Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh yên bái

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

PHẠM VĂN TUẤN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2018


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

PHẠM VĂN TUẤN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 8 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: TS. PHẠM THỊ NGỌC VÂN

Thái Nguyên - 2018

i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của tôi. Số liệu và
kết quả nghiên cứu là trung thực và chưa từng được sử dụng trong bất cứ
luận văn, luận án nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đều
đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ
nguồn gốc.
Thái Nguyên, tháng 01 năm 2018
Học viên thực hiện
Phạm Văn Tuấn


ii
LỜI CẢM ƠN
Để hoàn thành luận văn này, trước tiên tôi xin chân thành cảm ơn Ban
Giám hiệu Trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên,
các thầy cô giáo đã trực tiếp truyền thụ, trang bị cho tôi những kiến thức cơ
bản và những định hướng đúng đắn trong học tập và tu dưỡng đạo đức, tạo
tiền đề tốt để tôi học tập và nghiên cứu.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS. Phạm Thị Ngọc
Vân đã dành nhiều thời gian và tâm huyết, tận tình hướng dẫn chỉ bảo cho
tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.
Tôi xin chân thành cảm ơn Sở Tài chính và các cơ qua, đơn vị liên
quan của tỉnh Yên Bái đã cung cấp những thông tin cần thiết và giúp đỡ tôi
trong quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân và bạn bè
đã quan tâm giúp đỡ, động viên và tạo điều kiện cho tôi trong học tập, tiến
hành nghiên cứu và hoàn thành đề tài này.
Xin chân thành cảm ơn!

Thái Nguyên, tháng 01 năm 2018
Học viên thực hiện
Phạm Văn Tuấn


iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC BẢNG ............................................................................. vii
DANH MỤC CÁC HÌNH ............................................................................. viii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ............................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu ..................................................................................... 4
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài ............................................... 4
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn ...................................................................... 5
5. Kết cấu chính của luận văn .......................................................................... 5
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................................................ 6
1.1. Một số vấn đề về ngân sách nhà nước ...................................................... 6
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của ngân sách nhà nước .......................... 6
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................................... 10
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN ................................................ 10
1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ................................................ 11
1.2.3. Vai trò và sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN ......................... 12
1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN ............................. 13
1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý NSNN ...................................................... 13
1.2.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước...... 17
1.3. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ......................... 19

1.3.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN tại một số tỉnh ........................ 19
1.3.2. Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN cho tỉnh
Yên Bái ........................................................................................................... 22


iv
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ............................................ 25
2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 25
2.2. Phương pháp thu thập thông tin .............................................................. 25
2.3. Phương pháp xử lý thông tin ................................................................... 26
2.4.1. Phương pháp thống kê mô tả................................................................ 26
2.4.2. Phương pháp thống kê so sánh............................................................. 26
2.5.3. Nhóm chỉ tiêu đánh giá phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ
chi ngân sách nhà nước................................................................................... 28
Chương 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI ....................................... 29
3.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Yên Bái ............ 29
3.1.1. Đặc điểm tự nhiên ................................................................................ 29
3.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội ..................................................................... 32
3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh
Yên Bái trong giai đoạn 2014-2016 ............................................................... 33
3.2.1. Thực trạng phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách,
tiêu chuẩn, định mức ngân sách nhà nước ..................................................... 33
3.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN ....... 35
3.2.3. Thực trạng phân cấp về quản lý chu trình ngân sách .......................... 63
3.2.4. Thực trạng phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN ...... 66
3.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Yên Bái ................................................................................ 67
3.3.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ......................................................... 67
3.3.2. Bối cảnh và xu thế phát triển kinh tế xã hội ở địa phương ................. 67

3.3.3. Tính chất cung cấp hàng hoá công cộng .............................................. 68
3.3.4. Đặc điểm tự nhiên, xã hội ở địa phương ............................................. 68
3.3.5. Mức độ phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương ..... 69
3.4. Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Yên Bái ................. 69


v
3.4.1. Những kết quả và thành tựu đạt được trong phân cấp quản lý
NSNN ở tỉnh Yên Bái ..................................................................................... 69
3.4.2. Một số tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Yên
Bái thời gian qua ............................................................................................ 75
3.4.3. Nguyên nhân cơ bản của những tồn tại, hạn chế ................................. 78
Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH YÊN BÁI .............. 80
4.1. Định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên
địa bàn tỉnh Yên Bái ....................................................................................... 80
4.1.1. Dự báo tình hình kinh tế - xã hội ảnh hưởng đến phân cấp quản
lý NSNN tỉnh Yên Bái đến năm 2020, tầm nhìn 2030 .................................. 80
4.1.2. Mục tiêu phân cấp quản lý NSNN tỉnh Yên Bái đến năm 2020,
tầm nhìn 2030 ................................................................................................. 81
4.1.3. Định hướng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái ........ 82
4.2. Một số giải pháp chủ yếu hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên
địa bàn tỉnh Yên Bái ....................................................................................... 85
4.2.1. Giải pháp phân cấp nguồn thu ngân sách nhà nước ............................ 85
4.2.2. Tạo điều kiện cho các cấp ngân sách chủ động hơn nữa trong
việc cân đối thu, chi ngân sách cấp mình....................................................... 86
4.2.3. Giải pháp phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ....................... 87
4.2.4. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính
ở cấp địa phương, thực hiện nghiêm kỷ luật tài khoá ................................... 93
4.3. Kiến nghị .................................................................................................. 93

4.3.1. Đối với Trung ương .............................................................................. 93
4.3.2. Đối với địa phương ............................................................................... 94
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 98
PHỤ LỤC ..................................................................................................... 100


vi
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
GTGT

:

Giá trị gia tăng

HĐND

:

Hội đồng nhân dân

KT-XH

:

Kinh tế - xã hội

NS

:

Ngân sách

NSĐP

:

Ngân sách địa phương

NSNN

:

Ngân sách nhà nước

NSTƯ

:

Ngân sách trung ương

UBND

:

Ủy ban nhân dân

XDCB

:

Xây dựng cơ bản

XHCN

:

Xã hội chủ nghĩa


vii
DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả thu ngân sách địa phương các cấp ở Yên
Bái giai đoạn 2014 - 2016 ............................................................ 43
Bảng 3.2: Các khoản thu ngân sách địa phương các cấp được hưởng
theo quy định của Tỉnh Yên Bái .................................................. 44
Bảng 3.3: Tổng hợp thu NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái 2014-2016 ........ 46
Bảng 3.4: Tổng hợp chi ngân sách địa phương các lĩnh vực tỉnh Yên
Bái 2014-2016 ............................................................................. 57
Bảng 3.5: Tổng hợp chi ngân sách địa phương các cấp tỉnh Yên Bái
2014-2016 .................................................................................... 60
Bảng 3.6: Tỷ trọng chi ngân sách các cấp tỉnh Yên Bái 2014-2016 ............ 61


viii
DANH MỤC CÁC HÌNH
Sơ đồ 3.1: Quy trình quản lý ngân sách nhà nước ......................................... 64
Sơ đồ 3.2: Hệ thống quản lý ngân sách nhà nước ......................................... 65
Sơ đồ 3.3: Hệ thống quản lý ngân sách địa phương tỉnh Yên Bái ................ 66

1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước (NSNN) là một bộ phận quan trọng nhất trong hệ
thống tài chính quốc gia, là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, là công
cụ vật chất quan trọng giúp Nhà nước thực hiện những chức năng nhiệm vụ của
mình trong việc điều tiết nền kinh tế vĩ mô, đảm bảo ổn định, phát triển kinh tế
- xã hội cũng như giữ vững an ninh quốc phòng... Hoạt động NSNN là hoạt
động thu chi tài chính trong đó chi NSNN là việc phân phối, sử dụng quỹ
NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những quy
tắc nhất định. Thông qua việc quản lý và sử dụng ngân sách, Nhà nước thực
hiện việc khai thác, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính nhằm thực hiện
các mục tiêu phát triển ổn định, công bằng và bền vững.
Trong quản lý NSNN thì vấn đề phân cấp quản lý NSNN là một nội
dung quan trọng, xuyên suốt quá trình quản lý NSNN, quyết định đến vấn đề
thực hiện mục tiêu và hiệu quả tạo lập và sử dụng NSNN. Phân cấp quản lý
NSNN là yêu cầu khách quan. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành
chính, lãnh thổ, vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của
Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát
triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương, là giải pháp quan trọng vừa động
viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài chính
được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng
nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa
phương. Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi nhu cầu chi tiêu thì lớn,
do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực hiện đúng theo các quy
định của pháp luật về NSNN.
Ở Việt Nam, quá trình phân cấp quản lý ngân sách đã trải qua nhiều
thời kỳ và đã có những chuyển biến đáng kể, đánh dấu bằng sự ra đời của
Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá

2
IX, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 03 năm 1996, tiếp theo đó là Luật
sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN (năm 1998) và Luật NSNN
năm 2002, gần đây nhất là Luật NSNN năm 2016, được Quốc hội thông qua
ngày 25 tháng 6 năm 2016 và sẽ có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2017.
Luật NSNN năm 2002 đã xử lý một cách căn bản quan hệ tài chính
giữa các cấp chính quyền, quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địa
phương. Phân cấp quản lý NSNN và quan hệ giữa ngân sách các cấp thực
hiện theo nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể, ngân sách
trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm các nhiệm vụ chiến lược, có quy
mô toàn quốc, còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm
chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao, ổn định tỷ lệ điều tiết và số
bổ sung ngân sách từ 3 đến 5 năm. Nhờ đó đã tạo thế chủ động và đảm bảo
tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương. Một mặt, mở rộng quyền
tự chủ để địa phương khai thác tốt các nguồn thu tại chỗ và bố trí chi tiêu
hợp lý. Đồng thời, việc phân cấp đã đảm bảo cho địa phương có đủ năng lực
tài chính thực hiện các nhiệm vụ chính trị trên địa bàn.
Trên địa bàn tỉnh Yên Bái, qua hơn 10 năm thực hiện Luật Ngân sách
nhà nước năm 2002 với cơ chế phân cấp quản lý ngân sách, các cấp chính
quyền từ tỉnh đến xã đã tăng tính chủ động tích cực, phát huy cao độ tính tự
chủ trong quản lý ngân sách cấp mình, bước đầu quan tâm khai thác, nuôi
dưỡng nguồn thu, hạn chế bớt tình trạng thụ động, trông chờ ỷ lại vào ngân
sách cấp trên. Tuy nhiên, do bối cảnh kinh tế liên tục thay đổi, xu hướng
toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế và khu vực, cải cách hành chính địa
phương…, nên phân cấp quản lý ngân sách địa phương chưa kịp thích ứng,
chưa tạo động lực khai thác tốt nguồn thu, tình trạng dây dưa, trốn lậu thuế,
thất thu thuế còn diễn ra khá phổ biến… Mặt khác, một số chính sách của
Nhà nước thay đổi như: Thuế môi trường thay thế cho khoản thu phí xăng

dầu, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp thay thế cho thuế nhà đất,…cũng ảnh
hưởng đến việc phân cấp quản lý ngân sách địa phương.


3
Để phát huy tính chủ động, sáng tạo, nâng cao trách nhiệm của các
cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp cơ sở trong việc
quản lý khai thác và nuôi dưỡng nguồn thu đáp ứng yêu cầu chi thực hiện
các nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, nâng cao
hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước, việc hoàn thiện phân cấp quản lý thu,
chi ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương cho phù hợp với tình
hình thực tiễn của tỉnh Yên Bái là rất cần thiết.
Trong những năm qua, việc phân cấp quản lý NSNN tỉnh Yên Bái đã
có nhiều tiến bộ, góp phần quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của
tỉnh, tăng nguồn lực tài chính cho các cấp chính quyền địa phương và thực
hiện quản lý, sử dụng ngân sách đạt hiệu quả, tiết kiệm, song cơ chế phân
cấp đó đã và đang bộc lộ một số vấn đề cần được xem xét và cải tiến, nhằm,
đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ động của các cấp
chính quyền ở địa phương trong khai thác các nguồn thu tại chỗ và bố trí chi
tiêu hợp lý. Để góp phần giải quyết những vướng mắc cần phải có những
định hướng và giải pháp hữu hiệu nhằm cải tiến, hoàn thiện cơ chế phân cấp
quản lý NSNN hiện hành, phát huy cao nhất tác dụng của cơ chế phân cấp
trong quá trình phát triển của tỉnh Yên Bái.
Đó cũng là lý do để tác giả lựa chọn đề tài: "Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái" làm luận văn tốt nghiệp thạc sĩ
chuyên ngành quản lý kinh tế của mình.
Các nghiên cứu này đã làm rõ thêm cơ sở khoa học và thực tiễn của
phân cấp ngân sách của Việt Nam và từng địa phương, rút ra bài học kinh
nghiệm, đề xuất quan điểm, phương hướng và những giải pháp nhằm hoàn
thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho từng địa phương.

Tuy nhiên, chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ
thống về hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái.


4
Luận văn đã kế thừa và phát huy những ý tưởng, sáng kiến khoa học
có liên quan đến phân cấp quản lý ngân sách, đồng thời nêu rõ thực trạng về
phân cấp quản lý ngân sách từ năm 2014 đến năm 2016 để đề xuất giải pháp
đổi mới phân cấp và kiến nghị các cơ quan liên quan nhằm hoàn thiện công
tác phân cấp quản lý NSNN phù hợp với điều kiện thực tế của tỉnh Yên Bái.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Trên cơ sở đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh Yên
Bái, đề tài đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Yên Bái.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN ở
địa phương, làm cơ sở cho việc xây dựng khung phân tích công tác phân cấp
quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái.
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Yên
Bái trong thời gian qua.
- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN trên địa
bàn tỉnh Yên Bái.
- Đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN trên địa
bàn tỉnh Yên Bái trong thời gian tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận văn là công tác phân cấp quản lý
NSNN trên địa bàn tỉnh Yên Bái hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi về không gian: Nghiên cứu tình hình phân cấp quản lý
NSNN cho các cấp ngân sách của tỉnh Yên Bái.
- Phạm vi về thời gian: Từ năm 2014 đến năm 2016.
Các kiến nghị và giải pháp đề xuất hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý
NSNN năm 2016 và thời kỳ ổn định ngân sách từ năm 2017 đến năm 2020.


5
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
- Về mặt lý luận: Luận văn đã hệ thống hoá, phân tích và bổ sung
nhận thức, ý nghĩa, vai trò, nội dung của NSNN, bản chất của phân cấp quản
lý NSNN và những nhân tố ảnh hưởng. Từ đó đề xuất các giải pháp, nguyên
tắc cần quán triệt trong quá trình hoạch định chính sách, phân cấp quản lý
NSNN, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ
chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương.
- Về ý nghĩa thực tiễn: Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế, chính
sách hiện hành trong phân cấp quản lý NSNN mà trọng tâm là cơ chế phân
cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ở tỉnh Yên Bái để làm sáng tỏ những ưu
điểm, hạn chế, tồn tại, vướng mắc; nguyên nhân và rút ra bài học kinh
nghiệm, từ đó đề xuất những giải pháp cụ thể với những bước đi thích hợp
để hướng tới thực hiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngân
sách ở địa phương trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại
hoá và hội nhập kinh tế quốc tế.
Các giải pháp và kiến nghị của luận văn có thể được sử dụng làm tài
liệu tham khảo trong việc hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý NSNN ở tỉnh
Yên Bái cũng như các tỉnh khác có điều kiện tương đồng như Yên Bái.
5. Kết cấu chính của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội
dung của luận văn được kết cấu thành 4 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Yên Bái.
Chương 4: Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
trên địa bàn tỉnh Yên Bái.


6
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Một số vấn đề về ngân sách nhà nước
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm về NSNN
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí
để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất
định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì gọi là Ngân
sách Nhà nước.
Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: Tổng số thu và
chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”.
Theo điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN
Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định:
“Ngân sách là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan
Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. [6]
NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ
yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối
bằng giá trị tiền tệ. Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào

NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy
động được để thực hiện mục tiêu KT-XH. NSNN được lập và thực hiện cho
một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn
thông qua.
Bản chất của NSNN ở mỗi một giai đoạn, mỗi một chế độ khác nhau
thì lại có biểu hiện khác nhau nhưng thực chất chúng đều phản ánh những
nội dung cơ bản sau:


7
- Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối nguồn tài
chính từ đó thể hiện mối quan hệ và lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội.
- Quyền lực của ngân sách Nhà nước thuộc về Nhà nước. Mọi khoản
chi tiêu tài chính của Nhà nước đều phải do Nhà nước quyết định nhằm phục
vụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Do vậy bản chất NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà
nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng nguồn
tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
1.1.1.2. Đặc điểm của NSNN
Về hình thức: NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền
của Nhà nước được dự kiến và được phép thực hiện trong một khoảng thời
gian nhất định.
Về cơ cấu: NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu và chi của nhà nước.
Về mặt pháp lý: NSNN được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Ở
Việt Nam, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định NSNN về tổng
mức và cơ cấu phân bổ. Theo đó mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều
được tiến hành trên cơ sở pháp luật do Nhà nước ban hành.
Về thời gian: NSNN được thực hiện trong một năm (năm này gọi là
năm ngân sách hay năm tài khóa)
NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy nhà nước, vừa là công

cụ hữu hiệu để Nhà nước quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn
đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau:
- Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn chặt với
quyền lực kinh tế, chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng
của Nhà nước do Hiến pháp quy định.
- Các hoạt động thu, chi của NSNN đều được tiến hành trên cơ sở
pháp lý như các luật thuế, luật quản lý thuế, chế độ thu, chế độ chi tiêu, định
mức chi tiêu... do Nhà nước ban hành.


8
- Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN là từ giá trị sản phẩm
thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại
mà trong đó thuế là hình thức thu phổ biến.
1.1.1.3. Vai trò của NSNN
- Huy động các nguồn lực tài chính:
Ngân sách nhà nước là một công cụ đắc lực của Nhà nước - NSNN
giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài
chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng của Nhà nước đương quyền,
thông qua các chính sách thuế thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn
thu khác.
Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền
của Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu
không hoàn trả. Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do
dân và vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thức khác nhau
thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện. Ngoài thuế, phí,…
NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưới hình thức nợ công như:
phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài
(ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB,…).
- Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước:

Chi NSNN nhìn một cách bao quát là chi để bảo đảm việc thực hiện
các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền. Trong đó, có thể
phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và
chi dự trữ quốc gia.
Nhìn chung để thường xuyên bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách và
thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thú các nguyên
tắc trong phân phối vốn NSNN như sau:
+ Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN.
+ Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong sử dụng vốn NSNN chi
cho đầu tư phát triển.


9
- Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội
Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế thị trường: Ðiều
tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua các công cụ như: chiến lược, kế
hoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các công
cụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng,...). Trong lĩnh vực tài chính,
NSNN giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính sách động viên các nguồn
lực tài chính và đầu tư phát triển.
Điều tiết kinh tế vĩ mô cúa NSNN thông qua các công cụ động viên tài
chính: Vai trò này được thực hiện thông qua các công cụ động viên các
nguồn tài chính dưới hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạy
cảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt với các hoạt động kinh doanh
mà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế. Vai trò điều tiết vĩ
mô của thuế, phí được thông qua các chính sách thuế, mà chủ yếu là thuế
suất, chính sách ưu đãi thuế được xác định trên các loại sản phẩm tùy thuộc
vào mức độ của nó với nhu cầu xã hội và lợi ích của quốc kế dân sinh.
Điều tiết vĩ mô của NSNN thông qua đầu tư phát triển: Ðầu tư công
từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng

tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một cơ cấu kinh tế tiên
tiến và hợp lý”. Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ
cao, phát triển các vùng kinh tế năng động và khai thác các tiềm lực của nền
kinh tế quốc dân. Ðó là cơ sở để bảo đảm cho cho tăng trưởng và phát triển
bền vững. Suy cho cùng đây cũng chính là các giái pháp điều hành kinh tế vĩ
mô thông qua hoạt động của NSNN.
Kiểm tra, điều chỉnh các quan hệ kinh tế cúa NSNN: Kiểm tra tính
hiệu quả của đầu tư vốn NSNN được thực hiện thông qua thuế trực thu và
thuế gián thu. Thuế trực thu (thuế thu nhập…) đánh giá chất lượng hoạt
động kinh doanh và thuế gián thu (thuế GTGT…) đánh giá về mặt số lượng
hoạt động của doanh nghiệp. Sự phối hợp của hai hình thức thuế này là cơ


10
sở đánh giá toàn diện hiệu quả qua các hợp đồng kinh tế, đồng thời cũng là
căn cứ để điều chỉnh các hoat động kinh doanh, bào đảm cho sự phát triển
bền vững. Mặt khác, thông qua kiểm tra hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN, cũng
là biện pháp để điều chỉnh cơ cấu đầu tư thích ứng bảo đảm nhịp độ tăng
trưởng và phát triển kinh tế một cách hợp lý.
Vai trò cúa NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường:
Về mặt kinh tế: Ngân sách nhà nước cung cấp nguồn kinh phí để Nhà
nước đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp nhà nước
thuộc các ngành then chốt, để trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận
lợi cho sự ra đời và phát triển của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh
tế khác. Việc hình thành các doanh nghiệp nhà nước cũng là một trong những
biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ vững cho thị trường khỏi rơi vào
tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Thông qua các chính sách thuế, sẽ đảm
bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư kích thích sản xuất kinh doanh.
Về xã hội: Đầu tư của ngân sách nhà nước để thực hiện các chính sách
xã hội, chi giáo dục - đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao,

truyền thanh, chi bảo đảm xã hội, sắp xếp lao động và việc làm, trợ giá các
mặt hàng,… Thông qua thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân
nhằm điều tiết thu nhập cao để phân phối lại cho các đối tượng có thu nhập
thấp. Thuế gián thu góp phần hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, phù hợp với trình
độ phát triển kinh tế của đất nước.
Về thị trường: Ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng đối với việc
thực hiện các chính sách về ổn định giá cả, thị trường, kiềm chế và kiểm soát
lạm phát. Bằng các công cụ thuế, phí, lệ phí, vay và chính sách chi NSNN,
nhà nước có thể điều chỉnh được giá cả, thị trường một cách chủ động.
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý NSNN
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi
cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những


11
nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được phân giao những quyền hạn cụ thể về nhân
sự, kinh tế, hành chính và ngân sách. Việc hình thành hệ thống ngân sách
nhà nước gồm nhiều cấp thì việc phân cấp ngân sách nhà nước là một tất yếu
khách quan. Bởi vì mỗi cấp ngân sách nhà nước đều có nhiệm vụ thu, chi
mang tính độc lập. Trong việc tổ chức quản lý tài chính nhà nước nếu cơ chế
phân cấp quản lý ngân sách nhà nước được thiết lập phù hợp thì tình hình
quản lý tài chính và ngân sách nhà nước sẽ được cải thiện góp phần thúc đẩy
sự phát triển ổn định của nền kinh tế - xã hội.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc xử lý các mối quan hệ
giữa các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương trong hoạt
động của ngân sách nhà nước, từ đó cho phép hình thành một cơ chế phân
chia ranh giới quyền lực về quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp chính
quyền. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh
khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý

ngân sách nhà nước như sau:
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách
nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa
phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục
vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp
ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính
quyền địa phương.[8]
1.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN
Một là, Phát huy tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền các cấp.
Hai là, Tạo ra sự đồng bộ thống nhất trong hệ thống thể chế, văn bản
quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và đảm bảo quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở.


12
Ba là, Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của
các cấp chính quyền trong quản lý sử dụng NSNN.
Bốn là, Tạo ra mối liên kết đồng thuận giữa các cơ quan Tài chính, cơ
quan Kế hoạch đầu tư và các ngành chức năng liên quan với chính quyền các
cấp trong quản lý NSNN.
1.2.3. Vai trò và sự cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN
- Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước có vai trò:
+ Một là, Đối với quản lý hành chính nhà nước: Phân cấp quản lý
NSNN đóng vai trò là cầu nối giữa các cơ quan quản lý trong khối nhà nước.
Phân cấp quản lý NSNN giúp cho mọi chủ trương, chính sách, hiệu lực quản
lý của nhà nước đạt hiệu quả hơn.
+ Hai là, Đối với điều hành vĩ mô nền kinh tế: Phân cấp quản lý
NSNN đóng vai trò điều tiết các khoản thu chi giữa các cấp nhất là trong

giai đoạn hiện nay khi nhà nươc đang từng bước giao lưu, hội nhập với nền
kinh tế thế giới.
- Việc phân cấp quản lý NSNN là cần thiết bởi vì:
+ Phân cấp quản lý NSNN là một nội dung trong cơ chế quản lý ngân
sách nhằm quản lý thống nhất hệ thống NSNN bằng việc phân công trách
nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp trong
việc thực hiện thu chi NSNN phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
+ Phân cấp quản lý NSNN là yêu cầu khách quan, bởi mỗi quốc gia
đều có những vùng lãnh thổ khác nhau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị
hành chính lãnh thổ, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của Nhà
nước. Do đó, để quốc gia phát triển, cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN,
vừa đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo
quyền tự chủ cho các cấp chính quyền địa phương.
+ Phân cấp quản lý NSNN cho các cấp chính quyền là giải pháp vừa
động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo cơ chế để các nguồn tài


13
chính được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả. Nguồn thu ngân sách là có hạn,
trong khi nhu cầu chi tiêu thì lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi
phải thực hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN.
+ Phân cấp được xem như một phương thức để tăng tính dân chủ, linh
hoạt, hiệu quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp
các hàng hoá và dịch vụ công cộng.
1.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN
Một là, Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh của nhà nước và năng lực quản lý của mỗi cấp trên địa bàn
Hai là, Đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương và vị trí độc lập của
ngân sách địa phương trong hệ thống NSNN thống nhất.
Ba là, Phân cấp ngân sách đảm bảo phân định cụ thể nguồn thu, nhiệm

vụ chi của từng cấp ngân sách.
Bốn là, Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp quản lý NSNN.
1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý NSNN
1.2.5.1. Phân cấp về thẩm quyền ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,
định mức ngân sách nhà nước
Trong công tác quản lý NSNN thì những quy định về luật pháp, chính
sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN có vai trò quan trọng. Quy định luật pháp,
chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN không chỉ là những căn cứ quan
trọng để xây dựng dự toán NSNN, kiểm soát thu chi ngân sách mà còn là
một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNN
của trung ương và địa phương.
Thông qua việc phân cấp nhằm làm rõ vấn đề cơ quan nhà nước nào
có thẩm quyền ban hành ra các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn,
phạm vi, mức độ của mỗi cấp chính quyền. Cơ sở pháp lý này được xây
dựng dựa trên hiến pháp hoặc các đạo luật tổ chức hành chính, từ đó định ra


14
hành lang pháp lý cho việc chuyển giao các thẩm quyền gắn với các trách
nhiệm tương ứng với quyền lực đã được phân cấp, đảm bảo tính ổn định,
tính pháp lý, không gây sự rối loạn trong quản lý NSNN.
Để đánh giá công tác phân cấp ban hành chế độ, chính sách thu chi và
quản lý ngân sách nhà nước người ta sử dụng những tiêu chí sau đây:
- Chính sách được ban hành đúng thẩm quyền.
- Chính sách được ban hành tuân theo hướng dẫn thực hiện, phù hợp
theo khung quy định của nhà nước.
- Hệ thống chính sách ban hành đầy đủ.
1.2.5.2. Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước
Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là nội dung quan
trọng trong các quy định về phân cấp quản lý NSNN. Cụ thể đó là việc xác

định NSTƯ và NSĐP được thu những khoản nào và thực hiện những nhiệm vụ
chi cụ thể nào trong quá trình quản lý NSNN. Phân cấp quản lý nguồn thu và
nhiệm vụ chi NSNN là vấn đề phức tạp và khó khăn khi tiến hành phân cấp
quản lý NSNN. Sự khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều, sự
khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các địa phương.
Để đánh giá công tác phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi người ta
sử dụng các tiêu chí gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý của
từng cấp chính quyền địa phương. Đây là tiêu chí nhằm đảm bảo nguồn lực để
các cấp chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm
bảo quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý;
1.2.5.3. Phân cấp về quản lý chu trình ngân sách
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước thể hiện mối quan hệ giữa các
cấp ngân sách trong một chu trình NSNN bao gồm các giai đoạn: lập dự toán
ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Trong các giai
đoạn này, thẩm quyền cụ thể của các cơ quan quản lý nhà nước ở trung
ương, địa phương và các cơ quan chuyên môn là thể hiện tính chất của phân
cấp quản lý NSNN trong toàn bộ hệ thống NSNN.


15
Yêu cầu chung của phân cấp về quản lý chu trình ngân sách là phải
đơn giản, khoa học, vừa nâng cao trách nhiệm quản lý ngân sách của các cấp
chính quyền địa phương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo của chính
quyền cơ sở.
Tiêu chí đánh giá công tác phân cấp về quản lý chu trình ngân sách là
đảm bảo đúng quy trình theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các
văn bản pháp luật.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách
địa phương, phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các chủ
trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; quyết định

điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong thời gian cần thiết; giám sát
việc thực hiện ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài
những nhiệm vụ, quyền hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ
phí, phụ thu và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa
phương, dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết
trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực
tiếp. Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới về dự toán ngân sách và quyết
toán ngân sách. Tổ chức thực hiện ngân sách địa phương và báo cáo về ngân
sách nhà nước theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương, UBND còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu
phí, lệ phí, phụ thu, huy động vốn trong nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
thuộc địa phương quản lý. [1]
1.2.5.4. Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán ngân sách nhà nước
Phân cấp trong giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN là việc phân định
nhiệm vụ quyền hạn của mỗi cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các
quyền về giám sát, thanh tra, kiểm toán NSNN nhằm mục đích quản lý
NSNN đạt được những mục tiêu đề ra. Giám sát NSNN góp phần quan trọng