Quản lý nhà nước về đăng ký bất động sản và giải pháp hoàn thiện hệ thống đăng ký bất động sản

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG
SẢN VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG
ĐĂNG KÝ BẤT ĐỘNG SẢN
TS. NGUYỄN NGỌC ĐIỆN
1. Tổng quan
Đăng ký quyền: nhu cầu khách quan đối với việc thực hiện quyền trong cuộc sống
dân sự
Việc thực hiện một quyền trong xã hội có tổ chức chỉ được thuận lợi khi tất cả thành viên
xã hội tôn trọng quyền đó. Muốn quyền được tôn trọng, điều kiện tiên quyết là quyền
phải được xã hội biết đến. Trong một xã hội mà chủ thể được tôn vinh, thì người có
quyền không phải cất công đi gặp và “rao” cho từng thành viên khác của xã hội về sự tồn
tại của quyền, mà chỉ cần thực hiện một động tác mang tính chất công bố quyền với toàn
xã hội; trái lại, tất cả các thành viên khác, nếu có quan tâm đến quyền đó, thì có trách
nhiệm chủ động tìm hiểu về sự tồn tại của nó.
Hệ thống đăng ký quyền được lập ra như là giải pháp cho bài toán tạo điều kiện thuận lợi
cho ứng xử của các chủ thể trong quan hệ xã hội theo các yêu cầu đó. Được phát minh
bởi người Hy Lạp và thoạt tiên chỉ dùng để đăng ký quyền thế chấp bất động sản[1], chế
định đăng ký tài sản trải qua những giai đoạn thăng trầm, trước khi có những bước phát
triển nhảy vọt liên tục trong các hệ thống pháp lý phương Tây, từ giai đoạn cận đại cho
đến nay. Đăng ký tài sản trong luật hiện đại có đối tượng không chỉ là các quyền bất động
sản mà còn cả các quyền động sản, không chỉ quyền tài sản hữu hình mà cả quyền tài sản
vô hình.
Tư tưởng chủ đạo là: xã hội cần đạt được quy ước về việc định vị một nơi mà ở đó sự
hiện hữu pháp lý của quyền tài sản được ghi nhận và có thể được toàn xã hội nhận biết.
Một mặt, người có quyền có thể đến đó để khai báo về quyền của mình; mặt khác, bất kỳ
người nào tò mò về sự tồn tại của các quyền đối với một tài sản có thể đến đúng nơi ấy,
truy lục các ghi chép về các lời khai, để tìm thông tin về các quyền đó. Thông tin về
quyền để bảo vệ quyền, đó là mục tiêu tối hậu của tất cá các hệ thống đăng ký[2].
Đăng ký bất động sản: Nhu cầu khách quan về xác nhận quyền của người không
nắm giữ tài sản có giá trị lớn về phương diện vật chất
Khác với động sản, bất động sản không thể lưu thông bằng cách chuyển giao vật chất từ

tay người này sang tay người khác. Bất động sản, về bản chất, là loại tài sản cố định trong
không gian vật lý; bởi vậy, mỗi khi quyền về bất động sản được chuyển giao, thì chính
chủ thể của quyền, muốn chiếm giữ tài sản về mặt vật chất, phải di chuyển đến nơi tài sản
toạ lạc. Trên thực tế, rất nhiều người có quyền có nhu cầu ghi nhận quyền của mình đối
với tài sản, để quyền đó được bảo vệ, nhưng lại không có nhu cầu chiếm giữ tài sản ở góc
độ vật chất. Việc đăng ký bất động sản có tác dụng giải quyết thấu đáo vấn đề này: một
khi được đăng ký, quyền đối với bất động sản được xã hội biết đến và tôn trọng, trong khi
người có quyền đó có thể không cần xuất hiện ở nơi có bất động sản trong tư thế của
người có quyền.
Là tài sản cố định trong không gian, bất động sản của một người luôn tiếp cận với các bất
động sản lân cận thuộc về những người khác. Các vấn đề quan hệ láng giềng liên quan
đến việc thực hiện quyền đối với tài sản, như ranh giới, xây dựng, trồng cây, địa dịch…
là những vấn đề tế nhị, nhạy cảm. Việc đăng ký bất động sản, có tác dụng làm rõ tình
trạng quan hệ của một bất động sản trong cộng đồng láng giềng, cũng sẽ giúp giải quyết
tốt các vấn đề này, đặc biệt là trong trường hợp có xung đột giữa các chủ sở hữu.
Vả lại, cho dù sự phát triển theo hướng đa dạng hoá của các động sản, nhất là trong cuộc
sống đương đại, bất động sản vẫn được coi là tài sản quan trọng nhất trong một sản
nghiệp điển hình. Trong điều kiện hệ thống đăng ký được coi là công cụ bảo vệ quyền đối
với tài sản trong cuộc sống dân sự, đăng ký bất động sản là công cụ bảo vệ có hiệu quả
đối với các quyền liên quan đến những tài sản quan trọng nhất của chủ thể.
Vai trò của Nhà nước đối với việc đăng ký bất động sản
Về mặt lý thuyết, bất kỳ định chế, chủ thể nào cũng có năng lực thực hiện dịch vụ quản lý
và cung ứng thông tin về quyền đối với các tài sản, nói riêng, đối với các bất động sản.
Tuy nhiên, việc để cho nhà chức trách công đảm nhận thực hiện dịch vụ này tỏ ra hợp lý
vì nhiều lý do.
Trước hết, so với các chủ thể khác, nhà chức trách công có nhiều lợi thế hơn trong việc
đảm nhận vai trò người thứ ba vô tư và khách quan. Về mặt lý thuyết, nhà chức trách
công là người đứng ngoài cuộc đối với các xung đột, tranh chấp giữa các tư nhân về
quyền liên quan đến tài sản. Không bị lợi ích riêng tư tác động, nhà chức trách có điều
kiện thực hiện công việc một cách chính xác và kết quả công việc có thể đặt cơ sở vững

chắc cho việc giải quyết xung đột, tranh chấp giữa những người tự cho là có quyền đối
với một tài sản nào đó.
Hơn nữa, cũng so với các chủ thể khác, nhà chức trách công có thế mạnh của người làm
chủ một hệ thống cơ sở vật chất dồi dào và có bộ máy quản lý trải rộng trên toàn lãnh thổ
quốc gia. Việc liên kết giữa các đơn vị đăng ký bất động sản có thể được thực hiện một
cách thuận lợi và dễ dàng trong khuôn khổ vận hành của bộ máy hành chính công. Điều
đó rất cần thiết cho việc thiết lập một hệ thống đăng ký bất động sản thống nhất trên
phạm vi lãnh thổ quốc gia, tạo điều kiện thuận lợi cho việc lưu thông quyền đối với tài
sản từ chủ thể này sang chủ thể khác trong những điều kiện an toàn nhất và có tác dụng
ngăn ngừa các tranh chấp đáng tiếc.
Nhà chức trách công còn là người chịu trách nhiệm chính trong việc giữ gìn trật tự công
cộng trên phạm vi lãnh thổ và tổ chức cuộc sống xã hội trong khuôn khổ các chuẩn mực
được thừa nhận rộng rãi. Tổ chức và quản lý việc đăng ký bất động sản, suy cho cùng, có
thể được coi là việc thực hiện một phần chức năng đó, là một trong các dịch vụ công mà
nhà chức trách có trách nhiệm cung ứng cho toàn xã hội, nhằm bảo đảm sự ứng xử thống
nhất theo khuôn mẫu chung trong quá trình thực hiện các quyền của chủ thể đối với tài
sản trong cuộc sống dân sự.
2. Thực trạng hệ thống đăng ký bất động sản ở Việt Nam
Trong khuôn khổ xã hội hành chính hoá, các bộ luôn có xu hướng mở rộng, tăng cường
các hoạt động quản lý thuộc lĩnh vực phụ trách của mình và không muốn chia sẻ quyền
năng với bộ nào khác.
Trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân và các chủ thể được Nhà nước, đại diện
chủ sở hữu, giao đất hoặc cho thuê đất để sử dụng, sự ra đời của một cơ quan thực hiện
chức năng quản lý của Nhà nước đối với việc khai thác quỹ đất là tất yếu. Việc cơ quan
này đảm nhận chức năng đăng ký quyền sử dụng đất và các quyền đối vật bất động sản
khác có đối tượng là đất, hoàn toàn phù hợp với logic của hệ thống đang vận hành.
Tuy nhiên, trong khung cảnh pháp luật tài sản hiện hành, giữa quyền sử dụng đất và các
tài sản gắn liền đất không có mối quan hệ vật chính vật phụ theo quy tắc superficies solo
cedit nổi tiếng của luật La Mã[3]. Điều này khiến cho việc quản lý các tài sản gắn với đất
mà thuộc về một cơ quan nào đó không phải là cơ quan quản lý đất đai, có xu hướng tách

ra khỏi hệ thống quản lý đất đai để trở thành một hệ thống quản lý độc lập.
Điển hình là trường hợp quản lý nhà nước về nhà ở. Trong khung cảnh của luật thực
định, nhà ở là loại bất động sản thuộc chức năng quản lý của Bộ Xây dựng (Luật Nhà ở).
Bắt đầu bằng việc quản lý nhà nước sự đối với ra đời của tài sản, thông qua chế độ pháp
lý về giấy phép xây dựng, Bộ Xây dựng dần dần quan tâm đến khía cạnh dân sự của cuộc
sống pháp lý của tài sản và can thiệp vào đó, từ việc đăng ký quyền sở hữu đến chuyển
nhượng, thế chấp, để thừa kế…
Có thể thấy trong phần lớn trường hợp, người đứng ra xây dựng cũng đồng thời là chủ sở
hữu công trình được xây dựng. Tuy nhiên, ngay cả trong điều kiện đó, việc thừa nhận cho
Bộ Xây dựng quản lý luôn cuộc sống dân sự của nhà ở, vẫn là điều không bình thường,
bởi suy cho cùng, Bộ Xây dựng chỉ là cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch xây dựng,
kiến trúc trên phạm vi lãnh thổ quốc gia[4]. Cơ quan quản lý xây dựng không tạo ra
quyền sở hữu nhà ở như cơ quan quản lý đất đai tạo ra quyền sử dụng đất; do đó, cơ quan
quản lý xây dựng không thể có điều kiện thẩm tra tư cách chủ sở hữu đối với công trình
xây dựng, như cơ quan quản lý đất đai có điều kiện thẩm tra tư cách người có quyền sử
dụng đối với đất được Nhà nước giao hoặc cho thuê.
Tóm lại, xã hội hành chính hoá kết hợp với sự phủ nhận nguyên tắc superficies solo cedit
tạo thành tác nhân chính dẫn tới sự hình thành một hệ thống đăng ký bất động sản manh
mún, cả về phương diện tổ chức đăng ký và về việc xác định ý nghĩa pháp lý của việc
đăng ký.
2.1. Manh mún trong việc tổ chức đăng ký
2.1.1. Luật so sánh
Hệ thống đăng ký thống nhất
Dù chấp nhận hay không quy tắc
superficies solo cedit, ở các nước tiền tiến chỉ thiết lập
một hệ thống đăng ký quyền đối với bất động sản. Lý do chủ yếu là các quyền đối với đất
và các quyền đối với các tài sản gắn liền với đất luôn có mối liên hệ gắn bó. Đặc biệt,
trong trường hợp một người chỉ có quyền sở hữu nhà mà không có quyền sở hữu hoặc
quyền sử dụng đối với đất có nhà, thì chắc chắn, để thực hiện được quyền sở hữu đối với
nhà, người này cần thiết lập các địa dịch (servitudes) đối với đất có nhà. Nếu thiết lập hai

hệ thống đăng ký riêng biệt, cho đất và cho nhà, thì sẽ phát sinh rắc rối liên quan đến việc
đăng ký địa dịch trong trường hợp này, như sẽ thấy sau đây.
2.1.2. Luật Việt Nam: hai hệ thống đăng ký độc lập
Hệ thống đăng ký quyền đối với đất
Trong khung cảnh của luật hiện hành, hệ thống quản lý đất đai được tổ chức theo khuôn
mẫu quản lý hành chính công. Bộ Tài nguyên và Môi trường được xác định là cơ quan
nhà nước có thẩm quyền cao nhất, có các cơ quan thuộc quyền, theo thứ tự tôn ti, là Sở
Tài nguyên và Môi trường ở cấp tỉnh và Phòng Tài nguyên và Môi trường ở cấp huyện.
Thẩm quyền đăng ký được xác định tuỳ theo người đăng ký quyền sử dụng đất là pháp
nhân hay cá nhân[5]: pháp nhân đăng ký ở cấp tỉnh, còn cá nhân, trừ người Việt Nam
định cư ở nước ngoài mà không mua nhà ở gắn liền với đất ở, đăng ký ở cấp huyện.
Về nội dung, hệ thống đăng ký ghi nhận quyền sử dụng đất và quyền thế chấp đối với
quyền sử dụng đất, nhưng không ghi nhận quyền đối vật khác có đối tượng là đất, đặc
biệt là quyền sở hữu bề mặt (tức là quyền của người có quyền sở hữu đối với các tài sản
gắn liền với đất mà không có quyền sử dụng đất) và địa dịch.
Hệ thống đăng ký quyền đối với nhà
Cũng theo đúng khuôn mẫu quản lý hành chính công, hệ thống đăng ký quyền sở hữu nhà
ở được tổ chức ở các địa phương và cũng theo tôn ti trật tự Sở Xây dựng tại cấp tỉnh, cơ
quan quản lý nhà ở tại cấp huyện (có tên gọi khác nhau tuỳ quy mô tổ chức của đơn vị
hành chính cấp huyện). Việc đăng ký cũng được xác định dựa trên sự phân biệt giữa pháp
nhân và cá nhân (Luật Nhà ở Điều 14). Bên cạnh đó, luật còn ghi nhận trường hợp nhà ở
thuộc sở hữu chung giữa pháp nhân và cá nhân và giao việc đăng ký loại nhà ở này cho
cấp tỉnh (cùng điều luật).
Hệ thống đăng ký nhà ở cũng chỉ chấp nhận đăng ký quyền sở hữu và quyền nhận thế
chấp đối với nhà ở, không đăng ký các loại quyền đối vật khác có đối tượng là loại tài sản
này. Đáng chú ý là Luật Nhà ở không ghi nhận trường hợp xác lập quyền sở hữu bằng
cách góp vốn bằng nhà ở vào công ty; bởi vậy, một khi công ty xác lập quyền sở hữu nhà
ở theo con đường này, thì không biết phải đăng ký như thế nào, nếu không áp dụng được
tương tự pháp luật đối với các quy định của Luật áp dụng cho việc mua bán hoặc trao đổi
tài sản.

2.1.3. Những bất hợp lý không thể khắc phục
Liên quan đến việc xác định nơi đăng ký
Không khó để chỉ ra một khuyết tật rất cơ bản của giải pháp đăng ký trong luật hiện hành:
trong điều kiện cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận được xác định tuỳ theo thân phận
của chủ sở hữu, mỗi khi thân phận ấy thay đổi do hiệu lực của một vụ chuyển dịch, thì có
khả năng cơ quan có thẩm quyền cấp chứng nhận cũng phải thay đổi. Chẳng hạn, nếu bất
động sản thuộc về một cá nhân được chuyển cho một tổ chức, thì việc cấp chứng nhận
quyền sở hữu (bao gồm cả việc đăng ký) phải được chuyển từ cấp huyện lên cấp tỉnh;
ngược lại, khi một tổ chức chuyển quyền sở hữu bất động sản cho một cá nhân, thì việc
đăng ký và cấp chứng nhận phải được chuyển từ cấp tỉnh xuống cấp huyện.
Vả lại, khó có thể giải thích một cách thấu đáo tại sao hệ thống cơ quan nghiệp vụ đăng
ký lại được tổ chức theo mô hình cấp trên – cấp dưới và tại sao lại giao cho cấp tỉnh đăng
ký cho những chủ thể loại này, cấp huyện đăng ký cho những chủ thể loại khác. Trong
logic tổ chức bộ máy hành chính được chấp nhận ở Việt Nam từ bao nhiêu năm nay, thì
đối với công việc có cùng tính chất, cấp trên được giao các công việc có quy mô và tầm
quan trọng, tính chất phức tạp lớn hơn so với cấp dưới. Nếu theo logic đó, thì việc đăng
ký quyền cho pháp nhân, người nước ngoài vượt quá khả năng đảm đương của cấp
huyện. Nhưng tại sao lại như thế, thì chẳng ai nói được.
Suy cho cùng, sự phân cấp, dựa trên sự phân biệt giữa pháp nhân và cá nhân, trong việc
thực hiện cùng một quyền dân sự, không phù hợp với nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ
thể được thiết lập trong luật cơ bản. Sự phân cấp dựa trên sự phân biệt giữa người Việt
Nam và người nước ngoài trong việc thực hiện cùng một quyền, về phần mình, sẽ không
phù hợp với các yêu cầu hoàn thiện pháp luật trong khung cảnh hội nhập và mở cửa.
Liên quan đến việc đăng ký các quyền đối vật bất động sản không phải là quyền sử
dụng đất và quyền sở hữu nhà
Như đã biết, ngoại trừ quyền thế chấp, các hệ thống đăng ký bất động sản đang vận hành
không đăng ký loại quyền gì khác không phải là quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu
nhà ở. Nếu chấp nhận các tiêu chí chung để hoàn thiện hệ thống luật về đăng ký bất động
sản, thì hẳn sẽ có một lộ trình đưa các quyền đối vật và những ràng buộc đối với bất động
sản (địa dịch pháp định, cấm chuyển nhượng, tình trạng cho thuê…) vào danh sách các

đối tượng đăng ký. Dự thảo Luật Đăng ký bất động sản cũng đang được xây dựng theo
hướng này.
Nói riêng về quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề. Về phương diện khoa học luật,
đây được hiểu là mối quan hệ giữa hai bất động sản thuộc về hai chủ sở hữu khác nhau.
Trong điều kiện địa dịch cần được đăng ký, thì việc đăng ký được thực hiện đối với cả
hai bất động sản: một được đăng ký với tư cách bất động sản thụ hưởng và một được
đăng ký dưới danh nghĩa bất động sản phục vụ.
Trong khuôn khổ hai hệ thống đăng ký đang vận hành, sẽ không có vấn đề gì nếu bất
động sản thụ hưởng và bất động sản phục vụ thuộc về các chủ thể cùng loại: hai pháp
nhân hoặc hai cá nhân. Trái lại, nếu một bất động sản thuộc về một pháp nhân, một bất
động sản thuộc về một cá nhân, thì đối với cùng một quan hệ địa dịch, có hai đăng ký
phải được thực hiện tại hai cấp khác nhau: địa dịch của bất động sản thuộc về pháp nhân
được đăng ký tại cấp tỉnh; địa dịch của bất động sản thuộc về cá nhân được đăng ký tại
cấp huyện.
Tệ hơn nữa, trong trường hợp địa dịch được thiết lập giữa một bất động sản là nhà ở và
bất động sản kia là quyền sử dụng đất[6], thì địa dịch gắn với nhà được đăng ký tại cơ
quan quản lý nhà ở, trong khi cũng chính địa dịch đó mà gắn với đất thì được đăng ký tại
cơ quan tài nguyên và môi trường.
2.2. Manh mún trong việc xác định ý nghĩa của việc đăng ký
2.2.1. Hai hệ thống đăng ký tiêu biểu
Hệ thống đăng ký để đối kháng với người thứ ba
Hệ thống đăng ký này được xây dựng trên cơ sở ba nguyên tắc[7]: 1) Giao dịch hoặc sự
kiện xác lập quyền được đăng ký thì coi như được mọi người nhận biết; 2) Giao dịch
hoặc sự kiện không đăng ký thì coi như không được ai biết; 3) Các suy đoán này là không
thể đảo ngược. Thực ra, vấn đề ý nghĩa pháp lý của đăng ký chỉ được đặt ra đối với người
thứ ba; còn đối với hai bên trong giao dịch, bản thân giao dịch được xác lập phù hợp với
các quy định đã đủ để phát sinh hiệu lực ràng buộc.
Nội dung của ý nghĩa pháp lý đó được xác định dựa trên sự phân biệt giữa giá trị của
quyền được đăng ký và thông tin về sự tồn tại của quyền cho người thứ ba. Nếu thủ tục
đăng ký không được thực hiện, quyền vẫn có thể được xác lập (do hiệu lực của giao dịch

hoặc của sự kiện pháp lý) trong mối quan hệ giữa những người tham gia vào việc xác lập