Luận văn thạc sỹ: Tăng cường quản lý nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai ở thành phố Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình

MỤC LỤC
DANH MỤC BẢNG BIỂU

DANH MỤC BẢNG BIỂU


1

MỞ ĐẦU
1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI
Vốn đất đai mà chúng ta có được như ngày hôm nay là kết quả của quá trình đấu
tranh lâu dài và gian khổ của các thế hệ cha anh đi trước để chinh phục thiên nhiên, xây
dựng và bảo vệ đất nước. Chính vì vậy đất đai không chỉ là di sản thiêng liêng của nhiều
người, qua nhiều thế hệ, mà đối với người Việt Nam, đất đai còn là cơ sở vật chất của
hình tượng Tổ quốc, của lòng yêu nước, của sự hoài niệm và tình làng nghĩa xóm. Hơn
200 năm trước, Phan Huy Chú đã tổng kết được rằng “Của báu một nước không gì
bằng đất đai, nhân dân và của cải do đó mà sinh ra”.
Điều đó nói lên rằng, đất đai là tài sản quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản
xuất đặc biệt, là nguồn nội lực, là nguồn vốn to lớn của đất nước, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố khu dân cư, xây dựng
các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng. Do đó sử dụng hợp lý, có
hiệu quả tài nguyên đất đai là mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia trong quá
trình xây dựng và phát triển đất nước. Tại điều 18 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội
chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý đất đai theo
quy hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả”.
Trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, nước ta từ một nền kinh tế
nông nghiệp lạc hậu từng bước chuyển thành một nước có công, nông nghiệp hiện
đại, dịch vụ văn minh. Cơ cấu các ngành sản xuất, dịch vụ đã có thay đổi rất cơ bản,
ngay bản thân ngành nông nghiệp cũng có những thay đổi quan trọng: Cơ cấu các
cây trồng, vật nuôi cũng chuyển hướng gắn kết với hướng phát triển của công
nghiệp, dịch vụ và sự phát triển của các đô thị.

Do đó, cơ cấu nhu cầu đất đai thay đổi: đất đai trước đây, dùng để trồng lương
thực, hoa màu, thì nay tuỳ thuộc vào mức độ công nghiệp hoá và phát triển đô thị
phải chuyển sang thành đất chuyên dùng xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng các khu
công nghiệp tập trung, xây dựng các khu đô thị, hình thành các vùng nguyên liệu
cho công nghiệp…


2
Trước đòi hỏi của quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa việc thu hồi đất đai và
chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai theo hướng hiệu quả hơn là một tất yếu ở nước
ta. Đây là một vấn đề hết sức nhạy cảm, phức tạp, tác động tới mọi mặt của đời
sống kinh tế, chính trị - xã hội, của một vùng, hay một địa phương.
Trong thời gian qua, việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai diễn
ra nhanh chóng và quy mô ngày càng lớn. Tuy nhiên trên thực tế, tốc độ thu hồi và
chuyển đổi chậm chạp diễn ra ở nhiều nơi đã ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng; việc
thu hồi và giải quyết đền bù, cũng như bảo đảm chất lượng tái định cư của nhân dân
bị thu hồi đất còn nhiều vấn đề nảy sinh, ảnh hưởng tới an sinh xã hội.
Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chính sách tháo gỡ các vướng mắc kể trên.
Nhưng nhìn chung các chính sách còn chưa đầy đủ; cơ sở lý luận chưa vững vàng;
thực thi còn chưa đồng bộ; tổ chức triển khai còn nhiều bất cập, thậm chí còn tồn tại
không ít tiêu cực.
Vì vậy, nghiên cứu đề tài: “Tăng cường quản lý nhà nước về chuyển đổi
mục đích sử dụng đất đai ở thành phố Ninh Bình, tỉnh Ninh Bình” là rất cần thiết
cả về mặt lý luận và thực tiễn để từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm tăng
cường quản lý nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai, phục vụ cho công
cuộc công nghiệp hóa – đô thị hóa của địa phương.
1.2. TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU
Tăng cường quản lý Nhà nước về đất đai trong thời kỳ công nghiệp hóa - hiện
đại hóa, đô thị hóa là một đề tài đã và đang thu hút sự quan tâm nghiên cứu của nhiều
nhà khoa học và quản lý. Tuy nhiên, chưa có nhiều công trình và đề tài nghiên cứu

chuyên sâu về vấn đề này. Đến nay mới có một số công trình tiêu biểu sau:
1- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước về Thực trạng đời sống việc làm
của những người có đất bị thu hồi để phát triển các khu công nghiệp, khu đô thị, xây
dựng kết cấu hạ tầng và các công trình công cộng và phục vụ lợi ích quốc gia của
Đại học Kinh tế Quốc dân thực hiện năm 2005, đã cho thấy xu hướng tất yếu của
việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá trình công nghiệp
hóa, hiện đại hóa. Đề tài cũng đã chỉ ra nhiều tồn tại và những vấn đề đặt ra cần giải
quyết gắn liền với quá trình thu hồi đất đai.


3
2- Luận án tiến sỹ về tăng cường vai trò quản lý Nhà nước đối với đất đai
trong quá trình đô thị hóa ở thành phố Hà Nội của tác giả Trần Tú Cường thực hiện
năm 2006 đã đề cập đến vấn đề đô thị hóa và những vấn đề đặt ra đối với công tác
quản lý Nhà nước về đất đai trong quá trình đô thị hóa.
3- Một số bài viết trong hội thảo về quy hoạch sử dụng đất đai trong thời kỳ
công nghiệp hóa do Hội khoa học đất phối hợp với Viện nghiên cứu Địa chính thực
hiện năm 2007 cũng đã đề cập đến một số vấn đề về đánh giá hiệu quả của việc
chuyển đổi mục đích sử dụng trong quy hoạch đất đai phụ vụ cho phát triển các khu
công nghiệp, đô thị và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Ngoài ra còn có một số công trình nghiên cứu liên quan đến chuyển đổi mục
đích sử dụng đất đai phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa, song các
công trình này hầu như mới chỉ dừng lại nghiên cứu ở từng khía cạnh khác nhau và
ở các địa phương khác ngoài tỉnh Ninh Bình, hiện chưa có công trình nào nghiên
cứu về quản lý nhà nước ở địa phương cụ thể như tỉnh Ninh Bình. Chính vì vậy đề
tài nghiên cứu: Tăng cường quản lý Nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng
đất đai ở thành phố Ninh Bình, sẽ là bước đi cụ thể hơn xung quanh vấn đề quản
lý nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng đất tại một địa phương cụ thể với kỳ
vọng sẽ đưa ra một bức tranh tổng quát và toàn diện hơn cho vấn đề nghiên cứu.
1.3. MỤC ĐÍCH NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Luận văn nghiên cứu nhằm các mục đích cơ bản sau đây:
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai.
- Phân tích, đánh giá việc thực hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trên
địa bàn thành phố Ninh Bình trong những năm qua, chỉ rõ những kết quả đạt được,
những tồn tại, nguyên nhân và những bài học kinh nghiệm rút ra.
- Đề xuất các giải pháp tăng cường năng lực quản lý Nhà nước về chuyển đổi
mục đích sử dụng đất đai giúp công tác quản lý nhà nước về đất đai ở địa phương
đạt hiệu quả cao hơn.


4
1.4. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU
- Đối tượng nghiên cứu của đề tài là các vấn đề về chính sách thu hồi và
chuyển đổi mục đích sử dụng về đất đai trên địa bàn thành phố Ninh Bình.
- Phạm vi nghiên cứu của đề tài được giới hạn về không gian ở thành phố
Ninh Bình trong khoảng thời gian từ năm 2003 đến nay, hướng vào các hoạt động
chuyển đổi mục đích sử dụng về đất đai từ đất nông nghiệp sang đất công nghiệp,
đô thị và xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội.
1.5. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Trên cơ sở phương pháp luận của duy vật biên chứng, trong quá trình nghiên
cứu các phương pháp nghiên cứu cơ bản như phương pháp điều tra, thống kê, phân
tích, tổng hợp, so sánh được sử dụng. Các phương pháp chuyên gia cũng được chú
trọng sử dụng tăng cường thông tin và nhận định vấn đề.
1.6. NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN
Kết quả của luận văn mang lại một số đóng góp sau đây:
Thứ nhất: Làm sáng tỏ thêm cơ sở lý luận vµ thùc tiÔn về quản lý Nhà
nước đối với chuyển đổi mục đích sử dụng về đất ®ai.
Thứ hai: Đánh giá có căn cứ khoa học, tìm ra xu hướng và những hạn chế
trong chuyển đổi mục đích sử dụng về đất đai ở thành phố Ninh Bình trong những
năm qua.

Thứ ba: Đề xuất các giải pháp góp phần t¨ng cêng quản lý Nhà nước về
chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong thời gian tới cho các cấp lãnh đạo, quản
lý ở thành phố Ninh Bình.
1.7. KẾT CẤU CỦA LUẬN VĂN
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu luận văn
được chia thành 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý Nhà nước đối với chuyển đổi
mục đích sử dụng đất đai tại Việt Nam.
Chương 2: Thực trạng quản lý Nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng đất
đai trên địa bàn thành phố Ninh Bình .
Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường quản lý Nhà nước đối với
việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong thời gian tới ở thành phố Ninh Bình.


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ
NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH
SỬ DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT NAM
1.1. BẢN CHẤT VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ
DỤNG ĐẤT TẠI VIỆT NAM

1.1.1. Bản chất của chuyển đổi mục đích sử dụng đất
Chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai là một tất yếu khách quan trong quá trình
thực hiện công nghiệp hóa, đô thị hóa.
Khi nghiên cứu quy luật chung tích lũy tư bản chủ nghĩa, đặc biệt nghiên cứu
về: bí mật của tích lũy nguyên thủy; về sự tước đoạt nông dân; đạo quân trù bị công
nghiệp ngày càng sản sinh nhiều hơn; giai cấp vô sản nông nghiệp Anh... C.Mác đã
chỉ ra tính tất yếu phải thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá

trình công nghiệp hóa và hình thành các đô thị, khai sinh ra chủ nghĩa tư bản.
Ở Việt Nam trong vài chục năm lại đây (cuối thế kỷ XX, đầu thế kỷ XXI) đã
diễn ra việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai có quy mô ngày càng
rộng lớn. Trong các văn bản, sách báo thường sử dụng một cụm từ "dân dã" để mô
tả quá trình này, đó là cụm từ: "Giải phóng mặt bằng". Cụm từ này nhằm mô tả quá
trình tạo mặt bằng để xây dựng các công trình kinh tế, xã hội, quân sự... Nó chưa
thể hiện đúng thực chất của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất.
Nếu tiếp cận từ nội dung công việc thì chuyển đổi mục đích sử dụng đất bao
gồm các bước công việc: Thu hồi đất đai phục vụ các dự án đã được duyệt (theo
quy hoạch); bồi thường cho các đối tượng bị thu hồi đất; giải tỏa các công trình đã
có trên mặt đất; di chuyển dân cư bị thu hồi đất, tái tạo chỗ ở, việc làm, thu nhập, ổn
định cuộc sống; giao đất cho các chủ dự án để họ thực hiện các nhiệm vụ theo mục
đích đã được duyệt.
Nếu tiếp cận từ tiêu chí mục đích thì quá trình thu hồi và chuyển đổi mục đích
sử dụng đất đai nhằm tạo những điều kiện cần thiết cho sự phát triển. Ở buổi khai
sinh của chủ nghĩa tư bản, quá trình thu hồi, chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai


6
đã tạo nên những vùng nguyên liệu, những đồng cỏ chăn cừu rộng lớn, cơ sở để
phát triển ngành công nghiệp dệt, những công trường thủ công quy mô lớn và các
đô thị ở nước Anh; đặc biệt nó là cơ sở hình thành lực lượng lao động tự do bị tước
đoạt hết tư liệu sản xuất, để tồn tại, người dân mất tư liệu sản xuất sẵn sàng bán sức
lao động của mình. Chính nhờ có đội ngũ này mà các công trường thủ công, các cơ
sở công nghiệp có công nhân làm việc (tiền tệ mới thành tư bản).
Ở nước ta hiện nay, việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai là
nhằm phát triển công nghiệp, chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng hiệu quả hơn.
Xây dựng hệ thống đô thị là xây dựng những trung tâm kinh tế của một địa phương,
một vùng, trong cả nước; chuyển lao động nông nghiệp năng suất, hiệu quả thấp
sang những ngành nghề mới có năng suất và hiệu quả kinh tế cao hơn. Mục đích

của quá trình này có ý nghĩa kinh tế xã hội quan trọng mang tầm kinh tế quốc dân.
Do vậy khái niệm giải phóng mặt bằng mới chỉ biểu đạt một ý nghĩa nhỏ hẹp là tạo
mặt bằng cho việc thi công một công trình nào đó.
Nếu tiếp cận theo tiêu chí "tính chất" thì quá trình thu hồi và chuyển đổi mục
đích sử dụng đất đai không chỉ đơn thuần là quá trình có tính chất kỹ thuật: tạo mặt
bằng cho việc triển khai xây dựng một công trình... mà đây là một quá trình có tính
chất kinh tế - xã hội thậm chí cả chính trị rộng lớn. Có thể nói quá trình thu hồi và
chuyển đổi mục đích sử dụng ruộng đất là tổng hòa của các quá trình sau:
Một là, quá trình vận động quần chúng kiên trì, gắn liền với thực thi pháp luật
công minh.
Hai là, quá trình giải quyết hài hòa quan hệ lợi ích giữa người bị thu hồi;
người được giao đất, giữa dân cư quanh vùng với những người mới đến, giữa dân
cư với chính quyền...
Ba là, quá trình tái định cư, chăm lo việc làm thu nhập, ổn định đời sống dân
cư bị chuyển cư (bao gồm đời sống vật chất và tinh thần; kinh tế - xã hội, cho người
lớn và cho trẻ em... cho hiện tại và tương lai).
Bốn là, quá trình thu hồi, chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai đi liền và phải
được tiến hành đồng bộ với quá trình xóa đói giảm nghèo; xóa bỏ tình trạng việc
xây dựng, chỉnh trang hay xây dựng mới tùy tiện trong các đô thị.


7
Năm là, quá trình thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất gắn liền với quá
trình đổi mới cơ cấu kinh tế, phân công lại lao động theo hướng hiệu quả kinh tế
cao và ph¸t triÓn bÒn v÷ng.
Vậy, nhìn tổng quát chuyển đổi mục đích sử dụng đất là quá trình từ việc Nhà
nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao,
đến việc giao lại đất cho các chủ dự án để sử dụng cho các mục đích mới và giải
quyết có hiệu quả các vấn đề phát sinh trong quá trình đó, bằng các hình thức,
phương pháp thích hợp (bao gồm việc bồi thường đất, bồi thường và giải tỏa các tài

sản hiện diện trên đất, tái định cư, hỗ trợ đào tạo, giải quyết việc làm mới, hỗ trợ ổn
định thu nhập, đời sống của người bị thu hồi đất) nhằm mục tiêu thực hiện tốt quy
hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (đã được duyệt), ổn định và nâng cao đời
sống nhân dân, bảo đảm công bằng và an toàn xã hội.

1.1.2. Sự cần thiết phải chuyển đổi mục đích sử dụng
đất trong điều kiện Việt Nam
1.1.2.1. Sự cần thiết phải thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai
phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, đô thị hóa ở Việt Nam hiện nay
Ở nước ta, theo Hiến pháp năm 1980 đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân. Nhà
nước đã giao quyền sử dụng từng lô đất cho các đối tượng cụ thể để khai thác, sử
dụng. Việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai ở từng lô đất cụ thể có
những lí do khách quan chung xuất phát từ: cơ cấu nhu cầu đất đai thay đổi, do yêu
cầu phải sử dụng đất có hiệu quả hơn, do sự đổi mới phân công lao động xã hội và
tốc độ đô thị hóa nhanh trong quá trình công nghiệp hóa...
Đất đai là yếu tố cần cho nhiều loại nhu cầu: xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển
các ngành sản xuất, dịch vụ phục vụ nhu cầu đời sống xã hội... phù hợp với trình độ
phát triển kinh tế - xã hội, ở từng thời kỳ nhu cầu sử dụng đất có cơ cấu khác nhau.
Trong điều kiện đất đai có hạn, khi cơ cấu nhu cầu đất đai thay đổi, muốn thỏa mãn
các nhu cầu mới thì việc thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai là tất yếu,
không thể khác được.


8
1.1.2.2. Sự cần thiết phải tăng cường quản lý Nhà nước đối với chuyển đổi
mục đích sử dụng đất đai
* Thực hiện quyền sở hữu toàn dân về đất đai mà Nhà nước là chủ đại diện:
Luật Đất đai năm 2003 quy định Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sử
hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai. Luật Đất đai và
các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo hành lang pháp lý đưa công tác quản lý đất

đai dần vào nề nếp, việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn. Tuy nhiên,
trong thời gian qua, một số nơi còn xảy ra tình trạng chuyển mục đích sử dụng đất
nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp trái phép, không đúng quy hoạch; nhiều dự
án “treo”, dự án không phát huy được hiệu quả; tình trạng khiếu kiện trong công tác
đền bù, GPMB còn diễn ra phổ biến… làm cho tình hình quản lý đất đai tại các địa
phương diễn biến phức tạp, gây khó khăn cho công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ
trợ, tái định cư và giải phóng mặt bằng giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người có
đất bị thu hồi.
Trước tình trạng nêu trên, để chấn chỉnh một bước và tăng cường hơn nữa
công tác quản lý đất đai trong thời gian tới; đồng thời có biện pháp xử lý nghiêm
đối với những hành vi lợi dụng chính sách, pháp luật trong thu hồi đất, chuyển mục
đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người dân để trục lợi bất chính.
Nhà nước cần có chính sách đầu tư cho việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà
nước về đất đai, xây dựng hệ thống quản lý đất đai hiện đại, đủ năng lực, bảo đảm
quản lý đất đai có hiệu lực và hiệu quả.
* Do yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Tăng cường quản lý chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích sử dụng giữa các loại
đất có nội dung quan trọng là chuyển dịch cơ cấu kinh tế, muốn chuyển dịch cơ cấu
kinh tế đương nhiên phải chuyển dịch mục đích sử dụng đất và các hoạt động phải
gắn liền với đất. Các hoạt động đó là:
+ Chuyển dịch đất nông nghiệp sang đất phát triển các khu, cụm công nghiệp,
các khu chế xuất, các khu công nghệ cao, phát triển các cơ sở sản xuất dịch vụ… có
như vậy mới đáp ứng được mục tiêu đưa đất nước ta đến năm 2020 cơ bản trở thành
nước công nghiệp. Ngay trong nội bộ ngành nông nghiệp cũng phải tăng cường


9
chuyển đổi mục đích sử dụng đất theo cơ cấu nội bộ ngành đó là: Từ đất trồng lúa
sang trồng cỏ, nuôi trồng thuỷ sản, nông nghiệp công nghệ cao, cho giá trị thu trên
đơn vị diện tích cao hơn, từ trồng lúa cho thu giá trị 30 - 35 triệu đồng/ha/năm

nhưng công nghệ cao (thủy sản và các mô hình trang trại) sẽ cho giá trị hàng trăm
triệu đồng đến vài trăm triệu đồng/ha/năm.
+ Quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa cần phải có hệ thống kết cấu hạ tầng
kinh tế - xã hội, các khu đô thị mới, bến cảng, hệ thống các công trình văn hóa, xã
hội (trường học, bệnh viện…) nâng cấp cải tạo các khu đô thị cũ… đều phải cần đến
mặt bằng thi công do đó cần chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai từ đất nông
nghiệp sang đất phi nông nghiệp, hoặc đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp
phát triển nhà ở, đất phi nông nghiệp khác sang đất phi nông nghiệp cho thuê, giao
đất, cấp quyền sử dụng đất, đất công cộng…
+ Quốc phòng - an ninh đảm bảo cho ổn định chính trị, giữ vững và phát triển
kinh tế, các hệ thống công trình quốc phòng cũng cần phải có đất được chuyển đổi
sang phục vụ để xây dựng hệ thống công trình quốc phòng (cảng hàng không,
doanh trại quân đội, sân bay quân sự…) đều phải chuyển mục đích sử dụng giữa các
loại đất sang phục vụ quốc phòng, an ninh.
* Do yêu cầu xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội
chủ nghĩa và hội nhập kinh tế quốc tế.
Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế là đưa nền kinh tế nước ta tham gia vào nền
kinh tế thế giới trong đó các loại sản phẩm hàng hóa đa dạng có tính cạnh tranh cao,
đáp ứng yêu cầu thị trường quốc tế sẽ được ưu tiên phát triển, đảm bảo tăng thu
nhập, tạo tiềm lực để sự ổn định và phát triển bền vững nền kinh tế. Trong hàng loạt
các dịch vụ sản phẩm hàng hóa tham gia thị trường được xuất phát từ đa hình thức
sở hữu của các loại hình doanh nghiệp, Nhà nước, hợp tác xã, tư nhân, liên doanh liên
kết, tư bản Nhà nước, tư bản nước ngoài… trong đó quyền sử dụng đất trở thành
hàng hóa đặc biệt, được người sử dụng đất sử dụng góp vốn, cho thuê, chuyển
nhượng, phải thế chấp vay vốn, đặt cọc… hoặc liên doanh để kinh doanh bất động
sản… Quá trình diễn ra các hoạt động trên, các doanh nghiệp thực hiện việc thuê


10
đất, giao đất do Nhà nước thực hiện quyền thông qua dự án của các doanh nghiệp,

ra các quyết định hành chính thu hồi đất để chuyển mục đích sử dụng đất, ký hợp
đồng thuê đất giữa Nhà nước với doanh nghiệp.
Hoạt động kinh tế trong nền kinh tế thị trường trong thời kỳ hội nhập diễn ra
rất sôi động, vì vậy yêu cầu về chuyển mục đích sử dụng đất giữa các loại đất cũng
diễn ra trên diện tích rộng không chỉ ở thành thị mà còn ở khu vực nông thôn, nếu
không có sự quản lý, điều tiết theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất dẫn đến thị
trường hỗn loạn, Nhà nước không kiểm soát được việc chuyển mục đích và sử dụng
đất có mục đích, có hiệu quả hay huỷ hoại, lãng phí đất, đầu cơ đất đai làm cạn kiệt
tài nguyên sẵn có và quý giá. Chính vì vậy khi phát triển cơ chế thị trường và hội
nhập kinh tế quốc tế càng phải tăng cường quản lý Nhà nước thông qua các công cụ
quản lý, kiểm tra, giám sát, chế tài bằng tài chính và các công cụ khác để đảm bảo
đất được sử dụng đúng mục đích, theo quy hoạch và kế hoạch.
* Do yêu cầu thực hiện có hiệu quả, chống lãng phí thất thoát đất đai.
Do đất đai có hạn và khan hiếm, nhưng đất đai trước đây được coi như là một
nguồn tài nguyên thiên nhiên, một tư liệu sản xuất của nông nghiệp, đến nay đất đai
được xác định là một nguồn lực, nguồn vốn để phát triển kinh tế. Lý luận kinh tế
đều thừa nhận: lao động, vốn, đất đai và tài nguyên thiên nhiên là ba nguồn lực đầu
vào của nền kinh tế, ba nguồn lực này được kết hợp với nhau tạo nên một cơ cấu
hợp lý và quyết định tính hiệu quả trong phát triển kinh tế
Đất đai có hạn, không tự sinh ra nên khan hiếm, xét về tổng diện tích của một
quốc gia thì hầu như ít có sự thay đổi, có chăng tăng giảm một lượng nhỏ tại khu
vực bờ biển do bồi hoặc bị bào mòn do sóng cuốn trôi, còn trên các đoạn sông có
bên lở, bên bồi gần như là cần bằng về mặt diện tích. Đất không tăng thêm, nhưng
dân số ngày càng tăng tức là số lượng người trên diện tích đất sử dụng tăng lên,
đồng thời với các loại sản phẩm hàng hóa và dịch vụ đều tăng, yêu cầu về mặt bằng
chứa hàng hóa, yêu cầu về nhà ở cho mỗi người, mỗi cặp vợ chồng tăng thêm, như
vậy diện tích đất đai có xu hướng ngày càng khan hiếm.


11

Sự phát triển bền vững là quá trình phát triển nhằm đáp ứng các nhu cầu của
các thế hệ hiện nay mà không làm tổn hại đến sự phát triển trong tương lai. Phát
triển bền vững bao gồm ba mục tiêu: chất lượng của môi trường, lợi ích kinh tế,
công bằng xã hội và kinh tế. Trong quá trình phát triển này, mục tiêu giữ vững an
ninh lương thực, thực phẩm có một ý nghĩa hết sức quan trọng. Nước càng đông
dân số, và càng ở cấp vĩ mô, điều đó càng rõ. Trong khi đó, quá trình chuyển đổi đất
nông nghiệp sang đất đô thị là một xu thế có sức cuốn hút mạnh, vì giá đất có sự
chênh lệch rất lớn giữa các mục đích sử dụng – canh tác và xây dựng. Xu thế này sẽ
có tác động tiêu cực và cản trở đến việc đầu tư thâm canh nông nghiệp và đang trở
thành mối quan tâm lớn trong quá trình phát triển, vì vậy xem xét để chuyển mục
đích sử dụng giữa các loại đất cũng cần cân nhắc để đạt được hiệu quả tốt nhất và
phù hợp với yêu cầu phát triển xã hội.
1.2. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA CHÍNH SÁCH VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH
SỬ DỤNG ĐẤT Ở VIỆT NAM

1.2.1. Lý luận chung về chính sách
Trong nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ quản lý các
hoạt động kinh tế - xã hội nhằm phát huy những ưu thế và khắc phục các khuyết tật
của kinh tế thị trường. Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý sử dụng những công
cụ quản lý truyền dẫn các tác động quản lý lên các đối tượng và khách thể quản lý.
Các công cụ quản lý bao gồm: công cụ kế hoạch; pháp luật; các chính sách kinh tế,
xã hội; bộ máy Nhà nước, cán bộ công chức; các tài sản nhà nước (như: ngân sách,
đất đai, tài nguyên, công khố, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội); các doanh nghiệp
Nhà nước; hệ thống thông tin Nhà nước; văn hóa dân tộc. Trong đó, chính sách kinh
tế - xã hội là một công cụ hết sức quan trọng. Chính sách kinh tế - xã hội là một
tổng thể các quan điểm, tư tưởng, các giải pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng
để tác động lên các chủ thể kinh tế- xã hội nhằm giải quyết các vấn đề (đặt ra cho
chính sách) nhằm thực hiện các mục tiêu nhất định theo định hướng mục tiêu tổng
thể của đất nước.

12
Cấu trúc của một chính sách gồm có: Mục tiêu của chính sách, các nguyên tắc
thực hiện mục tiêu của chính sách, các phân hệ của chính sách, các giải pháp và các
công cụ của chính sách.
Là một công cụ quan trọng nhất, các chính sách có các chức năng: chức năng
định hướng, chức năng điều tiết, chức năng tạo tiền đề cho phát triển, chức năng
khuyến khích sự phát triển.
Để thực hiện các chức năng trên, các chính sách phải đảm bảo các yêu cầu sau đây:
* Tính khách quan: Nghĩa là phải tuân thủ các yêu cầu của quy luật khách
quan; cũng có ý nghĩa nội dung chính sách phải dựa trên cơ sở khoa học, cơ sở thực
tiễn vững vàng. Điều đó đòi hỏi phải khắc phục tính chủ quan, giản đơn, duy ý chí.
Cán bộ hoạch định chính sách phải là những người có năng lực và hết lòng vì dân,
vì nước.
* Tính chính trị: Đòi hỏi chính sách phải quán triệt đường lối, chủ trương của
Đảng và Nhà nước và thực hiện mục tiêu chính trị của Đảng.
* Tính đồng bộ và hệ thống: Các vấn đề kinh tế- xã hội không tồn tại độc lập
mà luôn có sự liên hệ, tác động qua lại lẫn nhau. Cho nên các chính sách cần được
xem xét tất cả các khía cạnh, giải quyết phải đồng bộ mới có hiệu lực.
* Tính thực tiễn: Mọi chính sách kinh tế-xã hội đều phải được hoạch định trên
cơ sở quy luật khách quan và ý chí nguyện vọng của nhân dân. Chính sách chỉ có
giá trị khi nó đi vào cuộc sống, được cuộc sống chấp nhận. Cán bộ hoạch định chính
sách phải gần dân, lắng nghe ý kiến của dân, rung động trước nguyện vọng, khó
khăn của dân để hoàn thiện đổi mới chính sách.
* Tính hiệu quả kinh tế, xã hội: Yêu cầu này đòi hỏi phải xem xét, tiếp cận các
vấn đề chính sách một cách toàn diện, hệ thống, chú trọng các vấn đề kinh tế, các
vấn đề xã hội trong một thể thống nhất.
* Chính sách cần được liên tục xem xét, phân tích để đổi mới hoặc hoàn thiện
cho phù hợp với các điều kiện môi trường luôn luôn biến động.
Ở trên chúng ta đã nói đến tính thực tiễn của chính sách. Một khi thực tiễn đã

biến đổi thì chính sách phải đổi mới. Vấn đề là cần liên tục nghiên cứu xem xét để


13
từng bước hoàn thiện và chọn đúng thời điểm đổi mới chính sách. Chính sách bản
thân nó cũng có đời sống của mình. Vòng đời của mỗi chính sách thường có 4 giai
đoạn: giai đoạn 1: Đưa chính sách vào thực hiện; giai đoạn 2: Chính sách phát huy
được với hiệu quả, hiệu lực cao. Đỉnh cao của giai đoạn này là điểm ngưỡng hiệu
lực của chính sách. Qua điểm ngưỡng này chính sách bước vào giai đoạn 3; Với
hiệu quả, hiệu lực của chính sách giảm dần cần có những điều chỉnh, bổ sung cho
phù hợp với sự biến động của môi trường. Cuối cùng chính sách bước vào giai đoạn
4: Giai đoạn chính sách trở nên trở nên lạc hậu, cần đổi mới, nếu không nó sẽ thành
trở lực của phát triển kinh tế, xã hội.

1.2.2. Lý luận về đất đai trong nền kinh tế thị trường và cơ sở để hình
thành chính sách đất đai ở Việt Nam hiện nay
1.2.2.1. Vai trò của đất đai và các học thuyết liên quan đến đất đai
Đất đai là một tư liệu sản xuất đặc biệt: ruộng đất là cơ sở phát triển trồng trọt;
bãi chăn thả không thể thiếu với chăn nuôi (nhất là gia súc lớn); đất đai là bộ phận
trung tâm của kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, của các bất động sản... Hơn thế
nữa như thông báo của Hội nghị Ban chấp hành Trung ương VII (lần 2) ngày
22/01/2003 khẳng định "Đất đai là hàng hóa đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn
vốn to lớn, rất quý giá của đất nước, có ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội sâu sắc".
Từ xưa, trong luật cổ La Mã, đất đai đã được coi là bộ phận quan trọng nhất,
trung tâm của bất động sản.
Pháp luật nhiều nước hiện nay cũng coi đất đai và những tài sản gắn liền với
đất đai là bất động sản. Đất đai ở đây được hiểu là từng mảng đất (chứ không phải
là đất đai nói chung).
Dưới chế độ phong kiến, giai cấp địa chủ chiếm hữu đất đai. Số lượng đất đai
của mỗi một địa chủ là thước đo sự giầu có của họ.

Ngay từ khi chế độ tư bản nảy sinh và phát triển trong lòng chế độ phong kiến,
các nhà kinh tế cổ điển đã quan tâm đến vấn đề đất đai, giá cả ruộng đất, địa tô.
W. Petty (1623-1687) – nhà kinh tế học cổ điển Anh đã xây dựng học thuyết về địa
tô. Ông coi địa tô là giá trị nông sản sản phẩm sau khi đã trừ đi các chi phí sản xuất.


14
Về thực chất địa tô là phần giá trị dôi ra ngoài tiền lương, tức là sản phẩm của lao
động thặng dư. Ông nghiên cứu chi tiết địa tô chênh lệch và chỉ ra các mảnh đất xa
gần khác nhau (vị trí địa lý khác nhau) mang lại thu nhập khác nhau. Gắn với địa tô
là lợi tức, theo Petty, người có tiền có hai cách để có thu nhập. Cách thứ nhất là
dùng tiền mua đất đai để thu địa tô, cách thứ hai là đem gửi vào ngân hàng để thu
lợi tức. Như vậy, căn cứ vào mức độ địa tô để xác định mức lợi tức, hay nói khác đi
mức lợi tức phụ thuộc vào điều kiện sản xuất nông nghiệp. Petty cho rằng bán
ruộng đất chẳng qua là bán quyền nhận địa tô do đó, giá cả ruộng đất do địa tô
quyết định. Tuy nhiên, Petty chưa nghiên cứu đến địa tô tuyệt đối. Sau này A.Smit
và D.Ricacdo không công nhận địa tô tuyệt đối.
Chỉ có đến C. Mác, bản chất của địa tô mới được làm rõ. Trên cơ sở phê phán
sai lầm của A.Smit và D.Ricacdo, C.Mác đã xây dựng hai khái niệm độc quyền kinh
doanh và độc quyền chiếm hữu ruộng đất, xây dựng học thuyết giá cả sản xuất và
C

C

quy luật cấu tạo hữu cơ tăng lên V ↑ trong đó trong nông nghiệp thấp hơn V trong
công nghiệp. Từ đó, C. Mác tìm ra địa tô tuyệt đối và hình thành một hệ thống địa
tô hoàn chỉnh gồm địa tô tuyệt đối, địa tô chênh lệch I và II, C.Mác cũng đưa ra
khái niệm giá cả ruộng đất là địa tô tư bản hóa.
1.2.2.2. Hàng hóa đất đai
Các nhà kinh tế nhắc tới ở phần trên khi nghiên cứu đất đai đều coi từng mảnh

đất cụ thể là hàng hóa có giá trị và giá trị sử dụng. Tuy nhiên, đất đai là hàng hóa
đặc biệt nên ở các nước khác nhau việc mua bán đất đai được pháp luật quy định
khác nhau. Ở các nước kinh tế thị trường phát triển, đất đai được mua bán trao đổi
nhưng có những đặc điểm riêng so với các loại hàng hóa khác. Ở Pháp, mua bán đất
đai diễn ra công khai nhưng tại tòa thị chính địa phương giữa người mua và người
bán có sự tham gia của Hội quy hoạch đất đai (Hội này tham gia ý kiến nên để “ai”
mua cho phù hợp với quy hoạch phát triển của địa phương và không để cho đất tập
trung trong tay một chủ).
Ở Úc, việc mua bán được thực hiện trên thị trường nhưng phải qua các thủ tục:
người bán đăng ký tại cơ quan quản lý, cơ quan này công bố công khai các thông tin


15
trên phương tiện thông tin đại chúng ở địa phương. Người mua trực tiếp hay qua tổ
chức tư vấn tiếp cận với cơ quan quản lý để xem xét thực địa, hồ sơ giá cả và các
vấn đề nếu có. Bên bán, bên mua thỏa thuận được thì ký hợp đồng cụ thể tại cơ
quan quản lý và thanh toán tài chính với nhau (có thể trực tiếp hoặc qua ngân hàng).
Ở các nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu trước đây trong quá trình chuyển đổi từ
nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế thị trường, việc mua bán đất đai
vẫn còn nhiều khó khăn chưa giải quyết ngay được. Ở Liên bang Nga, trước đây
cũng như ở các nước xã hội chủ nghĩa khác, đất đai bị cấm mua bán, mãi đến tháng
9-2001, Đuma quốc gia Nga thông qua được Luật Đất đai mới. Luật này hủy bỏ
việc cấm mua bán đất đai, thừa nhận có nhiều hình thức sở hữu đất đai. Người nước
ngoài có quyền mua đất trong những vùng quy định. Tuy nhiên việc bán đất mới
được tiến hành trong phạm vi 2% diện tích đất liên bang.
Ở Ba Lan, tình hình có cởi mở hơn. Từ đầu năm 1990 Ba Lan trao trả đất ở,
đất ruộng cho chủ cũ (chủ cũ chạy ra nước ngoài sau chiến tranh thế giới lần thứ 2).
Như vậy, qua hành động này Nhà nước Ba Lan thừa nhận quyền sở hữu tư nhân về
đất đai và quyền tự do mua bán đất đai cũng được mở rộng dần.
Ở Anbani, đất nông nghiệp được coi là sở hữu của các gia đình nông dân,

nhưng cho đến nay vẫn chưa có thủ tục hợp pháp nào cho việc mua bán đất nông
nghiệp. Ở Ucraina, tư nhân sở hữu 10% đất nông nghiệp nhưng quyền sở hữu ở đây
chỉ là quyền hưởng hoa lợi chứ không phải là quyền mua bán.
Ở nhiều nước khác, đất đai thuộc quyền sở hữu của Nhà nước.
Tính chất đặc biệt của hàng hóa đất đai còn ở chỗ:
- Đất đai là nguồn vốn để đầu tư.
- Đất đai là tài sản thế chấp tiện lợi.
- Giá cả đất đai không chỉ phản ánh hao phí lao động khai phá, đầu tư nâng cao
độ phì nhiêu của đất đai... mà còn phản ánh lợi thế về vị trí, địa hình, địa mạo, khả
năng kinh doanh trên mảnh đất cụ thể.
- Đất đai thuộc chủ quyền quốc gia, là điều kiện sống của dân cư... vấn đề đất
đai rất nhạy cảm về mặt chính trị xã hội...


16
- Đất đai không sản sinh ra thêm mà ngày càng bị thu hẹp bởi các điều kiện tự
nhiên, kinh tế, xã hội (hiểu theo nghĩa tương đối và nhiều trường hợp có ý tuyệt đối).
1.2.2.3. Thị trường đất đai
Nghiên cứu thị trường đất đai là cần thiết. Ở các nước có nền kinh tế thị trường
phát triển, dù theo mô hình nào, cũng đều hình thành một hệ thống các thị trường
hoàn chỉnh, trong đó, thị trường đất đai có vị trí rất quan trọng. Thị trường đất đai tác
động mạnh mẽ đến thị trường lao động, thị trường tài chính và các thị trường khác.
Khi nghiên cứu thị trường đất đai cần quan tâm đến các vấn đề chủ yếu sau:
- Cung đất đai:

Giá
thuê đất

S
D'D' ,,’

DD
R1 Số lượng đất đai

Lượng cung đất đai có giới hạn, do tổng cung đất đai không đổi, trong lúc
lượng cầu về đất ngày càng tăng, đặc biệt yếu tố đầu cơ luôn phát sinh khi có cơ
hội. Do đó, tình trạng khan hiếm đất đai là một đặc điểm của thị trường đất đai.
Đường tổng cung thẳng đứng song song với trục tung (biểu thị giá thuê đất).
Cung đất đai, do đó, là không co giãn.
- Cầu đất đai:
Cầu đất đai được xác định từ hai hướng: cầu sở hữu và cầu sử dụng đất đai
trong xã hội.
Cầu sở hữu có thể xuất phát từ nhu cầu sử dụng, cũng có thể xuất phát từ mục
tiêu kinh doanh đất đai. Mua đất để xây dựng biệt thự cho gia đình ở, khác với mua
đất để rồi khi được giá thì bán kiếm lời.


17
Cầu sử dụng xuất phát từ mục đích sử dụng đất đai để trồng trọt, xây dựng các
công trình công nghiệp, giao dịch... Ở đây, người có nhu cầu sử dụng không nhất
thiết đồng thời là chủ sở hữu.
Trên thực tế, để đáp ứng nhu cầu sử dụng, người sử dụng (các nhà tư bản kinh
doanh...) thực hiện việc thuê đất đai từ những người chủ sở hữu (các nhà chủ đất);
cũng có trường hợp thuê lại của người đi thuê trước.
Sự phân tích ở trên cho thấy việc xác định nhu cầu đất đai là rất phức tạp.
Lại càng phức tạp hơn nếu phải xác định cụ thể nhu cầu đất đai theo từng mục
đích sử dụng, sở hữu hay kinh doanh (bởi đất đai là một đối tượng kinh doanh rất
đặc biệt...).
Trên đồ thị đường cầu được hiển thị là đường DD dốc xuống (tỷ lệ nghịch với
giá thuê đất). Đường DD có thể dịch chuyển lên xuống thí dụ: đến vị trí D'D'.
- Quan hệ cung cầu đất đai có những vấn đề đáng quan tâm sau:

* Nhu cầu đất đai ngày càng tăng về số lượng, đa dạng về chủng loại, trong lúc
cung có hạn và ngày càng khan hiếm. Do đó, quan hệ này ngày càng căng thẳng,
đòi hỏi phải có sự lựa chọn khách quan, hướng vào những mục tiêu sử dụng có hiệu
quả nhất. Đồng thời cần có sự quản lý của Nhà nước với các biện pháp, chính sách
thích hợp để khắc phục các hiện tượng "đầu cơ" không lành mạnh.
* Điều tiết quan hệ cung cầu có điểm khác với cầu của các hàng hóa khác
(hàng hóa tiêu dùng và cả các tư liệu sản xuất thông thường). Các hàng hóa khác có
thể để thị trường điều tiết, nhưng đất đai không thể thiếu được sự can thiệp của Nhà
nước, thí dụ, trong các khâu quy hoạch, kế hoạch phát triển công nghiệp, nông
nghiệp, đô thị... trong các thủ tục mua bán, xác lập quyền sở hữu...
* Thủ tục giao dịch phức tạp hơn.
* Quan hệ cung cầu đất đai có thể nóng lên, hoặc đóng băng theo nhịp phát
triển hay suy giảm. Nói khác đi, sự biến động về kinh tế, chính trị, xã hội ảnh hưởng
đến tâm lý dân cư và qua đó, tác động đến quan hệ cung cầu đất đai...


18
- Giá cả đất đai:

Giá

S

E

R

O

N

Số lượng đất đai

Đất đai có thể được sử dụng vào các mục đích khác nhau: trồng trọt, chăn
nuôi, làm nhà xưởng, đường sá... giá đất đai và tiền thuê đất đai sẽ chi phối việc
phân bổ tổng mức cung cố định của đất đai cho các mục đích sử dụng khác nhau.
Trên đồ thị, đường cầu DD dịch đến D'D' được lý giải như sau: giá cả sản
phẩm nông nghiệp tăng lên (giả định đất đai đang được sử dụng để trồng trọt) làm
cho việc gieo trồng có lợi. Nhiều nhà kinh doanh muốn có đất để trồng cấy, nhu cầu
đất đai tăng làm cho giá phải trả cho việc sử dụng đất tăng lên (và ngược lại). Giá cả
trả cho việc sử dụng đất đó được gọi là địa tô.
Lượng cung đất đai trong dài hạn là không đổi. Đất đai có thể sử dụng vào các
mục đích khác nhau, chủ đất không muốn đất bỏ hoang (không được khoản thu
nhập nào từ đất bỏ hoang) mà muốn bán quyền sử dụng theo giá thị trường. Lượng
cung không đổi nên đường cung đất (S) đứng thẳng, không co giãn. Chỗ giao nhau
giữa đường cung S và đường cầu D là E (N,R) xác định cân bằng N và giá cân bằng
tương ứng R.
Đất đai là tài sản do thiên nhiên ban tặng, do đó chi phí ban đầu coi như bằng
không. Bởi vậy mà giá (địa tô) của mỗi đơn vị đất là thặng dư đối với chủ đất. Chủ
đất cung ứng đất với giá tùy vị trí của điểm cân bằng E (N, R). E lên trên giá lên
(do đường cầu D dịch lên trên); E xuống dưới thì giá xuống. Diện tích hình chữ nhật
RENO chính là địa tô.


19
Thặng dư trên chính là tô kinh tế. Thặng dư là khoản lợi mà người cung ứng
đất nhận được với giá cao hơn giá mà mình sẵn sàng bán. Nói cách khác, đó là khoản
chênh lệch giữa giá cân bằng với chi phí tối thiểu cần thiết của mảnh đất đai đó.
Giá trị của đất đai được bắt nguồn từ giá trị của sản phẩm được tạo ra từ mảnh
đất đó.

Giá thuê đất cao hay thấp là do mảnh đất đó được sử dụng vào mục đích gì và
giá trị mang lại từ việc sử dụng đất tạo sản phẩm cao hay thấp.
Như vậy, việc phân bổ đất đai cho các mục đích sử dụng khác nhau nhiều hay
ít phụ thuộc vào giá thuê đất của mỗi loại mục đích sử dụng.
Thí dụ: đất nông nghiệp ngoại thành trồng cây lương thực, rau quả, khi chuyển
thành đất đô thị sử dụng cho xây dựng công xưởng, nhà hàng, rạp hát... thì đường
cầu đất đai dịch lên cao, tạo ra điểm cân bằng mới, với mức giá R cao hơn nhiều
cũng có thể nói ngược lại chính mức giá R cao nên đất đai đã được phân bố lại, đất
nông nghiệp sử dụng có hiệu quả thấp đã chuyển một phần quan trọng sang đất
công nghiệp, đô thị...
Cơ cấu phân bố đất đai giữa các ngành không cố định mà biến động do cơ cấu
nhu cầu đất đai biến động, do đó, giá thuê đất biến động.
Ngoài quan hệ cung cầu, giá đất còn chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố khác
như tình trạng đầu cơ tạo nên các nhu cầu giả tạo, tình trạng độc quyền, cạnh tranh
không lành mạnh, sự can thiệp của Nhà nước thông qua các chính sách, qua việc
điều chỉnh các quy hoạch, kế hoạch.
- Các doanh nghiệp kinh doanh gắn với đất đai
Trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, do không có thị trường đất đai (cũng
như thị trường bất động sản) nên không có doanh nghiệp kinh doanh đất đai (và bất
động sản). Tất cả là do Nhà nước chi phối, hoặc do dân cư tự lo liệu nên hiệu quả sử
dụng đất đai thấp. Trong nền kinh tế thị trường, các doanh nghiệp kinh doanh đất
đai và liên quan đến đất đai phát triển và có vai trò quan trọng nhằm nâng cao hiệu
quả kinh tế-xã hội trong sử dụng đất đai. Không chỉ các doanh nghiệp san tạo mặt
bằng mà các doanh nghiệp phát triển kết cấu hạ tầng cấp, thoát nước, điện, đường...


20
làm tăng thêm giá trị và giá trị sử dụng của đất đai. Hơn thế nữa, các cơ quan quy
hoạch, các tổ chức ngân hàng, tài chính cũng tổ chức dưới dạng doanh nghiệp
hướng về mặt hàng đất đai để kinh doanh.

Các doanh nghiệp cạnh tranh và hợp tác với nhau phát triển trên cơ sở nâng
cao chất lượng, hiệu quả kinh doanh và phục vụ xã hội.
- Các tổ chức trung gian trong thị trường đất đai
Hoạt động trong thị trường đất đai thường xuất hiện 3 nhân vật: người bán,
người mua và các nhân vật trung gian làm cầu nối giữa người bán và người mua. Ở
nhiều loại hàng hóa khác cũng có các nhân vật trung gian, nhưng do đặc điểm của
hàng hóa đất đai và giao dịch bán - mua đất đai nên vai trò trung gian là rất quan
trọng. Nhân vật trung gian có thể chia thành các loại:
+ Các tổ chức cung cấp thông tin về hàng hóa và giá cả;
+ Các tổ chức tư vấn về pháp lý, giao dịch;
+ Các tổ chức môi giới, các tổ chức này trực tiếp giúp đỡ bên người bán, hoặc
bên người mua thực hiện các nội dung giao dịch, chuẩn bị luận cứ cho người mua
người bán có cơ sở đi đến quyết định;
+ Các tổ chức định giá, thống kê, dự báo giá cả. Những thông tin này không có
giá trị bắt buộc, nhưng là căn cứ quan trọng của các phi vụ giao dịch.
- Quản lý nhà nước thể hiện ở hai nhiệm vụ
Một là, tạo điều kiện cho thị trường thực hiện sự phân bố hợp lý và sử dụng có
hiệu quả đất đai với giá cả phù hợp và chi phối giao dịch thấp.
Hai là, bảo đảm công bằng xã hội, thông qua các chức năng cụ thể sau:
+ Tạo khung pháp lý thích ứng với nguyên tắc thị trường bao gồm việc tạo
khung pháp lý như: cấu trúc sở hữu, quyền hạn nghĩa vụ của các bên tham gia thị
trường, quy trình mua bán, thanh toán, cơ chế giải quyết tranh chấp... và việc làm
cho khung pháp lý đó thích ứng với cơ chế thị trường, thí dụ sự bình đẳng trong
việc gia nhập hoặc rút lui khỏi thị trường, cơ chế cạnh tranh; cơ chế bảo đảm sự
công khai minh bạch; cơ chế giải quyết và cơ quan giải quyết tranh chấp.
+ Xây dựng hệ thống quản lý có hiệu quả và đáng tin cậy. Trong đó, phải xác
định rõ ai được hưởng quyền; những quyền được phép; ranh giới của đất đai; có


21

năng lực cung cấp những chứng cứ chính xác, có giá trị pháp lý, không tốn kém, dễ
tiếp cận cho các chủ sở hữu; hình thành các cơ quan đăng ký lưu giữ hồ sơ của chủ
hữu; cơ quan địa chính xây dựng một hệ thống thông tin đất đai. Nhiệm vụ của hệ
thống quản lý là: bảo đảm an toàn và tăng cường nhịp độ giao dịch trên thị trường,
tăng cường khả năng tiếp cận với thông tin, bảo đảm an toàn cho việc thế chấp, bảo
vệ quỹ đất, giảm tranh chấp, góp phần nâng cao chất lượng quy hoạch... Hình thành
hệ thống thông tin minh bạch, công khai, dễ tiếp cận cho các đối tượng bao gồm:
thông tin quy hoạch, thông tin địa chính, địa bạ và đăng ký địa bạ; thông tin giá cả.
+ Tạo điều kiện để giá cả được hình thành trên cơ sở quan hệ cung cầu, chống
độc quyền.
+ Nhà nước có trách nhiệm thúc đẩy sự hình thành thị trường đất đai, đồng bộ
với toàn bộ hệ thống thị trường.
+ Hình thành đội ngũ chuyên gia về pháp lý, giao dịch chuyển nhượng, giá cả,
các nhà môi giới...
+ Thực hiện sự điều tiết thị trường.
1.2.2.4. Cơ sở hình thành chính sách đất đai trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay
Ở Việt Nam, từ Hiến pháp năm 1946 đến nay, do những biến động nhiều mặt.
Về quan điểm nhận thức, kinh tế, xã hội... nên những vấn đề liên quan đến đất đai
như: quyền sở hữu, quyền sử dụng, thị trường quyền sử dụng đất đai, vai trò của
nhà nước, các tổ chức trung gian, các tổ chức kinh doanh... cũng có biến động cần
được nghiên cứu thấu đáo.
a) Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất đai trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay
Ở các phần trên, chúng ta thấy trong nền kinh tế thị trường phát triển, đất đai
có nhiều loại chủ sở hữu, đất đai có thể mua, bán như một loại hàng hóa đặc biệt. Thị
trường đất đai là một loại thị trường quan trọng trong hệ thống thị trường hoàn chỉnh.
Ở Việt Nam những quy định về quyền sở hữu có nhiều biến động. Hiện nay,
chúng ta thường nói "đất đai thuộc sở hữu toàn dân" như một quy định của nhà
nước Việt Nam từ sau khi ra đời. Nhưng thực tế, Hiến pháp năm 1946 không quy
định đất đai thuộc sở hữu toàn dân; Hiến pháp năm 1959 chỉ coi đất hoang hóa là

22
thuộc sở hữu toàn dân, còn các đất đai khác ở nông thôn thuộc sở hữu của nông dân.
Khi công cuộc hợp tác hóa hoàn thành (ở miền Bắc) trong thập niên 1960 thì sở hữu
của nông dân chuyển thành sở hữu tập thể về ruộng đất của hợp tác xã.
Đất thổ cư, các loại đất khác ở đô thị và cả ở nông thôn, quyền sở hữu được
quy định rộng hơn: sở hữu người thừa kế, sở hữu nhà nước.
Ở miền Nam, từ năm 1975 đến năm 1980, đất đai có nhiều chủ sở hữu: Nhà
nước sở hữu đất công, đất của chủ cũ đã chạy đi nước ngoài; nông dân sở hữu đất
cha ông để lại, đất được chia sau giải phóng; sở hữu tập thể phần đất đai của các
hợp tác xã.
Đối với đất ở, đất vườn chủ yếu là đất sở hữu tư nhân. Có thể nói cho đến năm
1979 ở Việt Nam đất đai có nhiều chủ sở hữu với quyền sở hữu, quyền quản lý,
quyền phân phối, quyền sử dụng.
Chỉ đến Hiến pháp năm 1980 thì mới có quy định toàn bộ quỹ đất trên lãnh thổ
Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân. Điều đó có nghĩa là các loại sở hữu khác về đất
đai mặc nhiên bị xóa bỏ.
Ngày13/11/1981, Ban Bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam đã có Chỉ
thị 100 và sau đó là Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị đã công nhận khoán trong nông
nghiệp và gắn với nó là việc thực hiện giao đất cho hộ nông dân sử dụng lâu dài. Từ
đó, vấn đề quyền sử dụng đất được hình thành. Tuy nhiên, mãi đến năm 1998 trong
Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1993, " quyền sử dụng đất" mới được quy
định cụ thể, rõ ràng.
Cơ sở lý luận của chủ trương này là lý thuyết địa tô và giá cả của Mác. Trong
nông nghiệp tư bản chủ nghĩa có các chủ đất và các nhà kinh doanh nông nghiệp
nhưng không có đất đai, họ phải thuê đất của địa chủ. Họ kinh doanh trên mảnh
đất thuê đó phải có được lợi nhuận bình quân và phần dôi ra ngoài lợi nhuận bình
quân để trả cho chủ cho thuê đất đó chính là địa tô tư bản chủ nghĩa (bao gồm địa
tô chênh lệch 1, 2 và địa tô tuyệt đối). Như vậy, kinh doanh tư bản chủ nghĩa trong
nông nghiệp đã tách quyền sở hữu ruộng đất và quyền sử dụng ruộng đất.

23
Trong điều kiện ở Việt Nam đất đai thuộc sở hữu toàn dân - lý luận này được
vận dụng: Nhà nước chủ sở hữu đất đai có quyền giao đất và thu hồi đất đã giao
theo Luật Đất đai năm 1987. Người sử dụng đất có 2 quyền chủ yếu là thực hiện
quyền kinh doanh trên diện tích được giao và hưởng thụ các lợi ích có được từ các
hoạt động đó và được bán, chuyển nhượng tài sản trên mặt đất.
Theo Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước có quyền giao đất, thu hồi đất đã giao
và có quyền cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất với người đang sử dụng ổn
định, quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Người sử dụng đất không chỉ là những người được giao đất mà cả những
người được thuê đất (bao gồm cả cá nhân lẫn tổ chức), có điều cần lưu ý là các tổ
chức, cá nhân thuê đất chủ yếu là ở các đô thị. Luật năm 1993 quy định người sử
dụng đất có thêm một quyền thứ ba là: được phép chuyển quyền sử dụng đất theo
quy định của pháp luật.
Cho đến nay, Điều 105 - chương IV, Luật Đất đai năm 2003, quyền lợi và
nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định như sau:
* Quyền lợi:
- Được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;
- Hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao;
- Được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật;
- Hưởng các lợi ích do công trình công cộng và bảo vệ, cải tạo và bồi bổ đất;
- Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo và bồi bổ đất;
- Được Nhà nước bảo vệ khi người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp
pháp của mình; được bồi thường thiệt hại khi đất bị thu hồi;
- Được quyền góp đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh theo quy định của pháp
luật phù hợp với mục đích giao đất;
- Được quyền khiếu nại, tố cáo về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất
hợp pháp của mình và những hành vi vi phạm pháp luật về đất đai.

* Nghĩa vụ:
- Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới và các yêu cầu khác đã được quy
định khi giao đất.


24
- Thực hiện các biện pháp để bảo vệ và làm tăng khả năng sinh lợi của đất.
- Tuân theo những quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi
ích chính đáng của người sử dụng đất xung quanh.
- Nộp thuế sử dụng đất; thuế chuyển quyền sử dụng đất; lệ phí địa chính theo
quy định của pháp luật;
- Nộp tiền sử dụng đất khi được giao đất theo quy định của pháp luật. Đền bù
cho người có đất bị thu hồi để giao cho mình.
- Giao lại đất khi nhà nước có quyết định thu hồi đất.
Như vậy, theo các quy định hiện hành thì quan niệm về sử dụng đất có các khía
cạnh sau cần được quan tâm.
- Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu thành quyền sở hữu đất đai. Ở nước ta
quyền sở hữu đất đai thuộc về toàn dân mà đại diện là Nhà nước. Nhà nước có
quyền giao đất, thu hồi đất và cho thuê đất. Người được giao đất, thuê đất được
quyền sử dụng, kinh doanh trên mảnh đất đó và thực hiện nghĩa vụ nhất định tùy
theo loại đất, hình thức giao đất, thuê đất và người, tổ chức sử dụng đất.
- Quyền lợi của người sử dụng đất nông, lâm, ngư nghiệp khác với quyền lợi
của người sử đụng đất ở, đất chuyên dùng.
- Có sự ưu tiên đối với người có hoàn cảnh neo đơn, khó khăn,...
- Người được giao đất có thu tiền sử dụng đất có quyền lợi khác với người
được giao đất không thu tiền.
- Người trả tiền thuê đất một lần có quyền lợi khác với người thuê đất trả tiền
dần theo định kỳ.
b) Thị trường quyền sử dụng đất trong nền kinh tế Việt Nam hiện nay
Quan niệm về thị trường quyền sử dụng đất hiện nay:

Do những quy định của pháp luật Việt Nam, quyền sở hữu đất đai thuộc về
toàn dân do Nhà nước đại diện (từ đây trở đi thống nhất dùng cụm từ: nhà nước là
chủ sỡ hữu về đất đai). Do đó, không có thị trường đất đai nhưng lại hình thành thị
trường quyền sử dụng đất đai. Từ khi nhà nước có chủ trương giao đất có thu tiền
và cho thuê đất thì những giao dịch về đất bắt đầu chuyển sang hình thức giá trị