Pháp luật về giá đất và vấn đề áp dụng trong thực tiễn

NGUYỄN XUÂN THẠO

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

LUẬT KINH TẾ

PHÁP LUẬT VỀ GIÁ ĐẤT
VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG THỰC TIỄN

NGUYỄN XUÂN THẠO

2015 - 2017

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ

PHÁP LUẬT VỀ GIÁ ĐẤT
VÀ VẤN ĐỀ ÁP DỤNG TRONG THỰC TIỄN
NGUYỄN XUÂN THẠO

Chuyên ngành : Luật kinh tế
Mã số

: 60 38 01 07

Người hướng dẫn khoa học: TS. NGUYỄN NHƯ QUỲNH

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số
liệu, ví dụ, trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy, trung thực.
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Xuân Thạo


LỜI CẢM ƠN
Được sự phân công của Khoa Sau đại học, Viện Đại học Mở Hà Nội và sự
đồng ý của giáo viên hướng dẫn TS. Nguyễn Như Quỳnh về đề tài luận văn: "Pháp
luật về giá đất và vấn đề áp dụng trong thực tiễn". Để hoàn thành được luận văn
này, tôi đã nhận được rất nhiều sự quan tâm, động viên, giúp đỡ của quý thầy, cô
giáo trong trường.
Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn tới các thầy, cô giáo của Viện Đại
học Mở Hà Nội đã tận tình hướng dẫn, giảng dạy trong suốt quá trình tôi học tập,
nghiên cứu tại Viện.
Chân thành cảm ơn giáo viên hướng dẫn khoa học TS. Nguyễn Như Quỳnh đã
tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu, thực hiện luận văn của mình.
Xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Ban giám hiệu, Khoa đào tạo sau đại học Viện Đại học Mở Hà Nội đã tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập. Mặc
dù đã có nhiều nỗ lực, cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh nhất,

nhưng không thể tránh khỏi những thiếu sót nhất định mà tự bản thân không thể tự
nhận thấy được. Tôi rất mong nhận được sự góp ý của Quý thầy, cô giáo để luận
văn được hoàn chỉnh hơn.
Cuối cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè đã luôn bên tôi, động
viên và khuyến khích tôi trong quá trình thực hiện luận văn, công trình nghiên cứu
của mình.
Hà Nội, ngày tháng năm 2017
TÁC GIẢ LUẬN VĂN

Nguyễn Xuân Thạo


MỤC LỤC
Trang
1

MỞ ĐẦU

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁ ĐẤT

6

1.1.

6

Khái niệm và đặc điểm về giá đất

1.1.1. Khái niệm

6

1.1.2. Đặc điểm

7

1.2.

Vai trò của giá đất trong nền kinh tế thị trường

9

1.3.

Cơ sở quy định giá đất

11

1.4.

Các yếu tố chi phối đến giá đất

15

1.5.

Quy định của nước ngoài về giá đất và thị trường bất động sản

28

Chương 2: NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIÁ ĐẤT

31

2.1.

Giá đất theo quy định của pháp luật hiện hành

31

2.1.1. Giai đoạn trước khi ban hành Luật đất đai năm 2003

31

2.1.2. Giai đoạn sau khi ban hành Luật đất đai năm 2003

32

2.1.3. Quy định của Luật đất đai năm 2013 về giá đất

33

2.2.

Tác động của giá đất tới việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại

47

2.3.

Giá đất và việc tính giá trị quyền sử dụng đất để vay vốn các tổ

49

chức tín dụng
Chương 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ GIÁ ĐẤT VÀ MỘT SỐ

53

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT

3.1.

Thực tiễn áp dụng pháp luật về giá đất

53

3.1.1. Những kết quả đạt được

53

3.1.2. Những hạn chế và vướng mắc phát sinh

56

3.2.

Định hướng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giá đất đất

64

3.2.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về giá đất

64

3.2.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về giá đất

67

KẾT LUẬN

74

TÀI LIỆU THAM KHẢO

75


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai luôn là nguồn tài nguyên quý của mọi quốc gia, bởi lẽ đó là tư liệu sản xuất
quan trọng để sản xuất ra của cải vật chất cho sự tồn tại và phát triển của xã hội loài
người; đồng thời, đất đai là nguồn tài nguyên có hạn về số lượng, nên việc quản lý,
sử dụng đất đai có hiệu quả nhất luôn là vấn đề mà Chính phủ của các quốc gia
quan tâm và được bảo vệ chặt chẽ bằng luật pháp. Về bản chất, đất không phải là
hàng hóa song trong quá trình phát triển của xã hội, con người đã xác lập quyền sở
hữu đất đai và đất trở thành hàng hóa. Hiến pháp năm 2013 hướng tới bảo vệ và đề
cao quyền con người, quyền công dân trong đó có quyền của công dân. Điều 9 của
Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận" bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của
nhân dân". Quản lý tốt thị trường bất động sản, thị trường quyền sử dụng đất ở Việt

Nam thì cần có môi trường pháp lý minh bạch, thông thoáng cho sự vận động của
các chủ thể tham gia thị trường. Đồng thời quản lý tốt có thể góp phần khắc phục
được những khuyết tật cố hữu của thị trường để có thể tập trung và thu hút trí tuệ
của nhiều tầng lớp nhân dân để tạo nên sức mạnh lớn lao thể hiện tốt vai trò của nhà
nước trong nền kinh tế. Do vậy, các quy định về giá đất luôn là vấn đề thu hút sự
quan tâm của dư luận bởi nó liên quan thiết thực đến quyền lợi và nghĩa vụ của
người sử dụng đất. Đất đai là sản phẩm phi lao động, bản thân nó không có giá trị.
Do đó đối với đất đai, giá cả đất đai phản ánh giá trị của đất đai trong hoạt động
kinh tế, nó là sự thu lợi trong quá trình mua bán, có nghĩa là tư bản hóa địa tô. Nói
cách khác giá cả đất đai cao hay thấp quyết định bởi nó có thể thu lợi cao hay thấp ở
một khoảng thời gian nào đó. Quyền lợi đất đai đến đâu thì có thể có khả năng thu
lợi đến đó từ đất và cũng có giá cả tương ứng, như giá cả quyền sở hữu, giá cả
quyền sử dụng, giá cả quyền cho thuê, giá cả quyền thế chấp. Mặc dù về cơ bản các
quy định về giá đất đã được pháp luật đất đai điều chỉnh nhưng trên thực tế vẫn gặp
nhiều khó khăn vướng mắc. Hiện nay, trên thực tế vẫn tồn tại sự cách biệt khá lớn
giữa khung giá đất của Chính phủ, bảng giá đất của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và giá
đất trên thị trường mặc dù Luật đất đai quy định giá đất của Nhà nước phải phù hợp

1


giá thị trường. Thiếu quy định cụ thể về quy trình xác định giá đất nên vẫn xảy ra
tình trạng áp đặt giá đất theo quyết định hành chính, thiếu phù hợp với các quy luật
kinh tế của cơ chế thị trường, xảy ra tình trạng khiếu kiến kéo dài của người dân về
mức giá đất áp dụng để tính bồi thường, tài định cư; Giá đất quá cao so với các hàng
hóa khác...
Từ những lý do trên, tôi lựa chọn đề tài: "Pháp luật về giá đất và vấn đề áp
dụng trong thực tiễn" làm đề tài luận văn.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Pháp luật về giá đất và vấn đề áp dụng trong thực tiễn là một trong những nội

dung của pháp luật tài chính đối với đất đai - một lĩnh vực nhận được sự quan tâm
tìm hiểu của giới nghiên cứu ở nước ta dưới nhiều góc độ khác nhau. Thời gian qua
đã có nhiều công trình khoa học về vấn đề này được công bố mà tiêu biểu là các
công trình sau đây: Hoàng Thị Nga: Giá đất và các vấn đề tài chính về đất đai theo
quy định của Luật đất đai năm 2003, khóa luận tốt nghiệp, 2006; Hội Luật gia Việt
Nam, Trung tâm thông tin Tư vấn pháp luật Tân Việt: Những quy định về giá đất,
tiền sử dụng đất và bồi thường, Nxb Lao động - Xã hội, 2005; Trình Ngọc Tú: Các
vấn đề pháp lý về thu tiền sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai¸ khóa
luận tốt nghiệp, 2006; Nguyễn Xuân Đồng: Những vướng mắc trong công tác bán
đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất,
Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số chuyên đề 10/2011, tr. 25-26; Vương Tịnh Mạch:
Chế định tiền sử dụng đất theo Luật đất đai năm 2003, Tạp chí Nghiên cứu lập
pháp, số 15/2012, tr. 30-27; Đoàn Thị Huyền, Quy định pháp luật về định giá đấtkinh nghiệm của một số nước trên thế giới và vận dụng vào Việt Nam, Luận văn
thạc sĩ luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2013; Trần Quang Huy: Những bất
hợp lý giữa các quy định của pháp luật đối với doanh nghiệp thuộc các thành phần
kinh tế trong lĩnh vực đất đai, Tạp chí Luật học, số 5/2005, tr 9-16; PGS.TS Nguyễn
Quang Tuyến (chủ nhiệm đề tài), Pháp luật về tài chính đất đai và giá đất ở Việt
Nam, đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2012...

2


Có thể thấy, các công trình nghiên cứu trên đây ở những mức độ và phạm vi
khác nhau đều đã đề cập và bình luận về giá đất từ đó cung cấp những thông tin hữu
ích liên quan đến vấn đề này. Tuy nhiên, đặt trong bối cảnh Luật đất đai năm 2013
đã có hiệu lực thi hành cùng với đó là những thay đổi trong các quy định của pháp
luật về giá đất, thì hiện vẫn chưa có một công trình nghiên cứu ở cấp độ thạc sĩ luật
học để xem xét, đánh giá vấn đề này cả về mặt lý luận và thực tiễn. Trên cơ sở tiếp
thu, kế thừa những thành tựu khoa học của các công trình nghiên cứu đã công bố,
Luận văn tiếp tục tìm hiểu, bổ sung và hoàn thiện hệ thống cơ sở lý luận và thực

tiễn của pháp luật về giá đất như phân tích, bình luận các thách thức phải đổi mặt
khi áp dụng các quy định mới vào thực tiễn hiện nay, để từ đó có những giải pháp
bổ sung hoàn thiện cần thiết.
3. Mục đích nghiên cứu
Với đề tài này, luận văn hướng đến một số mục đích sau:
- Trình bày những vấn đề lý luận chung nhất về giá đất, quy định về giá đất
ở một số quốc gia trên thế giới;
- Đánh giá những quy định của pháp luật về giá đất, sự tác động của giá đất
tới việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại, các quy định về tính giá trị quyền sử
dụng đất để vay vốn các tổ chức tín dụng;
- Trình bày thực tiễn áp dụng pháp luật trong thời gian qua, từ đó đề xuất
những giải pháp giải pháp hoàn thiện pháp luật về giá đất.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài
Trong khuôn khổ của luận văn này, tác gỉả giới hạn đối tượng nghiên cứu ở
những nội dung cụ thể sau đây:
- Các vấn đề lý luận về giá đất;
- Các quy phạm pháp luật thực định về giá đất;

3


- Quy định của một số nước trên thế giới về giá đất;
- Thực tiễn áp dụng pháp luật trong thời gian vừa qua liên quan đến giá đất.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn đi sâu và tập trung nghiên cứu những quy định mới của pháp luật
về giá đất, song song với đó là các thách thức, khó khăn khi triển khai các quy định
này trên thực tế.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để giải quyết các yêu cầu mà đề tài đặt ra, trong quá trình nghiên cứu,

Luận văn đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây:
- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin;
- Phương pháp luận giải, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp,
phương pháp lịch sử v.v... được sử dụng trong Chương 1;
- Phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp; phương pháp bình luận,
đối chiếu, thống kê số liệu… được sử dụng trong Chương 2;
- Phương pháp tổng hợp, diễn giải và quy nạp... được sử dụng trong Chương 3.
6. Đóng góp của luận văn
Luận văn có những đóng góp cơ bản sau đây:
- Tổng hợp, bổ sung và phát triển hệ thống lý luận và luận điểm khoa học
về pháp luật về giá đất, đưa ra những quy định tham khảo về giá đất tại một số quốc
gia trên thế giới;
- Đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về giá đất trong thực tế hiện nay;
- Chỉ ra những khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của
pháp luật về giá đất. Đồng thời, có những giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng
cao hiệu quả thi hành pháp luật trên thực tế.

4


7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn
gồm 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về giá đất.
Chương 2: Những nội dung cơ bản của pháp luật về giá đất.
Chương 3: Thực tiễn áp dụng pháp luật về giá đất và các giải pháp hoàn
thiện pháp luật về giá đất.

5

Chương 1
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ GIÁ ĐẤT
1.1. Khái niệm và đặc điểm về giá đất
1.1.1. Khái niệm
Trong nền kinh tế thị trường, giá đất được hiểu là biểu hiện mặt giá trị của
quyền sử dụng đất đai. Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại
diện chủ sở hữu; Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng và
quyền sử dụng đất được coi là một loại hàng hóa đặc biệt. Trước đây, trong thời kỳ
nền kinh tế được quản lý theo cơ chế bao cấp, kế hoạch hóa, đất đai không được
thừa nhận có giá thì khái niệm giá đất chưa ra đời. Kể từ khi nước ta thực hiện công
cuộc đổi mới (năm 1986), xây dựng nền kinh tế nhiều thành phần vận hành theo cơ
chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa thì đất
đai mới được thừa nhận có giá và khái niệm giá đất ra đời.
Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng do Nguyễn Như Ý (chủ biên): "Giá:
Giá trị của hàng hóa được tính bằng tiền"1. Theo Từ điển Giải thích thuật ngữ Luật
học của Trường Đại học Luật Hà Nội: "Giá đất: Khoản tiền quy định từ mức tối
thiểu tới mức tối đa cho từng loại đất nhằm xác định nghĩa vụ tài chính của người
sử dụng đất"2. Theo Từ điển Luật học: "Giá đất: Số tiền tính trên một đơn vị diện
tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử
dụng đất"3.
Mặc dù có nhiều cách giải thích khác nhau về "giá đất", nhưng nhìn chung
các khái niệm đều đưa ra một số đặc trưng cơ bản sau đây:
Một là, giá đất là một đại lượng dùng để biểu thị giá trị của đất đai được trị
giá thành tiền khi tham gia các giao dịch (trao đổi) trên thị trường.
1

. Nguyễn Như Ý (chủ biên): Từ điển tiếng Việt thông dụng Nxb Giáo dục, Hà Nội - 2001, tr.296
. Trường Đại học Luật Hà Nội: Từ điển Thuật ngữ Luật học (Luật đất đai, Luật lao động, Tư pháp quốc tế),

Nxb Công an nhân dân, Hà Nội- 1999, tr. 34
3
. Viện khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp): Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa và Nxb Tư pháp, Hà Nội 2006, tr. 238
2

6


Hai là, khái niệm giá đất vừa mang khía cạnh kinh tế vừa mang khía cạnh
pháp lý.
(i) Khía cạnh pháp lý thể hiện giá đất được Nhà nước quy định trong các
văn bản quy phạm pháp luật đất đai. Ví dụ: Luật đất đai năm 2013; Nghị định số
43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số
điều của Luật đất đai; Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính
phủ quy định về giá đất v.v... Việc Nhà nước xác định giá đất nhằm mục đích để xử
lý mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước (với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về
đất đai) với tổ chức hộ, gia đình, cá nhân (với tư cách người sử dụng đất) trong sử
dụng đất đai.
(ii) Khía cạnh kinh tế thể hiện giá đất được hình thành trong các giao dịch
về quyền sử dụng đất khi đất đai được xác định là loại hàng hóa đặc biệt được mang
ra trao đổi trên thị trường theo nguyên tắc trao đổi ngang giá.
Ba là, do tính đặc thù của chế độ sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta nên đất
đai không phải là đối tượng của các giao dịch trên thị trường mà quyền sử dụng đất
mới là đối tượng tham gia trao đổi trên thị trường. Vì vậy, giá đất được hiểu là giá trị
quyền sử dụng đất được xác định khi thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất.
Có hai loại giá đất tồn tại ở nước ta: Bảng giá đất do Nhà nước xác định
được sử dụng làm căn cứ để tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước giao
đất hoặc cho thuê đất; tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập khi chuyển quyền sử
dụng đất, tính phí và lệ phí về đất đai… và giá đất cụ thể do Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) quy định

làm cơ sở để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất v.v... Gía đất do người
sử dụng đất thỏa thuận với người khác khi thực hiện quyền chuyển nhượng, cho
thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
1.1.2. Đặc điểm
Thực tế hiện nay có thấy, có nhiều loại giá đất như: giá đất khi giao đất, cho
thuê đất, giá chuyển nhượng, giá cho thuê quyền sử dụng đất… Do đất đai có những

7


đặc trưng mà không loại tài sản nào giống nó nên bản chất của giá đất nói chung
cũng khác với bản chất của các loại tài sản, hàng hóa khác. Sự khác nhau có tính
bản chất này được thể hiện ở sáu điểm sau đây4:
Một là, không thể tính đúng, tính đủ, tính hết được giá trị vốn có của đất đai
(được hiểu theo nghĩa rộng) và giá của bất động sản vì còn có giá hữu hình và giá
vô hình.
Hai là, giá đất chứa đựng yếu tố địa phương, yếu tố vùng, mang tính cục
bộ. Giá đất luôn biến động và phụ thuộc nhiều vào yếu tố tâm lý, xã hội, kinh tế trong
từng giai đoạn lịch sử cụ thể. Giá đất có thể do các bên thỏa thuận với nhau; giá đất
do đấu giá mà có hoặc giá đất được tính theo khung giá đất được Ủy ban nhân dân
cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành vào ngày 01/01 hàng năm;
Ba là, về lâu dài, giá đất thường bị cán cân quan hệ cung cầu với xu thế
cung có hạn nhưng cầu luôn luôn tăng do sức ép của gia tăng dân số, nhu cầu mở
rộng sản xuất kinh doanh và xây mới…;
Bốn là, đất đai chứa đựng yếu tố xã hội, đặc biệt trong lĩnh vực tạo ra môi
trường sinh thái, người sử dụng đất phải có trách nhiệm đối với xã hội khi sử dụng
nó làm tư liệu sản xuất trong nông nghiệp, lâm nghiệp. Vì vậy, giá đất không hoàn
toàn bị các yếu tố kinh tế, yếu tố vật chất chi phối mà đôi lúc còn bị yếu tố tâm lý,
yếu tố xã hội chi phối. Chẳng hạn, người mua bất động sản có thể chấp nhận giá cao
hơn giá thị trường khi về tâm lý họ cho rằng nơi đó thích hợp để định cư. Giá có thể

giảm đi nếu thửa đất đó có "không mát" do có người từng tự tử ở đó, có con đường
trước mặt đâm thẳng vào mảnh đất…
Năm là, giá đất bị chi phối bởi mục đích và hiệu quả kinh tế trong việc sử
dụng đất;
Sáu là, giá đất bị các yếu tố pháp lý tác động, người nhận chuyển nhượng
có thể chấp nhận giá cao hơn giá thị trường nếu đất đó có đầy đủ giấy tờ hợp pháp.
4

. Xem TS.Doãn Hồng Nhung (2010), Pháp luật về tạo dựng đẳng cấp và thương hiệu môi giới bất động sản
ở Việt Nam (Sách chuyên khảo), NXB Lao động - xã hội, Hà Nội năm 2010, trang 91

8


1.2. Vai trò của giá đất trong nền kinh tế thị trường
Luật đất đai năm 1993 đã chấm dứt tình trạng tồn tại hàng bao nhiêu năm
nay là Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, đấu tranh với tình trạng sử
dụng đất lãng phí, kém hiệu quả bằng việc ghi nhận "Đất đai có giá". Giá đất là
công cụ kinh tế để người quản lý và người sử dụng đất tiếp cận với cơ chế thị
trường. Việc định giá các loại đất xuất phát từ nhiều yêu cầu khách quan, trong đó
có yêu cầu là từ nay Nhà nước cho phép người sử dụng đất được chuyển nhượng
quyền sử dụng đất và Nhà nước sẽ đánh thuế đối với việc chuyển nhượng đó. Như
vậy, đất đai phải có giá để tạo cơ sở pháp lý cho việc "tính thuế chuyển quyền sử
dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi
thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất". Trong nền kinh tế thị trường, những vấn
đề kinh tế - xã hội trong quản lý, sử dụng đất đai là rất rộng lớn về phạm vi và
phong phú trong hình thức biểu hiện, có liên quan đến không chỉ cấp ban hành
chính sách mà còn tác động trực tiếp đến đời sống vật chất, tinh thần của hàng triệu
hộ gia đình nông dân và các tầng lớp dân cư khác. Đối với thị trường bất động sản,
giá đất đóng một vai trò rất quan trọng là đòn bẩy kinh tế đối với việc thể hiện toàn

bộ tiềm năng kinh tế của đất đai, điều chỉnh và giám sát thị trường.
Xác định giá đất là một trong những nội dung quan trọng để xác định giá trị
bất động sản. Giá trị bất động sản bao gồm giá trị quyền sử dụng đất và các chi phí
đầu tư trên đất: nhà cửa, công trình xây dựng gắn liền trên đất. Hiện nay, trong nền
kinh tế thị trường, Nhà nước dễ dàng khống chế các vấn đề về chi phí xây dựng
(nguyên vật liệu trên thị trường, chi phí nhân công), lãi suất ngân hàng, thuế suất
trong một thời gian cố định. Vì vậy, để các hoạt động kinh doanh trong nền kinh tế
thị trường diễn ra ổn định, việc khống chế giá đất là vô cùng cần thiết. Nếu giá đất
không phù hợp với thực tế kinh tế thị trường sẽ khiến các hoạt động kinh doanh của
các chủ thể bị ảnh hưởng nghiêm trọng. Các hoạt động giao dịch chuyển quyền sử
dụng đất cho các cá nhân có nhu cầu thực tế sẽ khó diễn ra. Vì vậy, việc ổn định giá
đất là một vấn đề quan trọng để phát triển kinh tế thị trường hiện nay.

9


Giá đất có vai trò điều tiết và giám sát thị trường thông qua quy hoạch sử dụng đất.
Giá đất được điều chỉnh phù hợp với năng lực kinh tế, nên giai đoạn chuyển tiếp từ
cơ chế cũ sang cơ chế mới là rất quan trọng và cần được xem xét thận trọng. Điều
18. Luật đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước quy định nguyên tắc, phương pháp
định giá đất. Nhà nước ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất
cụ thể. Giá đất cụ thể được sử dụng để làm căn cứ để tính tiền sử dụng đất khi Nhà
nước công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích
đất ở vượt hạn mức; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất
phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở đối với phần diện tích vượt hạn mức
giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân. Tính tiền thuê đất đối với đất nông nghiệp vượt
hạn mức giao đất, vượt hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của
hộ gia đình, cá nhân; tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử
dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; công nhận quyền sử
dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với tổ chức mà phải nộp tiền

sử dụng đất; tính tiền thuê đất đối với trường hợp Nhà nước cho thuê đất không
thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ
phần hóa doanh nghiệp nhà nước mà doanh nghiệp cổ phần sử dụng đất thuộc
trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất
một lần cho cả thời gian thuê; tính tiền thuê đất đối với trường hợp doanh nghiệp
nhà nước cổ phần hóa được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm; tính
tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 114). Điều này đã làm thay đổi căn
bản cách nhìn nhận về đất đai nói chung. Để tham gia thị trường bất động sản, thì
bất động sản phải có giá. Giá bất động sản, trong đó chủ yếu là giá đất được hình
thành khác với các loại tài sản hàng hóa khác. Từ Luật Đất đai năm 1993 đến Luật
Đất đai năm 2013, khái niệm về sự hình thành và xác định giá đất ngày càng được
quy định rõ ràng và cụ thể hơn, tạo cơ sở pháp lý cho công tác quản lý nhà nước về
đất đai và hoạt động của thị trường bất động sản. Nhà nước phải xác định giá đất
nhằm làm phương tiện quản lý, tăng ngân sách nhà nước và khống chế, điều tiết thị
trường khi cần thiết. Đối với thị trường bất động sản, giá đất đóng một vai trò rất

10


quan trọng là đòn bẩy kinh tế đối với việc thể hiện toàn bộ tiềm năng kinh tế của đất
nước, điều chỉnh và giám sát thị trường.
1.3. Cơ sở quy định giá đất
Cơ sở lý luận
Ở nước ta, Luật đất đai đã trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung đặc biệt là các
vấn đề về giá đất được quy định rõ ràng với hệ thống các thông tư, nghị định hướng
dẫn chi tiết. Việc ban hành và sửa đổi bổ sung các quy định của Luật đất đai về giá
đất không phải là ngẫu nhiên mà đó là cả một quá trình tìm hiểu, nghiên cứu và dựa
trên những cơ sở lý luận nhất định.
Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 đã chỉ rõ
đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do

Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý5. Như vậy, Nhà nước thực hiện
nhiệm vụ quản lý đất đai trên lãnh thổ Việt Nam và có quyền thu về những lợi ích
có được từ đất như: tiền sử dụng đất khi nhà nước giao đất, cho thuê đất,… Trên cơ
sở đó, Nhà nước phân bổ, cân bằng lợi ích có được từ đất cho chính các chủ thể
khác nhau trong quan hệ đất đai đó, tạo nên một thiết chế công bằng, bình đẳng cho
mọi người dân trong xã hội. Mục đích cuối cùng của Nhà nước và người sử dụng
đất là khai thác và sử dụng tốt nhất nguồn lực từ đất đai. Do vậy, việc Nhà nước ban
hành khung các loại giá đất, quy định việc xác định giá trị các loại đất cũng là làm
cơ sở cho những giao dịch dân sự về đất đai trên thị trường bất động sản diễn ra
lành mạnh, có hiệu quả. Bên cạnh đó, với quy định cụ thể về giá đất còn làm căn cứ
để người sử dụng đất thực hiện tốt các nghĩa vụ tài chính của mình đối với Nhà
nước giảm thiểu tối đa tình trạng thất thoát ngân sách nhà nước.
Trong thời gian qua, để thực hiện việc điều tiết mối quan hê kinh tế về đất
đai. Nhà nước đã soạn thảo và ban hành một hệ thống văn bản để thực hiện công tác
xác định giá đất. Đầu tiên là sự ra đời của Nghị định 87/1994/NĐ-CP của Chính
phủ ngày 17/8/1994 quy định khung giá các loại đất, Thông tư liên tịch 94/TT-LB
5

. Điều 53, 54 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt Nam năm 2013;

11


của Bộ Tài chính - Xây dựng - Tổng cục địa chính - Ban Vật giá Chính phủ ngày
14/11/1994 hướng dẫn thi hành nghị định số 87/1994/NĐ-Cp. Tuy nhiên, theo quy
định của các văn bản này thì khung giá đất thấp hơn so với giá đất chuyển nhượng
trên thị trường. Điều này không những gián tiếp gây nên tình trạng buông lỏng công
tác quản lý, điều tiết thị trường bất động sản, mà còn là lý do để các chủ thể tham
gia giao dịch về đất đai tiền hành các giao dịch "ngầm" trái quy định pháp luật
nhằm thu lợi cho mình gây thất thu cho ngân sách nhà nước. Nhận định được hạn

chế đó, điểm a, khoản 1, Điều 56, Luật đất đai 2003 đã khắc phục tình trạng trên khi
quy định: giá đất do Nhà nước quy định phải: "sát với giá chuyển nhượng quyền sử
dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường": Với quy định này đã giảm
thiểu bớt tình trạng giao dịch "ngầm" trên thị trường, tuy nhiên Luật quy định như
vậy là hết sức "mập mờ" và khó thực hiện trên thực tế. Đây cũng là nguyên nhân
tồn tại hai loại giá đất ở nước ta đó là giá đất do Nhà nước quy định và giá đất theo
thị trường khi mà thị trường luôn có nhiều biến động và diễn biến liên tục, dẫn đến
các khiếu kiện về đất đai trên cả nước thường xuyên xảy ra.
Luật đất đai năm 2013 ra đời đã phần nào khắc phục được những thiếu sót
trên, khi đã có quy định cụ thể nhằm mục đích bám sát giá thị trường để điều chỉnh
khung giá đất do Nhà nước ban hành. Quy định này đã góp phần rút ngắn khoảng
cách giữa giá đất trên thực tế và giá đất do Nhà nước quy định, điều này tạo nên tâm
lý thoải mái hơn cho các chủ thể khi xác định giá đất trong các giao dịch đất đai,
đặc biệt trong vấn đề bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất từ đó đảm bảo
nguồn thu ngân sách không bị thất thoát và giảm thiểu tình trạng khiếu kiện.
Bên cạnh đó, việc quy định giá đất phù hợp còn có ý nghĩa quan trọng trong
việc giúp cơ quan nhà nước xử lý tốt các quan hệ tài chính đất đai. Theo đó, việc
xác định giá đất và khung giá đất các loại đất được sử dụng làm căn cứ để tính các
khoản thu tài chính từ đất đai một cách minh bạch và hợp lý. Giá đất do Nhà nước
quy định còn là cơ sở để thực hiện việc đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án
có sử dụng đất. Hơn nữa, giá đất do Nhà nước quy định còn có giá trị tham khảo

12


cho các bên tham gia giao dịch về đất đai trong việc thỏa thuận giá chuyển nhượng
sử dụng đất cho phù hợp.
Có thể thấy, mục đích của việc quy định giá đất không phải là Nhà nước coi
đất đai như một loại hàng hóa thông thường mà chính là muốn điều tiết lợi ích giữa
Nhà nước và người sử dụng đất cho phù hợp trong quan hệ đất đai, cũng như đảm

bảo các nghĩa vụ tài chính trong lĩnh vực đất đai. Như vậy, với vai trò là đại diện
chủ sở hữu, các quy định về giá đất đã góp phần tạo ra nguồn thu cho ngân sách nhà
nước, đồng thời thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước, tạo quyền bình đẳng
giữa các đối tượng sử dụng đất, đảm bảo công bằng xã hội.
Cơ sở thực tiễn
Nhu cầu tăng trưởng kinh tế cao cùng với sự gia tăng về dân số đã gây sức
ép to lớn đến việc khai thác và sử dụng đất. Chưa bao giờ, vấn đề sử dụng có hiệu
quả, tiết kiệm để phát huy hết thế mạnh của đất đai lại trở thành một yêu cầu cấp
thiết trong quản lý nhà nước như giai đoạn hiện nay ở nước ta. Bởi lẽ, đất đai là
nguồn tài nguyên có hạn song lại chứa đựng những giá trị to lớn về cả kinh tế lẫn xã
hội, an ninh quốc phòng, vì thế giá trị của đất đai luôn có khuynh hướng tăng lên
cùng với sự phát triển của mỗi quốc gia trong đó có Việt Nam. Tuy nhiên, thực tế ở
nước ta trong thời gian qua giá đất đã không phản ánh đúng điều kiện kinh tế xã hội.
Điều này đòi hỏi Nhà nước ta phải nỗ lực hơn nữa trong việc nâng cao chất lượng quản
lý đất đai đặc biệt là về giá trị kinh tế. Mà công cụ quản lý trực tiếp và hữu hiệu nhất
chính là thông qua giá đất. Việc xây dựng hệ thống các quy phạm điều chỉnh vấn đề
giá đất là không hề đơn giản đặc biệt là khi nền kinh tế đang có nhiều thay đổi do có
cơ chế giá đất phù hợp, nhà làm luật phải dựa trên những cơ sở thực tế nhất định:
Thứ nhất, sự chuyển đổi nền kinh tế. Trong nền kinh tế thị trường giá đất có
cơ chế hình thành và vận hành riêng theo quy luật khách quan. Song bên cạnh đó
Nhà nước cũng đưa ra những biện pháp nhằm điều chỉnh, đảm bảo, tạo điều kiện cho
các quy luật thị trường đi đúng hướng và phát triển theo hướng tích cực và ổn định.
Chính vì vậy, Nhà nước đã tiến hành xóa bỏ sự bao cấp về giá đất và chuyển sang áp

13


dụng cơ chế thị trường trong quản lý đất đai thể hiện thông qua công nhận đất đai là
một hàng hóa đặc biệt, do vậy cần phải quy định cụ thể về "giá" của loại hàng hóa đó.
Nhà nước muốn quản lý đất đai hiệu quả thì không chỉ sử dụng các phương

thức mang tính chính trị- hành chính thuần túy mà còn phải áp dụng các biện pháp
mang tính kinh tế thông qua việc xác định giá đất cụ thể phù hợp. Từ đó, phục vụ
cho công tác quản lý hành chính về đất đai cũng thuận lợi hơn.
Thứ hai, tầm quan trọng của thị trường bất động sản. Thị trường bất động
sản là một trong những thị trường đầu vào quan trọng, đóng góp một phần to lớn
vào việc thúc đẩy sự phát triển kinh tế một cách đồng bộ cùng với các thị trường
khác như thị trường công nghệ, thị trường lao động, thị trường chứng khoán… Trên
thực tế, thị trường bất động sản chịu ảnh hưởng mạnh mẽ, trực tiếp nhất từ các quy
định của pháp luật đất đai về vấn đề giá đất. Bởi lẽ, sự phát triển của thị trường bất
động sản theo hướng "đóng băng" hay "ấm" lên, "suy" hay "thịnh" đều chịu sự tác
động trực tiếp từ yếu tố cơ chế giá. Do vậy, để xây dựng và đưa thị trường bất động
sản phát triển việc quy định về giá đất là hoàn toàn cần thiết.
Thứ ba, xuất phát từ vai trò của đất đai. Hiện nay, nước ta đang trong giai
đoạn thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước
mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh thì đất đai đóng vai trò là nguồn lực chủ
yếu, nguồn vốn to lớn để phát triển đất nước. Theo thống kê, ngân sách từ đất đai
chiếm tỷ trọng không hề nhỏ trong tổng thu ngân sách. Cụ thể, năm 2002 trước thời
điểm Luật đất đai năm 2003 được ban hành, thu ngân sách nhà nước từ đất là
45.486 tỷ đồng, chiếm 4,43% tổng thu ngân sách nhà nước. Thu ngân sách nhà
nước về đất tăng cao kể từ khi Luật đất đai 2003 có hiệu lực, giá đất theo giá thị
trường tăng 02 -04 lần. Đặc biệt thời điểm 2010, thị trường bất động sản phát triển
đỉnh điểm, trong đó tổng thu ngân sách từ đất là 67.767 tỷ đồng, chiếm 11,21% tổng
thu ngân sách nhà nước. Đến năm 2015, tổng thu ngân sách nhà nước đạt 911.100
tỷ đồng, trong đó tổng thu từ đất là 49.678 tỷ đồng, chiếm 5,51% tổng thu ngân sách

14


nhà nước6. Có thể thấy, qua quá trình áp dụng và thực hiện các biện pháp quản lý
đất đai, việc kết hợp đồng bộ giữa quản lý bằng phương pháp hành chính và phương

pháp kinh tế thông qua công cụ tài chính là giá đất đang thực sự mang lại hiệu quả
trong những năm qua. Như vậy, chỉ có thông qua việc quy định giá đất phù hợp thì
mới biến tiềm năng của đất thành vốn, thành động lực cho đầu tư, thúc đẩy sử tăng
trưởng của nền kinh tế quốc dân.
1.4. Các yếu tố chi phối đến giá đất
Yếu tố thứ nhất: Quan điểm, chủ trương của Đảng trong lĩnh vực đất đai
Yếu tố chi phối đầu tiên cần được phân tích là quan điểm, chủ trương của
Đảng Cộng sản Việt Nam đối với công tác xây dựng pháp luật về đất đai. Theo
Hiếp pháp, Đảng là tổ chức chính trị có vai trò lãnh đạo nhà nước, do đó, những
quan điểm, chủ trương của Đảng sẽ được thể chế hóa thành các quy phạm pháp luật.
Về cơ bản, các quan điểm chỉ đạo trong lĩnh vực đất đai là thống nhất từ Nghị quyết
Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX và được bổ sung
trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX bao
gồm những nội dung chính sau đây:
Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu
và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt,
nhưng không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất,
từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất.
Thứ hai, người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công
nhận quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn và có các
quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế
chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và được bồi thường khi Nhà nước thu hồi
đất, tùy theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

6

. Số liệu đưa ra tạ Hội nghị khu vực châu Á chương trình chia sẻ tri thức (KSP) của Hàn Quốc với Việt Nam
năm 2015

15

Thứ ba, đất đai được phân bổ hợp lý, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và
có hiệu quả cao; bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, bảo vệ môi trường sinh thái,
đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững đất nước; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất
canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia.
Thứ tư, cần đẩy mạnh công tác cải cách hành chính, bảo đảm công khai,
minh bạch trong quản lý đất đai, đồng thời phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ
̣về đất đai7.
Quan điểm đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước là đại diện chủ sở
hữu được thể hiện trong các văn bản pháp luật của Việt Nam như Hiến pháp, Bộ
luật Dân sự, Luật Đất đai8. Việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân có tính chi
phối mạnh mẽ đến nội hàm pháp luật về đất đai ở những điểm chính sau đây:
Một là, pháp luật phải xác định được tư cách của nhà nước đối với đất đai.
Rõ ràng, chủ sở hữu là toàn dân không thể trực tiếp sở hữu đối với đất đai nên nhà
nước, với tư cách là thực thể do nhân dân thành lập, sẽ trở thành người đại diện chủ
sở hữu đối với đất đai. Đồng thời, nhà nước còn có tư cách là chủ thể quản lý đối
với lĩnh vực đất đai, tức là một thực thể "đứng trên" các bên trong các giao dịch đối
với đất đai.
Hai là, do đất đai không được xác định là hàng hóa mà tư nhân có thể sở
hữu, nhưng thực tế không thể ngăn cấm các giao dịch đối với đất đai vì đây là nhu
cầu tất yếu trong xã hội, do đó pháp luật cần phải xác lập một loại tài sản đặc thù là
quyền sử dụng đất để đảm bảo quyền giao dịch, sử dụng đất đai của các chủ thể
trong xã hội. Tính đặc biệt của loại hàng hóa này là ở chỗ, quyền sử dụng đất là
hàng hóa vô hình, các chủ thể trong đó bao gồm cả cá nhân đều có thể là chủ sở

7

. Ban Chấp hành trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 6/11/2012 về về tiếp
tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền

tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại
8
. Hiến pháp 1992 Điều 17 và 18 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân; Bộ luật Dân sự Điều 200 lại
khẳng định đất đai thuộc hình thức sở hữu nhà nước. Luật Đất đai năm 2003 tại Điều 5 thể hiện rõ nhất, đó là
"đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu".

16


hữu, và đối tượng sở hữu là quyền sử dụng đất đai thuộc sở hữu nhà nước9. Điều đó
có nghĩa, quyền sử dụng đất là quyền phụ thuộc vào quyền sở hữu đất đai chứ
không phải là quyền độc lập10. Vì vậy, ngoài việc công nhận quyền sử dụng đất là
một loại hàng hóa, còn cần xác định cơ chế điều chỉnh để đảm bảo nó được đối xử
đúng với bản chất hàng hóa, tức là phải xây dựng thị trường quyền sử dụng đất và
đảm bảo thị trường đó phát triển lành mạnh.
Việc xác định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước là đại diện chủ sở
hữu vừa có những ưu điểm sau:
- Đất đai là tài sản đặc biệt, rất quan trọng đối với bất cứ cá nhân nào trong
xã hội và toàn thể nhân dân, nên việc đối xử với đất đai không thể giống như các
hàng hóa thông thường. Chính vì vậy, việc quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân
đảm bảo tôn trọng thành quả cách mạng và lịch sử, đồng thời cũng nhằm để đảm
bảo cho nhà nước có khả năng sử dụng nguồn lực đất đai đáp ứng các nhu cầu phát
triển kinh tế đất nước.
- Quan điểm nhà nước là đại diện chủ sở hữu sẽ tạo hành lang pháp lý cho
nhà nước có nhiều quyền hơn trong quản lý và phân phối đất đai. Điều này không
chỉ giúp nhà nước có nguồn tài chính mạnh hơn thông qua việc giao đất, cho thuê
đất, mà còn đảm bảo cho công tác quy hoạch sử dụng đất được thuận lợi hơn vì nhà
nước, với tư cách là chủ sở hữu, sẽ dễ dàng hơn trong việc thu hồi đất, chuyển mục
đích sử dụng đất và đồng ý cho các dự án sử dụng đất.
Bên cạnh những ưu điểm, việc quan điểm sở hữu toàn dân đối với đất đai

cũng có những hạn chế nhất định, trong đó có những hạn chế đã bộc lộ trong thời
gian gần đây vì trong quá trình lập pháp, cơ quan soạn thảo đã không chú trọng đến
những ảnh hưởng này.
Một là, vì người sử dụng đất không phải là chủ sở hữu, nên phải phân tách
giữa tư cách người sử dụng đất với tư cách chủ sở hữu tài sản trên đất. Thực tế là
9

. Một số nhà khoa học gọi cách thức phân chia sở hữu này là sở hữu "kép" hoặc sở hữu "theo lớp", tuy
nhiên, những khái niệm này vẫn còn tranh luận và phải được làm rõ thêm
10
. TS.Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Xuân Trọng, "Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất"

17


các cơ quan có thẩm quyền đang gặp khó khăn trong việc phân tách hai quyền này
trong các trường hợp cụ thể11.
Hai là, nhà nước có hai tư cách, vừa là chủ thể quản lý đối với các giao dịch
liên quan đến đất đai, vừa là chủ sở hữu cho nên về lý thuyết, nhà nước có nhiều
quyền hơn so với những chủ thể còn lại. Trên thực tế, nhiều vụ việc khiếu kiện của
người dân trong thời gian qua mặc dù đã được kết luận là cơ quan áp dụng luật
không có sai phạm, nhưng cũng không đảm bảo một cách thực sự hợp lý về quyền
lợi và sự bình đẳng của người dân12.
Ba là, vì quyền sử dụng đất và đất là các tài sản khác nhau, nên cần quy
định khác nhau về giá, tức là giá đất và giá quyền sử dụng đất là khác nhau. Tuy
nhiên, trong các văn bản hiện hành thì giá đất lại được định nghĩa chính là giá
quyền sử dụng đất13.
Do đó, theo quy định của Luật Đất đai thì Khung giá đất và Bảng giá đất về
bản chất là quy định về giá quyền sử dụng đất, vì nó được áp dụng cho các giao
dịch về quyền sử dụng đất.

Như vậy, bên cạnh việc phát huy những mặt tích cực, để đảm bảo hạn chế
những chi phối tiêu cực của quan điểm sở hữu toàn dân đối với đất đai, pháp luật
cần phải đảm bảo cho người sử dụng đất được thực hiện quyền sử dụng của mình
một cách ổn định với tư cách là một tài sản dân sự. Có tác giả đã dẫn chiếu nhận
định của Tổ chức Lương Nông thế giới (FAO) cho rằng tại Việt Nam về cơ bản các
quyền năng của chủ sở hữu trên thực tế đã được nhà nước quy định trong quyền của
11

. TS.Doãn Hồng Nhung (2011), "Chế định sở hữu đất đai qua các thời kỳ và giải pháp tăng cường quản lý
nhà nước đối với đất đai", Tạp chí Nghiên cứu lập pháp điện tử;
111inh-so-huu-111at-111ai-qua-cac-thoi-kyva-giai-phap-tang-cuong-quan-ly-nha-nuoc-111oi-voi-111at-111ai/
12
. Ví dụ: Hiện nay có nhiều trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành các văn bản khác nhau về
giá bồi thường ở những dự án khác nhau nhưng có vị trí liền kề, trong khi đó thực hiện việc đền bù cùng thời
điểm. Đặc biệt, chỉ có nhà nước mới có quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất, dẫn đến việc giá đất bồi
thường trước khi thực hiện dự án là thấp vì là đất nông nghiệp, sau đó được chủ đầu tư chuyển nhượng với
giá cao vì đã chuyển thành đất ở theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.Với tư cách là đại diện
chủ sở hữu, việc làm này không có gì sai theo luật, nhưng thường gây bức xúc và khiếu kiện trong nhân dân.
Xem seri bài nhiều kỳ "Khuất tất trong quản lý đất đai ở Huyện Thanh Oai, TP Hà Nội" của Phan Thanh
Hương & Trần Lê Dân, đăng trên báo Người Cao tuổi điện tử (www.nguoicaotuoi.org.vn).
13
. Luật Đất đai năm 2013, Điều 3

18


chủ sử dụng đất14. Lại có ý kiến cho rằng việc quy định đất đai thuộc sở hữu của ai
không quan trọng bằng việc liệu các chủ sử dụng có những quyền năng nào15. Vấn
đề là ở chỗ, từ chỗ nhận ra sự chi phối của quan điểm sở hữu toàn dân về đất đai,
pháp luật cần tiếp tục hoàn thiện để tách bạch cụ thể vai trò của nhà nước trong

quan hệ đất đai, đồng thời đảm bảo cơ chế bảo vệ cho người sử dụng đất trong các
giao dịch đất đai, đặc biệt là trước quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền
với tư cách là đại diện chủ sở hữu vì lợi thế lúc này nghiêng về cơ quan nhà nước vì
chủ thể này mang quyền lực nhà nước khi thực hiện các giao dịch mà nhiều giao
dịch mang bản chất là giao dịch dân sự.
Yếu tố thứ hai: Bản chất của đất đai (với tư cách là một loại tài sản đặc biệt)
Bản chất của đất đai sẽ có sự chi phối lớn đến các quy định của pháp luật vì
nếu không điều chỉnh đúng bản chất của sự vật, hiện tượng thì pháp luật không thể
đạt được hiệu quả điều chỉnh. Sau đây là những đặc điểm quan trọng nhất của đất
đai với tư cách là một tài sản và ảnh hưởng của nó đến các quy định pháp luật về tài
chính đất đai.
Thứ nhất, đất đai gắn liền với lãnh thổ và chủ quyền của một quốc gia. Mỗi
một quốc gia đều có phần đất đai của riêng mình, và chính quyền nơi đó có trách
nhiệm đảm bảo chủ quyền của quốc gia mình trên phần đất đai ấy. Do vậy, vấn đề
sở hữu đối với đất đai thường rất nhạy cảm khi "động chạm" đến vấn đề chủ quyền.
Thực tế đã có Chính phủ sẵn sàng mua lại đất đai thuộc sở hữu tư nhân với mục
đích đảm bảo có thể bảo vệ được chủ quyền lãnh thổ của mình16. Do vậy, pháp luật
các quốc gia cũng đều có những quy định nhằm đảm bảo nhà nước có thể thực hiện
các quyền về chủ quyền quốc gia đối với đất đai, cho dù nó thuộc sở hữu tư nhân
hay sở hữu nhà nước. Ví dụ: Luật Đất đai năm 2003 không cho phép tổ chức và cá
14

. Phạm Quang Lê (2003), "Luật Đất đai - Hai vai trò của nhà nước", Tạp chí Nhà Quản lý số 1, tháng 7/2003
. TS.Phạm Văn Võ (2011), "Về chế độ sở hữu đất đai hiện nay", Hội thảo hoàn thiện các báo cáo rà soát
Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Kinh doanh bất động sản, TP Hồ Chí Minh, ngày
25/8/2011
16
. Vụ việc Nhật Bản quyết định mua một số đảo thuộc sở hữu tư nhân ở quần đảo Sensaku (Trung Quốc gọi
là Điều Ngư) để chúng trở thành sở hữu nhà nước, đảm bảo cho Nhật Bản chắc chắn hơn trong giải quyết
tranh chấp chủ quyền với Trung Quốc.

15

19


nhân người nước ngoài được giao đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà
chỉ được Nhà nước Việt Nam cho thuê đất17. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều tổ chức
đầu tư nước ngoài đã có những cách "lách luật" để đầu tư vào đất đai như hợp tác
với bên Việt Nam có quyền sở dụng đất, hoặc "núp bóng" dưới danh nghĩa các dự
án kinh doanh rồi chuyển nhượng tài sản trên đất... Do đó, pháp luật cần có những
quy định cụ thể để phòng ngừa và điều chỉnh những trường hợp này.
Thứ hai, đất đai được chuyển giao giữa các thế hệ người Việt Nam. Khác
với những tài sản khác, đất đai về cơ bản là loại tài sản có tính bền vững nên được
các thế hệ chuyển giao cho nhau. Về tập quán, đời ông bà chuyển cho cha mẹ, sau
đó cha mẹ chuyển giao cho con, cháu... Do có tính bền vững cố kết với quan hệ gia
đình, huyết thống nên trong quá trình điều chỉnh về pháp luật, nhà nước cần tôn
trọng đặc trưng này nhằm tránh những xáo trộn không cần thiết ảnh hưởng đến nền
tảng xã hội. Pháp luật về đất đai cũng đã thể hiện khá rõ nội dung này như đảm bảo
các quyền thừa kế, quyền tặng cho quyền sử dụng đất đối với chủ sử dụng đất, miễn
thuế thu nhập cá nhân trong trường hợp thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và tài
sản trên đất giữa những người thân như cha mẹ với con, ông bà với cháu...
Đặc điểm chuyển giao giữa các thế hệ của của đất đai cũng đòi hỏi cơ quan
ban hành pháp luật cần xem xét đến thời hạn quyền sử dụng đất nhằm đảm bảo cho
người dân được yên tâm sản xuất cũng như đầu tư cho đất đai. Luật Đất đai năm
2003 quy định đối với đất sản xuất thì thời hạn giao là 20 năm hoặc 50 năm là quá
ngắn, trong khi đó thời hạn thuê lại có thể lên đến 70 năm, thậm chí là 99 năm18. Vì
vậy, để đảm bảo quyền lợi của người dân được giao đất nông nghiệp từ 15/10/1993
sắp hết thời hạn, Đảng và Nhà nước đã quyết định tiếp tục gia hạn cho người đang
sử dụng đất và không đặt vấn đề điều chỉnh lại đất nông nghiệp đã giao cho các hộ

17
18

. Luật Đất đai năm 2013, Điều 56;
. Luật Đất đai năm 2003, Điều 67

20