BÀI GIẢNG QUẢN lý NGÂN SÁCH NHÀ nước

Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

1.1. Khái niệm, chức năng và vai trò của ngân sách Nhà nước
1.1.1. Định nghĩa
Theo luật ngân sách Nhà nước thì Ngân sách Nhà nước được định nghĩa
Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự
toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Theo Định nghĩa trên chúng ta có một số đặc điểm của ngân sách Nhà nước:
- Ngân sách Nhà nước có tính mục tiêu: Các hoạt động thu chi ngân sách nhằm
thực hiện các mục tiêu của Nhà nước.
- Ngân sách Nhà nước có tính kế hoạch; Các hoạt động thu chi ngân sách đều
phải cơ bản được thực hiện trên các kế hoạch đã xây dựng, thể hiện bằng dự toán
ngân sách các cấp đã được phê duyệt.
- Ngân sách Nhà nước mang tính cân đối: Các hoạt động cơ bản trong việc
thực hiện ngân sách Nhà nước là hoạt động thu chi ngân sách. Giữa thu và chi phải
đảm bảo tính cân đối. Ngân sách có thể thâm hụt trong ngắn hạn nhưng nó phải
được cân đối trong dài hạn.
Điều 8 Luật ngân sách chỉ rõ " Ngân sách Nhà nước được cân đối theo nguyên
tắc tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp
phần tích luỹ ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp còn bội chi, thì
số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân
sách".
- Thời hạn của ngân sách Nhà nước là một năm, mỗi năm các hoạt động thu chi
ngân sách có thể được điều chỉnh.

1


Điều 14 ghi " Năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 1 và kết thúc vào ngày
31 tháng 12 năm dương lịch."

- Ngân sách Nhà nước là nguồn tài chính công rất lớn được đóng góp từ thành
quả lao động của nhân dân đựơc nhà nước sử dụng cho mục đích quản lý.
1.1.2. Chức năng của ngân sách Nhà nước
- Chức năng phân phối và tái phân phối : Nhà nước sử dụng ngân sách để phân
phối sản phẩm và nguồn lực xã hội thông qua các hoạt động tài chính.
+ Hoạt động phân phối thể hiện rõ vai trò quản lý của Nhà nước đặc biệt trong
nền kinh tế thị trường, nó làm nền tảng cho sự phát triển ổn định, tránh những rủi ro
lớn đối với nền kinh tế.
+ Việc phân phối được dựa trên lợi ích chung của xã hội làm mục tiêu phân
phối.
- Tạo nguồn vốn để duy trì các hoạt động công
1.1.3. Vai trò của ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước có các vai trò sau đây:
- Ngân sách Nhà nước là yếu tố quyết định đảm bảo vai trò lãnh đạo của Nhà
nước
- Là công cụ điều chỉnh vĩ mô kinh tế xã hội của Nhà nước
+ Đầu tư vào các công trình xây dựng cơ bản
+ Kích cầu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
+ Chống lạm phát, thiểu phát
+ Khắc phục những thất bại của kinh tế thị trường.

2


+ Đảm bảo tính công bằng xã hội.
+ Đảm bảo các chương trình quốc gia
- Là công cụ bảo đảm an ninh quốc phòng, duy trì chế độ chính trị
1.2. Tổ chức ngân sách Nhà nước và phân cấp ngân sách Nhà nước
1.2.1. Tổ chức ngân sách Nhà nước
- Ngân sách nhà nước được tổ chức theo một hệ thống bao gồm nhiều cấp mỗi

cấp có các chức năng khác nhau gắn bó chặt chẽ với nhau trong quá trình thực hiện
ngân sách Nhà nước.
- Hệ thống ngân sách dựa trên hệ thống chính quyền Nhà nước. Sự Ra đời của
hệ thống chính quyền là tiền đề cho hệ thống ngân sách Nhà nước.
- Nước ta có bốn cấp chính quyền: Trung ương, tỉnh thành, quận huyện, xã
phường.
+ Tại cấp trung ương quyền lập pháp thuộc về quốc hội, nơi thông qua ngân
sách Nhà nước (bao gồm ngân sách trung ương cung với ngân sách hợp nhất của
tỉnh, quận huyện, phường xã). Về mặt hành pháp đứng đầu chính phủ là thủ tướng.
Ở mỗi cấp địa phương đều có các cơ quan lập pháp thấp hơn là hội đồng nhân dân
do dân bầu ra.
- Không nhất thiêt cứ một cấp chính quyền phải có một cấp ngân sách nhưng
cứ mỗi cấp ngân sách phải là một cấp chính quyền.
- Cơ cấu ngân sách được xếp theo thứ bậc, trong đó cấp quốc gia phân bổ cho
các cấp chính quyền bên dưới, và các cấp chính quyền bên dưới phải có trách nhiệm
giải trình lên cấp trên. Đó là hệ thống "phụ thuộc và có trách nhiệm giải trình kép",
trong đó các cấp phòng ban cấp tỉnh, văn phòng quận huyện và phường xã đều phải
báo cáo hàng ngang cho hội đồng nhân dân địa phương và báo cáo hàng dọc cho bộ
phận chủ quản tương ứng. Quốc hội có vai trò giám sát và có quyền đình chỉ các
quyết định không phù hợp của hội đồng nhân dân các cấp.
3


Sơ đồ 1.1. Sơ đồ hệ thống ngân sách Nhà nước

Ngân sách Nhà
nước

Ngân sách địa
phương

Ngân sách trung
ương

Ngân sách tỉnh

Ngân sách thành phố,
thị xã trực thuộc tỉnh

Ngân sách thành phố
trực thuộc trung ương

Ngân sách
Huyện

Ngân sách
Quận

Ngân sách xã,
phường, thị trấn

1.2.2. Phân cấp ngân sách Nhà nước
Phân cấp ngân sách là việc phân chia thứ bậc quyền lực và trình tự hoạt động
trong hệ thống chính quyền Nhà nước đối với việc quản lý ngân sách Nhà nước.
a. Quá trính phân cấp ngân sách ở nước ta
- Bốn văn bản pháp lý làm căn cứ cho việc giám sát ngân sách giữa các cấp
chính quyền là: nghị quyết 186 của hội đồng Bộ trưởng về "phân cấp ngân sách cho
chính quyền địa phương" được thông qua năm 1988 và có hiệu lực năm 1989; luật
ngân sách năm 1996, có hiệu lực năm 1997: được sửa đổi năm 1998; và luật ngân
sách Nhà nước sủa đổi năm 2002, có hiệu lực năm 2004.

4


Nghị quyết 186 quy định mối quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền
trong đó chỉ có hai cấp ngân sách là ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
(tỉnh). Chính quyền tỉnh có quyền ủy thác chi tiêu và các nguồn thu tương ứng cho
các quận huyện, và chính quyền quận huyện lại có quyền chuyển xuống cấp phường
xã.
Luật ngân sách Nhà nước năm 1996 là văn kiện pháp lý đầu tiên qui định
chính thức việc quản lý tài chính công. Mối quan hệ ngân sách các cấp dựa trên một
mặt bằng có tính hệ thống hơn thông qua phân định ranh giới trách nhiệm của các
cấp chính quyền khác nhau cũng như các cơ quan ngân sách. Khác với nghị quyết
186 luật ngân sách chi hệ thống ngân sách thành bốn cấp.
Luật ngân sách năm 2002 dựa trên thành tựu của luật năm 1996 và có một số
cải tiến trong việc quản lý phân cấp ngân sách, làm rõ hơn vai trò và trách nhiệm
của ngân sách trung ương và các cấp chính quyền địa phương, loại bỏ những khía
cạnh phục thuộc kép và trao thực sự cho cho cơ quan lập pháp cấp tỉnh một cách cụ
thể hơn
b. Phân công thu, chi ngân sách Nhà nước
* Phân công thu ngân sách
- Thu ngân sách có thể được phân làm hai loại: Phần thu được hưởng 100% và
phần thu chia theo tỉ lệ % giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương
hay giữa các cấp của chính quyền địa phương. Các lại thu này đựơc qui định cụ thể
cho từng giai đoạn.
- Giai đoạn trước năm 1997
Giai đoạn này chỉ có hai cấp ngân sách là cấp trung ương và cấp địa phương
Trước năm 1990 trách nhiệm thu hầu hết các loại thuế trừ thuế ngoại thương
được trao cho chính quyền tỉnh. Sau năm 1990, các chính sách liên quan đến cơ sở
thuế và các loại thuế suất được quyết định bởi chính quyền trung ương. Tổng cục

thuế thu tất cả các loại thuế nội địa, thông qua các cục thuế và chi cục thuế của các

5


tỉnh và quận huyện. Tổng cục hải quan thu tất cả các loại thuế đánh vào hàng hóa
nhập khẩu. Chỉ có các khoản phí và lệ phí được thu bởi các cơ quan tài chính và các
tổ chức cung ứng dịch vụ.
Tiền thu thuế được gửi vào kho bạc Nhà nước. Sau đó số thu từ các khoản thuế
khác nhau được chuyển một phần hoặc toàn bộ về các tỉnh trên cơ sở yêu cầu chi
tiêu của tỉnh. Phần còn lại được chuyển về trung ương.
Việc phân bổ sô thu ngân sách được thực hiện từng năm một, tùy thuộc vào
phân bổ chi tiêu của địa phương. Có một số nguồn thu nhất định địa phương được
thu toàn bộ. Tiền thu các khoản thuế khác được chia sẻ giữa trung ương và địa
phương, với tỉ lệ tiếp nhận của từng tỉnh được xác định theo chênh lệch giữa mức
thu ngân sách và mức chi giao cho từng địa phương. Như vậy tỉ lệ chia sẻ số thu là
như nhau đối với tất cả các khoản thuế được chia sẻ giữa trung ương và địa phương
nhưng khác nhau cho từng tỉnh.
Nếu tiền thu các khoản thuế chia sẻ giữa trung ương và địa phương không đủ
để bù đắp chênh lệch giữa thu và chi, trung ương sẽ dành cho địa phương một khoản
viện trợ tương đương với phần chênh lệch. Ngoài ra, nếu trong một năm, chi ngân
sách gia tăng do những yếu tố vượt ra ngoài tầm kiểm soát, Bộ tài chính cùng Uỷ
ban nhân dân các tỉnh sẽ tính toán lại các khoản mục ngân sách và cấp thêm viện trợ
nếu cần.
Như vậy, không có sự cố định hay ổn định số thu ngân sách. Số thu từ thuế
ngoại thương, thuế tiêu thụ đặc biệt, khấu hao và thuế thu nhập doanh nghiệp nhà
nước trực thuộc trung ương và từ các khoáng sản như dầu thô được trung ương giữ
lại hoàn toàn. Các tỉnh được phép thu toàn bộ số thu từ đất đai và thuế nhà đất, thuế
giết mổ gia súc, lệ phí cấp phép, lệ phí đăng ký, khấu hao và thuế của các doanh
nghiệp địa phương, doanh thu từ xổ số và các loại phí khác.

- Giai đoạn từ năm 1997-2003
Đây là giai đoạn thực hiện luật ngân sách năm 1996 và luật sủa đổi năm 1998.
Những thay đổi chính trong luật ngân sách năm 1996 là: Phân cấp nhiều hơn xuống
cấp quận huyện và phường xã, theo luật các cấp này cũng được phân công thu; ổn
6


định hơn trong việc phân bổ nguồn thu; qui định rõ ràng hơn những loại thuế được
giao phó phân bổ hoàn toàn hay một phần cho từng cấp trong bốn cấp chính quyền;
trao quyền huy động số nguồn thu từ một số phí, lệ phí, phí cầu đường và các loại
đóng góp tự nguyện, trao quyền vay mượn với giới hạn nhất định cho các tỉnh, qua
đó tỉnh được phép vay mượn từ các nguồn nội địa chỉ để phục vụ cho các dự án cơ
sở hạn tầng cơ bản với sự phê duyệt của thủ tướng
Các loại thuế mới ban hành bổ sung cho danh mục thuế chia sẻ giữa trung
ương và địa phương là thuế thu nhập cá nhân, thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài,
và thuế sử dụng vốn ngân sách riêng thuế tài nguyên thiên nhiên được bổ sung cho
chính quyền tỉnh 100%.
Các qui định này mang lại động cơ khuyến khích các cấp chính quyền thấp
hơn và giúp lên kế hoạch cho các hoạt động của họ tốt hơn. UBND cấp tỉnh có
quyền quyết định các cách thức chia sẻ số thuế giữ lại giữa tỉnh, quận huyện, và
phường xã thị trấn. Tương tự như trước đây, nếu thu địa phương và thu chia sẻ sẽ
không đáp ứng nhu cầu chi tiêu, ngân sách cấp trên sẽ viện trợ cho ngân sách cấp
dưới. Khi xác định các khoản viện trợ cho ngân sách cấp dưới các yếu tố như dân
số, điều kiện tự nhiên, và trình độ phát triển kinh tế ở từng tỉnh sẽ được xem xét.
Vì chính quyền địa phương có thể giữ lại một phần hoặc toàn bộ số thu vượt
quá chỉ tiêu ngân sách, nên họ có động cơ lập dự toán thấp hơn số thu và khuyến
khích các cơ quan thuế thu đầy đủ các khoản thuế này.

7

Hộp 1: Phân bổ nguồn thu của chính quyền địa phương trong giai đoạn 19972003

Nguồn thu của ngân sách địa phương được chia làm hai loại: thu được phân bổ
hoàn toàn cho địa phương và thu chia sẻ giữa các cấp chính quyền khác nhau.

Các nguồn thu được phân bổ hoàn toàn cho ngân sách địa phương bao gồm:
tiền cho thuê đất; thu từ cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ;
thu từ hoạt động xổ số do nhà nước quản lý; viện trợ không hoàn lại mà các tổ
chức và cá nhân nước ngoài trao trực tiếp cho tỉnh phù hợp với qui định luật pháp;
phí, lệ phí và thu khác đóng góp cho ngân sách tỉnh phù hợp với qui định nhà nước;
tiền huy động từ các tổ chức và cá nhân để đầu tư vào xây dựng các công trình kết
cấu hạ tầng phù hợp với qui định nhà nước; đóng góp tự nguyện từ các tổ chức và
cá nhân trong nước và nước ngoài cho ngân sách tỉnh; thu kết dư ngân sách tỉnh;
phân bổ thêm từ ngân sách trung ương; các nguồn thu khác theo luật định.

Các nguồn thu được chia sẻ giữa ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh là
thuế doanh thu; thuế thu nhập doanh nghiệp, không bao gồm thuế thu nhập của các
đơn vị hạch toán toàn ngành; thuế thu nhập cá nhân; thuế chuyển lợi nhuận ra nước
ngoài; thuế tài nguyên thiên nhiên; thuế sử dụng vốn ngân sách.
Các nguồn thu được chia sẻ giữa ngân sách tỉnh, ngân sách quận huyện và
phường xã bao gồm: thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế chuyển quyền sử dụng đất;
thuế nhà
đất; và tiền cho thuê đất.
Các nguồn thu được phân bổ hoàn toàn cho ngân sách phường xã bao gồm:
thuế môn bài đối với các hộ gia đình kinh doanh nhỏ, thuế giết mổ gia súc; phí, lệ phí

8

và các khoản đóng góp được thu cho ngân sách phường xã phù hợp với qui định của
luật pháp; thu từ sử dụng quỹ đất công và lợi nhuận từ các tài sản công khác; tiền thu
từ các hoạt động phi kinh doanh do phường xã quản lý; đóng góp tự nguyện cho
phường xã; viện trợ không hoàn lại mà các tổ chức và cá nhân nước ngoài trao trực
tiếp cho phường xã phù hợp với qui định pháp luật; thu từ kết dư cuối năm của ngân
sách phường xã; phân bổ thêm từ ngân sách cấp cao hơn; các nguồn khác phù hợp với
luật định.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước 1996.

- Giai đoạn từ 2004 đến nay
Đây là giai đoạn khi Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 có hiệu lực. Về
phương diện phân bổ nguồn thu, điểm khác biệt giữa luật ngân sách Nhà nước năm
1996 và 2002 là luật 1996 nêu rõ việc phân bổ nguồn thu ở cả bốn cấp ngân sách,
nhưng luật 2002 dành cho các tỉnh sự tùy ý đáng kể trong việc phân bổ nguyồn thu
cho quận huyện và phường xã.
Luật năm 2002 không qui định tỉ lệ chia sẻ giữa trung ương và các tỉnh. Thay
vì thế, tỉ lệ này sẽ do ủy ban thường vụ quốc hội quyết định trong từng giai đoạn từ
ba đến năm năm.
Luật năm 2002 cũng tăng cường quyền hạn cho các cơ quan lập pháp cấp
tỉnh, hội đồng nhân dân tỉnh. Hội đồng nhân dân tỉnh được tăng cường vai trò quản
9


lý chi tiêu ngân sách. Hội đồng nhân dân tỉnh cũng quyết định về thu và chi ngân
sách của ba cấp chính quyền bên dưới. Cuối cùng luật mới qui định hội đồng nhân
dân cấp tỉnh đựơc quyết định vay mượn trong nước với những điều kiện do chính
quyền trung ương quyết định mà không cần phải phê duyệt nữa.

Hộp 2: Phân bổ nguồn thu trong giai đoạn 2004-05
Số thu thuế được dành hoàn toàn cho chính quyền trung ương bao gồm thuế

xuất nhập khẩu, VAT và thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng nhập khẩu; thuế và thu
khác từ ngành dầu khí; thuế thu nhập công ty từ các doanh nghiệp hạch toán toàn
ngành.
Số thu thuế được dành hoàn toàn cho các cấp chính quyền địa phương bao
gồm thuế nhà đất; thuế tài nguyên thiên nhiên nhưng không bao gồm các hoạt động
dầu khí; thuế môn bài; thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất; phí sử dụng đất; tiền
cho thuê đất; thu từ cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ và
hầu hết các loại phí và lệ phí khác.
Các khoản thuế chia sẻ giữa chính quyền trung ương và địa phương bao gồm tất
cả các khoản thu VAT trừ VAT của hàng hoá nhập khẩu; thuế thu nhập công ty trừ
các doanh nghiệp hạch toán toàn ngành; thuế thu nhập cá nhân; thuế tiêu thụ đặc biệt
đối với hàng hoá và dịch vụ trong nước; lệ phí xăng dầu.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước sửa đổi năm 2002.

* Phân công trách nhiệm chi ngân sách
- Trước năm 1997
Trong giai đoạn này việc ước tính chi ngân sách được thực hiện dựa vào các
định mức do bộ tài chính xây dựng với sự tham vấn của bộ kế hoạch và đầu tư cùng
các bộ có liên quan trong đó dân số là yếu tố chính, nhưng sự xác định chi phí cũng
được cũng được xem xét thông qua gán các trọng số khác nhau cho các thành phố
đồng bằng, các vùng trung du và ven biển, các vùng sâu vùng xa, vùng núi thấp,
vùng núi cao và cao nguyên. Ngoài các định mức dựa vào dân số, các định mức
khác cũng được áp dụng đồng thời, các định mức này liên quan đến tỉ trọng ngân
10


sách dành cho các loại chi tiêu khác nhau, như tiền lương và nguyên vật liệu.
Việc bố trí ngân sách trong giai đoạn này có tính tập trung cao. Các tỉnh có thể
chi tiêu nhiều hơn mức phê duyệt chi khi số thu thực tế vượt dự toán hoặc thông qua
số tiền rút ra từ quĩ dự trữ tài chính để đáp ứng những khoản chi bất thường, nhưng

phải tự bù đắp lại khi quốc hội phê duyệt các khoản chi đó. Trong phạm vi mức trần
về chi tiêu chung đã được phê duyệt, các tỉnh có thể thay đổi số tiền trong những
chức năng khách nhau thông qua việc phê duyệt của bộ tài chính, việc phê duyệt này
được bộ thực hiện một cách đều đặn.

11


12


- Giai đoạn 1997- 2003
Tương tự như giai đoạn trước, việc phân bổ chi tiêu giữa bốn cấp ngân sách kể
từ năm 1997 được thực hiện căn cứ vào vùng hưởng lợi của dịch vụ công. Về
phương diện dự toán và phân công thu chi ngân sách, kinh nghiệm quá khứ cho thấy
rằng có sự chênh kệch đáng kể giữa chi dự toán và chi thực tế ở cả trung ương và
cấp địa phương. Ở cấp tỉnh, sự chênh lệch này thể hiện ở cả mức tổng và thành phần
chi tiêu. Điều này phản ảnh việc lập dự toán và giám sát việc chi tiêu ngân sách còn
nhiều hạn chế.
Ngoài các định mức chính thức, Bộ Tài chính cũng có thể sử dụng một số tiêu
chí khác trong quá trình thương thảo ngân sách. Do đó có một nhu cầu là cần làm
minh bạch tất cả các chỉ tiêu được sử dụng trong việc phân bổ ngân sách xuống các
tỉnh.
Trong giai đoạn này thể hiện tình trạng thiếu một cơ chế rõ ràng các nguồn
lực của địa phương sẽ được phân phối đến những quận huyện và phường xã nghèo
hơn, ngoại trừ các chương trình quốc gia.
Như trong giai đoạn trước, khoảng 4% ngân sách được phân bổ cho các
chương trình quốc gia, nhằm đảm bảo thực hiện các chỉ tiêu tối thiểu cho các lĩnh
vực ưu tiên quan trọng của đất nước
Hộp 3: Phân công chi ngân sách trong giai đoạn 1997-2003

Nhiệm vụ chi ngân sách tỉnh bao gồm chi thường xuyên; chi đầu tư; thanh toán
vốn vay; bổ sung quỹ dự trữ tài chính; và bổ sung ngân sách cho các cấp thấp hơn. Chi
thường xuyên ở cấp tỉnh được xác định như sau:
- Các hoạt động phi kinh doanh trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, đào tạo, y tế,
văn hóa thông tin, thể dục thể thao, công tác xã hội, khoa học công nghệ, và môi
trường, và các hoạt động phi kinh doanh khác do các cơ quan tỉnh quản lý;
- Các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh trật tự xã hội thuộc trách nhiệm của tỉnh;
- Các hoạt động của các cơ quan nhà nước, VCP, và các tổ chức chính trị xã hội ở
13


cấp tỉnh;
- Trợ giúp tài chính cho các tổ chức xã hội tỉnh và các tổ chức chuyên môn xã hội
phù hợp với luật định;
- Thực hiện các chính sách xã hội;
- Các chương trình quốc gia do chính phủ phân công;
- Trợ giá phù hợp với chính sách nhà nước; Thanh toán lãi vay đầu tư;
- Chi khác phù hợp với luật định;
Chi tiêu đầu tư phát triển của các tỉnh bao gồm: đầu tư vào các dự án xây dựng
cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội; đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp nhà nước phù
hợp với luật định;
Các nhiệm vụ chi tiêu khác của ngân sách phường xã và thị trấn là chi
thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi thường xuyên là chi tiêu cho các hoạt động
xã hội và các hoạt động trong lĩnh vực văn hoá, thông tin và thể dục thể thao; hỗ trợ
giáo dục ngoại khoá, mẫu giáo và nhà trẻ; các hoạt động chăm sóc sức khoẻ; quản lý,
sửa chữa hay bảo trì các công trình kiến trúc, tài sản công, đường sá và các dự án phúc
lợi; hoạt động của các cơ quan nhà nước; giữ gìn an ninh trật tự xã hội; và chi khác
phù hợp với luật định. Chi tiêu đầu tư phát triển của phường xã bao gồm chi đầu tư xây
dựng các công trình cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội phù hợp với phân công trách nhiệm chi
của tỉnh.

Việc thu ngân sách là quan trọng và hiện đã có sự chuyển giao cụ thể trách
nhiệm tài chính cho chính quyền địa phương. Các đơn vị địa phương được phép xử lý
một số giao dịch tài chính trong các dự án đầu tư nước ngoài, sử dụng đất, xây dựng và
nhà ở. Cụ thể hơn:
- Các tỉnh cấp phép đầu tư cho các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) dưới
5 triệu USD và 10 triệu USD nằm ngoài các khu công nghiệp và cho các dự án FDI lên
đến 40 triệu USD trong các khu công nghiệp.
- Chính quyền trung ương quyết định việc sử dụng đất với diện tích trên 5 hecta

14


ở các vùng đô thị và hơn 50 hecta ở các vùng nông thôn. Việc sử dụng đất với diện tích
đất nhỏ hơn do chính quyền tỉnh và đô thị quyết định.
- Các cấp chính quyền địa phương được giao quyền cấp giấy phép xây dựng,
công nhận quyền sở hữu nhà, và trao quyền sử dụng đất tại các vùng đô thị.
- Uỷ ban nhân dân quận huyện cũng có trách nhiệm đối với việc đăng ký hộ gia
đình và một số hợp đồng mua bán nhà, trao đổi tài sản, và tặng cho bất động sản.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước năm 1996.

- Giai đoạn từ năm 2004 đến nay
Luật ngân sách năm 2002 về cơ bản không có gì thay đổi so với trước đây
trong việc phân công chi ngân sách giữa trung ương và các cấp chính quyền địa
phương. Tuy nghiên, luật mới thay đổi toàn bộ phương pháp phân bổ chi ngân sách
trong phạm vi các cấp chính quyền địa phương. Tỉnh có quyền tổ chức phân bổ chi
tiêu cho các quận huyện hoặc phường xã trực thuộc tỉnh. Điều này dựa trên cơ sở là
trao cho chính quyền tỉnh sự linh hoạt để thích ứng với các điều kiện đa dạng của họ.
Ngoài ra, Chính phủ còn nỗ lực cải thiện mức chuyển giao vì người nghèo
nhiều hơn. Ngoài chỉ tiêu dân số, tỉ lệ đói nghèo, mức độ xa xôi của vùng địa lý, và
sự hiện diện của nhóm dân số bất lợi cũng là những cân nhắc quan trọng. Những cải

thiện này cũng đem lại cho những vùng bất lợi nhiều ngân sách hơn để phát triển
kinh tế xã hội địa phương.
Việc công khai định mức cũng là một điểm mới của luật năm 2002. Trước
năm 2002, các định mức ngân sách được bộ tài chính gửi đến bằng thông tư từ bộ tài
chính. Bây giờ chính phủ phải nộp định mức lên Ủy ban thường vụ quốc hội. Ngoài
ra, các định mức mà căn cứ vào đó mà xác định việc phân bổ ngân sách sẽ được
công bố cho các bộ và các tỉnh. Việc công khai này là một đóng góp quan trọng cho
tính minh bạch của qui trình ngân sách trong khi việc nộp định mức cho quốc hội
góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình.
Một thay đổi quan trọng khác đối với các định mức do trung ương xác định là
15


đặc điểm tùy chọn trong việc phân bổ ngân sách về chính quyền địa phương. Luật
2002 lần đầu tiên qui định rằng các định mức này không còn có tính bắt buộc nữa,
các định mức chi được sử dụng để xác định tổng giá trị sẽ được chuyển giao cho các
cấp chính quyền địa phương, và việc phân phối chi tiêu giữa các lĩnh vực cũng có
thể thay đổi so với ấn định của định mức. Vì thế, mỗi tỉnh giờ đây sẽ ban hành
những định mức riêng để xác định việc chia sẻ số thu và phân bổ nguồn lực ở cấp
địa phương.
Ngoài các định mức tài chính, còn một số định mức kỹ thuật được các bộ sử
dụng để lập kế hoạch.

16


17


1.3. Mục lục ngân sách Nhà nước

1.3.1. Ý nghĩa của mục lục ngân sách Nhà nước
1.3.1.1. Khái niệm
Mục lục ngân sách Nhà nước là bảng phân loại thu, chi ngân sách theo các
tiêu thức khoa học nhất định, nhằm phục vụ cho công tác quản lý kinh tế, tài
chính nói chung và việc lập, chấp hành, quyết toán ngân sách nói riêng.
1.3.1.2. Ý nghĩa
- Mục lục ngân sách là công cụ quan trọng để phục vụ cho công tác quản lý
ngân sách Nhà nước, là căn cứ để tiến hành lập dự toán, quyết định dự toán, phân
bổ dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán thu, chi ngân sách Nhà nước.
- Trong mục lục ngân sách các trình tự thu, chi được qui định một cách cụ
thể, rõ ràng và đầy đủ. Trên cơ sở đó các ngành xây dựng, kế hoạch tài chính
tổng hợp, và dự toán kinh phí toàn ngành. Các cơ quan chính quyền Nhà nước
các cấp xây dựng kế hoạch ngân sách của mình.
- Việc chấp hành ngân sách ở các cấp, các cơ quan đơn vị luôn phản ánh kịp
thời, thống nhất công tác kế toán và thống kê ngân sách theo các chỉ tiêu đã được
hệ thống hoá một cách khoa học. Trong mục lục ngân sách Nhà nước, số liệu do
kế toán và thống kê ngân sách sẽ là căn cứ quan trọng để cơ quan tài chính điều
hành và giám đốc một cách thường xuyên, liên tục với tất cả các đơn vị trong quá
trình chấp hành ngân sách Nhà nước.
1.3.2. Yêu cầu của mục lục ngân sách Nhà nước
- Mục lục ngân sách ngân sách Nhà nước phải đảm bảo tính đầy đủ
- Mục lục ngân sách Nhà nước phải có tính khoa học:
Tính khoa học thể hiện trong việc sắp xếp, phân loại thu, chi ngân sách phải vừa
đơn giản, dễ nhớ, dễ hiểu, ổn định, dễ phản ánh và phản ánh toán bộ các nghiệp
vụ kinh tế phát sinh trong quá trình chấp hành ngân sách Nhà nước.

18


- Mục lục ngân sách Nhà nước phải đảm bảo tính hiện đại:

Với sự ứng dụng mạnh mẽ của công nghệ thông tin hiện nay vào quản lý việc xây
dựng mục lục ngân sách phải đảm bảo sự áp dụng của công nghệ thông tin trong
quản lý ngân sách.
1.3.3. Căn cứ xây dựng mục lục ngân sách Nhà nước
- Căn cứ tình hình phát triển kinh tế - xã hội:
+ Khả năng khai thác nguồn các loại nguồn thu
+ Nhu cầu phát sinh các loại chi tiêu của ngân sách Nhà nước
Trên cơ sở đó cho phép xác định các danh mục thu, chi
- Căn cứ và sự thay đổi của các đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước để xác
định mã số Chương và sự xuất hiện các khỏan chi hoặc thu của các đơn vị.
- Căn cứ vào khả năng ứng dụng công nghệ thông tin để xây dựng các mã số
một cách khoa học thuận tiện cho việc hạch toán, tổng hợp, tra cứu và khai thác
các số liệu.
1. 3.4. Nội dung cơ bản của mục lục ngân sách Nhà nước
1.3.4.1. Chương
Phân loại theo chương và cấp quản lý (viết tắt là chương) là phân loại dựa
trên cơ sở hệ thống tổ chức của các cơ quan, tổ chức trực thuộc cấp chính quyền
(gọi chung là cơ quan chủ quản) được tổ chức quản lý ngân sách riêng nhằm xác
định trách nhiệm quản lý của cơ quan, tổ chức đó đối với ngân sách Nhà nước.
Tên của chương thể hiện đơn vị đứng đầu thuộc các cấp quản lý (đơn vị cấp
1). Là tên gọi chính thức của cơ quan quản lý Nhà nước các cấp được ghi trong
văn bản pháp qui của Nhà nước về việc thành lập, tách ra, sáp nhập và điều lệ
hoạt động của cơ quan đó.
Số thu, chi phát sinh của đơn vị trực thuộc đơn vị cấp 1 đều được phản ánh
vào mã số chương của đơn vị cấp 1.

19


* Mã hoá các nội dung phân loại

Các nội dung phân loại được mã số hoá 3 ký tự - N1N2N3
- N1N2N3 có giá trị 001 đến 399 dùng để mã số hoá các cơ quan, tổ chức
thuộc trung ương quản lý.
- N1N2N3 có giá trị từ 400 đến 599 để mã số hoá các cơ quan, tổ chức trực
thuộc cấp tỉnh quản lý.
- N1N2N3 có Có giá trị từ 600 đến 799 dùng để mã số hoá các cơ quan, tổ
chức trực thuộc cấp huyện quản lý.
- N1N2N3 có giá trị từ 800 đến 989 dùng để mã số hoá các cơ quan, tổ chức
thuộc cấp xã quản lý.
Ví dụ: Mã 018 dùng để chỉ các cơ quan, đơn vị thuộc bộ tài chính, mã 418
dùng để chỉ các đơn vị thuộc Sở Tài chính; mã 618 dùng để chỉ Phòng Tài chính Kế hoạch; mã 818 dùng để chỉ Tài chính xã.
* Về hạch toán
Căn cứ khoản thu ngân sách đơn vị có trách nhiệm quản lý, nộp ngân sách
Nhà nước thuộc cơ quan chủ quản để xác định mã số chương; căn cứ khoản chi
thuộc dự toán ngân sách giao đơn vị, dự án đầu tư thuộc cơ quan chủ quản để xác
định mã số Chương. Trường hợp sử dụng kinh phí do ngân sách cấp trên uỷ
quyền thì hạch toán Chương của cơ quan chủ quản thuộc ngân sách cấp trên đã
uỷ quyền, ví dụ:
Ví dụ sở giao thông vận tải sử dụng kinh phí do Bộ giao thông Vận tải uỷ
quyền thì hạch toán mã số chương (021), không hạch toán mã số chương của sở
(421).
Khi hạch toán thu chi ngân sách Nhà nước chỉ cần hạch toán mã số chương,
căn cứ vào khoản cách nêu trên sẽ biết được khoản thu, chi thuộc cấp nào quản
lý.
Đối với các khoản thu, chi liên quan hoạt động của Đoàn đại biểu Quốc hội,
hạch toán vào chương 002 (Văn phòng Quốc hội), không hạch toán vào Chương
20


402 (Văn Phòng Đoàn Đại biểu quốc hội và HĐND)

Đối với mã số các Chương thuộc cấp Huyện, xã: Mã số được qui định thống
nhất cho toàn quốc. Do đó các địa phương không được đặt mã số và tên chương
mới. Để phù hợp với thực tế ở địa phương; giao sở Tài chính hướng dẫn việc
hạch toán mã số chương ở địa phương.
Ví dụ: Ở huyện tổ chức gộp chung các phòng có chức năng quản lý các
ngành kinh tế vào Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thì hạch toán mã
số chương 612 (Phòng nông nghiệp và phát triển nông thôn)
1.3.1.2. Loại, khoản:
* Nội dung phân loại
Phân loại theo ngành kinh tế (viết tắt là Loại, Khoản) là dựa vào tính chất
hoạt động kinh tế (Ngành kinh tế quốc dân) để hạch toán thu, chi ngân sách Nhà
nước. Loại được xác định trên cơ sở tính chất hoạt động của ngành kinh tế cấp I.
Khoản được xác định trên cơ sở tính chất của hoạt được xác định trên cơ sở tính
chất của hoạt động của ngành kinh tế cấp II hoặc cấp III theo phân ngành kinh tế
quốc dân nhằm đảm bảo yêu cầu quản lý ngân sách Nhà nước.
* Mã số hoá các nội dung phân loại
Các nội dung phân loại (Loại, Khoản) được mã số hoá 3 ký tự N 1N2N3 qui
định như sau:
- Loại: Được mã số hoá N1N2N3, trong đó ký tự N3 với giá trị chẵn không
(0), khoảng cách giữa các loại là 30 giá trị (riêng công nghiệp chế biến, chế tạo là
60 giá trị). Các giá trị liền sau mã số loại dùng để mã số các khoản thuộc loại đó.
- Khoản của từng loại: Được mã số hoá N1N2N3, trong đó ký tự N3 với giá trị
từ 1 đến 9; riêng N3 là 9 dùng để mã hoá các nội dung khác (chưa được phân loại
vào các Khoản có tên trong 01 loại)
* Hạch toán
Căn cứ vào tính chất của hoạt động phát sinh nguồn thu ngân sách hoặc
khoản chi ngân sách cho các hoạt động có tính chất gì để xác định mã số Loại
21

Khoản.
Khi hạch toán thu, chi ngân sách Nhà nước, chỉ hạch toán mã số Khoản, căn
cứ vào khoảng cách nằm trong khoảng sẽ xác định được khoản thu, chi ngân sách
thuộc về loại nào.
1.3.1.3. Mục và tiểu mục
* Nội dung phân loại
Phân loại theo nội dung kinh tế (viết tắt là Mục, Tiểu mục) là dựa vào nội
dung kinh tế (hay tính chất kinh tế) của khoản thu, chi ngân sách Nhà nước để
phân loại vào các Mục, Tiểu mục; Nhóm, Tiểu nhóm khác nhau.
Các Mục thu ngân sách Nhà nước theo qui định trên cơ sở chế độ, chính
sách thu ngân sách Nhà nước, các Mục chi ngân sách Nhà nước qui định trên cơ
sở chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách ngân sách Nhà nước. Trong
từng mục thu, chi có nội dung gần giống nhau lập thành tiểu nhóm; các Tiểu
nhóm có tính chất gần giống nhau lập thành nhóm để phục vụ yêu cầu quản lý,
đánh giá ngân sách Nhà nước.
* Các nội dung phân loại được mã só hoá 4 ký tự - N 1N2N3N4, Qui định cụ
thể như sau:
a. N1N2N3N4, có giá trị từ 0001 đến 0099 dùng để mã số hoá các Mục tạm
thu, tạm chi (Mục III).
- Các số có giá trị từ 0001 đến 0049 dùng để mã số hoá các Mục tạm thu
- Các số có giá trị từ 0051 đến 0099 dùng để mã số hoá các Mục tạm chi
b. N1N2N3N4, có giá trị từ 0110 đến 0799 dùng để mã số hoá các Nhóm,
Tiểu nhóm.
c. N1N2N3N4, Có giá trị từ 0800 đến 0899 dùng để mã số hoá các mục vay
và trả nợ gốc vay (Mục IV): Mỗi mục có 20 giá trị . Các số N 4 có giá trị chẵn
không (0) dùng để chi các Mục vay và trả nợ gốc vay. Khi hạch toán. Khi hạch
toán vay và trả nợ gốc vay hạch toán chung vào một Mục, khi báo cáo phải rõ số
phát sinh vay trong niên độ, số phát sinh trả nợ trong niên độ và số dư nợ vay.
22

d. N1N2N3N4, có giá trị từ 0900 đến 0999 dùng để mã số hoá Mục theo dõi
chuyển nguồn giữa các năm (Mục V).
- Các giá trị từ 0900 đến 0949 dùng để mã số hoá các nội dung guồn năm
trước chuyển sang năm nay; Các giá trị từ 0950 đến 0999 dung fđể mã số hoá nội
dung nguồn năm nay chuyển sang năm sau:
Ví dụ: Trong tháng 02/2009 xử lý chuyển sô dư dự toán năm 2008 (số dư dự
toán tại một cấp ngân sách chưa giao đơn vị dự toán cấp I) sang năm 2009 là 10 tỉ
đồng: Hạch toán niên độ 2008, Tiểu mục 0953 “nguồn thu năm nay chưa giao
đơn vị dự toán cấp I được phép chuyển sang năm sau” 10 tỉ đồng đồng thời hạch
toán niên độ 2009, Tiểu mục 0903 “Nguồn kinh phí chưa giao đơn vị dự toán cấp
I được phép chuyển sang năm nay” 10 tỉ đồng.
e. N1N2N3N4, có giá trị từ 1000 đến 5999 chỉ Mục, Tiểu mục thu ngân sách
Nhà nước (Mục I); N1N2N3N4 Có giá trị từ 6000 đến 9989 chỉ Mục, Tiểu mục chi
ngân sách Nhà nước (Mục II).
- Các số có ký tự N4 với giá trị chẵn không (0) dùng để chỉ các Mục: Giữa
các Mục cách đều nhau 50 giá trị; các giá trị liền sau giá trị của Mục để mã hoá
các Tiểu mục của Mục đó.
- Các số có ký tự N4 với các giá trị từ 1 đến 9 dùng để mã số hoá các Tiểu
mục; riêng ký tự N4 có giá trị là 9 chỉ Tiểu mục “Khác” và chỉ hạch toán vào Tiểu
mục “Khác” khi có hướng dẫn cụ thể.
Ví dụ: Tiểu mục 1099 là thuế thu nhập doanh nghiệp khác.
* Hạch toán:
Khi hạch toán các khoản thu, chi ngân sách Nhà nước chỉ hạch toán Tiểu
mục; trên cơ sở có thông tin về mục, Tiểu nhóm, Nhóm

23


Chương 2. THU NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1. Khái niệm, đặc điểm, và vai trò của thu ngân sách Nhà nước
2.1.1. Khái niệm
Thu ngân sách Nhà nước là các hoạt động có kế hoạch nhằm huy động
khai thác các nguồn thu cho ngân sách một cách ổ, hợp lý và hiệu quả định
hiệu quả để đảm bảo các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
2.1.2. Đặc điểm
- Thu ngân sách nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước
- Thu ngân sách là tiền đề kinh tế để thực hiện các chức năng của Nhà nước
và duy trì bộ máy lãnh đạo của Nhà nước
- Sự xuất hiện của Nhà nước là điều kiện tất yếu để có thu ngân sách
- Thu ngân sách gắn chặt với thực trạng kinh tế và sự vận động của các yếu
tố như giá cả, thu nhập, lạm phát, khủng hoảng… Nhưng những yếu tố quan
trọng nhất ảnh hưởng đến thu ngân sách là tổng sản phẩm quốc dân, tổng sản
phẩm quốc nội.
- Thu ngân sách là một khoa học, trong đó đối tượng, định mức, số lượng
thu có mức ảnh hưởng quan trọng đối với sự phát triển của nền kinh tế đất nước.
2.1.3. Vai trò của thu ngân sách Nhà nước
- Thu ngân sách đạt hiệu quả thì mới có đủ điều kiện chi ngân sách theo các
kế hoạch mục tiêu đề ra.
- Thu ngân sách có vai trò phân phối lại mức thu nhập trong xã hội tạo điều
kiện để thực hiện các chính sách công bằng xã hội.
- Thu ngân sách Nhà nước có vai trò điều tiết nền kinh tế trong các giai đoạn
khác nhau:
+ Thông qua các sắc thuế Nhà nước có thể khuyến khích hoặc hạn chế nhập
24


khẩu, tiêu dùng, bảo hộ sản xuất trong nước từ đó điều tiết nền kinh tế.
+ Chính sách thuế và phí cũng có thể làm giảm những tác động tiêu cực của
sản xuất đến môi trường và xã hội.

- Thu ngân sách Nhà nước là tiền đề cho tái sản xuất các hàng hoá công mà
các đơn vị trong nền kinh tế quốc dân không thể hoặc không muốn đầu tư.
2.2. Nguồn thu và các yếu tố ảnh hưởng đến nguồn thu
2.2.1. Nguồn thu ngân sách Nhà nước
a. Thu từ hoạt động sản xuất trong nước
- thu từ các khoản thuế
- Thu từ các khoản phí
- Thu từ các hoạt động kinh tế của nhà nước
- Các khoản thu khác.
b. Các khoản thu từ ngoài nước
- Khoản viện trợ không hoàn lại bằng tiền và hiện vật của Chính phủ các nước,
các tỏ chức và cá nhân ở nước ngoài theo luật.
- Vay nước ngoài của Chính phủ.
2.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến nguồn thu
- Thu nhập GDP bình quân đầu người: thu nhâp bình quân đầu người có vai
trò quyết định đến mức độ thu ngân sách.
GDP của một quốc gia được tính từ tổng giá trị gia tăng thuần toàn quốc do
vậy mức độ tăng giảm GDP ảnh hưởng trực tiếp đến mức độ thu thuế VAT, một
loại thuế chính trong thu ngân sách Nhà nước.
Ngoài ra, Sự tăng trưởng của GDP cũng đồng nghĩa với thu nhập trong dân
cư tăng, nhu cầu đi lại và các hoạt động khác tất cả các yếu tố này đều có khả

25