Pháp luật về hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta hiện nay tiểu luận cao học

LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ông cha ta có câu “Tấc đất tấc vàng”. Từ xưa đến nay, đất đai luôn là
nguồn tài nguyên vô cùng quý giá cần được bảo vệ và quản lý. Hiến pháp
năm1992 quy định : « Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy
hoạch và pháp luật, bảo đảm sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả » (Điều 18).
Cụ thể hoá quy định này, Luật đất đai năm 1987, Luật đất đai năm 1993 và Luật
đất đai năm 2003 đều có các quy định về hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở
nước ta. Hệ thống cơ quan quản lý đất đai được thành lập theo 4 cấp đơn vị hành
chính : cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chính phủ và UBND các
cấp chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước và từng
địa phương. Bên cạnh đó, hệ thống cơ quan quản lý đất đai chuyên ngành cũng
được thành lập theo 4 cấp đơn vị hành chính có nhiệm vụ tham mưu, giúp Chính
phủ và UBND các cấp thực hiện tốt chức năng quản lý đất đai. Kể từ năm 1986
đến nay, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai không ngừng được củng
cố và kiện toàn đã góp phần đắc lực hoàn thành nhiệm vụ được giao, đưa công
tác quản lý đất đai đi vào nền nếp;
Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, công tác quản lý đất
đai vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như tình trạng chồng chéo trong quản lý, nạn
tham nhũng... mà một trong những nguyên nhân cơ bản của tình trạng này là hệ
thống cơ quan quản lý đất đai được tổ chức chưa hợp lý, cồng kềnh, hoạt động
chưa hiệu quả. Điều này chưa đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý đất
đai trong điều kiện tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá; đặc biệt là
khi nước ta đã trở thành thành viên chính thức thứ 150 của Tổ chức Thương mại
thế giới (WTO). Đây là lý do để chúng ta tiếp tục nghiên cứu, đánh giá thực
trạng hệ thống cơ quan quản lý đất đai; trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp
nhằm củng cố và hoàn thiện để hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta có đủ
khả năng hoàn thành nhiệm vụ mà đất nước đã giao phó. Với ý nghĩa đó, em lựa

1

chọn đề tài: "Pháp luật về hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta hiện
nay" làm khóa luận tốt nghiệp cử nhân luật học;
2. Đối tượng nghiên cứu
Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta bao gồm: (i) Hệ thống cơ
quan quản lý đất đai có thẩm quyền chung, đó là: Chính phủ, UBND cấp tỉnh,
UBND cấp huyện và UBND cấp xã; (ii) Hệ thống cơ quan quản lý đất đai có
thẩm quyền riêng (còn được gọi là hệ thống cơ quan quản lý có thẩm quyền
chuyên ngành hoặc thẩm quyền chuyên môn), gồm: Bộ Tài nguyên và Môi
trường, Sở Tài nguyên và Môi trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường và cán
bộ địa chính cấp xã, phường, thị trấn. Trong khuôn khổ của bản Khoá luận này,
em chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu các quy định về cơ cấu, tổ chức; chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý đất đai có thẩm quyền riêng.
3. Mục đích nghiên cứu
Khoá luận này theo đuổi những mục đích nghiên cứu cơ bản sau đây :
(i) Nghiên cứu cơ sở lý luận và sự cần thiết của việc thành lập hệ thống cơ
quan quản lý đất đai ở nước ta ; khái quát quá trình hình thành và phát triển pháp
luật về hệ thống cơ quan quản lý đất đai qua các giai đoạn lịch sử phát triển của
đất nước;
(ii) Nghiên cứu, đánh giá pháp luật hiện hành về cơ cấu, tổ chức; chức
năng, nhiệm vụ và quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta;
(iii) Đánh giá hiệu quả thực trạng hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý
đất đai nhằm chỉ ra những tồn tại, hạn chế; nguyên nhân của những tồn tại, hạn
chế này;
(iv) Đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về hệ thống
cơ quan quản lý đất đai ở nước ta;
4. Phương pháp nghiên cứu
Để đạt được các mục đích mà đề tài đặt ra, khoá luận đã dựa trên phương
pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của Chủ
nghĩa Mác - Lenin; quan điểm lý luận, đường lối của Đảng; tư tưởng Hồ Chí

Minh về xây dựng nhà nước và pháp quyền trong điều kiện kinh tế thị trường và
2


hội nhập kinh tế quốc tế. Đặc biệt, khoá luận đã sử dụng một số phương pháp
nghiên cứu cụ thể: phương pháp phân tích, đánh giá, bình luận; phương pháp so
sánh luật học; phương pháp tổng hợp; phương pháp lịch sử v.v trong quá trình
nghiên cứu đề tài.
5. Kết cấu của khóa luận
Bố cục của đề tài gồm 3 phần chính: phần mở đầu, phần nội dung, phần
kết luận. Trong đó phần nội dung là phần quan trọng nhất chứa đựng các vấn đề
cơ bản của khoá luận được chia làm 3 chương
Chương I: Tổng quan những vấn đề lý luận về hệ thống cơ quan quản lý
đất đai ở nước ta.
Chương II: Pháp luật về hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta
Chương III: Một số giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về hệ thống
cơ quan quản lý đất đai ở nước ta hiện nay
Là một sinh viên lần đầu tiên tiếp cận với công tác nghiên cứu khoa học
nên không tránh khỏi những khó khăn, bỡ ngỡ . Hơn nữa, do sự hạn chế về thời
gian, nguồn thông tin, tài liệu tham khảo và sự hạn chế về khả năng bản thân;
nên mặc dù đã rất cố gắng trong nghiên cứu song Khoá luận vẫn không tránh
khỏi những hạn chế, thiếu xót; tác giả vô cùng cảm ơn mọi ý kiến đóng góp của
thầy giáo, cô giáo và các bạn sinh viên cùng những ai quan tâm đến đề tài này để
nội dung của bản Khoá luận được ngày càng hoàn thiện hơn.

3


CHƯƠNG I
TỔNG QUAN NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG CƠ QUAN

QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI Ở NƯỚC TA
1. Sự cần thiết của việc Nhà nước quản lý đất đai
1.1. Vị trí và vai trò của đất đai với con người
Đất đai là nguồn tài nguyên vô cùng quý giá, là thành quả đấu tranh dựng
nước và giữ nước của dân tộc ta. Trải qua hàng ngàn năm, nhân dân ta đã phải
tốn biết bao cụng sức, mồ hôi, xương máu mới cải tạo, bảo vệ và bồi bổ được
vốn đất như ngày nay.
Không những vậy trong nền kinh tế hiện đại, đất đai còn là một nguồn lực
mang tớnh ô đầu vào ằ của nhiều ngành sản xuất quan trọng của đất nước. Tuy
nhiên, đất đai có những đặc trưng không giống với các tư liệu sản xuất khác.
Thứ nhất, về nguồn gốc, đất đai không do con người làm ra mà do tự nhiên tạo
ra, có trước con người và bị giới hạn bởi diện tích, không gian, cố định về vị trí
địa lý ; trong khi đó nhu cầu sử dụng đất (SDĐ) của con người ngày càng tăng.
Nên, đất đai ngày càng trở lên khan hiếm và có giá trị cao. Thứ hai, cũng giống
như bất kỳ tư liệu sản xuất khác, đất đai cũng có độ khấu hao. Độ khấu hao của
đất được chuyển hoá thành giá thành sản phẩm qua mỗi chu kỳ sử dụng. Song
khác với các tư liệu sản xuất khác, đất đai không bao giờ mất hết độ khấu hao
nếu sau mỗi chu kỳ sử dụng, con người biết cách cải tạo, bồi bổ đất đai. Thứ ba,
do có giá trị ngày càng cao, có tính bền vững và cố định về vị trí địa lý nên đất
đai được sử dụng làm tài sản bảo đảm trong các quan hệ thế chấp, bảo lãnh vay
vốn và được dùng làm vốn góp liên doanh, liên kết trong hoạt động kinh tế. Thứ
tư, đất đai không chỉ liên quan trực tiếp đến lợi ích mọi thành viên trong xã hội
mà còn liên quan đến lợi ích của Nhà nước, là một thành tố quan trọng hàng đầu
của môi trường sống của con người, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây
dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng nên việc SDĐ phải
tuân thủ nghiêm ngặt các quy tắc chung của xã hội do Nhà nước đặt ra;

4

Khác với nhiều quốc gia trên thế giới, đất đai thuộc quyền sở hữu của cỏc
chủ sở hữu khỏc nhau: tư nhân, Nhà nước, tập thể ... ở Việt Nam, đất đai thuộc
sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Quy định này xuất phát từ nhu
cầu nội tại của việc đoàn kết sức mạnh toàn dân tộc trong công cuộc đấu tranh
chống ngoại xâm giành và giữ nền độc lập. Hơn nữa, việc xác định và tuyên bố
đất đai thuộc quyền sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý còn mang
ý nghĩa khẳng định chủ quyền, tính độc lập và toàn vẹn lónh thổ quốc gia. Mặt
khác, hiện nay nước ta còn khoảng gần một nửa diện tích đất chưa sử dụng
(khoảng 10.027.265 ha), chủ yếu là đất trống, đồi núi trọc. Việc xác lập đất đai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý cũn là cơ sở để Nhà
nước xây dựng các chương trình và kế hoạch cụ thể nhằm từng bước đưa diện
tích đất này vào sử dụng góp phần phát huy tiềm năng, thế mạnh của đất đai với
vai trò là nguồn lực, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước;
Với vai trò và vị trí đặc biệt quan trọng như vậy, đất đai luôn đòi hỏi phải
có sự quản lý chặt chẽ, thống nhất và đồng bộ nhằm bảo đảm SDĐ đúng mục
đích, tiết kiệm và mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất.
1.2. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc Nhà nước quản lý đất đai
Luật đất đai 2003 đã quy định rõ đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu. Vai trò đại diện chủ sở hữu đất đai được thực hiện
bằng việc Nhà nước thực hiện quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua
các chính sách tài chính về đất đai; trao quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho người
SDĐ thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ đối với người
SDĐ ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người SDĐ … Việc Nhà nước
quản lý toàn bộ vốn đất đai dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn chủ yếu
sau đây:
Thứ nhất, xét về bản chất chính trị, Nhà nước ta (Nhà nước CHXHCN
Việt Nam) là Nhà nước do nhân dân lao động thiết lập nên, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng, quyền và lợi ích của nhân dân. Về cơ bản, lợi ích của Nhà nước là
đồng nhất với lợi ích của nhân dân. Mặt khác ở nước ta đất đai thuộc sở hữu
toàn dân, để quản lý toàn bộ vốn đất đai thuộc quyền sở hữu của mình, nhân dân

5


với tư cách một cộng đồng xã hội không thể tự mình đứng ra thực hiện các nội
dung cụ thể của hoạt động quản lý đất đai mà phải cử người thay mặt mình đứng
ra làm nhiệm vụ này. Người đó chính là Nhà nước CHXHCN Việt Nam ;
Thứ hai, xét về nguồn gốc ra đời và chức năng của Nhà nước, Nhà nước
là một tổ chức chính trị do xã hội thiết lập nên với một trong những chức năng
cơ bản là thay mặt xã hội quản lý, điều phối nhịp nhàng, đồng bộ mọi hoạt động
của con người theo một quỹ đạo chung đảm bảo sự vận động và phát triển của
xã hội không rơi vào tình trạng rối loạn, vô tổ chức. Đất đai có vị trí, vai trò rất
quan trọng đối với toàn xã hội và cả với từng thành viên sống trong xã hội. Vì
thế nên nó không thể không chịu sự quản lý của Nhà nước nhằm dung hoà lợi
ích giữa các thành viên trong xã hội và dung hoà lợi ích giữa cá nhân với lợi ích
của cộng đồng trong quá trình SDĐ vì sự phát triển bền vững ;
Thứ ba, Nhà nước là một tổ chức trong hệ thống chính trị song khác với
các tổ chức chính trị khác; Nhà nước là một tổ chức chính trị - quyền lực được
nhân dân trao cho quyền lực công quản lý xã hội. Để thực hiện chức năng của
mình, Nhà nước có quyền thu thuế; có quyền ban hành pháp luật; có quyền
thành lập bộ máy nhà nước ... để bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ nghiêm
chỉnh trên thực tế. Do đó, trong các phương thức quản lý của con người thì
phương thức quản lý nhà nước là phương thức có hiệu quả nhất được sử dụng để
quản lý đất đai - tài sản quý giá nhất của xã hội ;
Thứ tư, như phần trên đã đề cập nước ta còn khoảng gần một nửa diện tích
đất tự nhiên chưa sử dụng (chủ yếu là đất trống, đồi núi trọc ...) chủ yếu tập
trung ở khu vực miền núi phía Bắc ; phía Tây các tỉnh khu IV (cũ), các tỉnh miền
Trung ; các tỉnh Tây Nguyên ... Đây cũng là những vùng chậm phát triển so với
các địa phương khác trong cả nước. Vì vậy muốn đưa diện tích đất này vào sử
dụng cho các mục đích khác nhau của xã hội nói riêng và thúc đẩy sự phát triển
các khu vực này nói chung nhằm thu hẹp khoảng cách so với những địa phương

khác đòi hỏi phải đầu tư nguồn vốn ban đầu rất lớn mà ngoài Nhà nước ra không
có bất kỳ một tổ chức, cá nhân nào có đủ khả năng và điều kiện để thực hiện
được việc này ;
6


Thứ năm, ở nước ta đất đai là thành quả cách mạng ; trải qua nhiều thế hệ,
nhân dân ta phải tốn rất nhiều mồ hôi, công sức mới khai phá và cải tạo được
vốn đất đai như ngày nay. Mặt khác, Việt Nam vẫn còn là nước chậm phát triển
« đất chật, người đông » ; diện tích đất canh tác bình quân một đầu người vào
loại thấp trên thế giới (chưa bằng 1/6 mức trung bình của thế giới), trong khi đó
tốc độ phát triển dân số ở mức cao. Vì vậy để quản lý chặt chẽ, khai thác, sử
dụng tiết kiệm, có hiệu quả đất nông nghiệp vì lợi ích của các thế hệ người Việt
Nam hiện tại và tương lai thì không thể thiếu được sự quản lý của Nhà nước đối
với đất đai nói chung và đối với đất nông nghiệp nói riêng ;
Thứ sáu, đối với một nước nông nghiệp có khoảng 80% dân số làm nông
nghiệp như nước ta. Để xây dựng và củng cố quyền lực của nhà nước trung
ương tập quyền thì Nhà nước phải nắm và quản lý được toàn bộ đất đai. Đây là
cơ sở kinh tế đảm bảo sự thống nhất, tập trung quyền lực vào tay chính quyền
trung ương.
1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về đất đai
1.3.1. Khái niệm
Theo Từ điển Luật học: “Quản lý nhà nước là hoạt động thực thi quyền
lực nhà nước do các cơ quan nhà nước thực hiện nhằm xác lập một trật tự ổn
định và phát triển xã hội theo những mục tiêu mà tầng lớp cầm quyền theo đuổi;
Quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa rộng bao gồm toàn bộ hoạt động
của cả bộ máy nhà nước từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp vận hành như một
thực thể thống nhất. Theo nghĩa hẹp là hướng dẫn chấp pháp, điều hành, quản
lý hành chính do cơ quan hành pháp thực hiện bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng
chế của Nhà nước »1 ;

Trên cơ sở khái niệm về quản lý nhà nước nói chung được đề cập trên
đây, Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học đã đưa ra khái niệm về quản lý đất đai
và quản lý nhà nước đối với đất đai cụ thể như sau:
- "Quản lý đất đai là hoạt động bao gồm việc thiết lập các cơ chế, các
chính sách và các công cụ quản lý, các biện pháp quản lý và việc vận hành cơ
1

Bộ Tư pháp: Viện Khoa học Pháp lý - Từ điển Luật học, Nxb Từ điển bách khoa & Nxb Tư pháp, Hà nội 2006, tr. 633.

7


chế đó nhằm quản lý và sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và đạt hiệu quả kinh tế
cao"2;
- " Quản lý nhà nước đối với đất đai là tổng hợp các hoạt động của các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu nhà nước
về đất đai"3;
Nội dung quản lý nhà nước đối với đất đai được quy định tại Điều 6 Luật
đất đai năm 2003.
1.3.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đất đai
Nghiên cứu về quản lý nhà nước về đất đai cho thấy hình thức quản lý này
có một số đặc điểm cơ bản sau đây:
Thứ nhất, hình thức quản lý nhà nước về đất đai xuất hiện và gắn liền với
sự ra đời của Nhà nước. Trước hết nhằm bảo vệ những lợi ích của Nhà nước, của
giai cấp thống trị trong lĩnh vực đất đai. Nếu Nhà nước đại diện cho lợi ích của
toàn thể nhân dân thì mục đích của quản lý nhà nước đối với đất đai không chỉ
bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền mà còn bảo vệ lợi ích của người dân liên
quan đến đất đai;
Thứ hai, quản lý nhà nước về đất đai do Nhà nước thực hiện thông qua bộ
máy các cơ quan nhà nước dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước (quyền lực công

hay còn được gọi là công quyền). Trong quá trình quản lý đất đai, các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đất đai
buộc các đối tượng chịu sự quản lý là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân SDĐ phải
tuân theo;
Thứ ba, phạm vi của hoạt động quản lý nhà nước về đất đai là lãnh thổ
của từng cấp đơn vị hành chính và toàn bộ vốn đất đai nằm trong đường biên
giới quốc gia. Hoạt động quản lý nhà nước về đất đai mang tính vĩ mô thể hiện ở
việc xây dựng, hoạch định chiến lược, chính sách về quản lý và SDĐ chứ không
hướng vào các hoạt động SDĐ mang tính tác nghiệp cụ thể.
2. Khái niệm hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai ở nước ta
2

Trường Đại học Luật Hà Nội: Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (Phần Luật đất đai, Luật lao động, Tư pháp
quốc tế), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội -1999, tr.54.
3
Từ điển giải thích thuật ngữ luật học (Phần Luật đất đai, Luật lao động, Tư pháp quốc tế), Sdd, tr.54.

8


2.1. Khái niệm hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
Theo Từ điển tiếng Việt, hệ thống được hiểu là: “Tập hợp nhiều yếu tố,
đơn vị cùng loại hoặc cùng chức năng, có quan hệ hoặc liên hệ với nhau chặt
chẽ, làm thành một thể thống nhất”4;
Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ra đời gắn liền với sự xuất
hiện của một hình thức quản lý đất đai của con người: Quản lý nhà nước về đất
đai. Hệ thống cơ quan này được Nhà nước thành lập và bằng pháp luật, Nhà
nước quy định cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhằm giúp Nhà
nước thống nhất quản lý toàn bộ vốn đất đai trong cả nước theo quy hoạch, kế
hoạch chung. Tuy nhiên, hiện nay khái niệm hệ thống cơ quan quản lý nhà nước

về đất đai chưa được các sách từ điển luật học, sách giải thích thuật ngữ luật học
ở nước ta định nghĩa một cách chính thống. Vì vậy nghiên cứu, tìm hiểu các quy
định về cơ cấu, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan
quản lý nhà nước về đất đai và dựa trên khái niệm về hệ thống dưới góc độ ngôn
ngữ, chúng ta có thể quan niệm về hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
như sau:
Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai là hệ thống cơ quan do
Nhà nước thành lập thống nhất từ trung ương xuống địa phương có cơ cấu, tổ
chức chặt chẽ và có mối quan hệ mật thiết với nhau theo quan hệ "song trùng
trực thuộc" thực hiện chức năng, nhiệm vụ giúp Nhà nước thống nhất quản lý
toàn bộ vốn đất đai trong phạm vi cả nước và ở mỗi địa phương theo quy hoạch,
kế hoạch chung;
Hệ thống cơ quan này có đặc trưng là hệ thống cơ quan chuyên ngành
được giao nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai. Trong hoạt động, cơ quan quản
lý đất đai cấp dưới chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan quản
lý đất đai cấp trên; đồng thời, chịu sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Uỷ ban
nhân dân (UBND) cùng cấp. Đây chính là tính chất "song trùng trực thuộc"
trong hoạt động quản lý của hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai.
2.2. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta
4

Từ điển tiếng Việt, Nxb Khoa học xã hội - Trung tâm từ điển học, Hà Nội - 1994, tr.418.

9


Theo quy định của Luật đất đai năm 2003, hệ thống cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai ở nước ta bao gồm: (i) Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về
đất đai có thẩm quyền chung gồm Chính phủ, UBND cấp tỉnh, UBND cấp
huyện, UBND cấp xã; (ii) Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có

thẩm quyền riêng gồm Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi
trường, Phòng Tài nguyên và Môi trường, cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn.
Bên cạnh đó còn có sự tham gia của hệ thống cơ quan quyền lực vào hoạt động
quản lý nhà nước về đất đai với vai trò đại diện cho nhân dân thực hiện chức
năng giám sát;
2.2.1. Hệ thống cơ quan quyền lực Nhà nước
Tại sao trong tiểu mục này, chúng tôi lại đề cập đến hệ thống cơ quan
quyền lực nhà nước là bởi vì xuất phát từ tính đặc thù của chế độ sở hữu đất đai
ở nước ta: đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; Luật
đất đai 2003, xác định rõ thẩm quyền của cơ quan đại diện cho nhân dân là Quốc
Hội và HĐND các cấp (HĐND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, HĐND cấp xã)
trong việc thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Các cơ quan
này không làm thay chức năng quản lý nhà nước về đất đai của cơ quan quản lý
mà tham gia hoạt động quản lý nhà nước về đất đai với tư cách giám sát. Hoạt
động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp trong lĩnh vực quản lý đất đai
được thực hiện thông qua các phương thức chủ yếu sau đây:
- Quốc hội ban hành pháp luật về đất đai, quyết định quy hoạch, kế hoạch
SDĐ của cả nước; thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc quản lý và SDĐ
trong phạm vi cả nước;
- HĐND các cấp thực hiện quyền giám sát việc thi hành pháp luật về đất
đai tại địa phương (khoản 1, 2 Điều 7 Luật đất đai năm 2003);
2.2.2. Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai có thẩm quyền
chung
Với chức năng quản lý Nhà nước về mọi lĩnh vực của đời sống xã hội
(trong đó có lĩnh vực quản lý đất đai), Chính Phủ và UBND các cấp có vai trò
10


rất quan trọng trong việc thực hiện nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Theo
đó:

- Chính phủ quyết định quy hoạch, kế hoạch SDĐ của tỉnh, thành phố trực
thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch SDĐ vào mục đích quốc phòng, an
ninh; thống nhất quản lý nhà nước về đất đai trong phạm vi cả nước;
- UBND các cấp thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai và quản
lý nhà nước về đất đai tại địa phương theo thẩm quyền quy định tại Luật này
(khoản 2, 4 Điều 7 Luật đất đai năm 2003);
2.2.3. Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nước về đất đai
Hệ thống cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nước về đất đai được thành
lập thống nhất từ trung ương đến địa phương theo 4 cấp đơn vị hành chính: (i)
Cấp trung ương: Cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nước về đất đai ở trung
ương là Bộ Tài nguyên và Môi trường, là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức
năng quản lý Nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước;
quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn
của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước trong lĩnh vực tài nguyên đất,
tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc
và bản đồ theo quy định của pháp luật; (ii) Cấp tỉnh: Cơ quan chuyên ngành
quản lý nhà nước về đất đai ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là Sở Tài
nguyên và Môi trường, là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố
trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là UBND cấp tỉnh), giúp UBND cấp
tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước,
tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ trên
địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu sự
chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, đồng thời
chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Bộ Tài nguyên và Môi
trường; (iii) Cấp huyện: Cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nước về đất đai ở
huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là Phòng Tài nguyên và Môi trường, là
cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh
11

có chức năng quản lý Nhà nước về đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ trên địa bàn huyện theo
quy định của pháp luật; Phòng Tài nguyên và Môi trường chịu sự chỉ đạo, quản
lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp huyện, đồng thời chịu sự chỉ
đạo, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Tài nguyên và Môi trường; (iv)
Cấp xã, phường, thị trấn: Cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn (gọi chung là cán
bộ địa chính xã) giúp UBND xã, phường, thị trấn (gọi chung là UBND cấp xã)
thực hiện quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường trong phạm vi xã, chịu
sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Tài nguyên
và Môi trường và cơ quan chuyên môn giúp UBND cấp huyện quản lý nhà nước
về tài nguyên và môi trường.
2.2.4. Các tổ chức dịch vụ công trong quản lý về SDĐ
Tổ chức sự nghiệp công và tổ chức dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai là
những khái niệm lần đầu tiên được đề cập trong Luật đất đai năm 2003. Các tổ
chức này ra đời nhằm phúc đáp yêu cầu của công cuộc cải cách các thủ tục hành
chính trong quản lý và sử dụng đất; góp phần đẩy nhanh sự hình thành thị
trường bất động sản (BĐS) có tổ chức và làm "lành mạnh hóa" các giao dịch
liên quan đến BĐS. Hơn nữa, sự ra đời của tổ chức sự nghiệp công và tổ chức
dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai đánh dấu sự chuyển đổi nền hành chính công
mang nặng tính chất quan liêu "cai trị, quản lý" sang nền hành chính mang tính
chất gần dân, tính chất "dịch vụ, phục vụ";
Khái niệm tổ chức sự nghiệp công được Luật đất đai năm 2003 định nghĩa
như sau: "Tổ chức sự nghiệp công là tổ chức do các cơ quan có thẩm quyền của
Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập, có chức năng
thực hiện các hoạt động dịch vụ công do ngân sách nhà nước chi trả" (khoản 28
Điều 4). Với quan niệm này thì Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất (Văn
phòng ĐKQSDĐ) là cơ quan dịch vụ công có chức năng tổ chức thực hiện đăng
ký sử dụng đất và biến động về sử dụng đất, quản lý hồ sơ địa chính và giúp cơ
quan tài nguyên và môi trường trong việc thực hiện thủ tục hành chính về quản

lý, sử dụng đất đai; Việc Văn phòng ĐKQSDĐ ra đời với chức năng, nhiệm vụ
12


được xác định cụ thể trên đây chính là Nhà nước đã xác lập mô hình "một cửa"
thực hiện cải cách các thủ tục hành chính về đất đai; giúp cho cơ quan quản lý
nhà nước về đất đai giảm áp lực từ nhu cầu thực hiện các thủ tục về đất đai từ
phía người dân và xã hội;
Bên cạnh đó, một loạt các tổ chức mới có một trong những chức năng là
thực hiện dịch vụ cho người dân và doanh nghiệp ... trong lĩnh vực đất đai được
Luật đất đai năm 2003 cho phép thành lập; đó là: Tổ chức phát triển quỹ đất và
tổ chức hoạt động dịch vụ trong quản lý, sử dụng đất đai;
(i) Tổ chức phát triển quỹ đất: Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động theo
loại hình đơn vị sự nghiệp có thu hoặc doanh nghiệp nhà nước thực hiện nhiệm
vụ công ích do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định thành
lập để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng trong trường hợp thu hồi đất
sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư,
nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong khu vực có quy hoạch phải thu
hồi đất mà người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đi nơi khác trước khi Nhà nước
quyết định thu hồi đất; quản lý quỹ đất đã thu hồi và tổ chức đấu giá quyền sử
dụng đất theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với diện tích
đất được giao quản lý. Việc ra đời tổ chức phát triển quỹ đất đánh dấu việc
chuyển đổi công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng từ cơ chế hành chính (do
cơ quan công quyền thực hiện) sang cơ chế kinh tế (do doanh nghiệp thực hiện)
đáp ứng đòi hỏi của việc quản lý và sử dụng đất đai trong điều kiện kinh tế thị
trường;
(ii) Tổ chức hoạt động dịch vụ trong quản lý, sử dụng đất đai: Tổ chức sự
nghiệp có thu, doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế có đủ điều kiện theo
quy định của pháp luật thì được cấp phép hoạt động hoặc được đăng ký hoạt
động dịch vụ trong quản lý, sử dụng đất đai;

Các lĩnh vực hoạt động dịch vụ trong quản lý, sử dụng đất đai bao gồm:
- Tư vấn về giá đất;
- Tư vấn về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Dịch vụ về đo đạc và bản đồ địa chính;
13


- Dịch vụ về thông tin đất đai;
3. Khái quát lịch sử hình thành và phát triển của hệ thống cơ quan quản lý
Nhà nước về đất đai ở nước ta
3.1. Giai đoạn trước năm 2003
Sau khi giành được chính quyền tháng 8 năm 1945, đất nước ta phải
đương đầu với "thù trong, giặc ngoài" và tiếp tục cuộc kháng chiến trường kỳ 9
năm chống thực dân Pháp. Sau cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp thắng lợi,
miền Bắc được giải phóng và bắt tay vào công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội,
miền Nam tiếp tục đấu tranh thống nhất đất nước. Thời kỳ đó, ở miền Bắc, Nhà
nước chú trọng ưu tiên quản lý đất nông nghiệp nhằm góp phần thực hiện phong
trào "hợp tác hóa". Tổng cục khai hoang được thành lập nhằm chỉ đạo và quản
lý diện tích đất khai hoang. Đất canh tác được giao cho Bộ Canh nông, sau này
là Bộ Nông nghiệp quản lý. Các loại đất khác như đất xây dựng, đất ở, đất lâm
nghiệp v.v được giao cho các bộ, ngành khác nhau quản lý: Bộ Quốc phòng
quản lý đất quốc phòng, Bộ Xây dựng quản lý đất xây dựng và đất ở, Bộ Lâm
nghiệp quản lý đất lâm nghiệp. Tiếp đó để tăng cường công tác quản lý ruộng
đất trong cả nước, ngày 1/7/1980 Hội đồng Chính phủ (nay là Chính phủ) đã ban
hành Quyết định số 201/CP; theo đó, giao Tổng cục Quản lý ruộng đất chịu
trách nhiệm quản lý đất nông nghiệp. Các loại đất khác vẫn do các bộ, ngành
chức năng quản lý, sử dụng;
Luật đất đai năm 1987 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thống nhất
quản lý đất đai và giao nhiệm vụ này cho Tổng cục Địa chính. Hệ thống cơ quan
quản lý nhà nước về đất đai được thành lập thống nhất từ trung ương xuống địa

phương bằng việc thành lập Tổng cục Địa chính vào năm 1991. Ở các tỉnh, Ban
quản lý ruộng đất hoặc Sở Đo đạc và quản lý ruộng đất được thành lập. Các cơ
quan quản lý đất đai cũng được thành lập ở hầu hết các huyện trong cả nước.
Đội ngũ cán bộ địa chính xã, phường, thị trấn cũng được thành lập với nhiệm vụ
giúp UBND cấp xã thực hiện công tác quản lý nhà nước ở cơ sở;
Tiếp đó, Luật đất đai năm 1993 ra đời ngày 14/7/1993 thay thế cho Luật
đất đai năm 1987 đã quy định rõ hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
14


và những nội dung cụ thể của quản lý nhà nước về đất đai. Trên cơ sở đó, hệ
thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai tiếp tục được củng cố và kiện toàn;
đặc biệt ở cấp địa phương: Ở cấp tỉnh, Sở Địa chính được thành lập; ở cấp huyện
Phòng Địa chính hoặc bộ phận quản lý đất đai nằm trong Phòng Nông - Lâm
nghiệp, Phòng Xây dựng - Đô thị được thành lập; ở cấp xã vị trí và vai trò của
cán bộ địa chính cấp xã được xác định rõ ràng, cụ thể hơn;
Trong gần 5 thập kỷ tồn tại và phát triển, hệ thống cơ quan quản lý nhà
nước về đất đai đã đảm đương nhiệm vụ được giao thống nhất quản lý toàn bộ
vốn đất đai trong cả nước góp phần đắc lực phục vụ các mục tiêu của cách mạng
qua từng thời kỳ lịch sử. Tuy nhiên, trong giai đoạn thực hiện công nghiệp hóa,
hiện đại hóa và hội nhập quốc tế, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về đất đai
cần được tiếp tục củng cố, đổi mới về cơ cấu tổ chức, kiện toàn nâng cao năng
lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ nhằm đáp ứng các yêu cầu của công tác
quản lý đất đai trong tình hình mới.
3.2. Giai đoạn từ năm 2003 đến nay
Xuất phát từ những nhận thức mới về vị trí, vai trò của đất đai trong sự
nghiệp công nghiệp, hóa hiện đại hóa đất nước của Đảng: "Đất đai là tài nguyên
quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn
vốn to lớn của đất nước"5. Nên công tác quản lý đất đai được Đảng và Nhà nước
đặc biệt coi trọng nhằm đảm bảo SDĐ đúng mục đích, hợp lý, tiết kiệm và có

hiệu quả, phát huy tối đa tiềm năng, nguồn lực về đất. Hệ thống cơ quan Nhà
nước về đất đai hiện nay đã và đang được kiện toàn và ngày càng hoàn thiện. ở
Trung ương, Bộ Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở Tổng cục
Địa chính, Tổng cục Khí tượng Thuỷ văn, Cục Khoáng sản thuộc Bộ Công
nghiệp, Cục Bảo vệ Môi trường thuộc Bộ Khoa học, Công nghệ và Mụi trường
và một phần chức năng quản lý về tài nguyên nước từ Cục Quản lý nước và
Công trình thuỷ lợi thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn theo Nghị
quyết số 02/2002/QH11 ngày 05 tháng 08 năm 2002 của Quốc hội về quy định
danh sách các Bộ và cơ quan ngang Bộ của Chính Phủ; Nghị định số
5

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX, Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội - 2003, tr.61.

15


91/2002/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2002 của Chớnh phủ về chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường. Như vậy, so với giai
đoạn trước đây một ngành mới được thành lập ở nước ta; đó là ngành tài nguyên
và ra đời. Việc ra đời ngành tài nguyên và môi trường nhằm tách bạch rạch ròi
giữa chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường với chức năng sử
dụng các thành phần của tài nguyên và môi trường; đồng thời, gắn kết và lồng
ghép sự quản lý tổng hợp vấn đề đất đai với vấn đề bảo vệ môi trường vì sự phát
triển bền vững. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của ngành tài nguyên và môi
trường được mở rộng hơn so với ngành địa chính trước đây: Ngành tài nguyên
và môi trường không chỉ thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai mà còn
thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ. Hơn nữa, hệ thống cơ
quan tài nguyên và môi trường còn được kiện toàn, củng cố ở cấp địa phương:

(i) ở cấp tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường được thành lập trên cơ sở Sở Địa
chính và sát nhập bộ phận bảo vệ môi trường từ Sở Khoa học, Công nghệ và
môi trường sang; (ii) Ở cấp huyện, thành lập mới Phòng Tài nguyên và Môi
trường trên cơ sở Phòng Địa chính hoặc Phòng Địa chính - Nông, lâm nghiệp
hoặc Phòng Địa chính - Xây dựng; (iii) Ở cấp xã, đội ngũ cán bộ địa chính xã
được củng cố và kiện toàn về vị trí, vai trò; theo đó, cán bộ địa chính cấp xã là
công chức cấp cơ sở, là cán bộ chuyên môn giúp UBND cấp xã quản lý nhà
nước về đất đai ở địa phương. Cán bộ địa chính cấp xã do Chủ tịch UBND cấp
huyện bổ nhiệm và miễn nhiệm;
Bên cạnh đó, cỏc cơ quan dịch vụ về đất đai cũng được thành lập với
nhiệm vụ giúp cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong việc giải quyết các thủ
tục hành chính về đất đai của người dân và phúc đáp các yêu cầu của xã hội về
thực hiện dịch vụ liên quan đến lĩnh vực đất đai;
Hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai ở Việt Nam đang hoạt
động tương đối hiệu quả. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số vấn đề chưa được
pháp luật quy định một cách cụ thể gây trở ngại đến hoạt động quản lý nhà nước
về đất đai: Đất đai ở vùng biển, thềm lục địa, vùng đặc quyền kinh tế của Việt
16


Nam pháp luật vẫn chưa giao cho cơ quan nhà nước cụ thể nào quản lý; vấn đề
vùng đất rừng ngập mặn ven biển cũng chưa được pháp luật quy định rõ ràng về
cơ chế quản lý v.v;
4. Khái quát về mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai của một số nước
trên thế giới và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
4.1. Khái quát về mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Trung Quốc
Ở nước CHND Trung Hoa, có hai hình thức sở hữu đất đai: đất đai thuộc
sở hữu Nhà nước do Quốc vụ viện trực tiếp thay mặt Nhà nước để quản lý và đất
đai thuộc sở hữu tập thể nông dân;
Vấn đề quản lý Nhà nước về đất đai của Trung Quốc tương đối phức tạp.

Do Bộ Đất đai và Tài nguyên thành lập sau nên một số loại đất như đất canh tác
do Bộ Nông nghiệp quản lý, đất trồng rừng lại do Bộ Lâm nghiệp quản lý, Bộ
Xây dựng chịu trách nhiệm quản lý thị trường nhà đất. Bộ Tài chính chịu trách
nhiệm về chính sách thu từ đất và chi cho đất. Đây là đặc điểm khác biệt so với
ở Việt Nam, khi việc quản lý Nhà nước về đất đai được giao cho một cơ quan
quản lý thống nhất; đó là Bộ Tài nguyên và Môi trường;
Mô hình hệ thống cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai của Trung Quốc
và Việt Nam có nhiều điểm tương đồng. Hệ thống này được thành lập thống nhất
từ trung ương xuống địa phương; cụ thể:
- Ở Trung ương là Bộ Đất đai và Tài nguyên có một số chức năng cơ bản
như: Soạn thảo pháp luật, pháp qui liên quan; tổ chức xây dựng và thực hiện quy
hoạch đất đai quốc gia; giám sát, kiểm sát việc chấp hành pháp luật về đất đai ...;
- Ở cấp tỉnh có Sở Đất đai và Tài Nguyên;
- Ở cấp huyện có Cục Đất đai và Tài nguyên;
- Ở cấp xã, thị trấn có phòng Đất đai và Tài nguyên;
- Ở thôn có cán bộ về quản lý đất đai;
Bộ phận quản lý đất đai, tài nguyên ở chính quyền các cấp phụ trách công
tác quản lý đất đai, tài nguyên trong địa hạt hành chính cấp đó.
4.2. Khái quát về mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai của Cộng hòa
liên bang Đức
17


Cộng hoà liên bang Đức tồn tại hai hình thức sở hữu đất đai: (i) Đất đai
thuộc sở hữu tư nhân chiếm 95% diện tích đất đai, trong đó thành phần chính là
đất nông nghiệp. Tuy nhiên quyền sở hữu cũng có hạn chế quy định việc sử
dụng đất phải tuân thủ quyền lợi của quốc gia; (ii) Diện tích đất còn lại thuộc sở
hữu Nhà nước chủ yếu là đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng, đất nhà thờ, đất
của các công trình giáo dục;
Mô hình hệ thống cơ quan quản lý Đất đai ở Đức rất khác với Việt Nam

với hai hệ thống cơ quan chính là Toà án hành chính các cấp và Cơ quan quản lý
đất đai;
- Về cơ quan quản lý đất đai thì không có sự thống nhất chung trên toàn
đất nước mà ở mỗi bang lại có các cơ quan quản lý khác nhau, có nơi là UBND
(vùng Baravia), có nơi là Hội đồng Nhân dân quận và thành phố (Nhiznhei
Sacsonhi) ...;
- Về toà án hành chính các cấp thì ở Đức thành lập Toà án Nông nghiệp
bao gồm Chánh án toàn án và hai luật sư về các vấn đề chung. Nhiệm kỳ của
Chánh án Toàn án Nhân dân Tối cao về đất đai được ấn định trong thời gian 4
năm (Toà án Nhân dân Tối cao của Liên bang về đất đai được coi là cấp bậc thứ
2 ở Cộng hoà Liên bang Đức). Trong quá trình làm việc của mình, những luật sư
về nông nghiệp điều hành công việc bằng các chính sách, pháp luật hiện hành,
Luật dân sự, và các điều khoản trong Hiến pháp dân sự của Cộng hoà Liên bang
Đức

4.3. Khái quát về mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Vương quốc
Thái Lan
Đất đai ở Thái Lan được chia làm bốn loại chính: (i) Đất rừng do Cục
Lâm nghiệp Hoàng Gia quản lý theo các văn bản pháp luật của Nhà nước (chiếm
50,6% diện tích đất tự nhiên); (ii) Đất đai nhà nước hay bất động sản của Chính
phủ do Cục Ngân khố, Bộ Tài chính quản lý theo Luật Bất động sản. Loại đất
này do các cơ quan của Chính phủ sử dụng kể cả đất của các trường học và
18


Chính phủ cũng sẵn sàng cho thuê loại đất này; (iii) Đất đai của cơ quan hành
chính và của các xí nghiệp nhà nước do các cơ quan của Chính phủ quản lý bao
gồm cả đất đai mà Nhà nước giao cho các tổ chức tôn giáo sử dụng; (iv) Đất
công cộng: Loại đất này được quản lý theo Bộ Luật đất đai và Cục Quản lý đất
đai Thái Lan;

Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Thái Lan được chia làm hai khu vực
trung ương và địa phương:
- Ở trung ương là Cục Quản lý đất đai thuộc Bộ Nội vụ có chức năng,
nhiệm vụ cấp các giấy chứng nhận, đo đạc, kiểm tra, bảo vệ đất đai của Nhà
nước, thanh tra giám sát việc cấp giấy phép, định giá đất, giao đất, làm thư ký
cho Uỷ ban giao đất quốc gia ...;
- Ở địa phương, mỗi tỉnh có một văn phòng đất đai cấp tỉnh và các chi
nhánh của nó (75 văn phòng đất đai và 223 chi nhánh); mỗi huyện cũng có một
văn phòng đất đai cấp huyện và chi nhánh của nó (794 văn phòng, 81 chi
nhánh);
4.4. Khái quát về mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Cộng hoà
Pháp
Các chính sách quản lý đất đai ở Cộng hoà Pháp được xây dựng trên một
số nguyên tắc chỉ đạo quy hoạch không gian, bao gồm cả chỉ đạo quản lý, sử
dụng đất và hình thành công cụ quản lý đất đai. Nguyên tắc đầu tiên là phân biệt
không gian công cộng và không gian tư nhân. Như vậy có thể thấy ở Pháp việc
sở hữu đất đai cũng tồn tại hai hình thức chủ yếu là sở hữu Nhà nước và sở hữu
tư nhân;
Hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở Pháp được thiết kế theo mụ hỡnh quản
lý theo hệ thống liên ngành. Có rất nhiều các cơ quan ở nhiều lĩnh vực khác
nhau đồng thời tham gia quản lý:
- Tổng cục thuế quản lý về thuế đất đai và địa chính. Địa chính là công
việc thuộc hành chính quốc gia có vai trò vô cùng quan trọng. Nó định giá các
tài sản trên đất, kiểm kê biến động thuế đất, xác định cơ sở đánh thuế. Về nhiệm
vụ pháp lý và đất đai của địa chính chủ yếu nhất là nhiệm vụ thông tin dựa trên
19


nghiệp vụ chuyên môn về công tác đo đạc và xây dựng các loại bản đồ lớn, nhỏ.
Hiện nay, Pháp đã dần hình thành một hệ thống lưu trữ địa chính có tính chính

xác cao và dễ tiếp cận, khai thỏc thụng tin, cơ sở dữ liệu;
- Cơ quan quốc gia thực hiện nhiệm vụ xõy dựng, quản lý quy hoạch; lập
quy hoạch phát triển đất đai;
- Viện địa lý quốc gia thực hiện việc đo đạc, lập bản đồ;
- Sở Đất đai quản lý việc đăng ký đất đai công khai;
- Sở quản lý tài sản thế chấp quản lý về việc thế chấp đất vay vốn;
- Trung tâm thông tin đất đai và thuế có chức năng quản lý, cung cấp
thông tin về đất đai, địa chính và thuế;
4.5. Bài học kinh nghiệm rỳt ra đối với Việt Nam từ việc nghiên cứu mô
hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai của một số nước trên thế giới
Từ việc nghiên cứu, tìm hiểu mô hình hệ thống cơ quan quản lý đất đai
của một số nước trên thế giới, chúng ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm
có giá trị tham khảo cho quá trình xây dựng, củng cố và hoàn thiện hệ thống cơ
quan quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam nhằm đáp ứng yêu cầu và nhiệm
vụ quản lý, sử dụng đất đai trong giai đoạn tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa và hội nhập quốc tế; cụ thể:
- Đất đai được giao cho một cơ quan chức năng của Nhà nước thống nhất
quản lý theo mô hình tập trung và quản lý theo ngành dọc;
- Tổ chức và quản lý tốt thị trường bất động sản; nhanh chóng hình thành
hệ thống cơ quan định giá đất đai, cơ quan đăng ký đất đai, cơ quan quản lý hệ
thống thông tin, cơ sở dữ liệu về đất đai, cơ quan xây dựng và quản lý quy hoạch
sử dụng đất ...;
- Nghiên cứu xây dựng một cơ sở dữ liệu địa lý đi đôi với cơ sở dữ liệu
đất đai, trên cơ sở học tập một số hệ thống trên thế giới như MAJIC của Pháp;
- Xây dựng chiến lược đào tạo cán bộ ngành địa chính bao gồm đào tạo
cán bộ quản lý, cán bộ kỹ thuật có trình độ cao, cán bộ công nghệ ...;
- Coi trọng củng cố hệ thống cơ quan quản lý đất đai cấp cơ sở; nâng cao
năng lực, trình độ cho đội ngũ cán bộ quản lý đất đai ở xã, phường, thị trấn;
20

- Tiếp tục mở rộng hợp tác quốc tế về quản lý đất đai theo hướng song
phương và đa phương hoá, tranh thủ sự giúp đỡ quốc tế để giải quyết các khâu
trọng yếu trong việc nâng cao công tác quản lý đất đai.

CHƯƠNG II
PHÁP LUẬT VỀ HỆ THỐNG CƠ QUAN QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI
Ở NƯỚC TA
1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của Bộ tài nguyên và
môi trường
Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính Phủ thực hiện chức
năng quản lý nhà nước về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng
21


sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ trong phạm vi cả nước;
quản lý nhà nước các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn
của Nhà nước trong lĩnh vực nêu trên theo quy định của Nhà nước;
Bộ Tài nguyên và Môi trường ra đời nhằm tăng cường công tác quản lý
các nguồn tài nguyên và môi trường theo xu hướng quản lý tổng hợp các nguồn
tài nguyên thiên nhiên vì sự phát triển bền vững. Bộ Tài nguyên và Môi trường
được thành lập căn cứ Nghị quyết số 02/2002/QH11 của Quốc hội nước Cộng
hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khúa XI kỳ họp thứ nhất quy định về danh sách
các bộ và cơ quan ngang bộ của Chính Phủ.
1.1. Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường
1.1.1. Nhiệm vụ và quyền hạn chung
Theo Nghị định số 91/2002/NĐ-CP ngày 11/11/2002 của Chính phủ quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và
Môi trường thì Bộ Tài nguyên và Môi trường (sau đây gọi tắt là Nghị định số
91/2002/NĐ-CP) có trách nhiệm thực hiện, nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại

Nghị định số 86/2002/NĐ-CP ngày 05/11/2002 của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ và
những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể sau đây:
(i) Trình Chính phủ các dự án luật, pháp lệnh và các văn bản quy phạm
pháp luật khác về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi
trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ;
(ii) Trình Chính phủ chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch dài hạn,
năm năm và hàng năm về các lĩnh vực tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài
nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ, cỏc cụng
trỡnh quan trọng của ngành;
(iii) Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và các tiêu chuẩn, quy
trình, quy phạm, các định mức kinh tế - kỹ thuật trong lĩnh vực tài nguyên đất,
tài nguyên khoáng sản, môi trường, khí tượng thủy văn, đo đạc và bản đồ thuộc
thẩm quyền;

22


(iv) Tổ chức, chỉ đạo thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật và chiến
lược, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt và các tiêu chuẩn, quy trình,
quy phạm, các định mức kinh tế- kỹ thuật của ngành; tuyên truyền, phổ biến,
giáo dục pháp luật và thông tin về tài nguyên đất, tài nguyên nước, tài nguyên
khoáng sản, môi trường, khí tượng thuỷ văn, đo đạc và bản đồ.
Bên cạnh nhiệm vụ, quyền hạn chung, Nghị định số 91/2002/NĐ-CP còn
quy định cho Bộ Tài nguyên và Môi trường những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể
trong từng lĩnh vực được giao quản lý; cụ thể:
1.1.2. Nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể
- Về tài nguyờn đất
(i) Xây dựng, trình Chính phủ để Chính phủ xem xét, trình Quốc hội
quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai trong cả nước;

(ii) Thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai của các tỉnh, thành
phố trực thuộc trung ương và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai vào mục đích
quốc phòng, an ninh của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an trình Chính phủ xét
duyệt;
(iii) Trình Chính phủ quyết định giao đất, thu hồi đất trong các trường hợp
thuộc thẩm quyền của Chính phủ;
(iv) Chỉ đạo việc thực hiện công tác điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá,
phân hạng đất và lập bản đồ địa chính; hướng dẫn và tổng hợp số liệu thống kê,
kiểm kê đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính;
(v) Thống nhất quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển
quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký và cấp giấy chứng
nhận quyền sử dụng đất;
(vi) Hướng dẫn Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
trong việc thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo quy định của
pháp luật;
(vii) Kiểm tra Uỷ ban nhân nhân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
trong việc định giá đất theo khung định giá và nguyên tắc, phương pháp xác
định giá các loại đất do Chính phủ quy định;
23


- Về tài nguyên nước
(i) Trình Chính phủ quy định việc phân công, phân cấp điều tra cơ bản và
thẩm quyền cấp, thu hồi giấy phép về tài nguyên nước; chỉ đạo và kiểm tra việc
thực hiện sau khi được phê duyệt;
(ii) Tổng hợp số liệu, quản lý kết quả điều tra cơ bản, kiểm kê, đánh giá
tài nguyên nước và xây dựng cơ sở dữ liệu về tài nguyên nước;
(iii) Quy định và chỉ đạo kiểm tra việc thực hiện các biện pháp bảo vệ tài
nguyên nước;
(iv) Thường trực Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước;

- Về tài nguyên khoáng sản
(i) Trình Chính phủ quy định việc phân công, phân cấp điều tra cơ bản địa
chất về tài nguyên khoáng sản; lập bản đồ địa chất trong phạm vi cả nước; quy
định và công bố khu vực cấm hoặc tạm thời cấm hoạt động khoáng sản, khu vực
hạn chế, khu vực đấu thầu hoạt động khoáng sản; chỉ đạo và kiểm tra việc thực
hiện sau khi được phê duyệt;
(ii) Trình Chính phủ quy định thẩm quyền cấp, gian hạn, thu hồi giấy
phép hoạt động khoáng sản và thủ tục cấp, gia hạn, thu hồi, cho phép trả lại giấy
phép hoạt động khoáng sản, cho phép chuyển nhượng, để thừa kế quyền hoạt
động khoáng sản, đăng ký hoạt động khoáng sản;
(iii) Xác định khu vực có tài nguyên khoáng sản chưa khai thác; khoanh
định khu vực có khoáng sản độc hại; thẩm định, phê duyệt theo thẩm quyền các
đề án, báo cáo về điều tra cơ bản tài nguyên khoáng sản, khảo sát, thăm dò trong
hoạt động khoáng sản;
(iv) Quy định và chỉ đạo, kiểm tra thực hiện các biện pháp bảo vệ tài
nguyên khoáng sản;
(v) Tổng hợp số liệu, quản lý kết quả điều tra cơ bản địa chất về tài
nguyên khoáng sản, khảo sát, thăm dò khoáng sản; thống kê, kiểm kê, đánh giá
chất lượng, trữ lượng tài nguyên khoáng sản, tổ chức lưu trữ, quản lý tài liệu,
mẫu vật và bảo mật nhà nước về số liệu, thông tin về địa chất và tài nguyên
khoáng sản;
24


(vi) Thường trực Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản nhà nước;
- Về môi trường
(i) Chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện các quy định, biện pháp bảo vệ môi
trường (BVMT), các chương trình, dự án về phòng, chống, khắc phục suy thoái,
ô nhiễm, sự cố môi trường theo sự phân công của Chính phủ;
(ii) Thống nhất quản lý hệ thống quan trắc môi trường quốc gia; tổng hợp,

xử lý số liệu về quan trắc môi trường và định kỳ đánh giá hiện trạng môi trường,
dự báo diễn biến môi trường;
(iii) Thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường của các dự án và
các cơ sở sản xuất, kinh doanh; quy định các tiêu chuẩn môi trường và quản lý
thống nhất việc cấp, thu hồi giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường theo quy
định của pháp luật;
(iv) Vận động các nguồn tài trợ, tiếp nhận vốn đầu tư của Nhà nước hỗ trợ
các chương trình, dự án, các hoạt động, nhiệm vụ BVMT và quản lý việc sử
dụng Qũy BVMT Việt Nam.
- Về khí tượng thủy văn
(i) Chỉ đạo và tổ chức thực hiện công tác điều tra cơ bản khí tượng thủy
văn; thu thập, đánh giá các yếu tố, tài liệu khí tượng thủy văn; xử lý, cung cấp
thông tin, tư liệu và dự báo khí tượng thủy văn;
(ii) Thẩm định tiêu chuẩn kỹ thuật khí tượng thủy văn đối với các dự án
xây dựng cơ bản, cải tạo, mở rộng và nâng cấp các công trình khí tượng thủy
văn; tổ chức đăng ký, cấp, thu hồi giấy phép hoạt động của các công trình khí
tượng thủy văn theo quy định của pháp luật;
- Về đo đạc và bản đồ
(i) Thống nhất quản lý về hoạt động đo đạc và bản đồ; quản lý công tác đo
đạc và bản đồ cơ bản, bản đồ về biên giới quốc gia và địa giới hành chính; quản
lý hệ thống địa danh trên bản đồ, hệ thống quy chiếu quốc gia, hệ thống số liệu
gốc đo đạc quốc gia, hệ thống điểm đo đạc cơ sở quốc gia, hệ thống không ảnh
cơ bản và chuyên dùng; cấp và thu hồi giấy phép hoạt động đo đạc và bản đồ
theo quy định của pháp luật;
25