Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM NGỌC HUYỀN

CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA BỘ TRƢỞNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHẠM NGỌC HUYỀN

CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH
DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
CỦA BỘ TRƢỞNG

CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG
MÃ SỐ: 62 34 82 01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC

1. PGS. TS. Lưu Kiếm Thanh
2. PGS. TS. Nguyễn Bá Chiến

HÀ NỘI - 2017


CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” là công trình do
chính tôi nghiên cứu và thực hiện.
Các số liệu, thông tin trong luận án là trung thực và chính xác; các thông tin
trích dẫn trong luận án đã được ghi rõ nguồn gốc. Kết quả nghiên cứu của luận án
chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.
NGHIÊN CỨU SINH

Phạm Ngọc Huyền

I


LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý Hành chính công “Chất lượng thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”, nghiên cứu sinh xin trân

trọng bày tỏ lòng cảm ơn tới:
- Lãnh đạo Bộ Nội vụ, Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa Sau đại học,
Khoa Văn bản và Công nghệ Hành chính cùng các đơn vị khác trong Học viện
Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ và tạo điều kiện cho nghiên cứu sinh trong suốt
quá trình học tập và thực hiện luận án.
- PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã hướng dẫn
nghiên cứu sinh rất tận tình và trách nhiệm trong suốt quá trình nghiên cứu luận án.
- Các Giáo sư, Phó Giáo sư, các nhà khoa học, các đồng nghiệp đã đóng góp
nhiều ý kiến quý báu trong suốt quá trình nghiên cứu sinh hoàn thành luận án.
- Các cơ quan Bộ, đặc biệt là đơn vị pháp chế của 18 Bộ và các cán bộ, công
chức đang công tác trong lĩnh vực pháp chế và các lĩnh vực khác của hoạt động
quản lý hành chính công đã giúp đỡ nghiên cứu sinh trong suốt quá trình nghiên
cứu sinh tiếp cận thực tiễn.
Một lần nữa, nghiên cứu sinh cảm ơn sự quan tâm, giúp đỡ, tạo điều kiện của
các cơ quan, đơn vị trong hệ thống bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa
Việt Nam, các Thầy, Cô giáo, các nhà khoa học, gia đình, bạn bè, đồng nghiệp để
nghiên cứu sinh hoàn thành luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Chất lượng
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng”.
Trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày 28 tháng 7 năm 2017
NGHIÊN CỨU SINH

Phạm Ngọc Huyền

II


MỤC LỤC

Trang phụ bìa .............................................................................................................

LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................I
LỜI CẢM ƠN .......................................................................................................... II
MỤC LỤC ............................................................................................................. III
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU .................................................. VII
DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................. VIII
DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ .................................................................. X
MỞ ĐẦU ................................................................................................................. 01
1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................... 01
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................. 04
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................. 05
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ............................................. 06
5. Đóng góp mới của luận án ............................................................................. 07
6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu ............................................... 08
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án ....................................................... 09
8. Cấu trúc của luận án ....................................................................................... 10

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN
ĐẾN ĐỀ TÀI ......................................................................................................... 11
1.1. Các nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy ..................................... 11
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 11
1.1.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 18
1.2. Các nghiên cứu về văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................ 19
1.2.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 19
1.2.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 21
1.3. Các nghiên cứu về thẩm định và chất lượng thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................................................... 22
1.3.1. Các công trình nghiên cứu trong nước .............................................. 22
1.3.2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước .............................................. 26
1.4. Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên cứu ......................................... 27
1.4.1. Những vấn đề luận án kế thừa và phát triển ...................................... 27

1.4.2. Những vấn đề luận án nghiên cứu mới ............................................. 27
III


CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG ............................. 29
2.1. Văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .............................................. 29
2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................... 29
2.1.2. Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................... 30
2.1.3. Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................. 33
2.1.4. Yêu cầu về chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ trưởng .................................................................................................... 34
2.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............... 43
2.2.1. Khái niệm thẩm định và ý nghĩa của thẩm định trong quy trình
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........... 43
2.2.2. Vai trò của hoạt động thẩm định ....................................................... 46
2.2.3. Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ trưởng ..................................................................................................... 48
2.2.4. Nội dung thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ trưởng ..................................................................................................... 48
2.2.5. Phương pháp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ trưởng ........................................................................................................
2.2.6. Kỹ thuật thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của
Bộ trưởng .................................................................................................... 54
2.3. Chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ trưởng .................................................................................................... 57
2.3.1. Khái niệm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ trưởng ............................................................................................. 57
2.3.2. Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 58

2.3.3. Xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng .................................. 61
2.3.4. Các yếu tố tác động đến chất lượng thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................................. 63
CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ TRƢỞNG ............................. 66
3.1. Chất lượng hệ thống các quy phạm pháp luật quy định về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................ 66
3.1.1. Quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng ........ 68
3.1.2. Quy định về nội dung thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng.... 70
IV


3.1.3. Quy định về thời hạn thẩm định và văn bản thẩm định dự thảo
thông tư của Bộ trưởng ............................................................................... 73
3.2. Chất lượng của quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ trưởng ................................................................................................... 74
3.3. Chất lượng hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ...................................................... 76
3.4. Chất lượng của văn bản thẩm định ............................................................. 78
3.5. Chất lượng của chủ thể thẩm định ............................................................. 90
3.6. Đánh giá chung về chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................................................... 92
3.6.1. Những ưu điểm và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 92
3.6.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hoạt động thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ............................................... 95
3.7. Những bài học kinh nghiệm rút ra ........................................................... 105
CHƢƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƢỢNG
THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA

BỘ TRƢỞNG HIỆN NAY ................................................................................... 107
4.1. Quan điểm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng hiện nay ................................................................... 107
4.2. Giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng hiện nay ................................................................... 108
4.2.1. Xây dựng và hoàn thiện các quy định của pháp luật về thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................ 108
4.2.2. Hoàn thiện và nâng cao hiệu quả khai thác sử dụng hệ cơ sở dữ liệu
quốc gia về văn bản pháp luật .................................................................. 115
4.2.3. Xây dựng bộ phương pháp và công cụ thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 117
4.2.4. Xây dựng khung năng lực của chủ thể thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 132
4.2.5. Xây dựng khung chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ................................. 141
4.2.6. Thiết lập cơ chế để công dân đóng góp ý kiến vào dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng ........................................................... 142
4.2.7. Kỹ thuật trình bày kết quả thẩm định ............................................. 144
KẾT LUẬN ........................................................................................................... 149
V


DANH MỤC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ........................ 151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................... 153
PHỤ LỤC.....................................................................................................................
PHỤ LỤC 1. Danh mục văn bản pháp luật ........................................................... 164
PHỤ LỤC 2. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia ................................................. 167
PHỤ LỤC 3. Tổng hợp chất lượng kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng (Qua 146 mẫu khảo sát) ................................................. 168
PHỤ LỤC 4. Một số mẫu kết quả thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng ..... 177

VI


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT VÀ KÝ HIỆU

1.

NXB

:

Nhà xuất bản

2.

TĐ

:

Thẩm định

3.

VBQPPL

:

Văn bản quy phạm pháp luật

4.

PNH.D.QALNDDM.M01

:

Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation.
Quality of appraisal of legal normative
document drafts by Ministers. Ministry 01
(Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ.
Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng. Bộ 01
(Tên Bộ đã được mã hóa ở dạng số))

5.

PNH.D.QALNDDM.V01

:

Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation.
Quality of appraisal of legal normative
document drafts by Ministers. Variable 01
(Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng. Tiêu chí 1)

6.

PNH.D.QALNDDM.CAF.D01 :

Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation.
Quality of appraisal of legal normative
document drafts by Ministers. Category of
Assessment File. Document 01
(Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng. Danh mục
hồ sơ đề nghị thẩm định. Văn bản 1)

7.

PNH.D.QALNDDM.I7.F001
(F001)

:

Phạm Ngọc Huyền. The Dissertation.
Quality of appraisal of legal normative
document drafts by Ministers. Index 7.
Form 001 (Form 001)
(Phạm Ngọc Huyền. Luận án tiến sĩ. Chất
lượng thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật của Bộ trưởng. Phụ lục 7.
Mẫu 1)
VII


DANH MỤC CÁC BẢNG

STT

Kí hiệu

Tên bảng

1

Bảng 2.1

Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

59

2

Bảng 2.2

Hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm
định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

61

3

Bảng 3.1

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về
thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

66

4

Bảng 3.2

Tổng hợp quy định về hồ sơ thẩm định dự thảo thông tư
của Bộ trưởng

69

5

Bảng 3.3

Tổng hợp quy định chung về nội dung thẩm định
dự thảo thông tư của Bộ trưởng

71

6

Bảng 3.4

Tổng hợp quy định về nội dung thẩm định dự thảo
thông tư của Bộ trưởng

72

7

Bảng 3.5

Tổng hợp quy định về thời hạn thẩm định và văn bản
thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng

73

8

Bảng 3.6

Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm
01/01/2010 đến 31/12/2015

78

9

Bảng 3.7

Số lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành từ
01/01/2009 đến 31/3/2013

80

10

Bảng 3.8

Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định
dự thảo thông tư

87

11

Bảng 3.9

Mức độ đạt được theo từng tiêu chí của chất lượng
văn bản thẩm định dự thảo thông tư

88

12

Bảng 3.10

Số dự thảo văn bản mỗi người phải thẩm định trong
1 năm

91

13

Bảng 3.11

Tổng hợp quy định về hồ sơ, nội dung, văn bản, thời
hạn thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của

Bộ trưởng

96

VIII

Trang


14

Bảng 4.1

Danh mục hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

110

15

Bảng 4.2

Đề xuất hoàn thiện nội dung thẩm định

114

16

Bảng 4.3

Hệ thống phương pháp và công cụ thẩm định

117

17

Bảng 4.4

Rubric đánh giá văn bản thẩm định

122

18

Bảng 4.5

Khung năng lực của chủ thể thẩm định

132

19

Bảng 4.6

Mô tả các cấp độ của năng lực

140

20

Bảng 4.7

Khung chương trình đào tạo nghiệp vụ thẩm định

141

IX


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ

STT

Kí hiệu

Nội dung

Trang

1

Biểu đồ 3.1

Tỷ lệ dự thảo thông tư các Bộ đã thẩm định
(2010 – 2015)

79

2

Biểu đồ 3.2

Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm
01/01/2010 đến 31/12/2012

81

3

Biểu đồ 3.3

Số lượng thông tư các Bộ đã thẩm định từ năm
01/01/2013 đến 31/12/2015

81

4

Biểu đồ 3.4

Mức độ đạt được của chất lượng văn bản thẩm định

89

5

Biểu đồ 3.5

Mức độ đạt được thực tế của chất lượng văn bản
thẩm định

89

6

Biểu đồ 3.6

Số dự thảo văn bản mỗi người phải thẩm định
trong 1 năm

92

7

Biểu đồ 3.7

Chất lượng thẩm định dự thảo thông tư

102

8

Sơ đồ 4.1

Quy trình xử lý hồ sơ đề nghị thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng

112

9

Sơ đồ 4.2

Quy trình thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng

113

10

Sơ đồ 4.3

Cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt động thẩm định

116

11

Sơ đồ 4.4

Mô hình tư duy logic

125

12

Sơ đồ 4.5

Mô hình thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên

131

X


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là công cụ quan trọng để nhà nước
thực hiện hoạt động quản lý trên mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế, chính trị, văn
hóa, xã hội. Việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL nhằm nâng cao
chất lượng VBQPPL chính là nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước bằng
pháp luật và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong số các
VBQPPL đã ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội, VBQPPL do Bộ trưởng ban
hành chiếm số lượng lớn, tác động đến các cơ quan, tổ chức cá nhân ở mọi lĩnh vực,
trên địa bàn cả nước. Từ khi thực hiện Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đến nay,
chất lượng VBQPPL của Bộ trưởng ban hành ngày càng được khẳng định, tuy nhiên
vẫn tồn tại nhiều văn bản kém chất lượng, ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động
quản lý nhà nước. Thực tế này xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên
nhân quan trọng, ảnh hưởng lớn đến chất lượng của văn bản khi ban hành, đó chính
là chất lượng của hoạt động thẩm định. Trong bối cảnh đó, nghiên cứu sinh chọn đề
tài “Chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” để
nghiên cứu. Việc lựa chọn nghiên cứu đề tài này xuất phát từ những lý do:
Một là, xuất phát từ vai trò của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. VBQPPL
của Bộ trưởng là công cụ quan trọng để Chính phủ và các Bộ thực thi hoạt động
quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực. Đây là công cụ bảo đảm quyền lực nhà
nước trong quá trình thực thi công vụ. Điều 100, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam 2013 khẳng định: “…Bộ trưởng… ban hành văn bản pháp luật
để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình….”. Hệ thống VBQPPL hoàn chỉnh,
đồng bộ sẽ tạo ra cơ sở pháp lý cho sự bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân,

là yếu tố quan trọng để xây dựng Chính phủ kiến tạo trong yêu cầu đổi mới hiện nay.
Khoản 4, Điều 34, Luật 76/2015/QH13 Tổ chức Chính phủ được Quốc hội
thông qua ngày 19 tháng 6 năm 2015 quy định nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ
trưởng với tư cách là người đứng đầu Bộ, cụ thể: “Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với
ngành, lĩnh vực được phân công. Điều này còn được quy định rõ hơn tại Điều 24
Luật 80/2015/QH13 ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua
ngày 22 tháng 6 năm 2015. Theo đó, Bộ trưởng ban hành VBQPPL là thông tư để
quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các biện
pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình. Do đó, VBQPPL do Bộ
trưởng ban hành phải căn cứ vào quy định được giao trong VBQPPL có giá trị pháp
lý cao hơn và nhằm cụ thể hoá các quy định này. Đây là hình thức văn bản trực tiếp
1


tác động đến quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân. Các Bộ vừa là cơ quan ban hành
vừa là cơ quan tổ chức thực hiện. Như vậy, theo tinh thần của Hiến pháp 2013, Luật
Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, vai trò
của Bộ trưởng – thành viên của Chính phủ ngày càng được đề cao.
Hai là, xuất phát từ vị trí, vai trò của thẩm định đối với chất lượng của
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Thẩm định là nội dung quan trọng trong số các nội
dung của hoạt động đánh giá văn bản khi nghiên cứu về VBQPPL. Đồng thời, thẩm
định dự thảo VBQPPL là giai đoạn quan trọng, bắt buộc trong quy trình xây dựng và
ban hành VBQPPL. Đây là hoạt động kiểm soát chất lượng dự thảo văn bản (hoạt
động tiền kiểm) trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban
hành văn bản đó. Với ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong toàn bộ quy trình soạn
thảo và ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất
của hệ thống pháp luật và tính khả thi của các quy phạm pháp luật điều chỉnh các

quan hệ xã hội, trong phạm vi điều chỉnh của các VBQPPL của Bộ trưởng; thẩm
định đã trở thành một chế định pháp lý tương đối hoàn chỉnh (thể hiện ở Điều 102
của Luật ban hành VBQPPL năm 2015). Trước đó, hoạt động thẩm định dự thảo
VBQPPL được điều chỉnh bởi Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL, áp dụng
đối với các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình Quốc hội,
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ; các
dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Các quy định về thẩm định dự
thảo thông tư không nằm trong phạm vi điều chỉnh của quy chế này, mà chủ yếu do
các Bộ tự xây dựng quy chế và thực hiện. Điều này đã dẫn đến tính thiếu đồng bộ,
thiếu nhất quán và chưa hoàn thiện của các quy định về hoạt động thẩm định dự thảo
thông tư của các Bộ.
Hơn nữa, quy định hiện hành của Nhà nước gồm: thẩm quyền thẩm định, nội
dung thẩm định, (một phần) quy trình thẩm định, hồ sơ thẩm định; còn việc làm như
thế nào để hoạt động thẩm định có chất lượng tương xứng với vai trò của nó và chế
tài xử lý cụ thể đối với thẩm định sai gây hậu quả nghiêm trọng vẫn cần phải làm
sáng tỏ thêm. Bên cạnh đó, những quy định hiện hành về thẩm định còn thiếu gắn
kết, đồng bộ giữa các lĩnh vực pháp luật hoặc giữa nhiệm vụ thẩm định với các
nhiệm vụ khác có liên quan. Việc thẩm định dự thảo thông tư hiện nay gần như dựa
trên kiến thức và kinh nghiệm của người thẩm định, chưa có phương pháp và công
cụ khách quan nào hỗ trợ đo lường chất lượng của dự thảo VBQPPL. Vì vậy, việc
nghiên cứu các giải pháp để nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của
Bộ trưởng là cần thiết cả về lý luận và thực tiễn.
Ba là, xuất phát từ thực tiễn nghiên cứu khoa học về hoạt động thẩm định dự
thảo VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng dưới giác độ liên
ngành và giác độ quản lý hành chính công. Về cơ bản, VBQPPL được nghiên cứu ở
nhiều phương diện khác nhau của văn bản: thẩm quyền, nội dung, thể thức và ngôn
ngữ. Trên cơ sở phân tích từng phương diện của văn bản ở các giác độ khác nhau sẽ
chỉ ra được các vấn đề, ví dụ: nghiên cứu để đưa ra phương pháp và kỹ thuật xây
2

dựng VBQPPL, nghiên cứu xây dựng hệ thống ngôn ngữ trong VBQPPL, nghiên
cứu nhằm đưa ra những phương pháp hệ thống hóa VBQPPL; nghiên cứu và áp
dụng những nguyên tắc và quy tắc kỹ thuật soạn thảo văn bản về nội dung, thể thức,
ngôn ngữ trong VBQPPL; nghiên cứu để đưa ra quy trình soạn thảo và ban hành văn
bản; nghiên cứu để đưa ra những đánh giá về VBQPPL hay một hệ thống VBQPPL
đã ban hành nhằm mục tiêu hoàn thiện chính hệ thống văn bản đó. Đối với thẩm
định dự thảo VBQPPL nói chung, đã có nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này.
Tuy nhiên, vẫn còn vấn đề mà các công trình nghiên cứu này chưa giải quyết được,
thể hiện ở thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện nay còn nhiều hạn
chế. Nhiều vấn đề trong thực tiễn đòi hỏi sự vào cuộc của hoạt động nghiên cứu
khoa học, đặc biệt là những nghiên cứu có tính ứng dụng thực tiễn. Ở đề tài này,
luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng
dưới giác độ quản lý hành chính công, trên các phương diện của văn bản, nhằm xây
dựng giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng.
Bốn là, xuất phát từ thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của
Bộ trưởng. Trong những năm qua, chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL đã dần đi
vào nề nếp, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, đồng bộ, thống nhất của
VBQPPL. Mặc dù, chất lượng của hoạt động này đã được cải thiện nhưng vẫn chưa
đáp ứng tốt yêu cầu của hoạt động quản lý nhà nước về công tác xây dựng pháp luật
trong tình hình mới. Đặc biệt, do thẩm định là khâu cuối trước khi Bộ trưởng ký ban
hành văn bản nên khó tránh khỏi nhiều trường hợp thẩm định mang tính hình thức.
Đây là vấn đề cần được giải quyết triệt để. Tính phản biện trong văn bản thẩm định
còn chưa cao, chưa tạo được chuyển biến thực sự về chất lượng thẩm định và chất
lượng của hệ thống pháp luật Việt Nam; còn trường hợp để lọt những quy định thiếu
tính hợp lý, khả thi, bị báo chí, dư luận phản hồi theo hướng không tích cực; hoạt
động thẩm định điều ước quốc tế còn hạn chế, thiếu đầu tư nghiên cứu so sánh, rà
soát các quy định của pháp luật quốc tế với hệ thống pháp luật của Việt Nam, còn
tồn tại tình trạng pháp luật triệt tiêu pháp luật, thừa quy định pháp luật, dẫn đến sự
rườm rà và thiếu hụt của hệ thống pháp luật Việt Nam, gây khó khăn trong quá trình

thực hiện pháp luật. Trình độ của cán bộ thẩm định chưa đồng đều, hơn nữa nhiều
nội dung thẩm định do các đơn vị chuyên môn dự thảo có tính chuyên ngành cao,
trong khi đó không phải lúc nào cán bộ thẩm định cũng đủ kiến thức chuyên sâu để
tiếp cận nội dung thẩm định.
Bên cạnh đó, tình trạng thông tư vừa ban hành đã bị bãi bỏ hoặc được điều
chỉnh, bổ sung bằng một thông tư khác vẫn tồn tại. Tình trạng “lồng ghép” lợi ích
vào văn bản diễn biến phức tạp và khó nắm bắt. Trong khi đó, hoạt động thẩm định
chưa thực sự phát huy được vai trò của mình. Cơ chế của hoạt động thẩm định chưa
hoàn thiện; sự hạn chế trong xác định trách nhiệm và mối quan hệ của ba chủ thể:
chủ thể soạn thảo, chủ thể thẩm định, chủ thể ban hành văn bản; giá trị pháp lý của
kết quả thẩm định chưa được khẳng định đúng vai trò và ý nghĩa của nó; nội dung
thẩm định nặng về hình thức, chưa đi sâu vào những vấn đề cơ bản của dự thảo. Do
3


đó, chất lượng thẩm định dự thảo thông tư những năm qua chưa đạt được chất lượng
đúng như nó phải có. Nếu như đối với quy trình xây dựng VBQPPL, dự thảo
VBQPPL là sản phẩm đầu ra thì đối với quy trình thẩm định VBQPPL, dự thảo
VBQPPL là nguyên liệu, là bài toán đầu vào đối với người thẩm định, đòi hỏi người
thẩm định phải áp dụng các biện pháp chuyên môn để xác định chất lượng của dự
thảo. Thẩm định cần dựa trên các tiêu chí cụ thể, các phương pháp, công cụ và kỹ
thuật trình bày kết quả thẩm định khoa học, chỉ ra ưu điểm, khuyết điểm của dự thảo.
Việc áp dụng các phương pháp, công cụ, kỹ thuật vào thẩm định là yếu tố căn
bản giúp việc thẩm định được thực hiện một cách khách quan và có cơ sở khoa học,
đây là yếu tố đủ nhằm nâng cao chất lượng thẩm định, còn những yếu tố khác như:
thể chế, tài chính, môi trường… là các yếu tố cần có, bao gồm cả yếu tố năng lực của
chủ thể thẩm định. Cho dù chủ thể thẩm định có năng lực tốt, nhưng nếu không có
phương pháp, không dựa trên cơ sở khoa học thì cũng khó đưa ra kết luận thẩm định
mang tính thuyết phục, điều này thể hiện ở kết quả của quá trình thực thi pháp luật.
Tựu chung lại, trong điều kiện soạn thảo VBQPPL còn phân tán, Bộ nào cũng

có quyền sáng kiến và chủ trì soạn thảo VBQPPL thì thẩm định là một trong những
nhân tố quan trọng bảo đảm tính tập trung, thống nhất, đồng bộ, kỷ luật, kỷ cương
trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống VBQPPL ở Việt Nam nói chung và VBQPPL
của Bộ trưởng nói riêng. Từ những lý do trên, luận án nghiên cứu đề tài “Chất lượng
thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng” mong muốn làm
sáng tỏ những vấn đề về lý luận và thực tiễn đối với hoạt động thẩm định dự thảo
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Mục đích nghiên cứu
Luận án được nghiên cứu nhằm mục đích nâng cao chất lượng thẩm định dự
thảo VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới hoàn thiện pháp luật về xây dựng và ban
hành VBQPPL của Bộ trưởng, đồng thời nâng cao chất lượng của hoạt động lập quy.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cơ bản sau:
- Luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về những
vấn đề liên quan đến đề tài luận án.
- Xây dựng và phân tích cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng. Tập trung làm rõ các vấn đề lý luận sau:
+ Khái niệm, đặc điểm của VBQPPL của Bộ trưởng; lý luận về thẩm định dự
thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định và kỹ thuật thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng.
+ Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng của văn bản thẩm định
một dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
4


+ Nghiên cứu, xác định hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định
dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp và kỹ thuật thực hiện đánh giá các
tiêu chí này.
- Phân tích và đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do

Bộ trưởng ban hành hiện nay, cụ thể:
+ Khảo sát, điều tra, thu thập và xử lý thông tin để phục vụ việc phân tích,
đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
+ Khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18 Bộ và lấy mẫu văn
bản thẩm định để phân tích và đánh giá (Sử dụng 146 mẫu để phân tích và đánh giá).
+ Đánh giá ưu điểm, hạn chế của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của
Bộ trưởng và phân tích nguyên nhân của ưu điểm, nhược điểm đó. Rút ra bài học
kinh nghiệm để xây dựng các giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng.
- Đề xuất giải pháp nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do
Bộ trưởng ban hành.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là: chất lượng của hoạt động thẩm định
dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Về không gian: Nghiên cứu chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18
Bộ ở Việt Nam. Tiến hành khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của 18
Bộ và lấy mẫu văn bản thẩm định của 17 Bộ để đánh giá. (Không lấy mẫu văn bản
thẩm định của Bộ Ngoại giao vì kỹ thuật lấy mẫu phải đảm bảo đảm tính đại diện
của mẫu, trong khi đó số lượng Thông tư của Bộ trưởng Ngoại giao ban hành là rất
ít, do đó khó có thể bảo đảm tính đại diện của mẫu).
Về thời gian: Từ năm 2010 đến năm 2016.
Về nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu chất lượng thẩm định các
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành. Trong hoạt động quản lý nhà nước, văn bản quản
lý nhà nước là công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện hoạt động quản lý của
mình. Mọi hoạt động điều hành và chấp hành trong quản lý hành chính công đều
phải được thể hiện trên văn bản. Đối với hoạt động thẩm định cũng vậy, kết quả của
hoạt động thẩm định hiện nay đã và đang được thể hiện trên văn bản thẩm định. Do
đó, để đánh giá được chất lượng của hoạt động thẩm định cần phải khảo sát và đánh

giá được chất lượng của văn bản thẩm định. Đây là sản phẩm kết tinh cao nhất giá trị
của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL.

5


4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Luận án sử dụng phương pháp luận là các nguyên lý cơ bản của chủ nghĩa
Mác – Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh làm định hướng cho việc nghiên
cứu, được thể hiện như sau:
Lịch sử xã hội do con người làm ra, con người tạo ra các quan hệ xã hội của
mình và đó là xã hội. Tuy nhiên, sự vận động của xã hội lại tuân theo quy luật khách
quan, không phụ thuộc vào ý muốn của con người. Điều này thể hiện ở chỗ: Sự phát
triển của lực lượng sản xuất đến một mức độ nhất định sẽ tạo nên sự thay đổi của
quan hệ sản xuất. Quan hệ sản xuất tạo nên cơ sở hạ tầng của xã hội và quyết định
tất cả mọi quan hệ xã hội khác. Quan hệ sản xuất thay đổi làm cho sơ sở hạ tầng thay
đổi. Sự thay đổi cơ sở hạ tầng sẽ kéo theo sự thay đổi của kiến trúc thượng tầng. Vì
vậy, khi điều kiện kinh tế - xã hội thay đổi sẽ quyết định chất lượng của hệ thống
pháp luật. Tuy nhiên, các quy định của hệ thống pháp luật lại là công cụ để bảo vệ,
duy trì và phát triển kinh tế - xã hội. Luận án nghiên cứu chất lượng thẩm định dự
thảo VBQPPL trong sự vận động, phát triển của các điều kiện kinh tế xã hội. Do đó,
luận án luận giải VBQPPL trên cơ sở sự phát triển khách quan của đời sống xã hội
và xem xét nội dung của dự thảo VBQPPL có phù hợp với sự phát triển khách quan
này hay không.
Tư tưởng Hồ Chí Minh về “lấy dân làm gốc” vừa là nền tảng, vừa là sợi chỉ
đỏ xuyên suốt trong toàn bộ quá trình xây dựng và phát triển đất nước. Nghị quyết
Ðại hội Ðảng lần thứ IX đã khẳng định nhiệm vụ "xây dựng Nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của
Ðảng". Ðó chính là sự tiếp tục phát triển tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước pháp

quyền trong điều kiện mới. Vận dụng tư tưởng Hồ Chính Minh về “lấy dân làm
gốc”, “xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân,
vì nhân dân”, luận án nghiên cứu và xây dựng các giải pháp nâng cao chất lượng
thẩm định trên cơ sở hướng tới mục tiêu đem lại lợi ích lớn nhất cho nhân dân và
hoàn thiện công cụ quản lý nhà nước hết sức quan trọng, đó chính là hệ thống
VBQPPL.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu, bao gồm:
- Phương pháp lịch sử: Kế thừa và vận dụng các tư tưởng, lý luận, kinh
nghiệm, các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó xây dựng cơ sở lý luận
của luận án và đưa ra những giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo văn
bản, bảo đảm tính hiệu lực và hiệu quả của văn bản được ban hành.
- Phương pháp điều tra, khảo sát: Thông qua kết quả điều tra, khảo sát hệ
thống các VBQPPL hiện hành, luận án đánh giá và đưa ra những nhận định về thực
trạng chất lượng ban hành văn bản và chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện
6


nay, bao gồm những ưu điểm và nhược điểm, nguyên nhân của những ưu điểm,
nhược điểm đó.
- Phương pháp chọn mẫu: Sau khi khảo sát chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL của các Bộ, luận án chọn mẫu văn bản thẩm định để phân tích và đo
lường. Việc chọn mẫu được thực hiện ngẫu nhiên trên cơ sở xác định cơ cấu chọn
mẫu theo số lượng các Bộ, theo năm và theo tính chất của các mẫu khảo sát.
- Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Luận án sử dụng phương pháp lấy ý
kiến chuyên gia ở các nội dung: Lựa chọn phương pháp nghiên cứu luận án, tổng
quan về các công trình nghiên cứu của nước Nga (Liên xô cũ) có liên quan đến đề tài
luận án.
- Phương pháp thống kê mô tả: nhằm thu thập và xử lý số liệu, phục vụ cho
việc phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn.

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, đi từ định tính đến định lượng và từ định
lượng đến định tính. Đây là phương pháp quan trọng, được áp dụng xuyên suốt toàn
bộ quá trình nghiên cứu luận án. Trên cơ sở hệ thống hoá các thông tin, dữ liệu thu
thập được, vận dụng các học thuyết cơ bản của khoa học hành chính và khoa học
pháp lý, tác giả phân tích, đánh giá, xem xét, nghiên cứu trên nhiều phương diện để
từ đó đưa ra những kết luận, đề xuất mang tính khoa học phù hợp với lý luận và thực
tiễn hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL ở Việt Nam.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu: Luận án sử dụng phương pháp này để so
sánh các quy định về thẩm định và thẩm quyền ban hành VBQPPL trong Luật ban
hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
- Phương pháp nghiên cứu liên ngành: Luận án nghiên cứu trên cơ sở kết hợp
giữa khoa học quản lý hành chính công, chính sách công và xã hội học. Một số
phương pháp luận án sử dụng để nghiên cứu là phương pháp nghiên cứu được sử
dụng trong hai lĩnh vực trên. Luận án kế thừa và khai thác những phương pháp được
coi là thế mạnh của chính sách công và xã hội học, vận dụng nghiên cứu trong khoa
học quản lý hành chính công.
Ngoài ra, luận án sử dụng các số liệu thống kê, báo cáo, tài liệu điều tra, khảo
sát, sản phẩm và kết quả nghiên cứu của các dự án, đề tài, các công trình nghiên cứu
về vấn đề có liên quan đến đề tài luận án.
5. Đóng góp mới của luận án
5.1. Về mặt lý luận
Dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công, luận án nghiên cứu, trình
bày, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề mà nhiệm vụ nghiên cứu đã đặt ra. Luận án
có những đóng góp mới về mặt lý luận, cụ thể như sau:
- Làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm của VBQPPL do Bộ trưởng ban hành; khái
niệm thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng, phương pháp thẩm định dự thảo
7


VBQPPL của Bộ trưởng, kỹ thuật thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng; khái

niệm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và các yếu tố tác động
đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng.
- Xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng và các tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định.
- Xây dựng quy trình xử lý hồ sơ thẩm định và quy trình thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng.
- Luận giải những giải pháp mang tính lý luận nhằm nâng cao chất lượng
thẩm định VBQPPL của Bộ trưởng, hướng tới mục tiêu bảo đảm các tiêu chí đánh
giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL được thực hiện. Đóng góp này giúp bổ
sung lý luận cho nhà quản lý có cơ sở khoa học và cách tiếp cận mới trong việc quản
lý chất lượng của hệ thống VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
Những đóng góp này góp phần hoàn thiện lý luận về thẩm định dự thảo
VBQPPL nói chung và VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng.
5.2. Về mặt thực tiễn
Sau quá trình nghiên cứu và thực hiện, luận án có những đóng góp mới về
mặt thực tiễn, cụ thể như sau:
- Luận án đánh giá thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của các
Bộ trên cơ sở hệ thống, phân tích, tổng hợp và chỉ ra những đặc trưng về VBQPPL
của Bộ trưởng và hoạt động thẩm định nhóm văn bản này.
- Luận án phân tích chỉ ra được những ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của
hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
- Luận án xây dựng các giải pháp mang tính thực tiễn, gồm: các phương pháp,
công cụ và kỹ thuật thẩm định nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
Kết quả nghiên cứu của luận án là cơ sở để ứng dụng vào các nghiên cứu sau
này về VBQPPL. Đồng thời, tác giả mong rằng, kết quả nghiên cứu này sẽ đóng góp
phần nào vào việc bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng
trên thực tế.
6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu
6.1. Câu hỏi nghiên cứu

Câu 1: Các công trình nghiên cứu đã được công bố trong và ngoài nước liên
quan đến đề tài luận án đã giải quyết được những vấn đề gì, những vấn đề nào cần
được nghiên cứu và phát triển, những vấn đề nào cần được nghiên cứu mới?
Câu 2: Chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng được nghiên
cứu trên cơ sở lý luận và đánh giá dựa trên những tiêu chí nào? Những yếu tố nào tác
động đến chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng?
8


Câu 3: Chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng
ban hành được thể hiện như thế nào? Những ưu điểm và hạn chế của hoạt động thẩm
định hiện nay là gì? Nhà quản lý hành chính công có quản lý và kiểm soát được chất
lượng thẩm định dự thảo VBQPPL hiện nay của các Bộ không?
Câu 4: Các giải pháp nào sẽ góp phần bảo đảm và quản lý được chất lượng
thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay trên cơ sở các tiêu chí
đánh giá chất lượng thẩm định đã đề ra ở phần cơ sở lý luận và khắc phục những hạn
chế của hoạt động thẩm định; các giải pháp nào giúp phát hiện và chỉ ra được những
điểm chưa được của dự thảo VBQPPL trong quá trình thẩm định, dựa trên những
tiêu chí thẩm định đã đặt ra?
6.2. Giả thuyết nghiên cứu
Dưới giác độ khoa học quản lý hành chính công, việc xây dựng các giải pháp
để bảo đảm và quản lý được chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL do Bộ trưởng
ban hành sẽ góp phần quan trọng nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ
trưởng. Luận án chứng minh:
- Một là, thẩm định là hoạt động quan trọng trong việc nâng cao chất lượng
VBQPPL của Bộ trưởng.
- Hai là, việc thẩm định cần được thực hiện trên cơ sở hệ thống tiêu chí đánh
giá chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và hệ thống tiêu chí đánh
giá chất lượng của văn bản thẩm định.
- Ba là, thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng hiện

nay đang có những hạn chế, chưa đáp ứng được các tiêu chí đã đề ra, đặc biệt là chất
lượng của văn bản thẩm định chưa đáp ứng được các tiêu chí thẩm định.
- Bốn là, các giải pháp của luận án sẽ đóng góp cho việc bảo đảm chất lượng
thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và quản lý được chất lượng thẩm định
dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng theo các tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự
thảo VBQPPL đã đề ra.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
7.1. Ý nghĩa lý luận
Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa lý luận như sau:
- Đóng góp vào lý thuyết về thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng và
chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng.
- Đóng góp vào lý thuyết về phương pháp, công cụ, kỹ thuật cụ thể để thẩm
định dự thảo VBQPPL nói chung và dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng nói riêng.
- Cho thấy chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng phụ thuộc
vào nhiều yếu tố và những yếu tố này có thể đo đường được.
9


- Cơ sở khoa học để xác định tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng và tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản thẩm định. Cơ sở
khoa học này đã có sự kiểm nghiệm thực tế qua phần phân tích và đánh giá thực
trạng chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ trưởng.
7.2. Ý nghĩa thực tiễn
Kết quả nghiên cứu luận án đem lại ý nghĩa thực tiễn như sau:
- Góp phần xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đồng bộ về thẩm định dự
thảo VBQPPL, tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo đảm và tăng cường pháp chế, nâng
cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế trong thời kỳ đổi mới.
- Chỉ ra thực trạng, ưu điểm và hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng; tìm ra nguyên nhân của những ưu điểm, hạn chế đó.

- Đề xuất các giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo VBQPPL của
Bộ trưởng. Chỉ ra các phương pháp, công cụ và kỹ thuật để thẩm định dự thảo
VBQPPL, nhằm khắc phục những hạn chế trong hoạt động thẩm định dự thảo
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành hiện nay.
- Các nghiên cứu về lý luận, thực trạng, và giải pháp của luận án là tiền đề
căn bản để tiếp tục triển khai hoàn thiện chất lượng của hoạt động thẩm định đối với
các loại VBQPPL khác.
- Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa trong nghiên cứu, giảng dạy, học
tập cũng như áp dụng vào thực tiễn nhằm bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo
VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
8. Cấu trúc của luận án
Ngoài phần mở đầu, mục lục, danh mục chữ viết tắt và ký hiệu, danh mục các
bảng, danh mục các biểu đồ, sơ đồ, kết luận, danh mục các công trình đã công bố
của tác giả, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung luận án được kết cấu
thành 4 chương:
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài.
Chương 2. Cơ sở lý luận về chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm
pháp luật của Bộ trưởng.
Chương 3. Thực trạng chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp
luật của Bộ trưởng.
Chương 4. Quan điểm và giải pháp bảo đảm chất lượng thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng hiện nay.

10


CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI
1.1. Các nghiên cứu về hoạt động lập pháp và lập quy
1.1.1. Các công trình nghiên cứu trong nước

Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam – Những
vấn đề lý luận và thực tiễn”, nhà xuất bản (NXB) Công an nhân dân, 2003 của Lê
Minh Tâm; Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong
bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, NXB Chính trị quốc
gia, 2005 của Nguyễn Minh Đoan; Cuốn sách “Xây dựng hệ thống pháp luật thống
nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả trong nhà nước pháp quyền Việt Nam”, NXB
Khoa học xã hội, 2014 của Nguyễn Như Phát chủ biên. Đây là ba cuốn sách được
các tác giả phân tích kỹ lưỡng về bản chất và hình thức của pháp luật, đặc điểm của
hệ thống pháp luật nói chung, các tiêu chí để xác định chất lượng của hệ thống pháp
luật. Các công trình này đã làm rõ trách nhiệm của chủ thể ban hành VBQPPL trong
việc bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống VBQPPL. Nhiều luận giải của
các tác giả là gợi ý để luận án nghiên cứu về hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL
của các Bộ hiện nay.
Cuốn sách “Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nhằm bảo đảm phát
triển bền vững ở Việt Nam hiện nay”, NXB Tư pháp, 2010 của Nguyễn Văn Động,
tác giả đã luận giải những vấn đề cơ bản của pháp luật trong bảo đảm phát triển bền
vững. Thông qua việc tiếp cận vai trò của pháp luật đối với phát triển bền vững ở
Việt Nam, cuốn sách đã phân tích cơ sở lý luận về xây dựng và hoàn thiện pháp luật
nhằm bảo đảm phát triển bền vững, đánh giá thực trạng công tác xây dựng, hoàn
thiện pháp luật ở Việt Nam, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm xây dựng và hoàn
thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở một số nước trên thế giới. Nội
dung của cuốn sách là cơ sở để tác giả xây dựng cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo
VBQPPL của Bộ trưởng.
Cuốn sách “Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam”,
2011 của Phan Trung Lý chủ biên. Cuốn sách đề cập đến khái niệm hệ thống pháp
luật, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và phân biệt với tính hợp hiến và hợp
pháp của pháp luật. Các tác giả đã phân tích đầy đủ các điều kiện cần thiết để bảo
đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và xây dựng giải pháp nâng cao chất
lượng thẩm định dự thảo VBQPPL. Điều này giúp luận án nhận thức rõ khi nghiên
cứu về bảo đảm tính thống nhất, tính hợp pháp và hợp lý của VBQPPL trong hoạt

động thẩm định hiện nay.
Cuốn sách “Bàn về hệ thống pháp luật”, 2014 của Nguyễn Văn Hiển chủ
biên, NXB Chính trị quốc gia. Cuốn sách gồm các nội dung: Pháp luật, bản chất của
pháp luật và nguồn gốc của pháp luật; Hệ thống pháp luật và chế độ pháp quyền;
11


Quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật và những tác động của quan điểm đó
đối với quá trình xây dựng và thực thi pháp luật Việt Nam hiện nay; Hệ thống pháp
luật Việt Nam trước yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; Quan
niệm về một hệ thống pháp luật. Nội dung của cuốn sách là tiền đề lý luận cơ bản
giúp luận án nghiên cứu và xây dựng lý luận về VBQPPL của Bộ trưởng.
Cuốn sách “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, NXB Lao
động, 2006 của Lưu Kiếm Thanh; Cuốn sách “Quy trình soạn thảo văn bản quy
phạm pháp luật”/ Dự án VIE/94/2003, NXB Thống kê, 1998 của Nguyễn Ngọc
Hiến; Cuốn sách “Ban hành văn bản quản lý nhà nước”, NXB Công an nhân dân,
1996 của Nguyễn Thế Quyền; Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà
nước”, NXB Chính trị Quốc gia, 1999 và cuốn sách “Một số vấn đề về văn bản quản
lý nhà nước, lưu trữ - lịch sử và quản lý hành chính”, NXB Chính trị - Hành chính,
2011 của Nguyễn Văn Thâm; Cuốn sách “Văn bản và công tác văn bản trong cơ
quan nhà nước”, NXB Chính trị Quốc gia, 2013 của Văn Tất Thu. Đối với các công
trình này, các tác giả đã làm rõ được các vấn đề: Khái niệm, vị trí, vai trò, quy trình
xây dựng và ban hành VBQPPL. Các công trình nghiên cứu này đề cập đến hoạt
động thẩm định như một bước của hoạt động đánh giá văn bản. Các nội dung của
hoạt động thẩm định mà các nghiên cứu này đề cập chủ yếu là những khía cạnh
tương đồng với những khía cạnh mà luật đã đề cập, như khái niệm, nội dung, hồ sơ,
thẩm quyền thẩm định.
Cuốn sách “Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước” của Nguyễn Văn
Thâm, NXB Chính trị Quốc gia, 1999, và cuốn Xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật, NXB Lao động, 2006 của Lưu Kiếm Thanh, các tác giả đã nghiên

cứu phương pháp đánh giá hệ thống VBQPPL gồm: phương pháp hệ thống, phương
pháp thông tin, phương pháp phân tích chức năng của văn bản, phương pháp định
tính, phương pháp đánh giá hiệu quả của văn bản, phương pháp phân tích xã hội và
môi trường. Như vậy, cách tiếp cận xây dựng phương pháp để đánh giá văn bản đã
được các tác giả đề cập đến ở hai công trình nghiên cứu này. Các phương pháp này
được xây dựng nhằm đánh giá hệ thống VBQPPL nói chung. Trong khi đó, trong số
các loại VBQPPL, VBQPPL của Bộ trưởng mang những đặc điểm và vai trò riêng
có. Vì vậy, việc nghiên cứu xây dựng phương pháp đánh giá đối với nhóm VBQPPL
của Bộ trưởng là việc cần thiết. Bên cạnh đó, hoạt động đánh giá văn bản bao gồm
nhiều nội dung: đánh giá trước khi văn bản ban hành, đánh giá sau khi văn bản được
ban hành. Đối với đánh giá VBQPPL trước khi ban hành thì có hai hình thức đánh
giá, đó là thẩm định và thẩm tra. Trên thực tế, thẩm định và thẩm tra là hai hoạt động
độc lập của hai chủ thể độc lập. Do đó, việc xây dựng phương pháp để thẩm định dự
thảo VBQPPL của Bộ trưởng là nội dung mà luận án tiếp tục kế thừa và phát triển.
Cuốn sách “Lý luận nhà nước và pháp luật”, NXB Giao thông vận tải, 2008,
của Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu. Cuốn sách này đã đưa ra khái niệm về
VBQPPL và đặc điểm của VBQPPL. Tác giả đã khẳng định VBQPPL do các chủ thể
có thẩm quyền ban hành, theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật nhất định và
12


chứa đựng những quy tắc xử sự chung, đồng thời khẳng định đặc điểm chung của
VBQPPL. Đây là căn cứ để luận án xây dựng khái niệm và những đặc trưng riêng có
của nhóm VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
Cuốn sách “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy” – Xuất bản lần 1, NXB
Thống kê, 1999; Xuất bản lần 2, NXB Thống kê, 2002 và cuốn sách “Kỹ thuật lập
quy”, NXB Lao động, 1998 của Lưu Kiếm Thanh; Cuốn sách “Một số vấn đề lập
pháp, lập quy”, NXB Lao động, 1995 của Viện nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư
Pháp; Hai cuốn sách này đã chỉ rõ vai trò và vị trí của hoạt động lập quy; quy trình
lập quy và kỹ thuật lập quy. Các công trình này giúp luận án thấy rằng, vai trò lập

quy hiện nay thuộc về Chính phủ, các Bộ và các cơ quan ngang Bộ. Đồng thời, quy
trình lập quy đối với mỗi nhóm chủ thể đã được xây dựng khá bài bản. Bên cạnh đó,
cuốn sách “Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động lập pháp, lập
quy ở Việt Nam hiện nay”, NXB Chính trị Quốc gia, 2006 của Đỗ Ngọc Hải. Cuốn
sách này đã luận giải và làm rõ đặc điểm của hoạt động lập pháp và hoạt động lập
quy ở Việt Nam. Luận án kế thừa những quan điểm khoa học này và phát triển làm
rõ nội dung: vai trò lập quy của các Bộ, khái niệm và đặc điểm của VBQPPL do Bộ
trưởng ban hành.
Cuốn sách “Một số vấn đề lý luận về các phương pháp phân tích luật viết”
của Nguyễn Ngọc Điện, NXB Tư pháp, 2006. Trong cuốn sách này, tác giả đã xây
dựng các phương pháp nghiên cứu và phân tích luật, gồm: phương pháp truyền
thống: phân tích câu chữ hoặc chú giải, phương pháp phân tích phát triển, phương
pháp phân tích lịch sử, phân tích theo tình huống, phân tích theo chủ đề. Đây là một
trong số ít công trình tiếp cận VBQPPL từ góc độ sử dụng phương pháp để phân tích
và đánh giá dự thảo văn bản. Kế thừa và phát triển luận điểm khoa học này, luận án
hướng tới nghiên cứu xây dựng phương pháp thẩm định và công cụ thẩm định dự
thảo VBQPPL do Bộ trưởng ban hành.
Cuốn đặc san “Thông tin khoa học pháp lý, Chuyên đề: Kinh nghiệm quốc tế
về quy trình lập pháp”, số 2/2014 của Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Cuốn
đặc san này bao gồm loạt nội dung về quy trình lập pháp của một số quốc gia trên
thế giới, bao gồm: Anh, Canada, Nhật Bản, Đức, Hoa Kỳ, Pháp, Cộng hòa Liên bang
Nga, Trung Quốc. Qua nghiên cứu về quy trình lập pháp của các quốc gia này, nhóm
tác giả đã kết luận hoạt động đánh giá/ thẩm định (nhất là thẩm định tính hợp hiến,
hợp pháp, tính đồng bộ, khả thi) là một trong những công việc cơ bản của một quy
trình xây dựng luật. Luận án tham khảo, học hỏi kinh nghiệm quốc tế, kế thừa
nghiên cứu này để xây dựng lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp.
Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công “Xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước ở nước Cộng hòa dân chủ
nhân dân Lào”, 2014 của Somnith Sylibounlieng và “Hoàn thiện quy trình ban hành
và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, 2008 của Hà Quang

13