6. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, danh mục các bảng biểu, biểu đồ, tài
liệu tham khảo, phụ lục thì đề tài kết cấu làm 3 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lí luận về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức
hợp tác công tư tại Việt Nam.

7

7


Chương 2: Thực trạng đầu tư phát triển hạ tầng giao thông theo hình thức hợp tác
công tư tại Việt Nam.
Chương 3: Giải pháp đề xuất nhằm đẩy mạnh đầu tư phát triển hạ tầng giao
thông theo hình thức hợp tác công tư ở Việt Nam.
Chương 1
CƠ SỞ LÍ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM
1.1. Hạ tầng giao thông
1.1.1. Khái niệm hạ tầng giao thông
Hạ tầng giao thông : là một lĩnh vực có phạm vi nghiên cứu rộng và phức tạp, là
một hệ thống các công trình và vật chất kỹ thuật có chức năng phục vụ nhu cầu sản

xuất và sinh hoạt của xã hội bao gồm các công trình và mạng lưới giao thông vận tải
( đường tỉnh lộ, quốc lộ, đường giao thông nông thân, đường giao thông đô thị,…).
Hiện nay, cơ sở hạ tầng giao thông là một trong những nhân tố giúp cho Việt
Nam duy trì và đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát triển nền kinh tế với tốc độ cao, cân
đối với các vùng.
1.1.2. Quá trình xây dựng hạ tầng giao thông ở Việt Nam

8

8


Trong những năm qua, Đảng, Nhà nước và nhân dân ta đã dành sự quan tâm lớn
đến đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng giao thông kinh tế - xã hội.
Theo Bộ Kế hoạch và đầu tư nguồn lực đầu tư phát triển CSHTGT ngày càng lớn
và đa dạng. Trong mười năm qua, tỷ lệ vốn đầu tư phát triển CSHTGT chiếm khoảng
24,5% tổng đầu tư xã hội, bằng khoảng 9% GDP, trong đó vốn đầu tư từ ngân sách nhà
nước và có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước chiếm 65%. Cơ cấu nguồn vốn ngày
càng đa dạng, ngoài nguồn lực nhà nước, đã và đang mở rộng sự tham gia của toàn xã
hội, đặt biệt là sự tham gia đóng góp tự nguyện của nhân dân với nhiều hình thức đa
dạng trong phát triển hạ tầng nông thôn. Nhiều hình thức đầu tư phát triển CSHTBT
cùng các mô hình, phương thức đầu tư, kinh doanh các dịch vụ hạ tầng được đa dạng
hóa, mở rộng, các doanh nghiệp đầu tư vào các dự án giao thông theo hình thức BOT,
BTO và BT ngày càng nhiều. Nhờ có sự đầu tư trên, hệ thống CSHTGT ở nước ta có
bước phát triển mạnh cả về chiều rộng và chiều sâu, cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển
của đất nước, góp phần bảo đảm tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh, phát triển các lĩnh
vực văn hóa, xã hội, giảm nhẹ thiên tai và bảo đảm an ninh quốc phòng, nâng cao đời
sống nhân dân, rút ngắn khoảng cách giữa các vùng, miền. Nhiều công trình hiện đại
đã được đầu tư xây dựng đạt tiêu chuẩn quốc tế, tạo diện mạo mới của đất nước trong
quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

1.1.3. Đặc điểm đầu tư hạ tầng giao thông ở Việt Nam
-

Đầu tư phát triển hạ tầng giao thông cần khối lượng vốn lớn.

Đầu tư phát triển HTGT chủ yếu là từ vốn ngân sách nhà nước ( vốn ngân sách
thường chiếm từ 60 – 70% tổng vốn đầu tư ). Do các công trình hạ tầng giao thông vận
tải thường đòi hỏi vốn lớn, thời gian xây dựng lâu, hiệu quả kinh tế mang lại cho chủ
đầu tư không cao, khó thu hồi vốn nên không hấp dẫn các nhà đầu tư cá nhân. Bên
cạnh đó các công trình giao thông phục vụ cho nhu cầu đi lại của toàn xã hội, được
mọi thành phần kinh tế tham gia khaithác một cách triệt để, khi hư hỏng lại ít ai quan
tâm đầu tư sửa chữa, bảo dưỡng để duy trì tuổi thọ cho chúng. Vì vậy nhà nước hàng
năm đều trích ngân sách để đầu tư xây dựng mới, sửa chữa khắc phục những công
trình hư hỏng góp phần cải tạo bộ mặt giao thông đất nước.

9

9


-

Đầu tư phát triển HTGT mang tính xã hội hoá cao, khó thu hồi vốn nhưng

đem lạinhiều lợi ích cho nền kinh tế- xã hội.Tuy hoạt động đầu tư xây dựng cơ sở hạ
tầng giao thông không đem lại lợi ích trực tiếp cho chủ đầu nhưng lợi ích mà nền kinh
tế xã hội được hưởng thì không thể cân đong đo đếm được. Có thể coi hoạt động đầu
tư này là đầu tư cho phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu của toàn thể cộng đồng.
-

Sản phẩm đầu tư xây dựng các công trình giao thông là một loại hàng hoá

công cộng, yêu cầu giá trị sử dụng bền lâu nhưng lại do nhiều thành phần tham gia
khai thác sử dụng. Vì vậy nhà nước cần tăng cường quản lý chặt chẽ các giai đoạn
hình thành sản phẩm, lựa chọn đúng công nghệ thích hợp, hiện đại để cho ra các công
trình đạt tiêu chuẩn và chất lượng quốc tế, đảm bảo an toàn cho mọi hoạt động của nền
kinh tế
-

Đầu tư phát triển HTGT có tính rủi ro rất cao do chịu nhiều tác động ngẫu

nhiên trong thời gian dài, có sự mâu thuẫn giữa công nghệ mới và vốn đầu tư, giữa
công nghệ đắt tiền và khối lượng xây dựng không đảm bảo. Do đó trong quản lý cần
loại trừ đến mức tối đa các nguyên nhân dẫn đến rủi ro cho nhà đầu tư, nhà thầu khoán
và tư vấn.
-

Đầu tư xây dựng các công trình giao thông thường liên quan đến nhiều vùng

lãnh thổ. Các nhà quản lý cần tính đến khả năng này để tăng cường việc đồng bộ hoá
trong khai thác tối đa các tiềm năng của vùng lãnh thổ, các thành phần kinh tế để phát
triển giao thông, nhằm giảm hao phí lao động xã hội.
-

Xây dựng các công trình giao thông là một ngành cần thường xuyên tiếp

nhận những tiến bộ mới của khoa học kỹ thuật, của công nghệ sản xuất hiện đại để đáp
ứng nhu cầu ngày càng cao của con người.
Trong quá trình xây dựng phát triển HTGT luôn đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật cao,
công nghệ hiện đại, vì có thể một công trình không đảm bảo chất lượng sẽ gây ra thiệt

hại về tính mạng và tải sản của rất nhiều người.
Xây dựng các công trình giao thông là một ngành có chu kỳ sản xuất dài, tiêu hao
tài nguyên, vật lực, trí lực, khối lượng công việc lớn và thường thiếu vốn. Do đó việc
xác định tiến độ đầu tư cần có căn cứ khoa học, xây dựng tập trung dứt điểm. Đó là
biện pháp tiết kiệm vốn đầu tư tích cực nhất.
1.2. Hợp tác công tư
1.2.1. Khái niệm hợp tác công tư

10

10


PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực
hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án.
Hợp tác công tư - PPP (Public Private Partnerships) là mô hình hợp tác giữa
Nhà nước và khu vực tư trong việc đầu tư cung cấp dịch vụ và hàng hóa công.
Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư
nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ.
Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng
chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.

Hình 1.1.Sơ đồ hình thức hợp tác PPP
1.2.2. Cơ sở hình thành hợp tác công tư
Hợp đồng BOT trong nhiều năm gần đây đã được sử dụng và đóng vai trò quan
trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở các
nước nhất là các nước đang phát triển. Bởi vì, một mặt việc phát triển cơ sở hạ tầng
được coi là điều kiện tiên quyết cho phát triển kinh tế. Mặt khác, nguồn vốn của nhà
nước để đầu tư vào những lĩnh vực khác nhau của cơ sở hạ tầng còn rất hạn hẹp, chưa
thể đáp ứng đủ và càng chưa thể đáp ứng tốt nhu cầu.

11

11


Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tư các dự án/công
trình kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu
của đời sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ thống đường bộ, cấp điện, cấp nước
… Những dự án, dịch vụ này đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lời nên thường do nhà
nước đứng ra thực hiện. Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu sử dụng các công trình,
dịch vụ công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu
xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả các quốc gia phát triển cũng phải đối
mặt với tình huống này. Chính vì vậy mà một trong những giải pháp để khắc phục tình
trạng này là thu hút các nguồn lực đầu tư vào các dự án, dịch vụ công thông qua đối
tác nhà nước – tư nhân (PPP).
1.2.3. Bản chất của hợp tác công tư
Để có thể hiểu rõ bản chất hợp đồng PPP trước hết phải đặt chúng trong mối
quan hệ với khái niệm PPP nói chung. Theo đó, trên bình diện tổng quát, PPP là một
cơ chế pháp lý có thể thích ứng tùy theo tính chất của dự án, loại hình quan hệ đối tác
mà dự án đòi hỏi và cũng có thể thích ứng với từng phương thức cung cấp tài chính.
Như vậy, PPP có thể áp dụng với nhiều trường hợp thực tiễn khác nhau. Khi sử dụng
cho những dự án về cơ sở hạ tầng - trường hợp thường được sử dụng nhất - PPP được
hiểu là phương thức huy động vốn của nhà đầu tư tư nhân để tài trợ, xây dựng và kinh
doanh công trình cơ sở hạ tầng thường do nhà nước thực hiện.
Thỏa thuận PPP cũng gắn liền với phát triển cơ sở hạ tầng. Trong dự án PPP, nhà
đầu tư tư nhân được đặc quyền xây dựng và kinh doanh công trình cơ sở hạ tầng mà
thường do chính phủ thực hiện. Nhà đầu tư tư nhân này cũng có trách nhiệm tài trợ,
thiết kế dự án và vào cuối giai đoạn đặc quyền nhà đầu tư sẽ chuyển giao công trình
cho nhà nước. Giai đoạn đặc quyền chủ yếu xác định bởi độ dài thời gian cần thiết để

doanh thu từ công trình trả hết được nợ của doanh nghiệp và tạo ra được một tỷ suất
sinh lời hợp lý cho việc đầu tư và rủi ro mà doanh nghiệp đó phải chịu.
Để thực hiện dự án PPP, đòi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng
PPP là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp dự
án và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng PPP là “luật
riêng” của mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được
thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển công trình cơ
sở hạ tầng.

12

12


- Hợp đồng PPP được định nghĩa là một hợp đồng “nhượng quyền”, theo đó nhà nước
có nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, nhưng không đủ khả
năng tài chính và kinh nghiệm để thực hiện các công trình đó nên trao cho một hoặc
một nhóm nhà đầu tư, thông qua quy trình chọn thầu, đặc quyền xây dựng, vận hành,
quản lý và khai thác thương mại dự án đó trong một thời hạn nhất định đủ để thu hồi
vốn và lợi nhuận hợp lý và sau đó chuyển giao công trình không bồi hoàn cho nhà
nước.

- Như vậy, ở bình diện chung nhất, PPP được hiểu là một thỏa thuận pháp lý để thực
hiện một phương thức đầu tư nhằm huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân để tài trợ
và kinh doanh dự án cơ sở hạ tầng vốn thuộc về trách nhiệm của nhà nước, làm giảm
gánh nặng bội chi trong ngân sách nhà nước đồng thời tạo ra một cơ chế hữu hiệu
trong việc đầu tư của tư nhân phục vụ lợi ích công cộng. Tuy nhiên, thực tiễn pháp lý
cho thấy có nhiều cách định nghĩa khác nhau về hợp đồng PPP tùy theo việc nhìn nhận
hợp đồng dưới những khía cạnh khác nhau, cụ thể như sau:

- Dưới góc độ là một quá trình, hợp đồng PPP được hiểu là hình thức pháp lý để nhà đầu
tư xây dựng công trình cơ sở hạ tầng và vận hành (kinh doanh) công trình đó trong
một thời gian nhất định đủ để nhà đầu tư thu hồi vốn và lãi. Sau thời gian đặc quyền
đó, nhà đầu tư chuyển giao không bồi hoàn công trình cho chính phủ. Ở khía cạnh này,
hợp đồng PPP luôn đi kèm với một dự án cụ thể. Khi hợp đồng chấm dứt thì cũng có
nghĩa dự án đó kết thúc. Chính vì yếu tố này mà người ta thường gọi hợp đồng PPP là
hợp đồng dự án. Ưu điểm lớn nhất của khái niệm hợp đồng PPP là nêu bật những cam
kết của nhà đầu tư trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng và việc chuyển giao
công trình đó cho nhà nước sau khi hết thời hạn kinh doanh công trình.

- Nhìn nhận khía cạnh chủ thể, hợp đồng PPP được coi là thỏa thuận đầu tư giữa nhà
đầu tư và chính phủ (thông qua cơ quan nhà nước có thẩm quyền) trong việc đầu tư
xây dựng công trình công cộng vốn dĩ thuộc trách nhiệm của nhà nước. Như vậy, định
nghĩa này nêu bật mối quan hệ giữa nhà đầu tư và chính phủ, thể hiện sự kết hợp hài
hòa giữa yếu tố “công” và “tư” trong hợp đồng.

13

13


- Dưới góc độ tài chính, hợp đồng PPP là cách thức tài trợ dự án theo đó bên cho vay
đối với dự án PPP chỉ xem xét nguồn thu của dự án như là toàn bộ hoặc phần lớn việc
bảo đảm cho các khoản vay mà không dựa trên tài sản của bên đi vay như các hợp
đồng tín dụng truyền thống thông thường khác.
Tính chất tài trợ dự án trong hợp đồng PPP xuất phát từ đối tượng của khái niệm
PPP gắn với xây dựng cơ sở hạ tầng. Vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng thường
rất lớn nên ít có nhà đầu tư có đủ tài sản bảo đảm. Mặt khác, tài sản hình thành từ
khoản vay là cơ sở hạ tầng, một loại tài sản phục vụ lợi ích công cộng và sẽ được
chuyển giao không bồi hoàn cho nhà nước. Do vậy, việc tài trợ cho dự án PPP bởi các

bên cho vay thường không phụ thuộc vào giá trị tài sản dùng để bảo lãnh của nhà đầu
tư hoặc giá trị tài sản hữu hình của bản thân dự án. Trong tài trợ dự án, việc tài trợ và
cung cấp nguồn tài chính cho các khoản vay lớn thường phụ thuộc chủ yếu vào tính
hiệu quả và kết quả kinh doanh của chính dự án. Do vậy, các bên cho vay thường xem
xét tới nguồn thu của dự án để hoàn trả lại vốn vay thay vì các nguồn bảo đảm khác
như tài sản của dự án hay của các nhà tài trợ dự án. Đây là nét đặc trưng của việc đầu
tư theo phương thức hợp đồng PPP thể hiện tính phức tạp, tính xã hội và tính đặc thù
của hợp đồng PPP.
Ở Việt Nam định nghĩa hợp đồng PPP được quy định tại Điều 2 Quy chế thí điểm
đầu tư theo hình thức đối tác công - tư ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐTTg ngày 09 tháng 11 năm 2010 của Thủ tướng Chính phủ.
Theo đó, Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc nhà nước và Nhà đầu tư
cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên
cơ sở Hợp đồng dự án. Hợp đồng dự án là hợp đồng được ký kết giữa Cơ quan nhà
nước có thẩm quyền và Nhà đầu tư, trong đó, nhà nước nhượng quyền cho Nhà đầu tư
được phép đầu tư, khai thác công trình, cung cấp dịch vụ công trong một thời gian nhất
định. Căn cứ tính chất của từng Dự án cụ thể, Hợp đồng dự án quy định cam kết về
trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền hạn của Nhà đầu tư và Cơ quan nhà nước có thẩm
quyền, mối quan hệ giữa nhà nước và Nhà đầu tư.

14

14


Với định nghĩa hợp đồng PPP nêu trên, Nhà nước Việt Nam đã nhìn nhận hợp
đồng PPP từ khía cạnh là một quá trình đầu tư của nhà đầu tư (nhấn mạnh tiến trình từ
việc nhà đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đến việc kinh doanh công trình đó và chuyển
giao không bồi hoàn cho Nhà nước Việt Nam) và mối quan hệ chủ thể. Bên cạnh đó,
các yếu tố nhượng quyền và tính tài trợ dự án là những thành tố hết sức quan trọng của
hợp đồng PPP đã được thừa nhận và là những thành phần buộc phải có trong định

nghĩa về hợp đồng PPP.
1.2.4. Các hình thức hợp tác công tư
Hiện nay trên thế giới có năm hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPP như
sau:
Thứ nhất, mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó
cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu
giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.\
Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design- Build Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công
trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
Thứ ba, mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành
công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước.

Thứ tư, mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình sau khi
xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công ty thực hiện dự
án vẫn giữ quyền khai thác công trình.\
Thứ năm, mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate) là
hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành
công trình.
1.2.5. Đặc điểm của hợp tác công tư
Thông thường PPP là một cam kết hợp tác lâu dài (khoảng 10-50 năm) rất phù
hợp áp dụng cho các dự án dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm) như lĩnh vực đầu tư xây
dựng hạ tầng giao thông.

15

15


Trong đó quyền lợi và trách nhiệm của các bên được phân bổ tương ứng với
phần tham gia của mỗi bên. Điểm nhấn trong phương thức này là thu hút sự tham gia

đầu tư của khu vực tư nhân trong các dự án vốn được coi là ít có khả năng sinh lời, do
vậy cần có sự tham gia, sự cam kết của nhà nước để dự án trở thành khả thi (Viability
Gap).
Bên cạnh đó, cơ chế PPP tạo ra cơ chế năng động trong việc phân công hợp lý
giữa các bên trong hợp đồng dự án PPP (khu vực công và khu vực tư): bên nào có khả
năng làm tốt hơn một công việc cụ thể sẽ được phân giao thực hiện phần việc đó, đồng
thời được hưởng các quyền lợi từ phần việc đó. Nói cách khác, đó là sự tính toán kỹ
lưỡng các yếu tố tác động đến suốt vòng đời của dự án, sự phân bổ rủi ro giữa các bên
một cách tối ưu nhằm đạt được hiệu quả cao nhất.
PPP khác với tư nhân hóa (trừ một số trường hợp đặc biệt). Tư nhân hóa đồng nghĩa
với việc nhà nước thoát vốn (divesture) hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển
giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân, đồng thời nhà nước quản lý thông qua luật
lệ, quy định chuyên ngành. Trong khi đó, với PPP nhà nước vẫn giữ nguyên quyền
quản lý, kiểm soát nhất định, đồng thời có thể đặt ra những chuẩn mực, yêu cầu ràng
buộc về cam kết chất lượng và dịch vụ đối với nhà cung cấp tư nhân.

16

16


1.2.6. Nguyên tắc và điều kiện để dự án được đầu tư theo hình thức PPP tại
Việt Nam
•

Nguyên tắcđể dự án được đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam
Ngày 09/11/2010 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-

TTg quy định thực hiện thí điểm theo hình thức đối tác công - tư, nội dung chính của
quyết định là

- Tư nhân tham gia Dự án. Vốn vay thương mại (không có bảo lãnh của Chính phủhu
hút được nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân trong và ngoài nước cho phát triển cơ
sở hạ tầng và dịch vụ công.

- Vốn của khu vực tư nhân tham gia Dự án được huy động theo nguyên tắc không dẫn
đến nợ công.

- Vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư trong Dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 30% phần
vốn của khu vực ) tới mức tối đa bằng 70% phần vốn của khu vực tư nhân.

- Cạnh tranh, công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, phù hợp với pháp luật Việt Nam,
theo tập quán và thông lệ quốc tế.
•

Điều kiện để dự án được đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam
Theo Nghị địnhNghị định số 15/2015/NĐ-CP của Thủ tướng Chính phủ mới ban

hành thì dự án được lựa chọn thực hiện theo hình thức đối tác công tư phải đáp ứng
đầy đủ năm điều kiện:

- Phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, vùng và kế hoạch phát triển kinh tế
- xã hội của địa phương.

- Phù hợp với lĩnh vực đầu tư theo quy định.
- Có khả năng thu hút và tiếp nhận nguồn vốn thương mại, công nghệ, kinh nghiệm
quản lý của nhà đầu tư.

- Có khả năng cung cấp sản phẩm, dịch vụ liên tục, ổn định, đạt chất lượng đáp ứng nhu
cầu của người sử dụng.

- Có tổng vốn đầu tư từ 20 tỷ đồng trở lên, trừ dự án đầu tư theo hợp đồng O&M và dự
án công trình kết cấu hạ tầng nông nghiệp, nông thôn và dịch vụ phát triển liên kết sản
xuất gắn với chế biến, tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp.

17

17


1.2.7. Mô hình hợp tác công tư được áp dụng trong thực tế Việt Nam
Các mô hình PPP phân bổ trách nhiệm và rủi ro giữa các đối tác nhà nước và tư
nhân theo những cách khác nhau tùy theo tính chất của dự án, cơ cấu hợp đồng/thỏa
thuận được sử dụng cho các dự án:
Build-and-Transfer (BT): là một thỏa thuận dưới dạng hợp đồng giữa cơ quan
nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư sẽ cam kết về mặt tài chính
và tiến hành xây dựng cơ sở kết cấu hạ tầng. Sau khi hoàn thành sẽ chuyển giao nó cho
cơ quan chính phủ hoặc các đơn vị chính quyền địa phương có liên quan. Chính phủ sẽ
tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận
hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp đồng BT. Hình thức hợp
đồng này có thể được sử dụng trong việc xây dựng bất kỳ dự án cơ sở hạ tầng, kể cả
các cơ sở hạ tầng trọng điểm và có tính chất quan trọng. Vì lý do bảo mật hoặc chiến
lược, hợp đồng BT phải được điều hành trực tiếp của Chính phủ.
Build-Lease-and-Transfer (BLT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước có
thẩm quyền và nhà đầu tư. Theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt tài chính và
xây dựng cơ sở hạ tầng. Khi hoàn thành, cơ sở hạ tầng sẽ được chuyển giao qua cơ
quan chính phủ hoặc các cơ quan đơn vị chính quyền địa phương liên quan dưới dạng
một thỏa thuận cho thuê trong khoảng thời gian cố định. Sau thời gian này, quyền sở
hữu của cơ sở hạ tầng tự động được chuyển sang cơ quan chính phủ, đơn vị chính
quyền địa phương có liên quan.

Build-Operate-and-Transfer (BOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước
với nhà đầu tư. Theo đó, nhà đầu cam kết xây dựng cơ sở hạ tầng, tiến hành quản lý,
kinh doanh và bảo trì cơ sở hạ tầng trong một thời hạn nhất định. Trong khoảng thời
gian đó thì nhà đầu tư được phép thu phí người sử dụng cơ sở hạ tầng với một mức phí
phù hợp. Các khoản phí không được vượt quá những đề xuất trong hồ sơ dự thầu hoặc
trong hợp đồng nhằm cho phép nhà đầu tư thu hồi chi phí đầu tư, quản lý điều hành và
bảo trì dự án. Nhà đầu tư sẽ tiến hành chuyển giao cơ sở hạ tầng cho cơ quan Chính
phủ, đơn vị chính quyền địa phương có liên quan vào cuối của thời hạn qui định.

18

18


Build-Own-Operate-and-Transfer (BOOT): là hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà
nước với nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư được ủy quyền tiến hành xây
dựng, quản lý hoạt động và bảo trì cơ sở hạ tầng trong một thời hạn nhất định trước
khi chuyển giao. Trong suốt thời gian quản lý cơ sở hạ tầng, nhà đầu tư có quyền sở
hữu và có toàn quyền điều hành cơ sở hạ tầng và doanh thu tạo ra từ cơ sở hạ tầng để
thu hồi các khoản chi phí tài chính và đầu tư, cùng các khoản chi phí bảo trì và vận
hành cơ sở hạ tầng.
Build-Own-and-Operate (BOO): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà nước
và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, sở hữu, điều
hành và bảo trì cơ sở hạ tầng. Nhà đầu tư được phép thu hồi tổng mức đầu tư, chí phí
điều hành và bảo trì cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu phí, lệ phí, tiền
thuê hay các chi phí từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.
Build-Operate-Share-Transfer (BOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ quan nhà
nước và nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư chịu trách nhiệm về tài chính, xây dựng, điều
hành và bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu và chuyển giao cơ sở hạ tầng cho cơ quan
nhà nước quản lý vào cuối một khoản thời gian nhất định được thể hiện trong hợp

đồng. Nhà đầu tư được phép thu hồi chi phí đầu tư, điều hành và chi phí bảo dưỡng
cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu lệ phí cầu đường, phí, cho thuê hoặc
các khoản thu khác từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.
Build-Own-Operate-Share-Transfer (BOOST): là một hợp đồng ký kết giữa cơ
quan nhà nước và nhà đầu tư. Theo hợp đồng này, nhà đầu tư chịu trách nhiệm về mặt
tài chính, xây dựng, sở hữu, điều hành hoạt động, bảo trì, chia sẻ một phần doanh thu
và chuyển giao cơ sở hạ tầng vào cuối của một thời hạn nhất định được thể hiện trong
hợp đồng. Nhà đầu tư được phép thu hồi tổng chi phí đầu tư, vận hành và chi phí bảo
trì, bảo dưỡng công trình cộng với một mức lợi nhuận hợp lý bằng cách thu lệ phí cầu
đường, phí, cho thuê hoặc các khoản thu khác từ người sử dụng cơ sở hạ tầng.

19

19


1.3. Mối quan hệ giữa hợp tác công tư và phát triển hạ tầng giao thông
1.3.1. Tác động của hợp tác công tư đến phát triển hạ tầng giao thông ở Việt Nam
Hợp tác công tư mang lại lợi ích cho Nhà nước, người dân và nhà đầu tư. Người
dân được cung cấp dịch vụ hàng hóa với chất lượng tốt hơn, Nhà nước thì tận dụng
được nguồn lực tài chính, kinh nghiệm quản lý và san sẻ rủi ro với nhà đầu tư. Nhà
đầu tư thì chấp rủi ro nhưng thu được lợi nhuận.
Khi thực hiện dự án theo phương thức PPP những bất cập phát sinh trong công
tác đấu thầu, quản lý dự án ,vận hành, bảo dưỡng của dự án công được hạn chế đến
mức có thể. Với các điều khoản chặt chẽ của hợp đồng PPP, thì ngoài việc chịu rủi ro
phát sinh, bên tư nhân phải đảm bảo công trình thực hiện đầu tư và vận hành đúng thời
hạn, đúng chất lượng theo các tiêu chí đã ký kết.
Ngoài ra, khi thực hiện mô hình PPP Chính phủ (hoặc chính quyền địa phương)
sẽ giảm được chi phí đầu tư và gánh nặng quản lý trong một số lĩnh vực hàng hoá dịch
vụ công, tập trung thực hiện một số nhiệm vụ trọng tâm để góp phần thực hiện chính

sách phát triển kinh tế địa phương
Từ những đặc điểm trên, lợi ích từ việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào đầu
tư phát triển hạ tầng giao thông là rất lớn, đem lại những công trình kết quả tốt từ sự
cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp thông qua việc kết hợp hài hòa giữa công – tư.
Trong bối cảnh kinh tế Việt Nam hiện nay, hợp tác công tư đã và đang mang lại
những tác động tích cực đối với đầu tư phát triển hạ tầng giao thông. Tuy nhiên, để
đảm bảo PPP có thể phát huy hơn nữa hiệu quả một cách toàn diện, cần thiết phải quan
tâm tới các yếu tố ảnh hưởng đến hình thức này cũng rất quan trọng.
•

Nhóm nhân tố khách quan
Yêu cầu phải đảm bảo cung cấp dịch vụ công của Chính phủ;
Khung pháp lí tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư trong đề xuất, xây dựng và triển
khai dự án;
Điều kiện tự nhiên gắn với từng địa bàn cụ thể;
Điều kiện kinh tế xã hội gắn với khả năng chi trả của người sử dụng hàng hóa,
dịch vụ do dự án PPP cung cấp;
Rủi ro bao gồm cả việc phòng tránh và xử lí rủi ro khi có phát sinh trong quá
trình thực hiện dự án giữa đối tác công và tư khi tham gia dự án PPP;

20

20


•

Nhóm nhân tố chủ quan
Chính sách của Nhà nước là nền tảng cơ bản để thu hút được khối tư nhân tham gia
đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông trong những lĩnh vực mà Nhà nước cần quan tâm;

Năng lực nhà đầu tư tư nhân là rất quan trọng để hình thành và triển khai các dự
án PPP có hiệu quả;
Tài chính cho dự án PPP là một trong những nhân tố chính có tác động đến sự
hình thành các dự án PPP;
Hình thức hợp đồng là yếu tố đặc biệt quan trọng đối với khả năng hình thành
nên các dự án PPP;
Kế hoạch, phương án triển khai là yếu tố đảm bảo dự án có tính khả thi;
1.4. Kinh nghiệm và bài học của một số quốc gia từ về đầu tư phát triển hạ tầng
giao thông theo hình thức hợp tác công tư
1.4.1. Kinh nghiệm của một số quốc gia về đầu tư phát triển hạ tầng giao thông
theo hình thức hợp tác công tư
Kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cho thấy có nhiều nguyên nhân dẫn
đến thành công và thất bại trong quá trình triển khai dự án hạ tầng giao thông theo mô
hình PPP. Cụ thể:
Anh: Phân bổ rủi ro hợp lý cho các bên và chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu
tạo ra giá trị vượt trội
Do áp dụng mô hình PPP từ sớm, Anh đã có nhiều kinh nghiệm để thực hiện
thành công các dự án theo mô hình PPP. Với các dự án PPP giao thông đường bộ ở
Anh, việc phân bổ rủi ro được áp dụng cho các bên có liên quan. Các rủi ro liên quan
đến môi trường vĩ mô như thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ, lạm phát, lãi
suất, thực thi pháp luật kém… sẽ được phân bổ cho Chính phủ. Các rủi ro liên quan
đến dự án như rủi ro kỹ thuật, rủi ro quản lý… sẽ được chuyển giao cho tư nhân. Các
rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên như rủi ro do cung - cầu… được chia sẻ giữa
tư nhân và Chính phủ. Việc chuyển giao rủi ro cho tư nhân có thể làm cho họ e ngại
đầu tư nhưng rủi ro cần được chuyển giao một cách hợp lý ở mức tối ưu. Tuy ban đầu
mục đích chính của Chính phủ Anh là thu hút nguồn vốn tư nhân nhằm hỗ trợ ngân
sách Chính phủ nhưng theo thời gian, mục đích thực hiện dự án PPP dần thay đổi.
Chính phủ Anh chỉ lựa chọn những dự án PPP nếu tạo ra giá trị vượt trội so với hình
thức đầu tư truyền thống.

21

21


Hàn Quốc: Ban hành luật hợp tác công tư, đơn giản thủ tục, miễn giảm thuế để
thúc đẩy mô hình PPP
Được triển khai từ cách đây hơn 23 năm nhưng mô hình PPP của Hàn Quốc ban
đầu đã không thành công hoàn toàn, tỷ lệ dự án triển khai thấp. Các lý do cho sự
không thành công của mô hình này là các thủ tục đấu thầu không rõ ràng, thiếu sự
minh bạch, không nhất quán với các tiêu chuẩn của thế giới và cơ chế phân bổ rủi ro
không phù hợp. Để khắc phục hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã ban hành Luật Hợp
tác công tư nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng PPP, cách thức xử lý các dự án đơn
lẻ, quy định bắt buộc nghiên cứu khả thi, lập hệ thống hỗ trợ xử lý rủi ro… Luật này
đã cải thiện đáng kể, khơi thông dòng vốn và thu hút đầu tư nước ngoài cho nhiều dự
án. Ngoài ra, Chính phủ còn thực hiện đơn giản thủ tục đấu thầu, miễn giảm thuế, bảo
đảm doanh thu tối thiểu 90% nên tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu. Nhờ vậy,
số lượng dự án PPP phát triển hạ tầng tăng lên nhanh chóng.
Trung Quốc: Tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP
Trung Quốc đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ và nhiều dự án
giao thông đường bộ đã được thực hiện theo mô hình PPP. Sự thành công cho các dự
án giao thông theo mô hình PPP bao gồm dự án phù hợp, kinh tế - chính trị ổn định,
mức thuế phù hợp, phân bổ rủi ro hợp lý, lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp, kiểm
soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ, chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy
nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là
dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế đã tạo ra rủi ro tỷ giá cho Chính phủ. Mức
phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người. Do đó, các lợi ích kinh tế và tài
chính để tạo tính hấp dẫn cho đầu tư vẫn chưa đạt được. Sự can thiệp của Chính phủ
và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của mô hình PPP ở Trung Quốc
mà nguyên nhân là do các quy định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu,

chưa công khai trong quá trình ra quyết định.
Malaysia: Thiếu minh bạch dẫn đến thất bại
Năm nguyên nhân dẫn đến thất bại của việc thực hiện các dự án PPP ở Malaysia
đã được John và Sussman (2006) chỉ ra trong một nghiên cứu, đó là: (1) Sự thiếu minh
bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư; (2) mức giá thu phí thấp; (3) khả năng hỗ trợ
của Chính phủ bị giới hạn; (4) các chính sách của Chính phủ chưa đồng bộ; (5) sự bất
ổn về chính trị.

22

22


Các nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á cũng như một số tác giả trên
thế giới đã chỉ ra ưu nhược điểm của mô hình hợp tác công tư PPP và các yếu tố tạo ra
sự thành công của mô hình hợp tác công tư PPP. Phân tích của Ngân hàng Phát triển
châu Á trong quyển Public-Private Partnership Handbook (Sổ tay hướng dẫn mô hình
hợp tác công - tư, 2008) đã chỉ ra ba động cơ để áp dụng mô hình PPP là thu hút vốn
đầu tư tư nhân, gia tăng hiệu quả sử dụng các nguồn lực có sẵn, và tạo ra động cơ cũng
như nâng cao trách nhiệm giải trình. Dưới góc độ nhà nước, ưu điểm lớn nhất của mô
hình hợp tác công tư là giảm được gánh nặng đối với ngân sách, giúp giải quyết những
vấn đề kém hiệu quả trong sử dụng vốn. Sự có mặt của khu vực tư nhân giúp sự sáng
tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện. Tuy
nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư
nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế
tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của
nhà nước là vô cùng phức tạp. Hơn thế, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá
nhân cũng là một vấn đề.
1.4.2. Bài học rút ra từ các quốc gia trên thế giới
Hầu hết các nước đều xác định ngân sách không phải là nguồn cung cấp vốn

chính cho phát triển cơ sở hạ tầng, chính phủ chủ động kêu gọi sự tham gia của thành
phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài. Không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và
mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thể chế, nguồn tài trợ và tính
chất của dự án.
Những nước không ban hành bộ luật riêng về PPP (như Anh, Mỹ, Australia...)
thường là các nước phát triển, có hành lang pháp lý vững chắc và lâu đời. Phần lớn các
nước đã và đang phát triển vì mong muốn phát huy hết hiệu quả của hình thức PPP nên
đều ban hành luật về PPP. Đối với Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật đó. Với
mục đích mong muốn thu hút nguồn vốn đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng
giao thông nói chung và giao thông đường bộ nói riêng trong bối cảnh khung thể chế
còn chứa nhiều rủi ro tiềm tàng và phải cạnh tranh với các nước trong khu vực nên
việc hoàn thiện hơn nữa các chính sách về PPP và tiến tới xây dựng Luật Đầu tư đối
tác công - tư là hết sức cần thiết.
Qua tham khảo kinh nghiệm của một số nước có thể rút ra một số bài học sau:

23

23


- Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP không có sự khác biệt giữa các
nước phát triển và đang phát triển, đó là: phải có khung pháp lý đầy đủ và minh bạch;
lựa chọn đối tác có năng lực; tối đa hóa lợi ích cho các đối tác, ổn định môi trường vĩ
mô và phân bổ rủi ro hiệu quả.
- Chính phủ đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy, phát triển hình thức đối
tác công tư, thể hiện vai trò là chủ thể tạo môi trường đầu tư thuận lợi nhất để giải
phóng nguồn lực và thu hút sự tham gia của các thành phần, lực lượng khác trong xã
hội. Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ và điều phối hiệu quả từ
chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể chế chính trị nào.
- Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công trình xây dựng cơ sở hạ

tầng phải đảm bảo tính minh bạch và tính cạnh tranh những yếu tố gắn chặt với một
thể chế tốt.
- Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí một cách chắc chắn,
có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ
ràng về hỗ trợ và giám sát tài chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc. Chỉ
có đầy đủ các yếu tố này, một dự án công tư về cơ sở hạ tầng mới có thể thành công.
- Cân bằng được giữa lợi nhuận mà nhà đầu tư thu được từ dự án với mục đích xã
hội của dự án.
- Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được
một môi trường cạnh tranh cao.
- Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các thủ tục nghiên cứu khả
thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu thầu cạnh tranh.
- Chính phủ cần có một hệ thống minh bạch và đơn giản để cải thiện tính khả thi
về tài chính, cần có một hệ thống quy định và thủ tục toàn diện, rõ ràng để điều chỉnh
hoạt động của khu vực tư nhân, có các giao dịch mẫu để xây dựng niềm tin của khu
vực tư nhân vào hệ thống này. Bài học rút ra từ các nước như Nhật Bản… là chính phủ
và các bộ ngành phải công khai hóa thông tin, đảm bảo kiểm toán minh bạch, có như
vậy mô hình PPP mới phát huy được hiệu quả như mong đợi.
- Cần có những tiêu chí, chỉ tiêu đơn giản và minh bạch cho các dự án PPP.
- Các nguyên tắc về đàm phán hợp đồng cần được thông báo càng sớm, càng rõ
càng tốt. Cần có quy trình quy hoạch và thực hiện dự án PPP phù hợp.

24

24


Chương 2
THỰC TRẠNG VỀ ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THÔNG THEO
HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG TƯ Ở VIỆT NAM

2.1. Thực trạng về hệ thống giao thông và nhu cầu đầu tư phát triển CSHTGT
Việt Nam
2.1.1. Thực trạng phát triển hệ thống hạ tầng giao thông Việt Nam hiện nay
Đến hết năm 2015, ngành GTVT đầu tư xây dựng mới, nâng cấp, cải tạo khoảng
4.400km đường bộ và hơn 94.000m dài cầu đường bộ; đặc biệt đã hoàn thành việc
nâng cấp, mở rộng và đưa vào khai thác toàn tuyến đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây
Nguyên sớm hơn 1,5 năm so với kế hoạch; cơ bản hoàn thành nâng cấp, mở rộng QL1
từ Thanh Hóa đến Cần Thơ, sớm hơn 01 năm so với kế hoạch; đã đầu tư mới và đưa
vào khai thác khoảng 704km đường bộ cao tốc, vượt 104km so với mục tiêu đề ra.
Tuy nhiên, đánh giá về hệ thống đường bộ toàn quốc, chỉ có 32% đạt loại tốt trở
lên, còn lại 68% là loại trung bình, xấu cần phải bảo dưỡng, nâng cấp ngay. Nhiều
tuyến chưa đảm bảo tiêu chuẩn, cầu và đường chưa đồng bộ, chất lượng mặt đường
xuống cấp nghiêm trọng nên thường xuyên xảy ra tai nạn và ùn tắc như: QL1, QL2,
QL3, QL5, QL6...; đặc biệt ở khu vực miền Trung, Tây Nguyên các cầu, cống, tuyến
đường xây dựng trước đây không phù hợp với tình hình thủy văn hiện nay nên dễ bị
ngập lụt trong mùa mưa bão, gây sụt lở.Hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt
Nam đã phần nào cải tiến hơn trước tuy nhiên đa số có quy mô nhỏ bé, chưa đồng bộ
và chưa tạo được sự kết nối liên hoàn, khả năng đáp ứng nhu cầu giao thông và an toàn
giao thông còn hạn chế. So với một số nước tiên tiến trong khu vực, hệ thống kết cấu
hạ tầng giao thông của Việt Nam chỉ ở mức trung bình.
Năm 2016 theo thống kê Bộ GTVT cho biết :
Đường bộ: Tổng chiều dài khoảng 260.000 km đường các loại, trong đó quốc lộ
có hơn 20.000km; đường tỉnh khoảng 24.000km; mới có hơn 700 km đường bộ cao
tốc đã hoàn thành (tính đến 2015) và gần 500 km nữa đang xây dựng. Kết cấu hạ tầng
đường bộ Việt Nam về mật độchung là không nhỏ so với các nước trong khu vực
nhưng về quy mô thì còn khá thấp (mật độ riêng đường quốc lộ và đường cao tốc thấp
hơn, số làn xe ít hơn).

25

25