thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

MỞ ĐẦU
Việc tìm ra, xây dựng và hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật và phương
thức bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp luôn là một nhiệm vụ được các nhà làm luật
các nước rất coi trọng- Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ bởi nước ta đang
trong quá trình đổi mới, xây dựng và phát triển. Chính vì thế, bên cạnh việc sử
dụng những biện pháp như thiết lập hệ thống các nguyên tắc, chuẩn mực mang tính
“kim chỉ nam” cho toàn bộ hệ thống pháp luật; giải thích pháp luật; giám sát; kiểm
ra, xử lí văn bản; pháp điển hóa pháp luật thì hoạt động thẩm định, thẩm tra dự
thảo văn bản quy phạm pháp luật (VB QPPL) của các chủ thể có thẩm quyền là
một phương thức rất quan trọng mang tính “phòng ngừa” đang được chú trọng sử
dụng và đem lại hiệu quả rất cao.
NỘI DUNG
1. Một số vấn đề lý luận về thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy
phạm pháp luật:
1.1. Khái niệm chung:
Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 đã nêu lên định nghĩa
về văn bản quy phạm pháp luật như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản
do cơ quan nhà nước ban hành hoặc pợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục do pháp luật quy định trong Luật ban hành văn bản pháp luật hoặc
trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban
nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà
nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội”
Là một vấn đề quan trọng nên có rất nhiều quan điểm, những cách nhìn nhận
khác nhau xoay quanh vấn đề thẩm tra và thẩm định. Tuy nhiên, ta có thể hiểu về
chúng thông qua:
Quy chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL ban hành kèm theo Quyết định số
05/2007/QĐ- TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng chính phủ đã định nghĩa hoạt
động thẩm định dự thảo VB QPPL là hoạt động “xem xét, đánh giá về nội dung,
1
hình thức của dự án, dự thảo nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất, đồng bộ của dự án, dự thảo trong hệ thống pháp luật”.

Về vấn đề thẩm tra Từ điển Luật học định nghĩa: “Thẩm tra là việc xem xét lại
kĩ lưỡng dự án luật, pháp lệnh do Hội đồng dân tộc, Ủy ban pháp luật hoặc một Ủy
ban hữu quan của Quốc hội hay một Ủy ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến
hành trước khi trình UBTVQH. Cơ quan thẩm tra xem xét cả hình thức và nội dung
nhưng tập trung chủ yếu vào xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của
Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp; đối tượng; nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự
án”.
Như vậy, ta có thể hiểu trách nhiệm thẩm tra, thẩm định dự thảo VB QPPL là
nghĩa vụ của cơ quan có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá toàn diện, khách
quan đối với dự thảo VB QPPL trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành
văn bản (một khía cạnh của hoạt động quản lí nhà nước). Tham gia vào hoạt động
này là các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
1.2. Chủ thể thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:
Chủ thể thẩm tra dự thảo VB QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung ương
gồm: Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (căn cứ vào Điều 21 Luật tổ
chức Quốc hội, khoản 1 Điều 41 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008...). Ở địa phương cơ quan thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân
các cấp thuộc về các ban của Hội đồng nhân dân (quy định tại Điều 55 luật tổ chức
hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004).
Chủ thể có thẩm quyền tiến hành thẩm định dự thảo VB QPPL ở trung ương
là Bộ tư pháp và tổ chức pháp chế của các bộ, ngành (quy định tại khoản 1 Điều 36
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008). Ở địa phương chủ thể có trách
nhiệm thẩm định được giao cho cơ quan tư pháp trực thuộc Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân- tương ứng với cấp tỉnh là Sở tư pháp, cấp huyện là Phòng tư
pháp (quy định tại Điều 24 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND
& UBND năm 2004, thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV...)
2
Tùy thuộc vào từng trường hợp dự thảo có thể được thẩm định, thẩm tra một
hoặc nhiều lần; có thể do một hoặc nhiều cơ quan cùng thực hiện; có thể tiến hành
độc lập hay có sự phối hợp...

2. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra, thẩm định dự thảo
văn bản quy phạm pháp luật:
2.1. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm tra
Thẩm tra và thẩm định là những hoạt động tương tự về mặt chuyên môn
nhưng chúng cũng những khác biệt: Xét về thời điểm tiến hành thẩm định được
thực hiện trước thẩm tra trong quy trình ban hành VB QPPL. Hầu hết các dự thảo
VB QPPL đều được thẩm định (trừ dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp
huyện và dự thảo VB QPPL của cấp xã)- riêng các dự án, dự thảo VB QPPL của
Quốc hội, UBTVQH và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện còn được thanh tra
bởi các cơ quan chuyên trách của Quốc hội và Hội đồng nhân dân cùng cấp.
2.1.1. Trách nhiệm thẩm tra của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội
Pháp luật quy định Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm
chủ trì thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết thuộc lĩnh vực do mình
phụ trách và các dự án, dự thảo khác do Quốc hội, UBTVQH giao; hay tham gia
thẩm tra dự án, dự thảo do cơ quan khác của Quốc hội chủ trì thẩm tra theo sự phân
công của UBTVQH trước khi trình Quốc hội và UBTVQH thảo luận cho ý kiến.
Cơ quan chủ trì thẩm tra có trách nhiệm mời đại diện cơ quan được phân công
tham gia thẩm tra dự phiên họp thẩm tra để phát biểu ý kiến về nội dung của dự án,
dự thảo liên quan đến lĩnh vực do cơ quan đó phụ trách và những vấn đề khác
thuộc về nội dung của dự án, dự thảo. Cơ quan thẩm tra tiến hành thẩm tra về tất cả
các mặt của dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nhưng tập trung vào
những vấn đề chủ yếu quy định tại Điều 43 Luật ban hành văn bản pháp luật 2008
như: đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp nội dung của dự án
với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; với Hiến pháp, luật và tính thống
nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự
3
thảo văn bản. Cơ quan chủ trì thẩm tra phải tổ chức phiên họp toàn thể để thẩm tra;
riêng đối với dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trình UBTVQH cho ý
kiến thì có thể tổ chức phiên họp thường trực Hội đồng, thường trực Ủy ban để
thẩm tra sơ bộ. Cơ quan thẩm tra có trách nhiệm xây dựng báo cáo thẩm tra theo

đúng yêu cầu quy định tại Điều 45 Luật ban hành văn bản pháp luật năm 2008.
2.1.2. Trách nhiệm thẩm tra của Chính phủ:
Trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật không quy định về việc
thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của Văn phòng chính phủ như một công đoạn
bắt buộc và chính thức mà được coi như một công việc có tính nội bộ của chính
phủ.
Tuy nhiên, theo nghị định số 18/2003/NĐ- CP ngày 20/02/2003 của chính phủ
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn phòng chính
phủ lại quy định thẩm tra như là nhiệm vụ thường xuyên của Văn phòng chính phủ.
Điều 36 nghị định số 161/2005/NĐ- CP và Điều 16 quy chế làm việc của chính
phủ ban hành kèm theo nghị định số 23/2003/NĐ- CP ngày 12/12/2003 cũng đề
cập đến việc thẩm tra của Văn phòng chính phủ như một công việc có tính nội bộ.
Theo đó, Văn phòng chính phủ chịu trách nhiệm thẩm tra về quy trình, hồ sơ
thủ tục hành chính, tính hợp pháp, sự phù hợp với chủ trương, đường lối, chính
sách của Đảng, nhà nước và sự phù hợp với chỉ đạo của Thủ tướng chính phủ;
phân tích, tổng hợp có kiến đánh giá độc lập về nội dung của đề án, dự án để
trình Chính phủ, Thủ tướng chính phủ xem xét quyết định.
2.1.3. Trách nhiệm thẩm tra của các ban thuộc Hội đồng nhân dân:
Các dự thảo VB QPPL do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện xây dựng
phải được ban của Hội đồng nhân dân cùng cấp thẩm tra trước khi trình Hội đồng
nhân dân. Ban của Hội đồng nhân dân thực hiện trách nhiệm thẩm tra theo quy
trình, hoạt động và thời gian do pháp luật quy định. Sau khi hoàn thành báo cáo
thẩm tra Ban thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo này đến thường trực Hội đồng
nhân dân trong thời hạn 7 ngày trước khi khai mạc kỳ họp Hội đồng nhân dân.
4
2.2. Trách nhiệm của các chủ thể trong việc thẩm định
Theo quy định tại Điều 41, Điều 49 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP của Chính
phủ ban hành ngày 05/03/2009 ta biết được trách nhiệm của cơ quan thẩm định: tổ
chức thẩm định dự án, dự thảo đúng thời hạn, bảo đảm chất lượng của báo cáo
thẩm định; nghiên cứu các nội dung có liên quan đến dự án, dự thảo; tổ chức hội

thảo về nội dung của văn bản được thẩm định trước khi nhận hồ sơ thẩm định.....
2.2.1. Trách nhiệm thẩm định của Bộ tư pháp:
Một trong những chủ thể quan trọng nhất của khâu thẩm định dự thảo VB
QPPL là Bộ tư pháp. Trách nhiệm của Bộ tư pháp trong việc thẩm định dự thảo
VB QPPL được quy định cụ thể tại “Điều 41 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP của
Chính phủ”. Theo đó, Bộ tư pháp tiến hành thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự
thảo nghị định trước khi trình Chính phủ.
Trên thực tế, Vụ pháp luật Dân sự- Kinh tế, Vụ pháp luật Hình sự- Hành
chính, Vụ pháp luật Quốc tế là ba đơn vị thuộc Bộ tư pháp chịu trách nhiệm về
công tác thẩm định. Trong đó, việc thẩm định các dự thảo Điều ước quốc tế do vụ
pháp luật quốc tế chịu trách nhiệm. Đối với các dự án, dự thảo có nội dung phức
tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ tư pháp chủ trì soạn
thảo thì Bộ trưởng Bộ tư pháp thành lập hội đồng thẩm định bao gồm đại diện các
cơ quan hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học.
Tổ chức pháp chế bộ, ngành là chủ thể chịu trách nhiệm thẩm tra dự thảo,
thông tư của bộ, cơ quan ngang bộ trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ kí ban hành. Đối với một số bộ, ngành tổ chức pháp chế còn thẩm định
cả dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định của Thủ tướng chính phủ mà bộ,
cơ quan ngang bộ được giao chủ trì soạn thảo trước khi các dự thảo văn bản này
được trình lên Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét, quyết định trình
dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền.
Trách nhiệm của chủ thể khi tiến hành thẩm định phải tập trung vào các nội
dung như: sự cần thiết phải ban hành VB QPPL; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của
5