Hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương tại một số tỉnh ven biển Miền Trung

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HỒ QUỐC KHÁNH

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TẠI MỘT SỐ TỈNH VEN BIỂN MIỀN TRUNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Đà Nẵng - Năm 2012


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

HỒ QUỐC KHÁNH

HOÀN THIỆN QUẢN LÝ
CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TẠI MỘT SỐ TỈNH VEN BIỂN MIỀN TRUNG

Chuyên ngành: TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG
Mã số: 60.34.20

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. LÊ HUY TRỌNG

Đà Nẵng - Năm 2012


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết qủa nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai
công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn

Hồ Quốc Khánh


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG....................................................................................3
1.1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.....................................3
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách nhà nước................................3
1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước...................................................4
1.1.3. Tổ chức ngân sách nhà nước........................................................5
1.2. NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG...............................................................6
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách địa phương............................6
1.2.2. Tổ chức ngân sách địa phương...................................................11
1.2.3. Mục tiêu quản lý chi ngân sách địa phương.................................12
1.2.4. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách.................................................13
1.2.5. Nội dung quản lý chi ngân sách....................................................16
1.2.6. Một số hạn chế trong quản lý chi ngân sách địa phương..................19
1.2.7. Mục tiêu hoàn thiện phương thức quản lý chi ngân sách địa phương....20

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG TẠI CÁC TỈNH VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG BỘ........24
2.1. HIỆN TRẠNG PHÂN VÙNG KINH TẾ Ở VIỆT NAM....................24
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI
CÁC TỈNH VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG BỘ...................................28
2.3. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NSĐP CÁC TỈNH
VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG BỘ......................................................37
2.3.1. Kết quả.........................................................................................37
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân............................................................40


CHƯƠNG 3 GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CÁC TỈNH VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG
BỘ...................................................................................................................53
3.1.MỤC TIÊU HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG TẠI CÁC TỈNH VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG BỘ.......53
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA
PHƯƠNG CÁC TỈNH VÙNG VEN BIỂN NAM TRUNG BỘ................55
3.2.1. Hoàn thiện phương pháp quản lý chi ngân sách......................55
3.2.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý chi ngân sách địa phương
.................................................................................................................63
3.2.3. Hoàn thiện hệ thống thông tin, phương tiện quản lý................65
3.2.4. Nâng cao chất lượng, hiệu quả thanh tra, kiểm tra và giám sát ở
các cấp....................................................................................................70
3.3. KIẾN NGHỊ..........................................................................................72
3.3.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật..................................................72
3.3.2. Hoàn thiện các chính sách vĩ mô................................................74
KẾT LUẬN...................................................................................................87

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
CNTB

Chủ nghĩa tư bản

CNXH

Chủ nghĩa xã hội

DN

Doanh nghiệp

GDP

Tổng thu nhập quốc nội (Gross Domestic Product)

GTGT

Giá trị gia tăng

HĐND

Hội đồng Nhân dân

KBNN

Kho bạc Nhà nước

KTTĐ

Kinh tế trọng điểm

NHNN

Ngân hàng Nhà nước

NHTM

Ngân hàng Thương mại

NS

Ngân sách

NSĐP

Ngân sách địa phương

NSNN

Ngân sách nhà nước

NSTW

Ngân sách trung ương

NXB

Nhà xuất bản

QD

Quốc doanh

SXKD

Sản xuất kinh doanh

TNCN

Thu nhập cá nhân

TNDN

Thu nhập doanh nghiệp

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

TTĐB

Tiêu thụ đặc biệt

UBND

Uỷ ban Nhân dân

VAT

Thuế giá trị gia tăng (Value Added Tax)

XDCB

Xây dựng cơ bản

XHCN

Xã hội chủ nghĩa

XN

Xí nghiệp

XNK

Xuất nhập khẩu

WTO

Tổ chức thương mại thế giới


DANH MỤC BẢNG BIỂU

SỐ
HIỆU

TRA

TÊN BẢNG

BẢNG
2.1
CƠ CẤU ĐẦU TƯ GIAI ĐOẠN 2006 - 2010
SỐ LIỆU CHI NGÂN SÁCH VÀ TỶ
2.2

TRỌNG CÁC TỈNH VEN BIỂN

NAM

NG
28
30

TRUNG BỘ TỪ NĂM 2006 ĐẾN NĂM 2010
CHI TIẾT CHI NSĐP CÁC TỈNH V Ù N G
2.3

V E N B I Ể N N A M T R U N G B Ộ (TỪ NĂM
2006 – 2010)

32


1

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính tập trung của Nhà nước,
nhưng việc thực hiện được diễn ra tại các cơ sở kinh tế, các địa phương cấp
tỉnh, cấp huyện và xã. Trong những năm qua, cùng với việc chuyển sang cơ
chế kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, ngân sách nhà nước đã trở
thành công cụ tài chính rất quan trọng, góp phần to lớn trong việc thúc đẩy
kinh tế xã hội phát triển. Điều đó cho thấy, để đảm bảo thực hiện tốt kế
hoạch ngân sách nhà nước, quản lý NSNN và quản lý NSĐP ở mỗi cấp mỗi
vùng là rất cần thiết.
Trong những năm qua, quản lý chi NSĐP trên địa bàn một số tỉnh,
thành phố ven biển Miền Trung đã có nhiều khởi sắc như việc bố trí và quản
lý chi NSĐP đã đạt được hiệu quả nhất định, góp phần thúc đẩy kinh tế xã
hội phát triển.
Tuy nhiên, quản lý ch i NSĐP trên địa bàn tại một số tỉnh, thành
phố ven biển Miền Trung vẫn còn có những hạn chế nhất định như: Nhận
thức; phương thức quản lý một số khoản chi còn thiếu toàn diện, thiếu
chặt chẽ, thiếu các định chế phù hợp, vì vậy mục tiêu thực hiện chống
thất thoát lãng phí chưa đạt được hiệu quả thiết thực, tác động tích cực
của NSNN đối với nền kinh tế - xã hội vẫn còn hạn chế. Trong bối cảnh
đó, việc nghiên cứu về lý luận và thực tiễn nhằm quản lý tốt hơn c h i
NSĐP m ộ t s ố t ỉ n h v e n b i ể n M i ề n Tr u n g là rất cần thiết.
Từ những lý do trên, tác giả đã chọn vấn đề: “Hoàn thiện quản lý chi
ngân sách địa phương tại một số tỉnh ven biển Miền Trung” làm đề tài
nghiên cứu.
2. Mục đích nghiên cứu
Hệ thống hoá những vấn đề lý luận quản lý chi ngân sách nhà nước,


2
quản lý chi ngân sách địa phương, các nhân tố ảnh hưởng.

Phân tích thực trạng quản lý chi NSĐP tại các tỉnh vùng ven biển Nam
Trung Bộ, đánh giá những kết quả đã đạt được, hạn chế và nguyên nhân của
hạn chế.
Đề xuất các giải pháp nhằm đổi mới quản lý c h i ngân sách địa
phương t ạ i các tỉnh vùng ven biển Nam Trung Bộ trong thời gian đến từ
nay đến 2020.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Nghiên cứu quản lý chi ngân sách địa phương.
Phạm vi nghiên cứu: Trong quá trình nghiên cứu và phân tích, tác giả
tập trung nghiên cứu quản lý chi ngân sách địa phương tại các tỉnh vùng ven
biển Nam Trung Bộ.
Thời gian nghiên cứu tập trung vào giai đoạn 5 năm từ năm 2006 đến
năm 2010.
4. Phương pháp nghiên cứu
Tác giả áp dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng;
duy vật lịch sử, phương pháp thống kê, tổng hợp, phân tích, phương pháp
phân kỳ so sánh nhằm xác định những vấn đề có tính quy luật, những nét
đặc thù phục vụ cho quá trình nghiên cứu Luận văn.
5. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục chữ viết tắt, danh mục bảng
biểu sơ đồ, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu Luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề cơ bản về quản lý chi ngân sách địa phương.
Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách địa phương tại các tỉnh
vùng ven biển Nam Trung Bộ.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương
tại các tỉnh vùng ven biển Nam Trung Bộ.


3

Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN
VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự
hình thành và phát triển của Nhà nước và của hàng hóa, tiền tệ. Nhà nước
với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội
thường quy định các khoản thu mang tính bắt buộc các đối tượng trong xã
hội phải đóng góp để đảm bảo chi tiêu cho bộ máy nhà nước, quân đội,
cảnh sát, giáo dục. Trải qua nhiều giai đoạn phát triển của các chế độ xã
hội, nhiều khái niệm về NSNN đã được đề cập theo các góc độ khác nhau.
NSNN là một văn kiện lập pháp hay một đạo luật chứa đựng hay có
kèm theo một bảng kê khai các khoản thu chi dự liệu cho một thời gian
nào đó, là một khuôn mẫu mà các cơ quan lập pháp, hành pháp cùng các
cơ quan hành chính phụ thuộc phải tuân theo [12; tr.9].
NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét
duyệt theo trình tự pháp định [19; tr.459].
NSNN là bản dự toán (bảng ghi) cân đối hàng năm về thu, chi cho các
cơ quan chính quyền Nhà nước [15; tr.282].
Về hình thức, các khái niệm này có sự khác nhau nhất định, tuy
nhiên, chúng đều phản ánh về các kế hoạch, dự toán thu, chi của Nhà nước
trong một thời gian nhất định với hình thái biểu hiện là quỹ tiền tệ tập
trung của Nhà nước và Nhà nước sử dụng quỹ tiền tệ tập trung đó để
trang trải cho các chi tiêu gồm: chi cho hoạt động của bộ máy nhà nước;
chi cho an ninh quốc phòng; chi cho an sinh xã hội…


4
Tại Việt Nam, NSNN được qui định trong Luật Ngân sách nhà nước

như sau: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước
đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện
trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà
nước" [16, tr.1].
Qua nghiên cứu, tác giả hoàn toàn đồng nhất với khái niệm về ngân
sách nhà nước mà Luật Ngân sách nhà nước đã quy định ở trên.
1.1.2. Vai trò của ngân sách nhà nước
Có những thời điểm Nhà nước thường điều hành kinh tế bằng mệnh
lệnh hành chính và bỏ qua các quy luật kinh tế cơ bản. Sự can thiệp đó
không làm cho kinh tế của quốc gia đó phát triển được và hậu quả là kinh tế
trì trệ, tệ quan liêu xa rời thực tế phát triển, trật tự xã hội không ổn định.
Sự can thiệp của Nhà nước tại các quốc gia hiện nay là tôn trọng các qui
luật kinh tế cơ bản, các qui luật thị trường, sử dụng triệt để các công cụ,
chính sách tài chính tiền tệ và các công cụ khác để tác động vào nền kinh tế
và thúc đẩy kinh tế phát triển, trong các công cụ trên, công cụ đặc biệt quan
trọng luôn được sử dụng là NSNN.
Ngân sách nhà nước có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo
các chi tiêu của Nhà nước, giúp Nhà nước có đủ sức mạnh để làm chủ và
điều tiết thị trường, đảm bảo các cân đối lớn của nền kinh tế; Ngân sách
nhà nước là công cụ có tác động mạnh mẽ đến công cuộc đổi mới của
một quốc gia, đưa quốc gia đó nhanh chóng tiến tới các mục tiêu đã hoạch
định.
Về kinh tế, NSNN giữ vai trò điều chỉnh nền kinh tế phát triển cân đối
giữa các ngành, các vùng, lãnh thổ, hạn chế những khuyết tật của cơ chế
thị trường chống độc quyền, chống liên kết nâng giá hoặc cạnh tranh không
bình đẳng làm tổn hại chung đến nền kinh tế. NSNN còn giành một phần


5
khác đầu tư cho các doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp cần thiết cho dân

sinh; NSNN đã đảm bảo nguồn kinh phí hợp lý để đầu tư cho xây dựng cơ
sở kết cấu hạ tầng, tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự hình
thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt, các tập đoàn kinh tế, các
Tổng công ty, các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác ra đời và
phát triển. Các chính sách thuế cũng là một công cụ sắc bén để định hướng
đầu tư nó có tác dụng kiềm chế hoặc kích thích sản xuất kinh doanh, xuất
khẩu hay nhập khẩu, có tác động đến tổng cung, tổng cầu của kinh tế và
điều tiết nền kinh tế theo định hướng của Nhà nước.
Về xã hội, kinh phí của NSNN được cấp phát cho tất cả các lĩnh vực điều
chỉnh của Nhà nước. Khối lượng và kết quả quản lý, sử dụng nguồn kinh
phí này cũng quyết định mức độ thành công của các chính sách xã hội. Trong
giải quyết các vấn đề xã hội, Nhà nước cũng sử dụng công cụ thuế để điều
chỉnh, các loại thuế trực thu và gián thu ngoài mục đích trên cũng có tác dụng
hướng dẫn tiêu dùng hợp lý.
Kinh phí của NSNN được chi cho các sự nghiệp quan trọng của Nhà nước
như sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp văn hóa, sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự
nghiệp khoa học... về hình thức là chi tiêu dùng nhưng thực chất là đầu tư lâu
dài đảm bảo cho xã hội phát triển trong tương lai, ngang tầm của yêu cầu hội
nhập và phát triển, vì vậy NSNN có vai trò đối với xã hội rất lớn.
Về thị trường, ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong việc
thực hiện bình ổn giá cả, chính việc sử dụng nguồn quỹ tài chính, những
chính sách chi tiêu tài chính trong từng thời điểm giúp cho việc hạn chế
lượng tiền mặt lưu thông góp phần kiềm chế lạm phát.
1.1.3. Tổ chức ngân sách nhà nước
Theo hiến pháp, mỗi cấp hành chính có một cấp ngân sách riêng cung


6
cấp phương tiện vật chất cho chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của mình trên vùng lãnh thổ. Hệ thống NSNN hiện tại gồm NSTW và ngân

sách các cấp chính quyền địa phương (NSĐP), trong đó NSĐP gồm:
Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là
NS tỉnh). Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung
là NS huyện). Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách
xã).
1.2. NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách địa phương
Chi NSĐP là quá trình phân bổ sử dụng quỹ NSĐP nhằm duy trì các
hoạt động của chính quyền địa phương, góp phần phát triển kinh tế xã hội
của địa phương. NSĐP là tên chung chỉ ngân sách của các cấp chính quyền
phù hợp với địa giới hành chính, phù hợp với hiến pháp và pháp luật; là dự
toán thu, chi ngân sách của chính quyền địa phương đã được cấp có thẩm
quyền phê duyệt trong một thời gian nhất định, đảm bảo điều kiện vật chất
cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở địa phương.
Chi NSĐP bao gồm:
- Chi đầu tư phát triển:
- Chi thường xuyên:
- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư, quy định
chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh;
- Chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới.
Phân chia ra các nhóm chi này giúp ta phân tích được cơ cấu và tỷ
trọng các khoản chi trong tổng chi NSĐP từ đó giúp cho các nhà hoạch
định chính sách nghiên cứu đưa ra các chính sách và giải pháp phù hợp
trong quản lý, giúp các cấp chính quyền địa phương và các cơ quan chuyên
môn trực thuộc có định hướng rõ ràng trong thực hiện quản lý và kiểm soát


7
chi theo đúng quy định.
Chi ngân sách địa phương gắn với nhiệm vụ của bộ máy hành pháp tại

địa phương và đảm bảo ổn định xã hội tại địa bàn, là những khoản chi
không gắn với hoàn trả trực tiếp, đặc biệt là những khoản chi cho các hoạt
động văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng, thực hiện các chính sách xã
hội....Chi ngân sách địa phương ảnh hưởng rất lớn đến sự vận động của
các luồng tiền tệ, có tác động đến tổng cung, tổng cầu tiền tệ và sự ổn định
của kinh tế, xã hội của từng địa phương. Chi ngân sách địa phương luôn gắn
với quyền lực Nhà nước, luôn gắn với tất cả các hoạt động của nhà nước và
địa phương trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế- xã hội. Hiệu quả chi
ngân sách NSNN và chi ngân sách địa phương khác với hiệu quả chi từ
doanh nghiệp; hiệu quả chi NSNN và NSĐP được xem xét trên tầm vĩ mô
và gắn với kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, đối ngoại. Hiệu quả chi
vốn từ doanh nghiệp thường gắn với kinh tế là chủ yếu.
Chi đầu tư phát triển từ ngân sách địa phương là khoản chi từ ngân
sách địa phương để thực hiện đầu tư xây dựng (đối với các công trình kết
cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý nhưng không có khả
năng thu hồi vốn); Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh
tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật;
Do sản phẩm xây dựng có tính cố định, nơi sản xuất gắn liền với nơi
tiêu thụ sản phẩm, phụ thuộc trực tiếp vào điều kiện địa chất, thuỷ văn,
khí hậu. Chất lượng và giá cả sản phẩm chịu ảnh hưởng trực tiếp của các
điều kiện tự nhiên. Do vậy, để hạn chế lãng phí thất thoát do nguyên nhân
khác quan bởi các tác động của tự nhiên đòi hỏi trước khi khởi công xây
dựng công trình phải làm tốt công tác chuẩn bị đầu tư và chuẩn bị thực hiện
dự án.
Sản phẩm xây dựng có tính quy mô lớn, kết cấu phức tạp. Do vậy,


8
vốn đầu tư bỏ vào để xây dựng dễ bị ứ đọng, gây lãng phí, hoặc nếu thiếu
vốn sẽ làm công tác thi công bị gián đoạn, kéo dài thời gian xây dựng. Sản

phẩm xây dựng có thời gian sử dụng lâu dài, chất lượng của sản phẩm có ý
nghĩa quyết định đến hiệu quả hoạt động của các ngành khác.
Sản phẩm xây dựng với tư cách là công trình xây dựng đã hoàn
thành mang tính chất là tài sản cố định nên nó có thời gian sử dụng rất
lâu dài và tham gia vào nhiều chu kỳ sản xuất, sử dụng nhưng vẫn giữ
nguyên hình thái vật chất ban đầu cho tới khi thanh lý.
Phương tiện sử dụng sản phẩm liên quan đến nhiều ngành, vùng địa
phương như các đường giao thông quốc lộ, tỉnh lộ, đường sắt, đường
thuỷ, cảng biển, cảng hàng không...
Sản phẩm xây dựng mang tính tổng hợp về kỹ thuật, kinh tế, xã hội,
văn hoá nghệ thuật và quốc phòng.
Sản phẩm xây dựng có tính chất đơn chiếc, riêng lẻ. Mỗi sản phẩm
đều có thiết kế riêng theo yêu cầu của nhiệm vụ thiết kế. Mỗi công trình
có yêu cầu riêng về công nghệ, về quy phạm, về tiện nghi, mỹ quan và an
toàn. Do đó khối lượng và chất lượng, chi phí xây dựng của mỗi công
trình đều khác nhau, mặc dù về hình thức có thể giống nhau khi xây dựng
trên những địa điểm khác nhau.
Chi đầu tư phát triển từ ngân sách có đặc điểm riêng, luôn gắn chặt
với đặc điểm của công trình xây dựng cơ bản. Đây là những đặc điểm
không thể bỏ qua trong quá trình các Nhà nước và các cơ quan có thẩm
quyền nghiên cứu nhằm đưa ra các giải pháp và phương thức quản lý, kiểm
soát, thanh toán chi đầu tư phát triển phù hợp, nhằm mục tiêu tiết kiệm,
chống lãng phí trong chi tiêu ngân sách.
Chi thường xuyên từ ngân sách địa phương là khoản chi không tạo ra
của cải vật chất trực tiếp nhưng diễn ra thường xuyên nhằm duy trì các


9
hoạt động của bộ máy nhà nước tại địa phương, tạo ra những sản phẩm có
giá trị về mặt tinh thần, đảm bảo duy trì các hoạt động xã hội, an ninh,

quốc phòng tại địa phương. Các khoản chi này tuy không tác động trực tiếp
đến tăng trưởng kinh tế nhưng gián tiếp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông
qua kích cầu. Nội dung chủ yếu gồm: chi quản lý hành chính nhà nước,
chi y tế, giáo dục, chi sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp văn xã, chi quốc
phòng, an ninh... mỗi khoản chi đều có những đặc điểm riêng, có đối
tượng, mục tiêu phục vụ cụ thể, do vậy, các nhà quản lý cần chú ý nghiên
cứu, xây dựng các quy trình và phương thức quản lý phù hợp từ việc xây
dựng tiêu chuẩn định mức chi, đến việc lập phân bổ dự toán chi, kiểm soát
quá trình chấp hành dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách, quá trình
quản lý chi thường xuyên của ngân sách phải được gắn với các nội dung
kiểm tra, giám sát và xử lý nghiêm khắc các sai phạm để giữ vững kỷ
cương kỷ luật đã ban hành thì mới hạn chế được việc coi ngân sách là “của
chùa” và chi tiêu vô tội vạ, lãng phí nguồn quỹ ngân sách.
Kinh nghiệm cho thấy, để chi ngân sách đáp ứng với khả năng nguồn
lực và mục tiêu đặt ra, trong quản lý chi phải đảm bảo được các yêu cầu cơ
bản sau đây:
Một là, đảm bảo đủ nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công
quyền thực hiện các nhiệm vụ được giao theo đúng đường lối, chính sách
chế độ của Nhà nước. Trong điều kiện khả năng nguồn lực tài chính còn
hạn chế thì phải sắp xếp xác lập được thứ tự ưu tiên các khoản chi.
Hai là, quản lý các khoản chi phải đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu
quả phải coi việc tiết kiệm và hiệu quả là tiêu thức cơ bản khi xác lập các
biện pháp quản lý. Phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xây
dựng định mức, thường xuyên phân tích đánh giá, tổng kết rút kinh nghiệm
việc thực hiện các khoản chi ngân sách nhà nước trên cơ sở đó đổi mới các


10
biện pháp chi, cơ cấu chi và chú trọng hiệu quả.
Ba là, gắn mục tiêu quản lý các khoản chi với nội dung quản lý các

mục tiêu của kinh tế vĩ mô (tăng cường việc làm, kiềm chế lạm phát, ổn định
cán cân thanh toán, ổn định xã hội, phát triển kinh tế, giữ vững an ninh quốc
phòng...).
1.2.2. Tổ chức ngân sách địa phương
Theo mô hình chung, ngân sách địa phương thường bao gồm ngân
sách tỉnh; ngân sách huyện; ngân sách xã.
Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (ngân sách tỉnh) là
một bộ phận của ngân sách địa phương; dự toán thu, chi ngân sách tỉnh
được lập theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện
vật chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở
cấp tỉnh bao gồm nhiệm vụ của cấp tỉnh và nhiệm vụ của điều hành kinh tế
xã hội của địa phương do tỉnh quản lý. Theo đó, chính quyền cấp tỉnh
phải chấp hành các quy định của hiến pháp, pháp luật và sáng tạo trong
việc khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng nguồn thu, bảo đảm
chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp tỉnh.
Ngân sách huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (ngân sách huyện)
là một bộ phận của ngân sách địa phương; dự toán thu, chi ngân sách huyện
được lập theo phân cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện vật
chất cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở cấp
huyện bao gồm nhiệm vụ của cấp huyện và nhiệm vụ điều hành kinh tế
xã hội của địa phương do huyện quản lý. Theo đó, chính quyền cấp huyện
phải chấp hành các quy định của hiến pháp, pháp luật và sáng tạo trong
việc khai thác các thế mạnh trên địa bàn huyện để tăng nguồn thu, bảo đảm
chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp huyện.
Ngân sách xã, phường, thị trấn (ngân sách xã) là một bộ phận của


11
ngân sách địa phương; dự toán thu, chi ngân sách xã được lập theo phân
cấp của cơ quan có thẩm quyền, đảm bảo điều kiện vật chất cho việc thực

hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước ở cấp xã. Theo đó, chính
quyền cấp xã phải thực hiện chấp hành các quy định của hiến pháp, pháp
luật và sáng tạo trong việc khai thác các thế mạnh trên địa bàn xã để tăng
nguồn thu, bảo đảm chi và thực hiện cân đối ngân sách của cấp mình.
Các quốc gia đều có những hình thức tổ chức bộ máy tương thích để
tham gia quản lý ngân sách nhà nước và ngân sách của từng địa phương
theo những nguyên tắc chung là: tham mưu giúp việc cho chính phủ quản
lý vĩ mô nền kinh tế, quản lý ngân sách trung ương là các Bộ, Ngành,
Cục, Vụ, Viện; tham mưu giúp việc cho các cấp chính quyền địa phương
là các cơ quan cấp Sở, ban ngành tương ứng thuộc chính quyền cơ sở.
1.2.3. Mục tiêu quản lý chi ngân sách địa phương
Trước đây, mục tiêu của quản lý chi ngân sách địa phương là thiên về
quản lý chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo mọi khoản chi ngân sách đều đúng
pháp luật, được kiểm soát trước, trong và sau khi xuất Quỹ. Các khoản chi
phải đúng mục đích, đúng định mức chi tiêu và được thủ trưởng đơn vị chuẩn
chi. Để thực hiện mục tiêu này, quản lý chi ngân sách địa phương phải thoả
mãn các yêu cầu sau:
Một là, quản lý chi ngân sách được quản lý bằng pháp luật và theo dự
toán chi tiết từng hạng mục chi.
Hai là, quản lý chi ngân sách sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhưng
biện pháp quan trọng nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Biện pháp tổ chức
hành chính tác động vào đối tượng quản lý theo hai hướng:
- Chủ thể quản lý ban hành các văn bản pháp quy, qui định tính chất, mục
tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, điều lệ hoạt động, mối quan
hệ trong và ngoài tổ chức…


12
- Chủ thể quản lý đưa ra các quyết định quản lý buộc cấp dưới hoặc cơ
quan thuộc phạm vi điều chỉnh thực hiện những nhiệm vụ nhất định.

Đặc trưng cơ bản của phương pháp quản lý hành chính là cưỡng chế đơn
phương của chủ thể quản lý. Cùng với sự phát triển của xã hội, quá trình cải
cách quản lý chi ngân sách địa phương đã làm thay đổi cơ bản mục tiêu,
phương thức quản lý.
Theo Ngân hàng thế giới và Quỹ tiền tệ quốc tế, mục tiêu của quản lý chi
tiêu công là tạo ra các động cơ cho việc phân bổ, sử dụng và quản lý tài chính
tốt hơn, bao gồm:
+ Kỷ luật tài khoá;
+ Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế;
+ Sử dụng có hiệu quả, hiệu lực các nguồn lực trong việc thực hiện các
ưu tiên chiến lược (thực hiện các ưu tiên chiến lược với chi phí thấp nhất).
Trong đó, kỷ luật tài khoá đòi hỏi việc quản lý chi ngân sách địa phương
phải kiểm soát được các nguồn lực có thể dành cho khu vực công. Do nguồn
lực luôn có hạn, trong khi nhu cầu thường cao hơn, nên vấn đề tiếp theo của
quản lý chi ngân sách địa phương là phải thực hiện phân bổ nguồn lực dành
cho khu vực công theo các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế. Nếu không
phân bổ nguồn lực có hạn dành cho khu vực công theo các ưu tiên chiến lược
thì ngay cả khi quá trình kiểm soát trước, trong và sau khi sử dụng ngân sách
được thực hiện nghiêm ngặt, Chính quyền địa phương cũng khó có thể đạt
được các mục tiêu đặt ra và khi đã được phân bổ thì phải quản lý nguồn lực
thế nào để đạt được các mục tiêu đặt ra ở mức hiệu quả nhất.
1.2.4. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách
Một là, tập trung thống nhất: Thể hiện ở tính chất pháp lý của kế hoạch tài
chính, ngân sách. Thường thì cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND địa phương) phê
chuẩn kế hoạch tài chính, ngân sách. Cơ chế này không chỉ đảm bảo rằng các


13
chính sách công, các mục tiêu, ưu tiên của Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích
chung của cộng đồng, mà mức độ cưỡng chế và phạm vi hiệu lực của kế hoạch tài

chính, ngân sách mới đủ để thực hiện các mục tiêu chung của cả cộng đồng. Cơ
chế phê chuẩn này có nghĩa là kế hoạch tài chính, ngân sách có tính tập trung
thống nhất cao.
Hai là, đầy đủ, toàn vẹn và tính kỷ luật chặt chẽ: Mọi khoản thu - chi của
Nhà nước đều được phản ánh đầy đủ vào NSNN và phải có các ràng buộc
ngân sách cứng. Nguyên tắc kỷ luật ở đây cũng hàm ý rằng việc hấp thụ
nguồn lực của khu vực công chỉ giới hạn ở phạm vi cần thiết để thực hiện các
chính sách của Chính phủ. Nguyên tắc này không chỉ là cơ sở để các mục
tiêu, ưu tiên KT-XH được thực hiện hợp lý nhất (được phân bổ nguồn lực trên
cơ sở đánh đổi các nhu cầu chi), giới hạn hoạt động của khu vực công (chỉ
trong phạm vi nguồn lực nhất định), mà còn là nền tảng để trách nhiệm giải
trình và hoạt động giám sát được thực hiện, sự lành mạnh, bền vững của tài
chính công được thiết lập và duy trì. Trong bối cảnh như vậy, các hoạt động
thu - chi của Chính phủ nằm ngoài phạm vi kế hoạch tài chính, ngân sách là
bất hợp pháp. Chúng không chỉ làm giảm hiệu quả của phân bổ nguồn lực
(không được đánh giá, so sánh với toàn bộ các ưu tiên chi khác), dẫn đến
những mất cân đối trong cơ cấu chi (không liên kết với các hoạt động thu chi khác trong kế hoạch tài chính, ngân sách của Chính phủ), mà còn có tác
động tiêu cực đáng kể tới tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Ba là, tính có thể dự báo được: Đây là điều kiện để thực hiện có hiệu
quả các chính sách, chương trình. Điều này không chỉ đòi hỏi sự ổn định và
tính minh bạch về cơ chế, chính sách, ổn định vĩ mô, mà phải có sự cân đối
giữa ngắn hạn và dài hạn, tính đến nhu cầu và khả năng nguồn lực cho các
nhu cầu chi.


14
Bốn là, tính trung thực: Ngân sách phải được xây dựng trên cơ sở các dự
báo khách quan. Việc dự báo không khách quan, không sát thực là nguyên
nhân đứng sau sự tuỳ tiện trong quản lý, điều hành, làm giảm kỷ luật tài khoá.
Năm là, thông tin, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình: Là nền

tảng đảm bảo tính trung thực và tính hiệu quả của các quá trình xây dựng, thực hiện,
đánh giá, giám sát việc thực hiện kế hoạch tài chính/ngân sách. Kế hoạch tài chính,
ngân sách bản thân nó phải được xây dựng trên cơ sở thông tin. Nó phải chứa đựng
đầy đủ các thông tin nền tảng để việc thảo luận, phê chuẩn được thực hiện một cách
hiệu quả. Khi đã được phê chuẩn, bản thân kế hoạch tài chính, ngân sách trở thành
nguồn thông tin truyền tải toàn bộ mục tiêu, quan điểm của Chính phủ và trở thành
cơ sở để cơ quan hành pháp triển khai thực hiện; cơ quan dân cử, dân chúng và các
cơ quan kiểm tra, thanh tra giám sát thực hiện; các quyết định ban hành phải có căn
cứ, có cơ sở, chi phí, lợi ích gắn liền với quyết định phải rõ ràng, dễ tiếp cận.
Sáu là, đảm bảo cân đối, ổn định tài chính, ngân sách: Một trong các nguyên
tắc chung của công tác kế hoạch là tính cân đối và ổn định. Kế hoạch tài chính,
ngân sách không phải là một ngoại lệ, để thực hiện có hiệu quả chức năng, sứ mệnh
của Nhà nước trong việc duy trì trật tự xã hội và khắc phục những thất bại của kinh
tế thị trường, kế hoạch tài chính ngân sách phải đảm bảo tính cân đối, ổn định.
Bảy là, tính chủ động: Bản thân kế hoạch tài chính, ngân sách là một văn
bản chính sách, thể hiện tính chủ động trong can thiệp của chính quyền các
cấp vào nền kinh tế (giới hạn trong phạm vi có thể để đảm bảo tính hiệu quả
của quá trình can thiệp tới sự phát triển của nền kinh tế). Mặc dù những cải
cách gần đây đã có tác động tích cực tới chất lượng của công tác lập kế hoạch
tài chính, ngân sách, song nói chung chất lượng của kế hoạch tài chính, ngân
sách công vẫn chưa đạt tới chất lượng của các kế hoạch tài chính tư nhân. Một
phần là do hoạt động của kỷ luật tài khoá, kỷ luật thị trường trong khu vực
công có những hạn chế nhất định. Hơn nữa, kế hoạch tài chính, ngân sách


15
công thường rất phức tạp, chịu sự chi phối của nhiều yếu tố phi kinh tế. Chính
vì vậy, thường không có những chuẩn mực cụ thể trong xây dựng kế hoạch tài
chính, ngân sách công và thường có những khác biệt nhất định giữa kết quả
thực tế với kế hoạch. Tuy nhiên, những khác biệt này còn là kết quả của việc

điều chỉnh, cập nhật kế hoạch tài chính, ngân sách trong quá trình thực hiện.
Do những biến động không lường trước được của môi trường kinh tế, chính
trị, xã hội, vấn đề cơ bản là phải có cơ chế liên tục cập nhật thông tin, đánh
giá lại kế hoạch tài chính, ngân sách và chủ động điều chỉnh can thiệp để
thích ứng với các điều kiện cụ thể.
1.2.5. Nội dung quản lý chi ngân sách
a. Chuẩn bị và lập ngân sách
Trong khâu chuẩn bị và lập ngân sách, quản lý chi ngân sách thường tập
trung vào 3 vấn đề sau:
Thứ nhất, đó là phạm vi, tính bao quát của các khoản chi: Thường thì,
khi nói đến Chính phủ tức là nói đến Chính phủ Trung ương và các cấp chính
quyền địa phương. Trong khi đó, khi nói đến khu vực công là nói đến Chính
phủ và toàn bộ các cơ quan, tổ chức thuộc sự kiểm soát của Chính phủ (chẳng
hạn các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), các công ty cung cấp dịch vụ
công…). Mỗi cấp chính quyền thường có các đơn vị, tổ chức trực thuộc và
các đơn vị thuộc tầm kiểm soát, trong đó các cấp chính quyền, các đơn vị
thuộc tầm kiểm soát thường và nên có ngân sách riêng, có các khoản chi
riêng. Cũng như để kiểm soát tài chính và để thiết lập, duy trì trách nhiệm giải
trình, quản lý chi ngân sách của Chính phủ nên bao gồm toàn bộ các hoạt
động tài chính của Chính phủ, của các đơn vị thuộc tầm kiểm soát của Chính
phủ; quản lý chi ngân sách của mỗi cấp chính quyền bao gồm toàn bộ các
hoạt động tài chính của bản thân cấp chính quyền và của các đơn vị thuộc tầm
kiểm soát của cấp chính quyền này.


16
Thứ hai, đó là công đoạn chuẩn bị ngân sách: Công đoạn chuẩn bị ngân sách
cần phải tính đến cả 3 mục tiêu của quản lý chi tiêu công, đó là đảm bảo rằng các nhu
cầu chi tiêu phải phù hợp với giới hạn nguồn lực, việc phân bổ nguồn lực phải phù
hợp với các chính sách của Chính phủ và tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý.

Giai đoạn chuẩn bị ngân sách thường bắt đầu với việc chuẩn bị khung vĩ mô.
Vấn đề cơ bản ở đây là phải có được các kỹ thuật dự báo khung vĩ mô phù hợp với
năng lực, điều kiện của đất nước, trên cơ sở đó có được các dự báo nguồn thu, nhu
cầu chi hợp lý. Để tăng cường tính cam kết và trách nhiệm giải trình, cũng như
những áp lực đối với công việc dự báo, chuẩn bị ngân sách, cần phải công bố công
khai các dự báo khung kinh tế vĩ mô, các nội dung của dự toán ngân sách.
Công việc chuẩn bị ngân sách nên được tổ chức dưới hình thức kết hợp
cả hai phương thức, từ trên xuống, từ dưới lên. Cụ thể như sau:
Từ trên xuống: Xác định tổng nguồn lực của khu vực công (trên cơ sở
khung kinh tế vĩ mô), mức trần nguồn lực cho từng lĩnh vực theo các ưu tiên
của Chính phủ và thông báo với các bộ/ngành các giới hạn chi tiêu ngay đầu
chu trình lập ngân sách.
Từ dưới lên: Đó chính là công việc xây dựng các chương trình chi tiêu và
dự tính chi phí cho mỗi chương trình trong phạm vi giới hạn nguồn lực.
Các cơ chế đàm phán, điều chỉnh dự toán ngân sách nhằm đảm bảo sự
thống nhất giữa các mục đích, mục tiêu và khả năng nguồn lực.
Thứ ba, đó là vấn đề tổ chức - tức là trách nhiệm của các bên liên quan
trong việc xây dựng chính sách và chuẩn bị dự toán. Một trong những nguyên
tắc chính để đảm bảo hiệu quả của việc xây dựng chính sách và chuẩn bị ngân
sách là phải phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức. Thường
thì, Thủ tướng hoặc văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm điều phối việc xây
dựng chính sách, giải quyết những mâu thuẫn có thể nảy sinh trong quá trình
chuẩn bị ngân sách. Bộ trưởng Tài chính qui định các hướng dẫn chuẩn bị


17
ngân sách, sàng lọc các đề xuất ngân sách, điều phối quá trình chuẩn bị ngân
sách và đảm bảo sự thống nhất giữa ngân sách với chính sách và với các mục
đích kinh tế vĩ mô. Các bộ/ngành chịu trách nhiệm chuẩn bị các chương trình
chi tiêu theo lĩnh vực và ngân sách của họ trong phạm vi nguồn lực và các

định hướng chính sách.
b. Thực hiện (chấp hành) ngân sách
Có một dự toán ngân sách tốt vẫn chưa đủ. Việc thực hiện ngân sách
không đơn giản là đảm bảo việc tuân thủ nghiêm ngặt dự toán ngân sách.
Quản lý ngân sách nói chung, quản lý chi ngân sách nói riêng trong khâu
thực hiện ngân sách luôn đòi hỏi sự thích ứng với những thay đổi diễn ra
trong quá trình thực hiện ngân sách. Mặc dù cần phải có các nguyên tắc, thủ
tục nhất định, song cũng cần phải trao cho các đơn vị chi tiêu sự linh hoạt
nhất định trong việc thực hiện các chương trình, dự án:
Thứ nhất, quản lý chi phải kiểm soát được các hoạt động chi tiêu một
cách hiệu quả. Muốn vậy, trước hết phải đảm bảo có được dự toán chi tiêu
hợp lý. Vấn đề tiếp theo là phải theo dõi, giám sát được tất cả các giao dịch
của chu kỳ chi tiêu, từ cam kết, đến kiểm định/xác minh, chi trả và theo dõi,
giám sát được tất cả những thay đổi trong dự toán ngân sách, như điều chỉnh
giữa các hạng mục, tăng ngân sách với ngân sách bổ sung...
Thứ hai, trong quá trình thực hiện ngân sách, cần phải đảm bảo rằng: Các
nguồn ngân sách được cấp kịp thời; Ngân sách bổ sung phải được quản lý
chặt chẽ và chỉ ở mức độ nhất định. Những điều chỉnh ngân sách phải được lý
giải cụ thể và không dẫn đến những thay đổi về thứ tự ưu tiên chi tiêu ngân
sách. Cần phải có những qui định cụ thể về việc điều chuyển ngân sách sao
cho vừa tính đến sự linh hoạt trong quản lý, vừa kiểm soát nhằm đạt được các
kết quả cơ bản.


18
Thứ ba, đó là vấn đề quản lý tiền mặt và chức năng ngân quỹ: Mục đích
của quản lý tiền mặt là kiểm soát tổng chi tiêu, cung cấp kịp thời ngân quỹ
theo các nhu cầu chi tiêu, tối thiểu hoá chi phí vay mượn, tối đa hoá lợi nhuận
từ các khoản đầu tư tài chính của Chính phủ.
c. Kiểm tra, đánh giá, giám sát, kiểm toán và quyết toán chi ngân sách

Hệ thống cơ sở kỹ thuật trong kiểm tra, đánh giá, giám sát tình hình thực
hiện ngân sách: Hệ thống hạch toán kế toán và báo cáo là vấn đề nòng cốt của
quản lý chi tiêu công, trách nhiệm giải trình và là đầu vào quyết định của
công tác lập chính sách. Hệ thống hạch toán kế toán và báo cáo phải đáp ứng
được nhu cầu của các cơ quan có liên quan (bộ phận lập pháp, công chúng,
các nhà quản lý ngân sách, các nhà lập chính sách…).
Bên cạnh hệ thống thông tin, báo cáo, thì cần phải có hệ thống kiểm toán và
đánh giá. Không một hệ thống quản lý nào lại miễn dịch hoàn toàn với các vấn nạn
như tham nhũng, hối lộ, các hành vi móc ngoặc, sai phạm… của con người. Vì vậy,
cần phải có hệ thống kiểm toán - kiểm toán nội bộ và kiểm toán độc lập. Hệ thống
đánh giá cũng đặc biệt quan trọng, vì nó cho biết hiệu quả, hiệu lực của các chính
sách, các chương trình, nhằm điều chỉnh kịp thời các mức độ, phạm vi của các cơ
chế, chính sách, điều chỉnh các hoạt động còn lại của chương trình, cũng như kinh
nghiệm để xây dựng các cơ chế, chính sách và chương trình mới phù hợp hơn.
1.2.6. Một số hạn chế trong quản lý chi ngân sách địa
phương
Hiện nay hệ thống lập, duyệt và thực hiện dự toán ngân sách dựa theo
nguồn lực đầu vào và theo niên độ từng năm như hiện nay đã xuất hiện
nhiều điểm không phù hợp, có nhiều bất cập, cần sửa đổi. Nổi bật là những
vấn đề sau:
- Thiếu sự gắn kết giữa nguồn lực với các chỉ tiêu kinh tế xã hội, thiếu
gắn kết giữa nguồn tài lực tài chính với nhiệm vụ kế hoạch phát triển KT-XH