Pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng qua thực tiễn huyện lập thạch tỉnh vĩnh phúc

I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ TH HI ANH

PHáP LUậT Về KIểM SOáT
CHI NGÂN SáCH CHO ĐầU TƯ XÂY DựNG
QUA THựC TIễN HUYệN LậP THạCH TỉNH VĩNH PHúC

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2018


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ TH HI ANH

PHáP LUậT Về KIểM SOáT
CHI NGÂN SáCH CHO ĐầU TƯ XÂY DựNG
QUA THựC TIễN HUYệN LậP THạCH TỉNH VĩNH PHúC
Chuyờn ngnh: Lut Kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: TS. NGUYN TH THUN

H NI - 2018

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng
tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nào khác. Các số liệu,ví dụ và trích dẫn trong Luận văn
đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất
cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ về tài chính
theo quy định của Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để
tôi có thể bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƯỜI CAM ĐOAN

LÊ THỊ HẢI ANH


MỤC LỤC
Trang
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Danh mục từ viết tắt
Danh mục các bảng, sơ đồ
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN
SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ PHÁP
LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG ......................................................................... 7
1.1.
Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc
cho đầu tƣ xây dựng ........................................................................... 7

1.1.1. Khái quát về chi ngân sách cho đầu tư xây dựng................................. 7
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng .................................................................................... 8
1.1.3. Yêu cầu của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........ 10
1.1.4. Phương thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ......... 12
1.1.5. Vai trò của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........ 15
1.2.
Những vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát chi ngân sách
nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 17
1.2.1. Khái niệm và nội dung pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà
nước cho đầu tư xây dựng .................................................................. 17
1.2.2. Nội dung pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu
tư xây dựng ......................................................................................... 20
1.2.3. Các chủ thể và thẩm quyền của các chủ thể tham gia kiểm soát
chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................... 22
1.2.4. Các quy định về quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng .................................................................................. 27
1.2.5. Các quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong quá trình kiểm
soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ............................. 30
Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 33


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ
THỰC TIỄN THỰC HIỆN TẠI HUYỆN LẬP THẠCH, TỈNH
VĨNH PHÚC ............................................................................................ 34
2.1.
Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc
cho đầu tƣ xây dựng ......................................................................... 34
2.1.1. Thực trạng quy định về chủ thể và thẩm quyền của các chủ thể

tham gia kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ..... 35
2.1.2. Thực trạng nguyên tắc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng
qua Kho bạc Nhà nước ....................................................................... 38
2.1.3. Thực trạng quy định về điều kiện thanh toán vốn đầu tư xây dựng
qua Kho bạc Nhà nước ....................................................................... 40
2.1.4. Thực trạng quy định về phương thức thanh toán vốn đầu tư xây
dựng qua Kho bạc Nhà nước .............................................................. 41
2.1.5. Thực trạng quy định về chế tài xử lý vi phạm pháp luật trong quá
trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ........... 50
2.2.
Thực tiễn thực hiện kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đầu
tƣ xây dựng trên địa bàn huyện Lập Thạch, tỉnh Vĩnh Phúc........... 53
2.2.1. Đặc điểm tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội huyện Lập Thạch
có ảnh hưởng đến lĩnh vực chi ngân sách nhà nước và kiểm soát
chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng .................................... 53
2.2.2. Thực tiễn tổ chức và thực hiện kiểm soát chi ngân sách cho đầu
tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc ............................. 58
Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 73
Chƣơng 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP
LUẬT VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM .....................................................74
3.1.
Định hƣớng hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách
nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 74
3.2.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân sách
nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng........................................................ 77
3.2.1. Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm của các chủ thể có liên
quan trong quá trình sử dụng vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng.... 77

3.2.2. Hoàn thiện các quy định về sự giám sát hoạt động chi ngân sách
cho đầu tư xây dựng của cộng đồng................................................... 78
3.2.3. Hoàn thiện các chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh
vực KBNN ......................................................................................... 79
3.2.4. Hoàn thiện phương thức hoạt động của KBNN ................................. 82
3.3.
Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát chi ngân
sách nhà nƣớc cho đầu tƣ xây dựng ............................................... 84
3.3.1. Sửa đổi, bổ sung tiêu chuẩn kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư
xây dựng ............................................................................................. 84
3.3.2. Hiện đại hóa công nghệ quản lý và phát triển nguồn nhân lực .......... 86
Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................... 88
KẾT LUẬN .................................................................................................... 89
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 90


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND:

Hội đồng nhân dân

KBNN:

Kho bạc Nhà nước

NSNN:

Ngân sách nhà nước

QLDA:

Quản lý dự án

UBND:

Ủy ban nhân dân


DANH MỤC BẢNG, SƠ ĐỒ
Số hiệu

Tên bảng, sơ đồ

Trang

Bảng 2.1: Phân bổ vốn NSNN cho đầu tư xây dựng theo ngành
kinh tế giai đoạn 2013 -2016

66

Bảng 2.2: Số liệu tổng hợp giải ngân vốn đầu tư xây dựng từ
NSNN qua KBNN huyện Lập Thạch

68

Bảng 2.3: Kết quả công tác kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây
dựng qua KBNN huyện Lập Thạch giai đoạn 2014 - 2016

69

Sơ đồ 2.1: Quy trình giao dịch một cửa trong kiểm soát ngân sách
cho đầu tư xây dựng tại KBNN huyện Lập Thạch

63


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Với một nước đang phát triển như nước ta, hằng năm, quỹ ngân sách nhà
nước dành ra một khoản tiền không hề nhỏ cho chi đầu tư xây dựng. Đây là
khoản chi quan trọng trong nội dung chi đầu tư phát triển. Để đảm bảo nguồn
chi được sử dụng đúng mục đích, mang lại hiệu quả cao, thiết thực, bất kỳ Nhà
nước nào cũng đều xây dựng các chế độ, chính sách sử dụng và kiểm soát việc
sử dụng nguồn chi của các cấp chính quyền thực hiện công tác chi để hạn chế
thất thoát, lãng phí. Là một công cụ hữu hiệu của Nhà nước để điều chỉnh các
mối quan hệ trong lĩnh vực ngân sách nhà nước và trong lĩnh vực kiểm soát chi
ngân sách, Luật ngân sách nhà nước năm 2015 đã quy định tương đối rõ ràng
về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị trong quá trình thực hiện,
do đó, các khoản chi cho đầu tư xây dựng đã từng bước theo đúng định hướng;
công tác lập, phê duyệt và phân bổ vốn dự toán đã dần đi vào nề nếp…
Là một huyện nghèo của tỉnh Vĩnh Phúc, với đặc điểm là một huyện
miền núi, dân trí thấp, cơ sở hạ tầng còn lạc hậu, do vậy nguồn vốn ngân sách
dành cho đầu tư xây dựng tại địa phương rất lớn. Trong những năm qua,
chính quyền địa phương tại đây đã thực hiện nhiều biện pháp nhằm cụ thể hóa
các quy định của pháp luật về kiểm soát nguồn chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng, đặc biệt là Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 nhằm đảm
bảo các nguồn chi cho hoạt động xây dựng được đúng luật, tránh thất thoát
lãng phí. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, các quy định của pháp luật về
kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng đã bộc lộ một số tồn

tại và hạn chế như: việc cấp phát, chi trả vốn ngân sách nhiều khi chỉ mới là
xuất quỹ theo kế hoạch vốn và kinh phí đã được phân bổ, chưa thanh toán đến
chủ nợ thực sự. Nhiều cơ quan, đơn vị còn tìm mọi cách để sử dụng hết nguồn
quỹ được cấp, không quan tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng

1


và dự toán được phê duyệt; trách nhiệm, quyền hạn của các Bộ, ngành, cơ
quan, đơn vị chưa được phân định một cách rõ ràng, các chế tài xử phạt về
hành vi gây thất thoát lãng phí nguồn chi xây dựng còn yếu kém không đủ
tính răn đe. Do đó, việc nghiên cứu pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho
đầu tư xây dựng là việc làm cần thiết, qua đó có các đề xuất kịp thời chỉnh
sửa các quy định pháp luật hiện hành về vấn đề này nhằm nâng cao hiệu quả
hoạt động chi ngân sách cho đầu tư xây dựng trên cả nước nói chung và tại
huyện Lập Thạch nói riêng là việc làm cấp bách về cả lý luận và thực tiễn. Từ
những lý do trên, em chọn đề tài: “Pháp luật về kiểm soát chi ngân sách cho
đầu tư xây dựng qua thực tiễn huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc” là đề tài
cho luận văn tốt nghiệp cao học của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Kiểm soát chi ngân sách nhà nước nói chung và kiểm soát chi ngân
sách nhà nước cho đầu tư xây dựng nói riêng có vai trò rất quan trọng trong
ổn định, tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Các nhà nghiên
cứu lĩnh vực đầu tư công cũng chứng minh rằng nếu quản lý đầu tư công
không hiệu quả sẽ dẫn đến nhiều hệ lụy cho xã hội và đưa ra các giải pháp
quản lý đầu tư công một cách tốt nhất.
2.1. Tình hình nghiên cứu của các nước trên thế giới
Để chứng minh cho vai trò của đầu tư công trong tăng trưởng kinh tế và
mối quan hệ giữa đầu tư công, nợ nước ngoài và tăng trưởng kinh tế, các tác
giả Benedict Clements, Rina Bhattacharya, and Toan Quoc Nguyen đã có bài

phân tích “External Debt, Public Investment, and Growwth in Low-Income
Countries”- Nợ nước ngoài, đầu tư công và tăng trưởng kinh tế ở các nước có
thu nhập thấp (2003). Trong nghiên cứu này, các tác giả đã tổng quan các lý
thuyết liên quan đến vấn đề nghiên cứu, đưa ra các mô hình tăng trưởng, mô
hình đầu tư công, từ đó định hướng và phân tích các tác động qua chứng minh
thực tế từ các nước có thu nhập thấp (Togo, Benin, Eritrea, Mauritania, Uganda,
2


Bhutan, Ethiopia, Mozambique, Vanuatu, Bolivia, Gambia, The Nepal, Vietnam,
Burkina Faso, Ghana, Nicaragua, Yamen…).
Bên cạnh vai trò kinh tế của đầu tư công, nó còn có vai trò xã hội. Một
trong những vai trò xã hội của đầu tư công là giảm nghèo. Bài viết của tác giả
Edward Anderson, Paolo de Renzio and Stephanic Levy: “The Role of Public
Investment in Poverty Reduction: Theories, Evidence and Methods”- Vai trò
của đầu tư công trong giảm nghèo thông qua chứng minh hiệu quả của đầu tư
công trong tăng trưởng, sản xuất, nghèo đói và cân bằng xã hội. Đồng thời,
các tác giả cũng đưa ra các phương pháp thẩm định dự án đầu tư công và phân
bổ tối ưu giữa các vùng nhằm đạt được mục tiêu xã hội…
2.2. Tình hình nghiên cứu trong nước
“Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng từ
ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An” (Phan Thanh Mão, 2013),
Luận án tiến sĩ. Luận án này đã đưa ra được những lý luận cơ bản về vốn
ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng, đưa ra được các nhân tố ảnh
hưởng. Tuy nhiên, tác giả chỉ dừng lại phân tích sâu về hiệu quả đầu tư xây
dựng, chưa phân tích được yếu tố kiểm soát chi ảnh hưởng đến hiệu quả vốn
ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng.
“Quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước của thành phố
Hà Nội” (Lê Toàn Thắng, 2012), Luận văn thạc sĩ. Luận văn đã đánh giá cơ
bản các vấn đề lý luận về quản lý vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước

của thành phố Hà Nội, phân tích thực trạng, đánh giá kết quả, chỉ ra hạn chế,
tìm ra nguyên nhân và đề xuất hai nhóm giải pháp nhằm quản lý vốn đầu tư
xây dựng của thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, đối với Thủ đô là trường hợp đặc
biệt việc áp dụng những đề xuất tại luận văn cho trường hợp ở Lập Thạch
Vĩnh Phúc cần có giải pháp riêng.
Ngoài ra, trên tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia có rất nhiều bài viết
đề cập đến kiểm soát chi đầu tư xây dựng, ví dụ như: “Tạm ứng và thu hồi
3


tạm ứng vốn đầu tư – những vấn đề rút ra từ thực tiễn”, (Lê Hồ Thanh Tâm,
2013) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 132, trang 22-23; “Triển khai
thực hiện cam kết chi qua KBNN trong điều kiện vận hành TABMIS (Hệ
thống quản lý thông tin NSNN và kho bạc”, (Ths Phạm Bình, 2013) Tạp chí
quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 138, trang 17-19; “Quản lý và kiểm soát cam
kết chi NSNN qua KBNN: & nhóm giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện”
(Vĩnh Sang, 2014) Tạp chí quản lý Ngân quỹ Quốc gia, số 139+140, trang
50-54; “Một số giải pháp tăng cường quản lý tạm ứng và thu hồi tạm ứng
trong công tác kiểm soát thanh toán các dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN
qua KBNN”, tác giả Trương Thị Tuấn Linh, 2014) Tạp chí quản lý Ngân
quỹ Quốc gia, số 144, trang 18 -19…
Như vậy, các nghiên cứu của các tác giả trên đã có những đóng góp
nhất định, giúp cho các nhà quản lý có cái nhìn rõ hơn về thực trạng, những
kết quả, những yếu kém, tồn tại trong công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng.
Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu trên chủ yếu nhìn nhận vấn đề kiểm
soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng dưới góc độ kinh tế học, đánh giá tác
động tích cực, tiêu cực đến kinh tế vĩ mô hoặc ở góc độ nghiệp vụ kiểm soát
chi đầu tư xây dựng và hoàn thiện quy trình kiểm soát chi ngân sách cho đầu
tư xây dựng. Còn thực trạng pháp luật và thực trạng thực thi pháp luật về
kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng còn bỏ ngỏ. Do đó, việc nghiên

cứu là cần thiết để tăng khả năng, hiệu quả áp dụng pháp luật kiểm soát chi
ngân sách cho đầu tư xây dựng vào thực tiễn.
3. Phạm vi nghiên cứu
Trong khuôn khổ một đề tài luận văn thạc sĩ, khả năng nghiên cứu và
nguồn tài liệu tham khảo còn rất hạn chế, luận văn chưa thể bao quát hết
được các vấn đề pháp lý về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư
xây dựng mà chỉ dừng lại ở những tiếp cận ban đầu và những giải pháp
mang tính chất gợi mở.
4


Xuất phát từ ý tưởng như vậy, phạm vi nghiên cứu của luận văn hướng
vào những nội dung cơ bản sau:
- Các vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư
xây dựng và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây
dựng. Trên cơ sở các luận giải khoa học về kiểm soát chi ngân sách nhà nước
cho đầu tư xây dựng và cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động
kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng, luận văn tập trung
phân tích làm rõ thực trạng và thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh
Phúc. Người viết không có tham vọng nghiên cứu toàn diện các nội dung và
khía cạnh khác nhau của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu
tư xây dựng vì vốn dĩ hoạt động này rất đa dạng và phức tạp. Luận văn chủ
yếu đề cập đến vấn đề kiểm soát chi đầu tư xây dựng của hệ thống KBNN.
- Dựa vào cơ sở lý luận và thực tiễn nêu trên, luận văn hướng tới việc
đề xuất các định hướng, kiến nghị và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm
soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại Việt Nam. Các định
hướng, kiến nghị và giải pháp này được đề xuất trên quan điểm phù hợp với
hoàn cảnh thực tiễn ở Việt Nam và có tính đến kinh nghiệm kiểm soát chi
ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng của các nước.

4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài
Từ mục đích đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh
Phúc, luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu một cách có hệ thống các vấn đề lý
luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và pháp luật
về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng; phân tích thực
trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và
đánh giá thực trạng thực thi pháp luật tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc
trong thời gian qua; trên cơ sở đó, luận văn đưa ra một số kiến nghị, đề xuất
5


cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà
nước cho đầu tư xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về kiểm soát chi
ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ở nước ta trong giai đoạn hiện nay.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để làm rõ những vấn đề cần nghiên cứu, luận văn đã sử dụng nhiều
phương pháp nghiên cứu khoa học hiện đại và truyền thống như phương
pháp phân tích tổng hợp, so sánh đối chiếu, thống kê, khái quát bằng sơ
đồ… Cụ thể là:
- Phương pháp phân tích, so sánh được dùng để làm rõ khái niệm và
bản chất của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng và
những vấn đề lý luận pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho
đầu tư xây dựng.
- Phương pháp thống kê được sử dụng để làm rõ thực trạng áp dụng
pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư
xây dựng.
- Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa nhằm đưa ra
những đề xuất, kiến nghị của luận văn. Ngoài ra, luận văn cũng áp dụng bảng
biểu, sơ đồ để phân tích, chứng minh các nội dung liên quan.

6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được chia thành 3 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nước
nhà nước cho đầu tư xây dựng và pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà
nước cho đầu tư xây dựng.
- Chương 2: Thực trạng pháp luật về kiểm soát chi ngân sách nhà nước
cho đầu tư xây dựng và thực tiễn thực hiện tại huyện Lập Thạch tỉnh Vĩnh Phúc.
- Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luận về kiểm
soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng ở Việt Nam.
6


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CHO ĐẦU TƢ XÂY DỰNG
1.1. Những vấn đề lý luận về kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho
đầu tƣ xây dựng
1.1.1. Khái quát về chi ngân sách cho đầu tư xây dựng
Khái niệm chi ngân sách cho đầu tư xây dựng
Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là một nội dung trong nhóm chi đầu
tư phát triển. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là khoản chi tài chính nhà
nước được đầu tư cho các công trình thuộc kết cấu hạ tầng (cầu cống, bến
cảng, sân bay, hệ thống thủy lợi, năng lượng, viễn thông…) các công trình
kinh tế có tính chất chiến lược, các công trình và dự án phát triển văn hóa xã
hội trọng điểm, phúc lợi công cộng nhằm hình thành thế cân đối cho nền kinh
tế, tạo tiền đề kích thích quá trình vận động vốn của doanh nghiệp và tư nhân
nhằm mục đích tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần
cho người dân.

Bản chất của chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là việc Nhà nước bỏ
ra một khoản vốn nhằm mục đích thu được lợi ích, tạo ra tài sản cố định
cho xã hội
Đặc điểm chi ngân sách cho đầu tư xây dựng bao gồm:
Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng thường hướng đến hiệu quả xã hội
của các công trình dự án hơn là hiệu quả kinh tế của nó. Nói cách khác, mục
đích của các dự án có nguồn chi từ NSNN hướng đến là phúc lợi xã hội, tạo ra
cơ sở hạ tầng nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của người dân hơn
là chú ý đến mục tiêu, lợi ích kinh tế [16, tr.21].

7


Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là sự can thiệp của Nhà nước vào
thị trường nhằm khắc phục yếu kém, khuyết tật và sự thất bại của thị trường,
nhằm bảo đảm an sinh và công bằng xã hội. Nền kinh tế thị trường có nhiều
ưu điểm, nhưng ngược lại cũng có không ít những khuyết tật. Một trong
những khuyết tật đó chính là khoảng cách giàu nghèo. Chi ngân sách cho đầu
tư xây dựng chính là việc Nhà nước xây dựng cơ sở, vật chất, tạo ra các tài
sản xã hội mang tính lợi ích chung mà các khu vực vốn khác không được
phép đầu tư (VD: an ninh quốc phòng; các lĩnh vực mang tính chất độc quyền
của Nhà nước: điện, dầu mỏ…), không muốn đầu tư (VD: đầu tư xây dựng hệ
thống cơ sở vật chất tại vùng sâu, vùng xa, biên giới hải đảo…);
Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng là khoản chi lớn của Nhà nước
nhưng không mang tính chất ổn định. Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng phụ
thuộc vào quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội từng giai đoạn, từng
thời kỳ của Nhà nước cũng như địa phương và nguồn ngân sách hàng năm.
Đây là những yếu tố không cố định, dễ thay đổi [23, tr.24].
Chi ngân sách cho đầu tư xây dựng thường ít có tính cạnh tranh hơn đầu
tư xây dựng từ các nguồn vốn khác. Nhà nước là chủ thể duy nhất, không có

“đối thủ” nên việc quyết định chủ trương đầu tư thường theo ý kiến, đề xuất,
tham mưu của cơ quan kế hoạch, tài chính… hoặc xuất phát từ ý muốn chủ
quan của Nhà nước mà không xuất phát từ yêu cầu của thị trường. Do vậy,
trong nhiều trường hợp chi ngân sách cho đầu tư xây dựng mang nhiều rủi ro
về mục đích, cách thức sử dụng nguồn vốn, thẩm quyền sử dụng nguồn vốn…
1.1.2. Khái niệm, đặc điểm của kiểm soát chi ngân sách nhà nước
cho đầu tư xây dựng
Danh từ kiểm soát được dùng với ý nghĩa chỉ việc làm của một chủ thể
có quyền lực tiến hành kiểm tra, xem xét, đánh giá và áp dụng các biện pháp
xử lý (nếu cần) đối với hành vi của một hay nhiều chủ thể khác [28, tr.662].

8


Còn trong ngôn ngữ thông thường, danh từ kiểm soát thường được sử dụng để
ám chỉ sự chi phối quyền lực của một chủ thể kinh tế này đối với một chủ thể
kinh tế khác, hoặc đối với thị trường. Ngoài ra, danh từ này còn được dùng để
chỉ sự chi phối, điều chỉnh của Nhà nước đối với các chủ thể pháp luật nhằm
định hướng cho hành vi của các chủ thể này được thực hiện phù hợp với lợi
ích của Nhà nước.
Theo cách tiếp cận này, khái niệm kiểm soát chi ngân sách có thể hiểu
là việc các cơ quan có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, soát xét và
đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi ngân sách nhà nước cho
các chủ thể thực hiện, dựa trên sự đối chiếu với các chính sách, chế độ, định
mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình
thức, phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Hiểu một cách đơn
giản thì kiểm soát chi ngân sách là quá trình thẩm định, kiểm tra các khoản
chi ngân sách theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự toán chi tiêu đã được
cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thông qua.
Từ những phân tích trên, ta có thể hiểu, kiểm soát chi ngân sách cho

đầu tư xây dựng là một nội dung của kiểm soát chi ngân sách nhà nước, được
hiểu là hệ thống các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và bảo đảm
thực hiện nhằm điều chỉnh hoạt động thẩm định, kiểm tra các khoản chi ngân
sách cho đầu tư xây dựng theo đúng chế độ chi, theo dự toán ngân sách và kế
hoạch phân bổ vốn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.
Kiểm soát chi không phải là công cụ quản lý riêng của Nhà nước mà
của tất cả các chủ thể kinh tế, các tổ chức xã hội. Trong bất kỳ hoạt động kinh
tế xã hội nào có sử dụng các nguồn tài chính, chủ thể tiến hành hoạt động đó
cũng đều phải kiểm soát việc sử dụng nguồn tài chính nhằm bảo đảm chi
đúng nguyên tắc, đúng chế độ, tiết kiệm chi phí với mục đích cuối cùng là sử
dụng tối ưu và hiệu quả nguồn vốn. Tuy nhiên, hoạt động kiểm soát chi ngân

9


sách nhà nước nói chung và chi ngân sách cho đầu tư xây dựng nói riêng suy
cho cùng vẫn có nhiều điểm khác biệt, thậm chí đó là những khác biệt mang
tính bản chất so với hoạt động kiểm soát chi của các chủ thể khác trong xã
hội. Cụ thể là:
Thứ nhất, hoạt động kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng bao
giờ cũng được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền dựa trên cơ
sở quyền lực chính trị của Nhà nước.
Thứ hai, kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng vừa mang tính
chất là một hoạt động quản lý nhà nước về tài chính, vừa mang tính chất như
một hành vi quản trị tài chính. Tính chất quản lý hành chính nhà nước của
hoạt động đặc biệt này được thể hiện ở chỗ: nắm trong tay quyền lực công,
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm soát chi ngân sách có thể đưa ra
các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính đối với chủ
thể sử dụng ngân sách nhà nước, đối tượng bị kiểm soát hành chính. Mặt
khác, tính chất quản trị công vụ đặc biệt này thể hiện ở chỗ chi ngân sách nói

chung và chi ngân sách cho đầu tư xây dựng nói riêng là hoạt động tài chính
của Nhà nước nên Nhà nước tiến hành kiểm soát chi ngân sách chẳng khác
nào một doanh nghiệp hay một tổ chức tự quản trị tài sản của mình.
Thứ ba, kiểm soát chi ngân sách nhà nước là một hoạt động mang tính
công vụ và do đó công vụ này luôn được thể chế hóa bằng pháp luật và được
giám sát bởi các cơ quan quyền lực nhà nước.
Thứ tư, đối tượng của hoạt động kiểm soát chi ngân sách chính là hoạt
động chi ngân sách do các cơ quan chức năng của nhà nước cũng như các chủ
thể sử dụng vốn ngân sách thực hiện.
1.1.3. Yêu cầu của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng
Hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước nói chung và hoạt động
kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng ở mọi quốc gia trên thế giới đều

10


được xem là hoạt động đặc biệt quan trọng của chính quyền trong quá trình
quản lý chi ngân sách cho đầu tư xây dựng, giữ vững kỷ luật tài chính của
Nhà nước, ngăn ngừa và hạn chế tình trạng tham nhũng, lãng phí tiền bạc của
nhân dân. Vì lẽ đó, việc đặt ra các yêu cầu có tính nguyên tắc đối với hoạt
động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng là điều cần thiết
với mọi quốc gia trên thế giới. Đối với Việt Nam, hoạt động kiểm soát chi
ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng phải bảo đảm các yêu cầu sau đây:
Một là, hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây
dựng phải bao quát hết được các khoản chi phí trong quá trình chuẩn bị và
thực hiện dự án đầu tư xây dựng, bảo đảm tất cả các chi phí xây dựng đều
phải nằm trong dự toán được duyệt theo đúng mục đích và định mức.
Hai là, chính sách và cơ chế kiểm soát chi ngân sách phải làm cho hoạt
động đầu tư xây dựng của nhà nước đạt hiệu quả cao có tác động tích cực đến
sự phát triển của nền kinh tế, xã hội. Cơ chế kiểm soát chi phải quy định rõ

điều kiện, trình tự, thủ tục kiểm soát bảo đảm tăng cường kỷ cương, kỷ luật
tài chính nhưng không khắt khe, máy móc, không gây ách tắc, phiền hà cho
các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp.
Ba là, tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây
dựng phải được thiết kế gọn nhẹ, năng động theo hướng thu gọn các đầu mối
cơ quan quản lý và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Mặt khác, cũng cần phân
định rõ ràng vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân
sách, cơ quan quản lý ngân quỹ, các cơ quan nhà nước, các đơn vị sử dụng
kinh phí ngân sách trong quá trình thực hiện chi ngân sách nhà nước; bảo đảm
sự công khai kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa những cơ quan, đơn vị đó trong
quá trình kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng.
Bốn là, kiểm soát chi ngân sách nhà nước cần được thực hiện đồng
bộ, nhất quán và thống nhất với việc quản lý ngân sách nhà nước từ khâu

11


lập, chấp hành đến khâu quyết toán ngân sách nhà nước. Đồng thời, hoạt
động này cần có sự thống nhất với việc thực hiện các chính sách và cơ chế
quản lý tài chính khác
1.1.4. Phương thức kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng
Phương thức kiểm soát chi ngân sách là các cách thức, phương pháp
mà nhà nước sử dụng để thẩm định và kiểm tra các khoản chi (trước,
trong và sau khi thanh toán) theo đúng chế độ chi ngân sách và theo dự
toán chi tiêu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền tham gia. Trên thế
giới hiện nay có 4 phương thức kiểm soát chi ngân sách được áp dụng
rộng rãi hiện nay là: Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào;
Phương thức quản lý chi theo chương trình, dự án; Phương thức quản lý
chi theo kết quả đầu ra và Phương thức quản lý chi theo chu trình ngân
sách và khuôn khổ chi tiêu trung hạn [45].

Một là, phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào.
Phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu vào còn gọi là phương thức
quản lý truyền thống được tiến hành trong thời gian cố định thông thường
một năm. Tại Việt Nam, phương thức quản lý này được áp dụng đối với các
đơn vị dự toán thuộc khu vực hành chính, sự nghiệp công chủ yếu dựa trên
tổng nguồn lực hiện có của ngân sách nhà nước, lịch sử kinh nghiệm cấp
phát các năm trước và một phần nhu cầu thực tế phát sinh. Theo đó, cơ chế
quản lý, định mức chi tiêu, sử dụng ngân sách, thậm chí quan điểm xây dựng
chế độ quản lý tài chính được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng
chặt chẽ càng tốt.
Trong hoạt động kiểm soát chi đầu tư xây dựng, việc quản lý chi đầu tư
có những quy định cụ thể dựa trên những căn cứ pháp lý như luật NSNN, luật
xây dựng, luật đấu thầu, nghị định quy định quy chế quản lý đầu tư và xây
dựng, các thông tư hướng dẫn về quản lý và thẩm định, quyết toán vốn đầu tư

12


qua hai bước là: lập, thẩm định, phê duyệt dự án và thực hiện dự án đầu tư.
Mặc dù quy trình quản lý vốn đầu tư tương đối chặt chẽ song chưa thực sự
chú trọng đến hiệu quả đúng mức do chủ yếu kiểm soát dựa trên chi phí đầu
vào, vì vậy có rất nhiều công trình xây dựng cơ bản còn lãng phí, kém hiệu
quả cả về chủ trương đầu tư và tổng chi phí, không đánh giá được kết quả và
tác động của nó đến các lĩnh vực đời sống xã hội.
Nói cách khác, phương thức quản lý này đang bộc lộ nhiều hạn chế như
mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp được phân bổ
nguồn lực dẫn đến tình trạng: hiệu lực quản lý thấp; không gắn kết kinh phí
với mục tiêu đạt được; tầm nhìn ngắn hạn và thiếu tính chủ động; bất cập
ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán, khi cấp dưới luôn luôn thiếu, cấp
trên luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong duyệt và phân bổ ngân

sách cho cấp dưới; phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng
tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Hai là, phương thức quản lý chi theo chương trình, dự án.
Phương thức quản lý chi tiêu theo chương trình, dự án được bắt đầu áp
dụng có hiệu quả ở nước ta bắt đầu từ những năm 2000. Xuất phát từ tổng
mức kinh phí dành cho các chương trình, dự án, cơ quan nhà nước có thẩm
quyền phân bổ cụ thể cho từng chương trình, từng đơn vị thực hiện. Những
năm vừa qua, phương thức quản lý này đã thể hiện được tính ưu việt của mình
như: Đã có quy định về quy trình lập dự toán trong đó Chính phủ là cơ quan
quyết định các chương trình, dự án cấp quốc gia, các Bộ, ngành, địa phương
được xác định trách nhiệm cụ thể và có cơ chế phối hợp dưới sự điều phối
thống nhất của Chính phủ, đảm bảo quản lý chặt chẽ ngay từ khâu dự toán,
tránh chồng chéo về mục tiêu và đối tượng; Khi xây dựng chương trình, dự án
đã tính đến tính cân đối giữa mục tiêu chính sách và nguồn tài chính đáp ứng;
Việc quản lý chi theo chương trình, mục tiêu đã áp dụng nhiều biện pháp

13


quản lý theo hướng tiết kiệm, như chi theo định mức, quy định về mua sắm,
đấu thầu dự án, kiểm toán...; Việc quản lý chi theo chương trình, dự án cho
phép huy động tất cả các nguồn lực trong và ngoài ngân sách, các tổ chức, cá
nhân cùng tham gia để đạt mục tiêu phát triển.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả nêu trên, còn nhiều bất cập cần
được khắc phục như: Việc quản lý như hiện nay dẫn đến thụ động, còn dựa
vào Trung ương, thể hiện ở chỗ các địa phương tìm cách chi tiêu hết lượng
kinh phí được áp đặt sẵn từ ngân sách trung ương và không rõ ràng về trách
nhiệm bởi có quá nhiều cơ quan quản lý song không quy định cụ thể trách
nhiệm của từng cơ quan.
Ba là, phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu ra

Phương thức quản lý chi theo kết quả đầu ra là phương thức quản lý ngân
sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử
dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào việc đạt được những mục tiêu chiến
lược phát triển. Trên thực tế, phương thức được áp dụng rộng rãi tại các nước có
nền kinh tế phát triển như Cộng hòa Liên bang Đức, NewZealand… Ở nước ta,
phương thức quản lý chi theo yếu tố đầu ra chưa được áp dụng [41].
Một ưu điểm của cơ chế khoán chi và giao quyền tự chủ là tạo động lực
thúc đẩy đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước ngoài số được cấp tích cực huy
động các nguồn lực khác hoặc sử dụng nguồn được cấp hợp lý hơn để tăng
thu nhập. Mặt khác, nhu cầu cung cấp hàng hoá dịch vụ công cộng ngày càng
phát triển phong phú đa dạng, trong khi nguồn ngân sách có hạn, có thể
chuyển một số hàng hoá dịch vụ công chuyển từ ngân sách đảm bảo sang
trang trải bằng các nguồn thu do người hưởng dịch vụ công hoàn trả trực tiếp.
Ví dụ khi Nhà nước quyết định đầu tư một số con đường, cây cầu lớn phục vụ
cho giao thông liên tỉnh có thể được hoàn trả từ nguồn thu phí mà không cần
đến việc phải sử dụng ngân sách.

14


Thứ tư, Phương thức quản lý chi theo kế hoạch chi tiêu trung hạn.
Đây là một công cụ nhằm liên kết giữa chính sách, kế hoạch và ngân
sách trong một khoản thời gian trung hạn (3-5 năm) tại cấp độ chính quyền
Trung ương.
Công cụ này hướng đến 6 mục tiêu cụ thể như: tăng cường kỷ luật tài
chính bằng việc ước tính số dư thực chất hơn đối với kinh tế vĩ mô; tích hợp
thứ tự ưu tiên chính sách khác nhau vào ngân sách năm, để đảm bảo tính thích
hợp; giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn vị
trong cùng ngành; dự toán ngân sách dài hơi hơn cho từng ngành bằng việc
cung cấp tầm nhìn từ 3-5 năm; thúc đẩy hiệu quả cho quá trình hoạt động và

làm cho chất lượng tăng cùng chi phí giảm; nhấn mạnh đến trách nhiệm giải
trình đối với các khoản chi tiêu công.
Phương thức này được áp dụng rộng rãi tại các quốc gia có nền kinh
tế phát triển, điển hình như ở Na Uy. Tại nước ta, phương thức này chưa
được áp dụng chính thức và rộng rãi ở nước ta, bởi yếu tố cơ bản còn thiếu
là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định tính ưu việt của
phương thức này.
Như vậy, nhìn chung, hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước
nói chung và kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng của
nước ta hiện nay chưa thực sự phát triển, chỉ mới đang tiệm cận với
phương thức kiểm soát ngân sách hiện đại của thế giới. Đây cũng là một
trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả công tác kiểm soát chi ngân
sách cho đầu tư xây dựng.
1.1.5. Vai trò của kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng
Công tác kiểm soát chi ngân sách cho đầu tư xây dựng có vai trò vô
cùng cần thiết đối với nền kinh tế, nó thể hiện ở các nội dung sau:
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần đảm bảo vốn đầu tư được

15


thanh toán đúng thực tế, đúng hợp đồng ký kết. Thông qua quá trình kiểm
soát chi đầu tư đã góp phần quan trọng trong việc tiết kiệm chi cho ngân sách
nhà nước, góp phần tránh thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần đảm bảo thực hiện dự án theo
đúng tiến độ. Vì thông qua kiểm soát chi đầu tư cơ quan kiểm soát chủ động
nắm bắt tình hình thực hiện của các dự án, qua đó tham mưu cho các Bộ,
ngành, Trung ương và địa phương, các chủ đầu tư, cơ quan cấp trên của chủ
đầu tư kịp thời tháo gỡ, giải quyết nhiều khó khăn vướng mắc phát sinh trong
triển khai chi đầu tư, góp phần đảm bảo dự án thực hiện theo đúng tiến độ,

như vậy sẽ hạn chế các chi phí phát sinh do kéo dài thời gian thực hiện dự án
và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn [23, tr.45].
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần đảm bảo thực hiện chính sách
đầu tư tập trung theo định hướng của Nhà nước, từ đó tham mưu cho các cấp
chính quyền điều chỉnh, điều hoà kế hoạch vốn đúng đối tượng.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần làm lành mạnh nền tài chính
Nhà nước, từ đó giúp quyết toán đúng chính sách, chế độ, thời gian, sớm đưa
dự án vào khai thác sử dụng.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần hoàn thiện các quy định về
quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước; tham gia với các Bộ, ngành liên
quan để nghiên cứu, sửa đổi và hoàn thiện các quy định về quản lý đầu tư và
xây dựng của Nhà nước, tạo hành lang pháp lý cần thiết cho công tác đầu tư
và xây dựng.
Kiểm soát chi đầu tư xây dựng góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động
của bộ máy Nhà nước, thông qua kiểm soát chi, KBNN thực hiện tốt chức
năng tham mưu, đề xuất cho các cấp chính quyền, địa phương thực hiện cải
cách các thủ tục hành chính trong đầu tư xây dựng, đảm bảo đơn giản, dễ thực
hiện nhưng vẫn đúng theo quy định của pháp luật. Từ đó nâng cao năng lực,
hiệu quả hoạt động của các cơ quan quản lý Nhà nước về đầu tư xây dựng.
16


1.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật kiểm soát chi ngân sách nhà
nƣớc cho đầu tƣ xây dựng
1.2.1. Khái niệm và nội dung pháp luật về kiểm soát chi ngân sách
nhà nước cho đầu tư xây dựng
Nhu cầu điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân
sách cho đầu tư xây dựng ở nước ta
Chi đầu tư xây dựng là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực
hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các

chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Hơn bất kỳ một hoạt
động chi nào khác, chi ngân sách cho đầu tư xây dựng luôn được xem là nội
dung chi chứa đựng nhiều nguy cơ tham nhũng và lãng phí nhất. Xuất phát
từ quan niệm “tiền công” là “tiền chùa” nên hầu hết các đơn vị sử dụng ngân
sách và các cơ quan có thẩm quyền kiểm soát chi đều có xu hướng quản lý,
sử dụng thoải mái, lãng phí, không tính đến hiệu quả của đồng vốn được
ngân sách đầu tư. Điều này khiến cho Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu
tài sản công luôn phải tính đến khả năng kiểm soát việc chi tiêu ngân sách
như thế nào cho hiệu quả và tiết kiệm. Do đó, việc sử dụng công cụ pháp
luật để điều chỉnh hoạt động kiểm soát chi ngân sách nói chung và kiểm soát
chi ngân sách cho đầu tư xây dựng nói riêng luôn được xem là vấn đề then
chốt, góp phần ngăn chặn tệ tham nhũng, lãng phí trong quá trình sử dụng
công quỹ [24, tr.10]
Có thể nói rằng, sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với
hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng được thể
hiện trên một số khía cạnh cơ bản sau:
Một là, đảm bảo việc kiểm soát chi ngân sách nhà nước cho đầu tư xây
dựng phải tuân theo một quy trình cụ thể, rõ ràng, tạo điều kiện thuận lợi cho
các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền kiểm soát một cách chính xác nhất các

17