Thực trạng và giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở việt nam trong điều kiện hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA TP. HỒ CHÍ MINH
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ - LUẬT
----------

TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
Đề tài:

THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN
THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
TRONG ĐIỀU KIỆN HIỆN NAY
GVHD

: TS. Nguyễn Thanh Dương

Nhóm thực hiện : Nguyễn Thái Dung
Trần Thị Mỹ Duyên
Lê Thúy Hằng
Phạm Sơn Nghĩa
Hoàng Thị Xuân

TP. Hồ Chí Minh, tháng 2 năm 2017


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

MỤC LỤC
MỤC LỤC....................................................................................................................................................2
LỜI MỞ ĐẦU..............................................................................................................................................4
CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC.....................................................................................................................................5
1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước..............................................................................................5
1.1.2 Vai trò của NSNN.........................................................................................................................5
1.2 Phân cấp quản lý NSNN......................................................................................................................8
1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN.............................................................................................8
1.2.2 Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước...............................................................................8
1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN...........................................................................................9
1.2.4 Nội dung phân cấp ngân sách...................................................................................................10
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
HIỆN NAY.................................................................................................................................................12
2.1 Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay..............................................................12
2.1.1 Hệ thống NSNN ở Việt Nam......................................................................................................12
2.1.2 Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu – chi
ngân sách nhà nước...........................................................................................................................14
2.1.3 Phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi......................................................................................16
2.2 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam..............................................................22
2.2.1 Những kết quả đạt được..........................................................................................................22
2.2.2 Những mặt hạn chế..................................................................................................................23
2.2.3 Nguyên nhân.............................................................................................................................26
CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CƠ CHẾ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY......................................................................................28
3.1 Giải pháp về phân cấp nguồn thu cho ngân sách............................................................................28
3.2 Giải pháp phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước..................................................................29
3.3 Hoàn thiện phân cấp quy trình ngân sách nhà nước......................................................................29

Trang 2


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

3.4 Các giải pháp hỗ trợ khác.................................................................................................................30
KẾT LUẬN................................................................................................................................................32
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO...................................................................................................33

Trang 3


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

LỜI MỞ ĐẦU
Phân cấp ngân sách nhà nước là một trong những vấn đề được quan tâm trong cải
cách hành chính nhà nước ở nhiều nước. Việt Nam cũng xác định vấn đề quan trọng
này đối với công cuộc cải cách hành chính nhà nước. Trong chương trình tổng thể cải
cách hành chính giai đoạn 2001-2010 đã đề cập đến các nội dung đổi mới cơ chế quản
lý ngân sách nhà nước, đảm bảo vai trò chủ đạo của Trung ương đồng thời phát huy
tính chủ động, năng động sáng tạo và trách nhiệm của địa phương và các ngành trong
việc điều hành ngân sách.
Xu hướng tăng cường phân cấp được thể hiện rõ trong quá trình cải cách tài
chính công những năm gần đây. Đặc biệt Luật ngân sách ban hành năm 2002 đã tạo ra
sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp ngân sách cho địa phương.
Tuy nhiên, việc thực thi phân cấp ngân sách nhà nước trên thực tế còn nhiều
vướng mắc và cũng còn không ít hạn chế. Mặc dù địa phương được trao quyền quản lý
ngân sách nhiều hơn, song hầu hết các địa phương vẫn phụ thuộc khá nhiều vào các
quyết định từ Trung ương, việc thực hiện phân cấp giữa các cấp chính quyền địa
phương còn nhiều lúng túng, phân cấp cho ngân sách cấp dưới phụ thuộc hoàn toàn
vào quyết định của chính quyền cấp tỉnh.
Để góp phần tiếp tục hoàn chỉnh hơn nữa luật NSNN nói chung và chế độ phân
cấp quản lý nhân sách nói riêng, nhóm chúng tôi chọn đề tài: “Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam trong

điều kiện hiện nay”.
Ngoài phần mở đầu và kết luận, bài luận này gồm 3 chương:
Chương I: Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước.
Chương II: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện
nay.
Chương III: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.

Trang 4


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 Ngân sách nhà nước
1.1.1 Khái niệm về ngân sách nhà nước
Khái niệm ngân sách thường dùng để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong
một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, một
chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là
Nhà nước thì được gọi là Ngân sách Nhà nước.
Có rất nhiều định nghĩa khác nhau về NSNN:
Theo quan điểm của Nga: NSNN là bảng thống kê các khoản thu và chi bằng tiền
của Nhà nước trong một giai đoạn nhất định.
Quan điểm của Pháp cho rằng: NSNN là toàn bộ tài liệu kế toán mô tả và trình
bày các khoản thu và kinh phí của Nhà nước trong một năm.
Tại Việt Nam, Điều 1 của Luật NSNN (2002) khẳng định: NSNN là toàn bộ các
khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và

được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiện vụ của Nhà
nước.
Về bản chất, NSNN phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể
khác như doanh nghiệp, hộ gia đình, cá nhân trong phân phối tổng sản phẩm xã hội,
thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, chuyển dịch một bộ
phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước
chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thực hiện để thực hiện các chức năng,
nhiệm vụ của Nhà nước.
1.1.2 Vai trò của NSNN
NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế, có mối quan hệ chặt
chẽ với tổng sản phẩm xã hội và thu nhập quốc dân, có mối quan hệ khăng khít với tất
cả các khâu của cả hệ thống tài chính, đặc biệt là tài chính doanh nghiệp và tín dung.
NSNN không thể tách rời với vai trò của Nhà nước. Nhà nước quản lý và sử
dụng ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình.

Trang 5


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Vai trò của NSNN được thể hiện qua các điểm sau:
Thứ nhất, vai trò huy động nguồn tài chính của NSNN để đảm bảo nhu cầu chi
tiêu của nhà nước.
Vai trò này được xác định trên cơ sở bản chất kinh tế của ngân sách nhà nước. Sự
hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có các
nguồn lực tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Các nhu cầu chi tiêu của
nhà nước phải đáp ứng từ các nguồn thu của ngân sách nhà nước, chủ yếu là từ thu
thuế. Nhà nước đặt ra một tỷ lệ huy động tổng sản phẩm xã hội vào NSNN, lấy đó làm
căn cứ điều chỉnh quan hệ giữa Nhà nước với doanh nghiệp và dân cư trong phân phối

tổng sản phẩm xã hội. Thực hiện việc này vừa phải đảm bảo nhu cầu của Nhà nước,
vừa phải đảm bảo nhu cầu của doanh nghiệp và dân cư, đáp ứng nhu cầu tiêu dùng, tiết
kiệm và đầu tư phát triển.
Thứ hai, vai trò điều tiết, quản lý vĩ mô nền kinh tế xã hội của NSNN.
Nhà nước sử dụng NSNN là công cụ để điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội theo
ba nội dung cơ bản:
Một là, kích thích sự tăng trưởng kinh tế theo định hướng kinh tế xã hội. Nhà
nước thực hiện chính sách thuế để vừa kích thích vừa gây sức ép phát triển nền kinh tế.
Thuế là một công cụ chủ yếu của Nhà nước trong việc quản lý và điều tiết vĩ mô nền
kinh tế; có tác dụng phục vụ và giải phóng có hiệu quả các tiềm năng của các thành
phần kinh tế; thúc đẩy sắp xếp lại sản xuất, hạch toán kinh tế, gắn kinh tế thị trường với
kế hoạch kinh tế quốc dân, mở rộng kinh tế đối ngoại, bảo vệ kinh tế nội địa, thực hiện
sự bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế để phát triển có lợi
cho nền kinh tế.
Tạo điều kiện thuận lợi trên các mặt tài chính để khuyến khích các thành phần
kinh tế có doanh lợi trong đầu tư phát triển. Đầu tư cho kết cấu hạ tầng kinh tế và xã
hội, tạo môi trường thuận lợi cho đầu tư khai thác tài nguyên, sức lao động, thị
trường... Đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các công trình trọng điểm, các cơ sở
kinh tế then chốt để chuyển đổi cơ cấu kinh tế, có thêm những sản phẩm chủ lực, tạo cơ

Trang 6


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

sở vật chất kỹ thuật và làm chỗ dựa cho các ngành, các thành phần kinh tế trong phát
triển kinh tế.
Hai là, điều tiết thị trường giá cả, chống lạm phát. Hai yếu tố cơ bản của thị
trường là cung cầu và giá cả thường xuyên tác động lẫn nhau và chi phối mạnh sự hoạt

động của thị trường. Sự mất cân đối giữa cung và cầu sẽ tác động đến giá cả, làm cho
giá cả tăng hoặc giảm đột biến gây ra biến động trên thị trường. Để đảm bảo lợi ích của
người sản xuất và người tiêu dùng Nhà nước sử dụng ngân sách để can thiệp vào thị
trường thông qua các khoản chi của Ngân sách Nhà nước dưới hình thức tài trợ vốn, trợ
giá và sử dụng các quỹ dự trữ Nhà nước về hàng hóa và dự trữ tài chính.
Trong quá trình điều chỉnh thị trường NSNN còn tác động đến sự hoạt động của
thị trường tiền tệ, thị trường vốn và trên cơ sở đó thực hiện giảm lạm phát, kiểm soát
lạm phát. Khi có lạm phát: Nhà nước rút tiền vào Ngân hàng bằng cách tăng lãi suất
tiền gửi ngân hàng. Để chống lạm phát Nhà nước áp dụng các biện pháp: giải quyết cân
đối NSNN, khai thác các nguồn vốn vay trong và ngoài nước dưới hình thức phát hành
trái phiếu chính phủ, thu hút viện trợ nước ngoài, tham gia trên thị trường vốn với tư
cách là người mua và bán chứng khoán.
Ba là, điều tiết thu nhập của các tầng lớp dân cư trong xã hội. Nền kinh tế thị
trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn xã hội bị phân hóa về thu nhập. Nhà nước
cần phải có chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách
chênh lệch về thu nhập trong dân cư. Ngân sách Nhà nước là một công cụ tài chính hữu
hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập của dân cư trên phạm vi toàn xã hội
ở cả hai mặt thu và chi bằng việc áp dụng thuế trực thu, thuế gián thu, chi phúc lợi
công cộng, chi trợ cấp với bộ phận dân cư nằm trong diện thực hiện chính sách xã hội
của Nhà nước.
Ở nước ta hiện nay Nhà nước khuyến khích người dân làm giàu hợp pháp bằng
cách cho vay, hỗ trợ vốn, giảm thuế,…Nhưng có thu nhập cao thì người dân phải nộp
thuế thu nhập và phí lệ phí cho Nhà nước. Nhà nước dùng tiền đó đầu tư vào chính
sách xã hội như giáo dục (hiện nay nước ta đã hòan thành phổ cập giáo dục cấp II),y tế

Trang 7


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

(miễn phí khám chữa bệnh cho trẻ em dưới 6 tuổi, mua bảo hiểm y tế cho người
nghèo....), trợ cấp cho những gia đình thuộc diện chính sách…
1.2 Phân cấp quản lý NSNN
1.2.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN
Phân cấp quản lý NSNN là quá trình Nhà nước trung ương phân giao nhiệm vụ,
quyền hạn, trách nhiệm nhất định cho chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý
ngân sách.
Phân cấp quản lý NSNN thể hiện chính quyền địa phương được giao những
nhiệm vụ thu chi cụ thể, có quyền tự chủ về ngân sách và quyền lực thực thi các chức
năng hành chính trong phạm vi của địa phương mình. Phân cấp ngân sách không chỉ
tập trung vào việc nâng cao tính tự chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều
kiện cho chính quyền hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng các
chính sách chi tiêu mà còn phải hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị,
tính hiệu quả và minh bạch.
Phân cấp NSNN là một trong những vấn đề căn bản trong tổ chức quản lý tài
chính công. Thông qua phân cấp NSNN, quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp chính
quyền trong thu, chi NSNN được xác định cụ thể; đồng thời, phân cấp NSNN còn phản
ánh mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa các cấp ngân sách, giữa các địa phương, giữa
địa phương với quốc gia.
1.2.2 Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước
Sự tồn tại của hệ thống chính quyền nhiều cấp đòi hỏi mỗi cấp chính quyền phải
có nguồn lực tài chính tương ứng để thực thi các hoạt động ở cấp mình. Nói cách khác,
mỗi cấp chính quyền đều phải có ngân sách riêng của mình, được thông qua theo
những quy định của Hiến pháp hay Pháp luật.
Phân cấp ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập
tương đối cho mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của
mình, mà đó còn là động lực khuyến khích ở mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa
phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương.

Trang 8


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Ở Việt Nam, xu hướng tăng cường phân cấp quản lý đang ngày càng trở nên rõ
nét. Trong bối cảnh chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế
thị trường, nhà nước Trung ương thực hiện phân cấp ngày càng nhiều cho chính quyền
địa phương trong các hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Đi đôi với việc phân cấp
quản lý hành chính, tất yếu phải thực hiện phân cấp ngân sách cho các cấp chính quyền
địa phương để đảm bảo nguồn lực tài chính cần thiết cho việc thực thi những nhiệm vụ
này. Việc để cho chính quyền mỗi cấp trực tiếp đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả
cao hơn là sự áp đặt từ trên xuống. Đồng thời điều này còn khuyến khích chính quyền
địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, chủ động, sáng tạo của địa phương trong phát
triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Trong quá trình phát triển kinh tế thị trường, các hoạt động kinh tế - xã hội ngày
càng đa dạng, phức tạp. Nhà nước Trung ương không thể quản lý mọi hoạt động một
cách tập trung theo khuôn mẫu cứng nhắc, cũng như không thể giải quyết được vấn đề
phát sinh tại mỗi địa phương. Xu hướng chung là các nước ngày càng phân cấp nhiều
hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý hành chính cũng như trong lĩnh vực tài
chính - ngân sách.
1.2.3 Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN
Việc phân cấp quản lý NSNN được căn cứ vào những nguyên tắc cơ bản sau:
Thứ nhất, phân cấp NSNN được tiến hành đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế
và tổ chức bộ máy hành chính.
Nguyên tắc này đảm bảo tính pháp lý cho mỗi chính quyền về quyền hạn, trách
nhiệm trong điều hành NSNN các cấp. Đồng thời, phân cấp NSNN phải đồng bộ với
phân cấp quản lý kinh tế nhằm đảm bảo tính tương hợp giữa nguồn thu với việc trang
trải các nhu cầu chi tiêu nhằm thực hiện nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của các cấp

chính quyền.
Thứ hai, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo.
Cơ sở của nguyên tắc này xuất phát từ vị trí quan trọng của Nhà nước trung ương
trong quản lý kinh tế, xã hội của cả nước mà Hiến pháp đã quy định và từ tính chất xã
hội hoá của nguồn tài chính quốc gia.

Trang 9


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Nguyên tắc này được thể hiện:
- Mọi chính sách, chế độ quản lý NSNN được ban hành thống nhất và dựa chủ
yêu trên cơ sở quản lý ngân sách trung ương.
- Ngân sánh trung ương chi phối và quản lý các khoản thu, chi lớn trong nền kinh
tế và trong xã hội. Điều đó có nghĩa là: các khoản thu chủ yếu có tỷ trọng lớn phải
được tập trung vào Ngân sách trung ương, các khoản chi có tác động đến quá trình phát
triển kinh tế, xã hội của cả nước phải do Ngân sách trung ương đảm nhiệm. Ngân sách
trung ương chi phối hoạt động của Ngân sách địa phương, đảm bảo tính công bằng
giữa các địa phương.
Thứ ba, đảm bảo tính công bằng trong phân cấp NSNN
Mục đích của phân cấp NSNN là nhằm sử dụng nguồn lực tài chính công có hiệu
quả hơn trong việc cung cấp hàng hóa công cho xã hội. Để giảm bớt khoảng cách giàu
nghèo giữa các vùng, các địa phương, trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế
điều hòa, trợ cấp giữa trung ương với địa phương, giữa ngân sách cấp trên với ngân
sách cấp dưới. Ngoài ra, phân cấp NSNN phải đảm bảo phát triển cân đối, đồng đều
giữa các vùng miền, địa phương thông qua chi nhân sách trung ương vào đầu tư cơ sở
hạ tầng kinh tế - xã hội.
1.2.4 Nội dung phân cấp ngân sách

Ở Việt Nam, phân cấp ngân sách thường được xem xét trên ba nội dung cơ bản:
Một là, phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn,
định mức thu – chi ngân sách nhà nước.
Hai là, phân cấp về vật chất là sự phân chia giữa các cấp ngân sách về các khoản
thu và nhiệm vụ chi, cũng như các quy tắc về chuyển giao ngân sách từ cấp trên xuống
cấp dưới và ngược lại.
Ba là, phân cấp về quy trình ngân sách – quan hệ giữa các cấp chính quyền trong
quản lý quy trình ngân sách: quyết định dự toán, phân bổ ngân sách và điều chỉnh dự
toán ngân sách; phê chuẩn quyết toán ngân sách.

Trang 10


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Trong số các nội dung nói trên thì phân cấp về vật chất, hay là việc xác định các
mối quan hệ của chính quyền nhà nước các cấp trong phân giao nguồn thu và nhiệm vụ
chi thường là vấn đề phức tạp và nhạy cảm nhất trong phân cấp ngân sách.

Trang 11


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1 Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay
2.1.1 Hệ thống NSNN ở Việt Nam

Hệ thống NSNN được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ
với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại nước ta, tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy
Nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của
đất nước theo Hiến pháp. Mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng cung cấp
phương tiện vật chất cho cấp chính quyền đó thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình
trên vùng lãnh thổ. Việc hình thành hệ thống chính quyền Nhà nước các cấp là một tất
yếu khách quan nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trên mọi vùng lãnh
thổ của đất nước. Chính sự ra đời của hệ thống chính quyền Nhà nước nhiều cấp đó là
tiền đề cần thiết để tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước nhiều cấp.
Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền Nhà nước, phù hợp
với mô hình tổ chức hệ thống chính quyền Nhà nước ta hiện nay, hệ thống ngân sách
nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương
Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành và giữ vai trò chủ
đạo trong hệ thống ngân sách nhà nước. Nó bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền
trung ương được Hiến pháp quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế,
chính trị, xã hội của đất nước. Ngân sách trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu
thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương (sự nghiệp văn hoá, sự
nghiệp an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển…). Đây còn là
trung tâm điều hoà hoạt động ngân sách của địa phương. Trên thực tế, ngân sách trung
ương là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm
bảo các nhiệm vụ chi tiêu có tính chất huyết mạch của cả nước. Ngân sách trung ương
bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này, với mỗi Bộ, mỗi cơ quan ngang Bộ là một
đơn vị dự toán của ngân sách trung ương.

Trang 12


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ các cấp ngân sách của các cấp chính
quyền bên dưới phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngoài ngân sách xã chưa có
đơn vị dự toán, các cấp ngân sách khác đều bao gồm một số đơn vị dự toán của cấp ấy
hợp thành.
- Ngân sách cấp tỉnh phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực
hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh và
thành phố trực thuộc trung ương.
- Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách
huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn.
- Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan
trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn
và nhiệm vụ chi cũng được bố trí để phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân
cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân
sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ
động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn
mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn.
Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn
các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ
đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân
sách được thực hiện theo nguyên tắc sau:
Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân
định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các
địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Trường hợp cơ quan
quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện
nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên
cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ
quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm
vụ của ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ.

Trang 13


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

2.1.2 Phân cấp về thẩm quyền ban hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định
mức thu – chi ngân sách nhà nước
Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp
bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi
thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ
Quốc hội quyết định phương án phân bổ NSTƯ cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ
NSTƯ cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, Quốc hội quyết định
những vấn đề then chốt nhất về NSNN, đảm bảo cơ cấu thu, chi NSNN hợp lý và cân
đối NSNN tích cực, đồng thời giám sát việc phân bổ NSTƯ và ngân sách của các địa
phương.
Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ của Quốc hội
giao về quyết định phương án phân bổ NSTƯ, giám sát việc thi hành pháp luật về
NSNN.
Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh
và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình
Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần
thiết; giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng bộ, ngành; thống nhất quản lý NSNN
đảm bảo sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan quản lý ngành và địa phương trong
việc thực hiện NSNN; tổ chức kiểm tra việc thực hiện NSNN; quy định nguyên tắc,
phương pháp tính toán số bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp
dưới; quy định chế độ quản lý quỹ dự phòng NSNN và quỹ dự trữ tài chính; kiểm tra
nghị quyết của HĐND về dự toán và quyết toán NSNN; lập và trình Quốc hội quyết
toán NSNN và quyết toán các công trình cơ bản của Nhà nước.

Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình
chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách
nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN; hướng dẫn
kiểm tra các bộ, cơ quan khác ở trung ương và địa phương xây dựng dự toán NSNN
hàng năm; đề xuất các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi
NSNN; chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng các chế độ, tiêu chuẩn,

Trang 14


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

định mức chi NSNN; thanh tra, kiểm tra tài chính với tất cả các tổ chức, các đơn vị
hành chính, sự nghiệp và các đối tượng khác có nghĩa vụ nộp ngân sách và xử dụng
ngân sách; quản lý quỹ NSNN và các quỹ khác của Nhà nước; lập quyết toán NSNN
trình Chính phủ.
Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển
kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân, trong đó có
cân đối tài chính tiền tệ, vốn đầu tư xây dựng cơ bản làm cơ sở cho việc xây dựng kế
hoạch tài chính, ngân sách; phối hợp với bộ tài chính lập dự toán và phương án phân bổ
NSNN trong lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính và các bộ ngành hữu quan
kiểm tra đánh giá hiệu quả của vốn đầu tư các công trình xây dựng cơ bản.
Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự
toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm ứng cho
NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ tướng Chính
phủ.
Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để
lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo dõi tình
hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện

và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài
chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách.
Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn
quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP;
quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện
ngân sách đã quyết định. Riêng đối với HĐND cấp tỉnh, ngoài những nhiệm vụ, quyền
hạn nêu trên còn được quyền quyết định thu, chi lệ phí, phụ thu và các khoản đóng góp
của nhân dân theo quy định của pháp luật.
Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự
toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và
báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Kiểm tra nghị quyết của HĐND cấp dưới
về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách. Tổ chức thực hiện NSĐP và báo cáo về

Trang 15


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

NSNN theo quy định. Riêng đối với cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, UBND
còn có nhiệm vụ lập và trình HĐND quyết định việc thu phí, lệ phí, phụ thu, huy động
vốn trong nước cho đầu tư xây dựng cơ bản thuộc địa phương quản lý.
Như vậy, luật đã quy định tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan, chính quyền Nhà nước trong lĩnh vực NSNN. Đặc biệt đối với HĐND và UBND
các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong
việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó
chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của
địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể và chế độ thu, chi thống nhất của Nhà
nước.
2.1.3 Phân cấp về nguồn thu, nhiệm vụ chi

2.1.3.1 Về các nguồn thu NSNN
Luật ngân sách năm 1996 và 2002 đều phân biệt ba loại nguồn thu: Nguồn thu
ngân sách Trung ương hưởng 100%, nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100% và
nguồn thu được phân chia tỷ lệ giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương.
Đối với phân cấp nguồn thu, sự khác nhau cơ bản giữa Luật năm 1996 và 2002 là Luật
năm 1996 quy định cụ thể nhiệm vụ thu cho 4 cấp chính quyền, Luật 2002 cho phép
chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định phân cấp nguồn thu cho cấp huyện và xã.
- Nguồn thu ngân sách Trung ương được hưởng 100%, gồm thuế xuất nhập khẩu,
VAT và thuế tiêu thụ đặt biệt với một số hàng hóa nhập khẩu, thuế và các khoản thu từ
dầu khí, các khoản thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành.
- Nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100%: gồm thuế nhà đất, thuế tài
nguyên thiên nhiên (trừ dầu khí), thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất, tiền sử
dụng đất, tiền thuê đất, thu từ cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, lệ phí trước
bạ và phần lớn các loại phí khác.
- Nguồn thu được chia theo tỷ lệ giữa chính quyền Trung ương và địa phương:
Gồm thuế VAT (loại trừ VAT đối với hàng nhập khẩu), thuế thu nhập doanh nghiệp
(loại trừ những đơn vị hạch toán toàn ngành), thuế thu nhập cá nhân, thuế tiêu thụ đặc
biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và phí xăng dầu.

Trang 16


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Tỷ lệ phân chia nguồn thu được xác định trên cơ sở tổng thu từ nguồn thu mà
ngân sách địa phương được hưởng 100% và tổng chi ngân sách địa phương được tính
theo định mức phân bổ.
Luật ngân sách nhà nước không nêu rõ tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa ngân sách
Trung ương và ngân sách địa phương mà giao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết

định ổn định trong thời kỳ từ 3 đến 5 năm. Tại từng tỉnh, các loại thuế được phân chia
sử dụng chung một tỷ lệ phần trăm phân chia. Tỷ lệ này thay đổi ở các tỉnh khác nhau
và được tính toán trong quá trình xây dựng ngân sách vào thời kỳ ổn định. Trước khi
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 có hiệu lực, các loại thuế được phân chia bao gồm
VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân và thuế chuyển lợi nhuận ra
nước ngoài. Luật năm 2002 ra đời đã đưa thêm thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ hàng hóa,
dịch vụ trong nước và phí xăng dầu vào danh mục thuế được phân chia.
Ở nước ta, công tác thu thuế được tổ chức tập trung. Tổng cục Thuế thu mọi
khoản thuế nội địa thông qua hệ thống cơ quan thuế nằm ở từng tỉnh và huyện. Tổng
cục Hải quan thu các loại thuế xuất nhập khẩu. Chỉ một số loại phí và lệ phí nhỏ là do
cơ quan tài chính và cơ quan cung cấp dịch vụ thu. Cơ chế này có nhiều ưu điểm: đơn
giản hóa việc quản lý quỹ ngân sách, tạo điều kiện thực hiện nhất quán chính sách thuế
trong cả nước.
 Quy mô thu NSNN từ năm 2004 đến 2010 (áp dụng luật NSNN 2002)
Nguồn: số liệu quyết toán NSNN – Bộ Tài chính
Năm

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

NSTW

139,223 176,619 222,398 269,117 339,856 273,141 303,472

NSĐP(*)

85,553 107,228 128,445 161,940 208,673 130,859 159,028

Tổng thu

224,776 283,847 350,843 431,057 548,529 404,000 462,500

NSNN
(*) không bao gồm phần bổ sung của ngân sách Trung ương.
Năm 2009, 2010 chỉ là số liệu dự toán, chưa quyết toán
Qua các năm, quy mô thu NSNN đều có mức tăng khá cao (năm 2010 tăng hơn
200% so với năm 2004). Nhờ việc đưa luật NSNN vào thực hiện từ năm 2004 mà
Trang 17


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

nguồn thu của NSNN được đảm bảo. Một số địa phương đã tích cực, chủ động trong
việc thu ngân sách, đảm bảo cho việc chi các hoạt động thường xuyên và đầu tư phát
triển kinh tế xã hội.
2.1.2.2 Về các khoản chi NSNN
So với Luật ngân sách nhà nước năm 1996, Luật ngân sách nhà nước năm 2002
về cơ bản không thay đổi nhiều trong việc giao nhiệm vụ chi giữa chính quyền Trung

ương và địa phương. Giao nhiệm vụ chi có những kết quả tích cực nhất định trong thực
tế những năm qua; nhìn chung là nhất quán với những nguyên tắc lý thuyết về quản lý
chi ngân sách nhà nước.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 về cơ bản cho phép cấp tỉnh phân cấp nhiệm
vụ chi cho các huyện và xã trực thuộc. Điều này được thực hiện dựa theo nguyên tắc
trao cho các tỉnh quyền chủ động để thích ứng với những điều cụ thể đa dạng.
Luật ngân sách năm 2002 quy định việc cấp trên khi giao nhiệm vụ chi của mình
cho cấp dước thực hiện thì phải chuyển nguồn kinh phí để cấp dưới thực hiện. Điều
này đã được đề cập đến trong Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và hiện nay đã được
bổ sung bằng quyền tự chủ của cấp tỉnh trong việc giao nhiệm vụ chi cho chính quyền
cấp dưới. Ngoài ra, Luật NSNN năm 2002 quy định rõ ràng, khi ban hành chính sách
mới làm tăng chi thì cơ quan ban hành chính sách phải có giải pháp đảm bảo nguồn tài
chính phù hợp với khả năng ngân sách từng cấp.
Tỷ trọng chi ngân sách của chính quyền địa phương trong tổng chi ngân sách nhà
nước được giữ khá ổn định quanh mức 40% từ thời điểm áp dụng luật NSNN 2002 đến
nay .
Chi ngân sách địa phương gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
- Phân cấp chi thường xuyên:
Chi thường xuyên của địa phương bao gồm các khoản chi lương, chi nghiệp vụ,
chi quản lý cho các lĩnh vực sự nghiệp kinh tế, giáo dục - đào tạo, y tế, khoa học công
nghệ, văn hóa nghệ thuật, thể dục thể thao, chi hoạt động của các cơ quan hành chính
nhà nước, an ninh, quốc phòng, an ninh xã hội, bảo hiểm xã hội, trợ cấp.

Trang 18


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Chi thường xuyên của địa phương dao động từ 61% - 70% trong thời kỳ 1998 2003. Trên thực tế tỷ trọng này có xu hướng giảm do nhà nước ưu tiên cho đầu tư phát

triển, do vậy năm 2004, tỷ trọng chi thường xuyên xuống còn 55%.
+ Phân cấp chi ngân sách trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo.
Theo qui định của Luật ngân sách nhà nước năm 2002 các tỉnh được chủ động
phân bổ ngân sách chi nhiệm vụ chi, trong đó chỉ có chi cho giáo dục đào tạo và khoa
học công nghệ phải đảm bảo tỷ lệ do cấp trên quy định. Chi cho giáo dục của địa
phương đã tăng lên hàng năm từ 93,4% năm 1999 lên 97,9 vào năm 2002. Chi cho đào
tạo của địa phương cũng tăng từ 39,54% năm 1999 lên 41,55% vào năm 2002. Năm
2004, tổng chi cho giáo dục đào tạo của địa phương đạt tỷ lệ 85% tổng chi NSNN cho
lĩnh vực này.
+ Phân cấp chi ngân sách trong lĩnh vực y tế:
Trong tổng chi tiêu cho sự nghiệp y tế thì chi cho y tế địa phương tăng nhanh hơn
so với chi cho y tế Trung ương. Năm 2002, chi cho y tế tuyến Trung ương chỉ chiếm
dưới 25% trong tổng chi ngân sách nhà nước về y tế, còn 75% tổng chi tiêu cho lĩnh
vực này là từ ngân sách địa phương.
Việc phân bổ nguồn lực từ chi cho y tế ở mỗi cấp chưa hợp lý. Theo báo cáo
đánh giá chi tiêu công năm 2000, trong lĩnh vực y tế kinh phí cấp cho xã chỉ chiếm
khoảng 12% tổng kinh phí cho lĩnh vực này, còn 3/4 ngân sách thường xuyên cho y tế
tập trung ở các bệnh viện, nơi có 1/3 số người khám chữa bệnh thuộc vào nhóm 20%
dân số có thu nhập cao nhất.
Trên thực tế có sự chênh lệch lớn trong chi ngân sách về y tế giữa các vùng và
các tỉnh. Chẳng hạn năm 2002, thành phố Hồ Chí Minh có mức chi cho y tế từ ngân
sách địa phương là 222.874 đồng/người, trong khi đó Gia Lai có mức chi chỉ có 38.450
đồng/người.
- Phân cấp trong chi đầu tư xây dựng cơ bản:
Theo Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/02/2005 của Chính phủ về quản lý
dự án đầu tư xây dựng, Chủ tich Ủy ban Nhân dân tỉnh được quyền quyết định dự án

Trang 19

TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

đầu tư từ ngân sách nhà nước nhóm A, B và C; được ủy quyền hoặc phân cấp quyết
định đầu tư đối với các dự án nhóm B và C cho các cơ quan cấp dưới trực tiếp.
Tùy theo điều kiện cụ thể, Chủ tịch Ủy ban Nhân dân tỉnh quy định cụ thể cho
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân huyện được quyết định đầu tư các dự án thuộc ngân sách
địa phương có mức vốn đầu tư không quá 5 tỷ đồng và chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp
xã được quyết định dự án đầu tư với mức vốn không quá 3 tỷ đồng.
Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp huyện, cấp xã được quyết định đầu tư các dự án
trong phạm vi ngân sách của địa phương sau khi thông qua Hội đồng Nhân dân cùng
cấp.
Đặc biệt, Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã có một bước tiến bộ trong nhận
thức. Về vai trò chính quyền cấp dưới, chẳng hạn, chính quyền thị xã, thành phố thuộc
tỉnh phải chịu trách nhiệm về xây dựng các trường phổ thông quốc lập, các công trình
phúc lợi công cộng, điện công cộng, cấp thoát nước, giao thông nội thị, vệ sinh đô thị.
Theo Luật ngân sách nhà nước năm 2002, chính quyền địa phương ở mỗi cấp phải chịu
trách nhiệm đối với các công trình kết cấu hạ tầng được giao cấp đó quản lý. Như vậy,
việc phân cấp thẩm quyền đầu tư cho các cấp chính quyền địa phương đã tăng lên đáng
kể.
Xét về cơ cấu, chi đầu tư từ ngân sách nhà nước năm 2004 chiếm 44% tổng chi
ngân sách địa phương. So với năm 2003, chi đầu tư phát triển từ ngân sách địa phương
tăng mạnh do chủ trương của nhà nước là nguồn tăng thu của địa phương phải ưu tiên
cho đầu tư phát triển.
Theo báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2004 của Bộ Tài chính, thực trạng phân
cấp chi đầu tư xây dựng cơ bản giữa các cấp chính quyền địa phương năm 2004 như
sau: đa số các địa phương (53 tỉnh) phân cấp cho cấp huyện, còn lại 11 tỉnh chỉ phân
cấp vốn đầu tư cho các thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
 Quy mô chi NSNN từ năm 2004 đến 2010
Nguồn: số liệu quyết toán NSNN – Bộ Tài chính

Năm
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
NSTW(*)

173,927 217,365 271,011 333,684 407,533 314,544 423,172

NSĐP

114,236 145,103 172,315 214,864 277,860 176,756 265,219
Trang 20


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Tổng chi
NSNN

288,163 362,468 443,326 548,548 685,393 491,300 688,391

(*) bao gồm phần chi bổ sung ngân sách cho địa phương.
Năm 2009, 2010 chỉ là số liệu dự toán, chưa quyết toán
Do việc quản lý nguồn thu có hiệu quả, các khoản thu được bảo đảm và kịp thời
nên Chính phủ và các địa phương có thể chi cho đầu tư phát triển nhiều hơn. Tốc độ

tăng chi Ngân sách khá cao, tương ứng với tốc độ tăng thu NS.
2.1.2.3 Về số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới
Cùng với việc phân cấp ngân sách địa phương là xuất hiện sự mất cân đối ngân
sách theo chiều ngang do sự khác biệt về hoạt động kinh tế của các địa phương, do
nguồn lực thiên nhiên, yếu tố nhân khẩu học và chi phí cung cấp dịch vụ... Do đó, thu
bổ sung từ ngân sách cấp trên là một nguồn thu quan trọng đối với đa số các cấp chính
quyền địa phương hiện nay, kể cả cấp tỉnh, huyện và xã. Có hai loại bổ sung là bổ sung
cân đối và bổ sung có mục tiêu.
Bổ sung cân đối của chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới là khoản trợ
cấp cho cấp dưới nhằm đảm bảo cho cấp này cân đối được ngân sách để thực hiện
nhiệm vụ được giao của cấp mình. Đây là các khoản trợ cấp có điều kiện, được xác
định cho một thời gian ổn định từ 3 đến 5 năm.
Công thức để tính khoản bổ sung cân đối này là: Số chênh lệch giữa tổng số chi
ngân sách cấp đó với tổng số các khoản thu ngân sách được hưởng 100% chia cho tổng
số các khoản phân chia theo tỷ lệ %.
Nhu cầu chi tiêu của chính quyền tỉnh được xác định dựa vào hệ thống định mức
phân bổ ngân sách và phải bao gồm mọi khoản chi thường xuyên và một lượng chi đầu
tư. Định mức này được điều chỉnh cho các vùng khác nhau tùy thuộc vào yếu tố địa lý,
kinh tế. Nếu như năm 1997, số bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa
phương chiếm 29% tổng chi ngân sách địa phương thì đến năm 2002 con số này lên
đến 50%. Theo báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước của Bộ Tài chính, số bổ sung từ
ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương năm 2004 là 38,3%. Kết quả này có
Trang 21


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

được là do tổng nguồn thu của địa phương tăng lên đáng kể từ nguồn phân cấp theo
Luật ngân sách nhà nước và do việc tăng thu lớn so với dự toán.

Bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới nhằm trợ cấp
cho ngân sách cấp dưới thực hiện một số nhiệm vụ như:
- Hỗ trợ thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố
trí trong dự toán ngân sách.
- Hỗ trợ thực hiện dự án quốc gia, chẳng hạn đầu tư cho các xã nghèo (chương
trình 135), trồng rừng (chương trình 661), chương trình quốc gia về giáo dục, y tế
nhằm thực hiện các mục tiêu quan trọng của quốc gia ở cấp địa phương. Chi ngân sách
cho chương trình mục tiêu quốc gia đã tăng lên nhanh chóng. Mức chi tiêu cho chương
trình mục tiêu quốc gia trong tổng chi ngân sách năm 1998 là 2%, năm 1999 đến 2001
là 2,9%, năm 2004 là 3,4%. Chương trình này đã trở thành một công cụ quan trọng
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo.
- Hỗ trợ thực hiện các mục tiêu, công trình, dự án có ý nghĩa lớn đối với sự phát
triển kinh tế - xã hội của địa phương mà ngân sách cấp dưới chưa bố trí đủ nguồn. Loại
hình bổ sung này thường được thực hiện theo phương thức đối ứng.
- Hỗ trợ xử lý các khó khăn đột xuất, khắc phục thiên tai, hỏa hoạn, tai nạn trên
diện rộng, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng, dự phòng và một phần của quỹ dự
trữ tài chính của địa phương nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu.
Ngoài ra còn có các khoản bổ sung có mục tiêu riêng cho một số tỉnh nhất định
xuất phát từ đề xuất của tỉnh được Quốc hội phê chuẩn.
2.2 Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam
2.2.1 Những kết quả đạt được.
Xu hướng phân cấp ngân sách đang ngày càng mạnh mẽ. Điều đó thể hiện rõ nét
trong việc phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ
chi ngân sách. Từ đó, một số địa phương đã tích cực, chủ động trong việc thu ngân
sách, đảm bảo cho việc chi các hoạt động thường xuyên và đầu tư phát triển kinh tế xã
hội. Các địa phương có quy mô thu NSNN hơn 1.000 tỷ đồng/ năm tăng từ 21 tỉnhthành phố (2006) lên tới 41 tỉnh – thành phố năm 2010, trong đó có 5/63 địa phương có

Trang 22

TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

số thu hơn 10.000 tỷ đồng/ năm: Hà Nội, TP. HCM, Bà Rịa – Vũng Tàu, Bình Dương,
Đồng Nai.
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 phân cấp khá lớn. Hội đồng Nhân dân tỉnh
được quyền quyết định phân cấp các nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho chính quyền
cấp dưới, được quyết định một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu chi địa phương
theo phân cấp của Trung ương.
Đẩy mạnh phân cấp ngân sách đã trao cho chính quyền địa phương sự chủ động
lớn hơn trong quản lý ngân sách cấp mình, năng lực quản lý ngân sách của các cấp
chính quyền ngày càng được nâng cao, đây là cơ sở để tiếp tục mở rộng phân cấp ngân
sách trong thời gian tới.
2.2.2 Những mặt hạn chế
Mặc dù luật NSNN mới đã được cải thiện đáng kể nhưng vẫn còn nhiều hạn chế,
bất cập phát sinh trong quá trình triển khai, vận hành.
Thứ nhất, theo chế định luật về hệ thống NSNN có quy định: hệ thống NSNN
gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã. Điều này thể hiện ở tính bao hàm của ngân
sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể
hiện rõ trong quy trình lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp trên vẫn
can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa
phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng
lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải bằng tổng mức đã được Quốc hội thông qua,
không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao. Do vậy đã
không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện pháp nhằm thực
hiện tốt dự toán NSNN. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do Trung ương giao nhiều
khi không sát với thực tế điạ phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo
của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong
quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN.
Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ và các

cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về NSNN.

Trang 23


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn
của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lĩnh vực NSNN. Đặc biệt đối với HĐND
và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa
phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách
cấp mình. Từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển
kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống
nhất trong cả nước. Điều này cơ bản phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng,
nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị
HĐND và UBND toàn quốc.
Tuy nhiên, trên thực tế, sự phối hợp giữa các cơ quan còn nhiều hạn chế: một số
nhiệm vụ, quyền hạn còn mang tính hình thức; một số quan hệ, chức năng và nhiệm vụ
chưa rõ ràng, nhất là trong quá trình phân bổ NSNN do nhiều cơ quan đều muốn tham
gia vào quá trình này đã làm mờ nhạt vai trò của cơ quan Tài chính (ví dụ trong việc
phân bổ NSNN theo lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản và chi chương trình quốc gia
hiện vẫn có sự chia sẻ trách nhiệm giữa ba cơ quan: Bộ kế hoạnh và đầu tư, Bộ tài
chính, Cơ quan quản lý chương trình quốc gia).
Tại các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND cũng còn nhiều bất cập như
ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc hội quyết
định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình HĐND cùng cấp
quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy là có sự
trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy
việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là hình thức và thực tế quyền quyết định

dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ là “hư quyền”...Đó cũng là một trong các lý
do làm HĐND chưa phát huy được vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương.
Việc điều hành của UBND các cấp nhiều nơi chưa phát huy được nhân tố tích
cực và hạn chế tự phát tiêu cực của kinh tế thị trường trên địa bàn lãnh thổ. Quản lý
vốn, đất đai, tài sản nhà nước chưa chặt chẽ để thất thoát, lãng phí nghiêm trọng, quyền
làm chủ của nhân dân bị vi phạm ở nhiều nơi, chưa phát huy hết khả năng của các
thành phần kinh tế trên địa bàn.

Trang 24


TIỂU LUẬN TÀI CHÍNH CÔNG
GVHD: TS. NGUYỄN THANH DƯƠNG

Quan hệ cộng tác, lề lối làm việc giữa các cơ quan cấp trên, cấp dưới chưa đủ
sáng tỏ cũng hạn chế tác động của NSNN. Chẳng hạn việc xác định tỷ lệ phân chia các
nguồn thu hoặc số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới chỉ là kỹ thuật
cân đối ngân sách, nhưng việc quyết định số bổ sung lại do Uỷ ban thường vụ Quốc
hội hoặc HĐND quyết định, đã tạo ra sự thiếu thống nhất trong thẩm quyền quyết định
NSNN.
Thứ ba, về tiêu thức phân định nguồn thu. Cách phân chia nguồn thu giữa các
cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản
thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn,
song nếu chỉ phân chia theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân
tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm
hạn chế nỗ lực của cơ quan thuế cũng như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác
đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn
thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc
không phải của mình hoặc chỉ được một phần nhỏ. Chẳng hạn, trong nội dung phân cấp
nguồn thu giữa các cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách đếu có những nguồn thu được

hưởng 100%, mặc dù theo nguyên tắc NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhưng
một số nguồn thu nếu giao cho ngân sách cơ sở (huyện, xã) thì hiệu quả thu sẽ cao hơn,
hạn chế được tình trạng thất thu trong thực tế. Ví dụ: Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ
những khoản dành lại cho ngân sách địa phương (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt
hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn những khoản phát sinh từ những cơ sở sản xuất
kinh doanh thủ công, phân tán ở các xã, phường vốn là những khoản mà trung ương
được hưởng 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó,
sự thất thu từ những khoản này là điều dễ hiểu.
Thuế GTGT (không kể thuế GTGT đối với hàng nhập khẩu) và thuế thu nhập
doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp hạch toán toàn
ngành) là khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa trung ương và cấp tỉnh.
Theo luật thì trung ương và tỉnh hưởng mỗi bên một phần từ những khoản thu này. Đối
với tỉnh và trung ương thì đây là khoản chiếm tỷ trọng nhỏ nhưng đối với ngân sách

Trang 25