Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính (luận văn thạc sĩ luật học)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHẠM THANH LOAN

TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG NHÀ NƯỚC TRONG
LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Hà Nội - 2016
Hhhhhhhhhhhhhhhhhhhhh
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

PHẠM THANH LOAN


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu độc lập của cá
nhân tôi.


Nội dung cũng như mọi thông tin và số liệu trong luận văn này là trung

thực và có nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của Luận văn chưa từng
được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tôi xin chân thành cảm ơn!

Xác nhận của giảng viên hướng dẫn

PGS.TS. Trần Thị Huệ

NGƯỜI CAM ĐOAN

Phạm Thanh Loan

LỜI CẢM ƠN
Em xin trân trọng cảm ơn sự hướng dẫn quý báu về khoa học của PGS-TS
Trần Thị Huệ - GVC Bộ môn Luật Dân sự, Trường Đại học Luật Hà Nội đã tận
tình quan tâm hướng dẫn tác giả thực hiện đề tài này.


Đồng thời, em xin trân trọng cảm ơn sự giúp đỡ của Trường Đại học Luật
Hà nội, Khoa sau đại học, Thư viện cùng các Thầy giáo, Cô giáo đã giúp đỡ, tạo
điều kiện cho người viết trong thời gian học tập, nghiên cứu, cung cấp cho em
những kiến thức pháp lý nâng cao, tài liệu và điều kiện cần thiết trong thời gian
học tập tại trường.
Xin chúc các thầy cô dồi dào sức khỏe, thành công trong công việc và
hạnh phúc trong cuộc sống
.
HỌC VIÊN

Phạm Thanh Loan

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

BLDS

Bộ luật dân sự

BTTH

Bồi thường thiệt hại

HP

Hiến pháp


NXB

Nhà xuất bản

TNBTCNN

Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

TTLT

Thông tư liên tịch

Tr

Trang

MỤC LỤC
Tr
Trang bìa phụ
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Danh mục từ viết tắt
Mục lục
Phụ lục
Danh mục tài liệu tham khảo


PHẦN MỞ ĐẦU

1

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH

5

1.1.

Kháí quát chung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

5

1.1.1.

Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

5

1.1.2.

Vai trò trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

6

1.1.3

Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

9

1.1.4.

Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước

14

1.2.

Một số vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong 16
lĩnh vực quản lý hành chính

1.2.1.

Khái niệm cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, hoạt động quản lý hành 16
chính Nhà nước, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực

quản lý hành chính

1.2.2.

Bản chất và đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực 19
quản lý hành chính

1.2.3.

Các căn cứ làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh 22
vực quản lý hành chính

1.2.4.

Các nguyên tắc cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh 27
vực quản lý hành chính

Chương 2: THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ 30
TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC
QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
2.1.

Quy định của pháp luật về chủ thể trong mối quan hệ bồi thường của 30
nhà nước lĩnh vực quản lý hành chính

2.2

Quy định của pháp luật về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà 33
nước trong lĩnh vực quản lý hành chính

2.2.1.

Những trường hợp Nhà nước có trách nhiệm bồi thường

34

2.2.2.

Những trường hợp Nhà nước không chịu trách nhiệm bồi thường

40


2.3.

Quy định của pháp luật về xác định thiệt hại được Nhà nước bồi 44
thường trong lĩnh vực quản lý hành chính

2.3.1.

Xác định thiệt hại do tổn thất về vật chất

45

2.3.2.

Xác định thiệt hại do tổn thất về tinh thần

52

2.4.

Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết yêu cầu bồi
53
thường trong lĩnh vực quản lý hành chính

2.4.1.

Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại cơ quan có trách nhiệm bồi 54
thường

2.4.2.

Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường tại Tòa án.

2.4.3.

Thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường trong quá trình giải quyết vụ án 60
hành chính

2.5.

Quy định của pháp luật về trách nhiệm hoàn trả của người thi hành 61

59

công vụ
2.5.1.

Nghĩa vụ hoàn trả và xử lý trách nhiệm của người thi hành công vụ

62

2.5.2.

Căn cứ xác định mức hoàn trả và các trường hợp xác định mức hoàn trả

62

2.5.3.

Trình tự, thủ tục quyết định việc hoàn trả

64

2.5.4.

Thẩm quyền ra quyết định hoàn trả và hiệu lực của quyết định hoàn trả

65

2.5.5.

Phương thức thực hiện việc hoàn trả, quản lý, sử dụng tiền hoàn trả và 65
việc xử lý người thi hành công vụ cố ý không thực hiện nghĩa vụ hoàn trả

2.6

Thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại Nhà nước trong hoạt động 67
quản lý hành chính

CHƯƠNG 3: THỰC TIỄN ÁP DỤNG PHÁP LUẬT, KIẾN NGHỊ HOÀN 70
THIỆN MỘT SỐ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO
HIỆU QUẢ THI HÀNH VÀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ TRÁCH NHIỆM
BỒI THƯỜNG CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH
CHÍNH


3.1.

Thực tiễn thi hành pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước 70
trong lĩnh vực quản lý hành chính

3.1.1.

Những thuận lợi và kết quả đạt được

71

3.1.2

Những hạn chế, khó khăn

73

3.2.

Một số kiến nghị góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi 80
thường của nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính

3.2.1.

Về điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi thường

80

3.2.2.

Về thời hiệu yêu cầu bồi thường

81

3.2.3.

Về phạm vi yêu cầu bồi thường

82

3.2.4.

Về việc xác định cơ quan có trách nhiệm bồi thường

83

3.2.5.

Về trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường

85

3.3.

Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trách nhiệm 86
bồi thường của nhà nước trong lĩnh vực quản lý nhà nước
KẾT LUẬN

90


9

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Nhà nước ta luôn coi việc xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy và hoàn thiện hệ
thống pháp luật là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu. Với tư cách là một chủ thể công quyền
duy nhất, Nhà nước thực hiện quyền điều hành, quản lý xã hội và có nhiệm vụ bảo vệ
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức khi quyền và lợi ích hợp pháp đó bị xâm
phạm. Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội
chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân hiện nay, việc bảo đảm lợi ích của
Nhà nước và các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức cần được tôn trọng và
thực hiện công bằng giữa các chủ thể trong xã hội. Mối quan hệ giữa Nhà nước với cá
nhân và tổ chức trong xã hội là mối quan hệ đặc biệt, trong đó, vấn đề công bằng giữa
một bên chủ thể là Nhà nước và một bên chủ thể là cá nhân, tổ chức được xác định thông
qua các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm đối với nhau và được thực hiện trên cơ sở
nguyên tắc “mọi người đều bình đẳng trước pháp luật” và “người bị thiệt hại có quyền
được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật”.
Có thể thấy, Nhà nước Việt Nam đã không ngừng nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện
pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
Trên cơ sở nhận thức và với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề cấp thiết về lý
luận và thực tiễn việc thực hiện trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đặc biệt là trong

lĩnh vực quản lý hành chính, đánh giá những điểm tích cực và hạn chế nhằm đưa ra quan
điểm và giải pháp về lĩnh vực này, người viết đã chọn vấn đề: “Trách nhiệm bồi thường
Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Hiện nay, ở nước ta chỉ có một số ít các công trình nghiên cứu chuyên sâu về
“Trách nhiêm bồi thường Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính”. Ở những khía
cạnh khác về vấn đề bồi thường Nhà nước, đã có một số công trình nghiên cứu liên
quan như:
- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường do Tiến sĩ Nguyễn Minh Tuấn làm
chủ nhiệm đề tài: “Trách nhiệm dân sự của cơ quan tổ chức về thiệt hại do hành vi của
cán bộ, công chức gây ra - Vấn đề lý luận và thực tiễn”, Trường Đại học Luật Hà Nội,
năm 2008.
- Phùng Trung Tập – Bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng về tài sản , sức khỏe
và tính mạng - sách chuyên khảo - Nhà Xuất bản Hà Nội - 2009.


10

- Đỗ Văn Đại, Nguyễn Trương Tín – Pháp luật Việt Nam về trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước – sách chuyên khảo – Nhà Xuất bản Tư pháp Hồ Chí Minh –
2015.
Các công trình nghiên cứu khoa học trên đã đi sâu vào nghiên cứu vấn đề bồi
thường thiệt hại ngoài hợp đồng trong đó có trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
Mỗi tác giả nghiên cứu vấn đề theo một khía cạnh khác nhau hoặc dưới góc độ
nguyên tắc và chưa đi sâu vào vấn đề cụ thể về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
trong lĩnh vực quản lý hành chính.
- Lê Mai Anh - Luận án tiến sĩ – Bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền
của cơ quan tố tụng gây ra - Trường đại học Luật Hà Nội - 2002. Nội dung của Luận
án đề cập đến nhiều vấn đề có tính tham khảo quan trọng cho việc thực hiện đề tài
nghiên cứu của tác giả như: đặc điểm, nội dung, bản chất của trách nhiệm nhà nước

trong việc bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng
gây ra khi tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử.
- Nguyễn Khả Phúc - Luận văn thạc sĩ luật học - Một số vấn đề về trách nhiệm
bồi thường thiệt hại của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính - Trường đại
học Luật Hà Nội – 2011. Nội dung của luận văn đã có những nghiên cứu chuyên sâu
về vấn đề trách nhiệm bồi thường của nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính.
Tuy nhiên luận văn chưa xây dựng được những khái niệm về trách nhiệm bồi thường
thiệt hại của Nhà nước cũng như trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong
lĩnh vực quản lý hành chính. Đồng thời luận văn được tác giả viết vào năm 2011 khi
Luật TNBTCNN 2009 mới có hiệu lực 01 năm nên chưa thể hiện được giá trị áp dụng
trong thực tế cũng như những khó khăn bất cập cần nghiên cứu sửa đổi.
Ngoài ra còn nhiều chuyên đề, bài viết, bài nghiên cứu của một số tác giả làm
công tác xây dựng pháp luật với nội dung đề cập đến nhiều vấn đề cơ bản của trách
nhiệm bồi thường Nhà nước phục vụ cho công tác soạn thảo Luật TNBTCNN 2009
cũng như công tác soạn thảo Luật TNBTCNN mới hiện nay.
3. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài
Luận văn nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp
luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính. Qua đó tìm ra
những nguyên nhân, đề xuất các quan điểm, giải pháp có căn cứ khoa học nhằm bảo đảm
thực hiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính
ở Việt Nam.


11

4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu
+ Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận, thực tiễn về
pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính ở Việt
Nam dưới góc độ khoa học lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật.
+ Phạm vi nghiên cứu: Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực

hành chính là đề tài rộng, chứa đựng nhiều vấn đề phức tạp về lý luận và thực tiễn.
Luận văn nghiên cứu một cách sơ lược những quy định pháp luật của Việt Nam về
trách nhiệm BTTH của nhà nước. Từ đó đi sâu vào nghiên cứu, tìm hiểu nội dung của
pháp luật Việt Nam về vấn đề trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực
hành chính. Đồng thời luận văn cũng tìm hiểu tình hình thực tiễn thi hành pháp luật về
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước nói chung và trong lĩnh vực hành chính nói
riêng.
5. Cơ sở và phương pháp nghiên cứu
+ Cơ sở lý luận:
Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam đối với trách nhiệm
bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước
pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Ngoài ra, trong quá trình nghiên cứu, luận văn còn căn cứ vào các văn bản pháp luật
Việt Nam quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành
chính và tài liệu của một số nước trên thế giới về lĩnh vực này.
+ Phương pháp nghiên cứu:
Trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng, Chủ nghĩa duy vật
lịch sử, người viết đã lựa chọn phương pháp nghiên cứu phù hợp với từng nội dung luận
văn như phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh, đối chiếu,
phương pháp phân tích kết hợp giữa lý luận và thực tiễn.
6. Kết cấu đề tài
Kết cấu của luận văn, ngoài lời mở đầu, kết luận, các danh mục tài liệu, bao gồm
ba chương chính như sau:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong
lĩnh vực quản lý hành chính


12

Chương 2: Thực trạng quy định pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính.
Chương 3: Thực tiễn áp dụng pháp luật, kiến nghị hoàn thiện một số quy định
của pháp luật và giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành và áp dụng pháp luật về trách
hiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hành chính.

Chương 1


13

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM BỒI THƯỜNG
CỦA NHÀ NƯỚC TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH
1.1. Khái quát chung về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
1.1.1. Khái niệm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Trong pháp luật Việt Nam hiện hành đã có nhiều quy định về trách nhiệm bồi
thường thiệt hại (BTTH). Tuy nhiên, chưa có các quy định cụ thể định nghĩa thế nào
là bồi thường hay trách nhiệm bồi thường mà chỉ nêu lên căn cứ phát sinh trách
nhiệm BTTH, nguyên tắc bồi thường cũng như thời hiệu yêu cầu bồi thường. Tìm
hiểu dưới góc độ ngôn ngữ học, theo Đại từ điển tiếng Việt, bồi thường được hiểu là
“đền bù những tổn thất đã gây ra”[28, Tr1571]. Có thể thấy khi tiếp cận dưới góc độ
pháp lý, đây là một dạng nghĩa vụ dân sự phát sinh khi có hành vi gây ra thiệt hại.
Mỗi người sống trong xã hội đều phải tôn trọng những quy tắc chung của xã hội,
không thể vì lợi ích của mình mà xâm phạm đến quyền và lợi ích của người khác.
Khi một người vi phạm nghĩa vụ pháp lý của mình, gây tổn hại cho người khác thì
chính người đó phải chịu hậu quả bất lợi do hành vi của mình gây ra. Sự gánh chịu
một hậu quả bất lợi bằng việc bù đắp những tổn thất cho người khác được hiểu là
BTTH. Trong thực tiễn xã hội phát triển hiện nay, việc một cá nhân, tổ chức gây ra
thiệt hại thì phải bồi thường là một yếu tố cốt lõi thể hiện sự công bằng giữa các mối
quan hệ trong xã hội. Trong pháp luật dân sự, BTTH là việc đền bù những tổn thất

và khắc phục những hậu quả do hành vi vi phạm gây ra; vì vậy BTTH là hình thức
trách nhiệm dân sự nhằm buộc bên có hành vi gây ra thiệt hại phải khắc phục hậu
quả bằng cách bù đắp, đền bù tổn thất về vật chất và tổn thất về tinh thần cho bên bị
thiệt hại. Với quan niệm thiệt hại là sự không nguyên vẹn như trạng thái ban đầu của
sự vật sau khi chịu sự tác động bên ngoài, vì vậy BTTH có thể hiểu là trách nhiệm
khôi phục lại tình trạng ban đầu của sự vật hiện tượng. Về mặt pháp lý, thiệt hại là
những tổn thất về tài sản, tổn thất về tính mạng, sức khỏe, uy tín, danh dự, nhân
phẩm; vì vậy, BTTH là sự khôi phục lại những tổn thất trên bằng những cách thức và
tiêu chí do pháp luật đặt ra và yêu cầu thực hiện.
Như vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại là một hình thức trách nhiệm dân sự
mà theo đó bên có hành vi vi phạm gây ra thiệt hại về mặt vật chất hoặc tinh thần cho
người khác thì phải bồi thường những tổn thất mà mình gây cho bên bị thiệt hại.
Trách nhiệm BTTH từ hành vi xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân,
tổ chức khác là trách nhiệm pháp lý được xác định với mọi chủ thể, kể cả Nhà nước.


14

Nhà nước là một chủ thể đặc biệt, do nhân dân thành lập ra và bộ máy nhà nước thực
hiện quyền lực nhà nước thông qua sự ủy thác của nhân dân. Nhà nước quản lý mọi
mặt của đời sống xã hội thông qua hệ thống các cơ quan nhà nước mà cụ thể là đội
ngũ cán bộ, công chức được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao thực hiện nhiệm
vụ (người thi hành công vụ) - Khoản 1 Điều 3 Luật TNBTCNN 2009. Các hoạt động
công vụ thường do cán bộ, công chức thực hiện và có sự gắn bó chặt chẽ với quyền
lực nhà nước. Vì thế, trong quá trình thực thi công vụ, cán bộ, công chức luôn mang
quyền lực nhà nước, đây là công cụ pháp lý để cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình theo pháp luật.
Người thi hành công vụ nhân danh nhà nước thực hiện những công việc được
Nhà nước giao nhằm phục vụ và bảo vệ lợi ích của nhân dân. Tuy nhiên, hoạt động
công vụ là hoạt động rộng lớn bởi nó bao gồm tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội

nên rất phức tạp và luôn tiềm ẩn những rủi ro. Vì thế, nếu trong quá trình thực thi công
vụ mà người thi hành công vụ không đủ năng lực chuyên môn hay phẩm chất đạo đức
thì có thể gây ra thiệt hại cho người dân. Với tư cách là “người đại diện” hay “người
sử dụng lao động”, Nhà nước phải có trách nhiệm gánh chịu những rủi ro đó bằng cách
bồi thường cho người thiệt hại. Qua đó, có thể hiểu trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước là một trách nhiệm pháp lý mà Nhà nước với tư cách là chủ sử dụng lao động,
phải có trách nhiệm bồi thường khi cán bộ, công chức của mình có hành vi phạm pháp
luật khi thi hành công vụ, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ
chức. Do vậy, trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước là trách nhiệm pháp lý,
nhằm khôi phục những tổn thất về tài sản, bù đắp những tổn thất về tinh thần thần
cho người bị thiệt hại trong trường hợp người thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước vì lợi
ích chung đã gây thiệt hại về tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của cá nhân, tài
sản, uy tín của tổ chức, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác.
1.1.2. Vai trò trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Pháp luật khi điều chỉnh các quan hệ xã hội không loại trừ quan hệ phát sinh giữa
Nhà nước và công dân. Nhà nước là một chủ thể quyền lực công, Nhà nước quản lý xã
hội bằng pháp luật và mọi công dân đều phải tuân theo pháp luật. Có thể thấy mối
quan hệ giữa Nhà nước và công dân là mối quan hệ “mệnh lệnh – phục tùng”, mối
quan hệ này được điều chỉnh bởi hệ thống pháp luật công. Xã hội phát triển đã kéo


15

theo những quan niệm mới về mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân. Từ chế độ
phong kiến với vua – đại diện cho nhà nước không bao giờ sai và do đó không phải
chịu trách nhiệm đối với mọi hoạt động của mình tiến tới sự mở rộng của chế độ dân
chủ cùng với sự bình đẳng ngày càng thể hiện rõ trong các mối quan hệ giữa nhân dân
và Nhà nước. Nhà nước với tư cách là một chủ thể pháp luật, khi tham gia vào các
quan hệ pháp luật đều có những quyền và nghĩa vụ cụ thể và phải gánh chịu những
hậu quả pháp lý phát sinh từ những quan hệ pháp luật đó. Như một nguyên tắc không

thể phủ nhận trong một Nhà nước pháp quyền và xã hội dân chủ: một chủ thể bao gồm
cả Nhà nước nếu có hành vi xâm phạm một cách trái pháp luật và gây những thiệt hại
về tài sản cũng như thân thể và danh dự của chủ thể khác thì phải bù đắp những tổn
thất mà mình gây ra cho chủ thể bị thiệt hại.
Cơ sở của chế định BTTH của Nhà nước chính là dựa trên các quyền của công
dân (trong đó có quyền được BTTH khi bị người khác xâm phạm đến tài sản, thân thể,
danh dự, uy tín của mình), các quyền này được pháp luật ghi nhận, bảo hộ và được
bảo đảm thực hiện bởi Nhà nước. Chế định pháp lý về trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước chỉ có thể xuất hiện ở một xã hội hiện đại, đề cao tính dân chủ và tôn trọng
các quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể trong xã hội.
Có thể thấy, vai trò trách nhiệm BTTH của Nhà nước thể hiện qua các nội dung
cơ bản sau đây:
- Chế định trách nhiệm BTTH của Nhà nước là một cơ chế pháp lý hiệu quả
để ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực nhà nước.
Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền quản lý và điều hành xã hội thông qua
quyền lực công đã được ghi nhận. Tuy nhiên vì là chủ thể duy nhất nắm giữ quyền lực
nên thường Nhà nước có xu hướng lạm dụng quyền lực. Sự lạm dụng thường biểu
hiện cụ thể về hình thức đó là sự vi phạm pháp luật trong quá trình thực thi quyền lực
và hậu quả là sự xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể chịu sự
quản lý. Chính vì vậy, chế định pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là
một cơ chế pháp lý rất hiệu quả trong việc hạn chế và ngăn ngừa sự lạm dụng quyền
lực của Nhà nước. Việc Nhà nước quy định trách nhiệm pháp lý của mình hoàn toàn
không phải là hạn chế quyền lực hay chủ quyền trong mối quan hệ với công dân, mà
chính là nâng cao trách nhiệm của Nhà nước, là biện pháp bảo đảm cho các quyền tự
do của công dân; bảo đảm sự thực thi những chủ trương, chính sách pháp luật mang


16

tính cải cách trong xã hội, góp phần nâng cao uy tín, vị thế của nhà nước, làm tăng sự

tin tưởng của công dân vào bộ máy nhà nước [1, Tr53].
- Việc nhà nước bồi thường thiệt hại cho người dân là một biểu hiện của một
chế độ dân chủ.
Trong một chế độ dân chủ, bộ máy Nhà nước là cơ quan được nhân dân thành lập
và ủy thác thực hiện quyền lực công. Nhà nước dân chủ phải là một nhà nước của dân,
do dân và vì dân, có trách nhiệm đối với người dân của mình và do đó “trong trường
hợp làm thiệt hại cho nhân dân thì phải có sự bồi thường thiệt hại cho nhân dân…hay
nói cách khác, Nhà nước dân chủ là Nhà nước biết bồi thường thiệt hại cho nhân dân”
[11, Tr1]. Việt Nam cũng là một quốc gia dân chủ, vì thế việc xác lập một cơ chế
pháp lý về trách nhiệm BTTH của Nhà nước là hoàn toàn cần thiết để đáp ứng đòi hỏi
của một Nhà nước dân chủ.
Chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một yêu cầu cơ bản của việc
xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền. Đối với nhà nước pháp quyền, pháp
luật giữ vị trí cao nhất và phải được mọi chủ thể tôn trọng và thực hiện. Tồn tại song
song với nền pháp chế đó là một nền dân chủ thực sự, trong đó Nhà nước và công dân
có sự bình đẳng trên nhiều phương diện. Trong mô hình nhà nước pháp quyền hoàn
thiện, Nhà nước không thể đứng cao hơn và phải vận hành trong khuôn khổ của pháp
luật dù Nhà nước là chủ thể duy nhất trong xã hội có quyền ban hành pháp luật. Khi
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm bởi chủ thể khác thì chủ
thể có hành vi xâm phạm phải chịu trách nhiệm bồi thường theo quy định của pháp
luật. Chủ thể chịu trách nhiệm bồi thường ở đây có thể là bất cứ ai. Nhà nước vận
hành trong khuôn khổ của pháp luật vì thế tất yếu Nhà nước cũng phải có trách nhiệm
đối với những thiệt hại của mình gây ra cho các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Chế
định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không chỉ là công cụ mà qua đó Nhà nước
kiểm soát được hoạt động của mình, phòng ngừa vi phạm pháp luật mà qua đó Nhà
nước còn bảo vệ được quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội và
ngay cả lợi ích của chính Nhà nước - một nền pháp chế vững chắc, tính lành mạnh và
hiệu quả trong hoạt động của đội ngũ thi hành công vụ - một trong những yêu cầu
quan trọng đối với Nhà nước pháp quyền.
- Việc xây dựng chế định trách nhiệm BTTH của Nhà nước là phù hợp với

yêu cầu của việc bảo đảm các quyền con người cũng như phù hợp với xu thế
chung của thế giới.


17

Từ những yêu cầu cơ bản đối với việc đảm bảo các quyền con người, quyền yêu
cầu giải quyết BTTH do người thi hành công vụ gây ra là một trong những quyền cơ
bản về dân sự, chính trị của con người. Tại Khoản 5, Điều 9, Công ước quốc tế về các
quyền dân sự và chính trị ngày 16/12/1966, có hiệu lực từ ngày 23/3/1976 (Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam gia nhập ngày 24/9/1982) đã tuyên bố: “Bất cứ người nào
trở thành nạn nhân của việc bị bắt hoặc bị giam cầm bất hợp pháp đều có quyên yêu
cầu được bồi thường”. Bên cạnh đó, thực tiễn pháp lý trên thế giới cho thấy có rất
nhiều quốc gia đã có các quy định pháp luật về trách nhiệm của Nhà nước. Cụ thể như
Nhật Bản là nước mà pháp luật về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước rất hiệu quả.
Từ năm 1947, Nhật Bản đã thông qua Luật bồi thường nhà nước và đã khẳng định
được ý nghĩa to lớn của nó. Trung Quốc cũng đã có riêng một hệ thống pháp luật về
trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.Văn bản pháp luật hiện nay được áp dụng để
giải quyết các yêu cầu bồi thường Nhà nước là Luật về trách nhiệm bồi thường thiệt
hại của Nhà nước được Quốc hội Trung Quốc thông qua năm 1994. Các nước như
Đức, Pháp, Philippine… cũng có các quy định pháp luật về trách nhiệm bồi thường
của Nhà nước. Có thể thấy, không chỉ hòa vào xu thế chung của thế giới mà việc thừa
nhận trách nhiệm của Nhà nước cũng phù hợp với nền dân chủ mà chúng ta đang nỗ
lực xây dựng.
1.1.3. Đặc điểm trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Mọi công dân đều được Nhà nước bảo hộ về tính mạng, sức khỏe, danh dự và
nhân phẩm. Bất cứ một chủ thể nào có hành vi xâm hại đến thân thể, tài sản hay danh
dự của người khác thì phải BTTH theo quy định của pháp luật. Quyền được bồi
thường khi bị thiệt hại là một quyền cơ bản của công dân được quy định cụ thể trong
Hiến pháp – Khoản 2 Điều 30 HP 2013 và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Đây là

trách nhiệm dân sự áp dụng đối với mọi chủ thể kể cả Nhà nước. Khi cán bộ, công
chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước có hành vi trái pháp luật
gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước cũng phải BTTH cả về vật chất lẫn
tinh thần cho cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Do đó về bản chất thì trách nhiệm BTTH
của Nhà nước cũng là trách nhiệm dân sự. Tuy nhiên đây là trách nhiệm BTTH ngoài
hợp đồng bởi vì nó không phát sinh trên cơ sở một hợp đồng nào giữa người gây thiệt
hại và người bị thiệt hại.
Trên thực tế, Nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật thì có thể mang
một trong hai tư cách: tư cách như một chủ thể thông thường và tư cách chủ thể của


18

quyền lực công. Theo đó, những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia với tư cách
là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ hợp đồng. Những quan
hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công phải là những quan
hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động thuộc về chức năng
chính của Nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động này mà Nhà nước gây thiệt
hại cho các cá nhân, tổ chức thì Nhà nước sẽ phải bồi thường. Việc bồi thường không
phải do vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng, chính vì vậy trách nhiệm BTTH của Nhà
nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm BTTH
ngoài hợp đồng. Vì vậy, bên cạnh những đặc điểm riêng thì trách nhiệm BTTH của
Nhà nước còn mang những đặc điểm chung của trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng.
1.1.3.1. Đặc điểm chung trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng
Trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là một khái niệm có ý nghĩa pháp lý cao
trong hệ thống pháp luật và đã được đề cập đến từ rất sớm trong các quy định pháp
luật. Tại Chương XXI BLDS 2005 đã quy định cụ thể về vấn đề này tuy nhiên chưa
nêu rõ khái niệm trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng mà chỉ nêu lên căn cứ phát sinh
trách nhiệm, nguyên tắc bồi thường, năng lực chịu trách nhiệm… Trách nhiệm BTTH
ngoài hợp đồng cũng là một loại trong trách nhiệm BTTH. Theo đó, có thể hiểu trách

nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là một loại trách nhiệm dân sự mà người có hành vi trái
pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người khác mà gây thiệt hại
thì phải bồi thường.
Trách nhiệm BTTH của Nhà nước mang một số đặc điểm chung của trách nhiệm
BTTH ngoài hợp đồng như:
Thứ nhất, về nguồn gốc phát sinh. Trong quá trình quản lý nhà nước, người thi
hành công vụ như “cánh tay nối dài” của Nhà nước, giúp Nhà nước thực hiện chức
năng của mình bằng cách tham gia các quan hệ pháp luật với tư cách chủ thể mang
quyền lực công. Họ thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao theo quy định của pháp
luật và mọi quyền hạn và nghĩa vụ cũng đều được quy định trong khuôn khổ của pháp
luật. Theo đó, những quan hệ pháp luật mà người thi hành công vụ (hay Nhà nước)
tham gia với tư cách là chủ thể mang quyền lực công không phải là những quan hệ
hợp đồng (không ràng buộc bởi hợp đồng) mà do pháp luật quy định.
Những quan hệ pháp luật mà Nhà nước tham gia và nhân danh quyền lực công
phải là những quan hệ pháp luật có liên quan đến việc thực hiện những hoạt động
thuộc về chức năng chính của Nhà nước – chức năng quản lý xã hội. Nếu trong quá


19

trình thực hiện những hoạt động này mà người thi hành công vụ gây ra thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường. Việc bồi thường không phải do
vi phạm các nghĩa vụ về hợp đồng mà là trách nhiệm của Nhà nước đối với người bị
thiệt hại và chịu sự điều chỉnh của pháp luật, chính vì vậy trách nhiệm bồi thường của
Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra bởi hoạt động công quyền là trách nhiệm BTTH
ngoài hợp đồng.
Thứ hai, về điều kiện phát sinh. Có thể hiểu điều kiện phát sinh trách nhiệm
BTTH là tổng hợp các yếu tố cấu thành nên trách nhiệm BTTH. Theo quy định tại
Điều 604 BLDS 2005 thì căn cứ phát sinh trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng là:
(1) Có hành vi vi phạm pháp luật;

(2) Có thiệt hại xảy ra;
(3) Phải có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi gây thiệt hại và hậu quả xảy ra;
(4) Người gây thiệt hại có lỗi cố ý hoặc lỗi vô ý (có thể không cần căn cứ này
nếu tại điều luật cụ thể có quy định – theo tinh thần của Khoản 2 Điều 604 BLDS
2005). (Hiện nay tại BLDS 2015 đã bỏ quy định về lỗi trong căn cứ phát sinh trách
nhiệm BTTH ngoài hợp đồng).
Tương tự như trách nhiệm BTTH ngoài hợp đồng quy định tại BLSD 2005, trong
quan hệ trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì điều kiện phát sinh trách nhiệm bồi
thường bao gồm:
(1) Có thiệt hại xảy ra;
(2) Có hành vi trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ;
(3) Có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại xảy ra;
(4) Có văn bản xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật
(đây là điều kiện bên gây thiệt hại – trong quan hệ này là Nhà nước có yếu tố lỗi).
Hiện nay, Khoản 1 Điều 584 BLDS 2015 (chưa có hiệu lực thi hành) khẳng định:
“người nào có hành vi xâm phạm tính mạng. sức khỏe, danh dự , nhân phẩm, uy tín,
tài sản, quyền và lợi ích hợp pháp khác của người khác mà gây thiệt hại thì phải bồi
thường, trừ trường hợp Bộ luật này, luật khác có liên quan quy định khác”. Có thể
thấy ở đây, chỉ cần tồn tại yếu tố có thiệt hại xảy ra trên thực tế, có hành vi trái pháp
luật và có mối quan hệ nhân quả giữa hành vi trái pháp luật và thiệt hại thực tế xảy ra
thì đã làm phát sinh trách nhiệm BTTH, không cần xem xét người gây thiệt hại có lỗi
hay không có lỗi. [12, Tr454]. Bộ Luật dân sự 2015 đã bỏ qua yếu tố lỗi là căn cứ làm
phát sinh trách nhiệm BTTH tuy nhiên Bộ Luật này cũng đã quy định “trừ trường hợp


20

luật khác có liên quan quy định khác”, tức là Luật TNBTCNN khi đã quy định lỗi của
bên gây thiệt hại (Nhà nước) - thể hiện qua “văn bản xác định hành vi của người thi
hành công vụ là trái pháp luật” là một trong những căn cứ làm phát sinh trách nhiệm

BTTH thì yếu tố lỗi luôn được xét đến.
Thứ ba, về mặt hậu quả của việc gây ra thiệt hại. Trách nhiệm BTTH nói chung
luôn mang đến một hậu quả bất lợi về tài sản cho người gây thiệt hại. Bởi lẽ, khi một
người gây ra tổn thất cho người khác thì tổn thất đó phải tính toán được bằng tiền hoặc
phải được pháp luật quy định là một đại lượng vật chất nhất định nếu không sẽ không
thể thực hiện được việc bồi thường. Do đó, những thiệt hại về tinh thần mặc dù không
thể tính toán được nhưng cũng sẽ được xác định theo quy định của pháp luật để bù
đắp lại tổn thất cho người bị thiệt hại. Việc thực hiện trách nhiệm bồi thường sẽ giúp
khôi phục lại thiệt hại cho người bị thiệt hại. Nhà nước với tư cách là người giao
nhiệm vụ cho người thi hành công vụ thực hiện trong quá trình quản lý nhà nước cho
nên trong khi hành công vụ nếu cán bộ, công chức có hành vi trái pháp luật gây thiệt
hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước phải có trách nhiệm bồi thường.
1.1.3.2. Đặc điểm riêng trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Thứ nhất, trách nhiệm BTTH của Nhà nước là trách nhiệm trực tiếp. Có thể
thấy, hành vi thực hiện công vụ của người thi hành công vụ chính là hành vi của Nhà
nước. Vì thế, nếu người thi hành công vụ có hành vi gây thiệt hại khi thực hiện công
vụ thì chính là việc Nhà nước đã có hành vi gây thiệt hại. Trách nhiệm BTTH trực tiếp
thuộc về Nhà nước [20, Tr8]. Điều 1 Luật TNBTCNN 2009 cũng đã khẳng định:
“Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá nhân, tổ chức bị
thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra…” cho thấy Nhà nước thừa nhận trách
nhiệm bồi thường của mình là trách nhiệm trực tiếp.
Thứ hai, trách nhiệm BTTH của Nhà nước không chỉ là trách nhiệm tài sản
mà còn là trách nhiệm khôi phục lại những tổn thất về tinh thần cho người bị thiệt
hại. Trách nhiệm BTTH của Nhà nước là trách nhiệm dân sự vì thế trách nhiệm này
bao gồm cả trách nhiệm về tài sản (trong trường hợp tài sản bị thiệt hại) và trách
nhiệm khôi phục những tổn thất về tinh thần (trong trường hợp danh dự, nhân phẩm,
uy tín bị xâm phạm) - Điều 2 Luật TNBTCNN 2009.
Thứ ba, yếu tố trái pháp luật của việc gây thiệt hại được hiểu theo nghĩa rộng.
Trong pháp luật dân sự, thông thường một chủ thể chỉ phải chịu trách nhiệm bồi
thường khi hành vi gây thiệt hại của mình là hành vi trái pháp luật. Tính trái pháp luật

21

được coi một thuộc tính của hành vi gây thiệt hại. Tuy nhiên trong quan hệ bồi thường
nhà nước nếu áp dụng tương tự thì cá nhân, tổ chức bị thiệt hại sẽ chịu nhiều bất lợi.
Trong trường hợp hành vi là hoàn toàn đúng pháp luật nhưng xét về hậu quả thì lại trái
pháp luật - tức là vẫn gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì theo quy định của pháp
luật Việt Nam, Nhà nước không phải chịu trách nhiệm bồi thường. Đứng ở vị trí là
Nhà nước - chủ thể hoạt động luôn vì lợi ích chung của xã hội thì việc bồi thường cho
mọi thiệt hại của cá nhân, tổ chức gây ra bởi hành vi của mình là hoàn toàn hợp lý và
cần thiết. Đây có thể coi là một hạn chế trong pháp luật hiện hành Việt Nam. Xét một
cách toàn diện, để đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp cho người bị thiệt hại đồng thời
đảm bảo vai trò của Nhà nước đối với lợi ích chung của toàn xã hội thì việc xác định
tính trái pháp luật đối với hành vi gây thiệt hại của Nhà nước cần hiểu theo nghĩa
rộng, bao gồm: hành vi trái pháp luật gây thiệt hại và hành vi đúng pháp luật nhưng
xét về hậu quả là trái pháp luật - vẫn gây ra thiệt hại.
Thứ tư, yếu tố “công vụ” trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước. Trách nhiệm BTTH của Nhà nước có một nét đặc thù là hành vi trái pháp luật
phải gắn liền với yếu tố thi hành công vụ. Chế định trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước chỉ điều chỉnh trường hợp Nhà nước có hành vi trái pháp luật gây thiệt hại cho
cá nhân, tổ chức khi thực hiện quyền lực công hay chính là trường hợp gây thiệt hại
khi công chức thực thi công vụ. “Công vụ” theo quy định tại Điều 2 Luật Cán bộ,
công chức 2008 là: “việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo
quy định của Luật này và các quy định khác có liên quan”. Có thể hiểu, công vụ chính
là hành vi công quyền, là những hành vi trực tiếp hoặc nhằm thực hiện chức năng
chính của Nhà nước là chức năng quản lý xã hội. Đối với những hành vi không nhằm
thực hiện chức năng quản lý của nhà nước thì không được coi là công vụ và sẽ không
phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi hành vi này gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức. Bên cạnh đó, trong quan hệ BTTH của Nhà nước thì hành vi trái pháp

luật của người thi hành công vụ phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận
bằng văn bản, khi đó, quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại mới phát sinh.
Thứ năm, công chức trong quan hệ về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước.
Công chức hay cán bộ, người thi hành công vụ là “cánh tay nối dài” của Nhà nước,
trực tiếp thực hiện các công việc của Nhà nước trong đó có những công việc được gọi
là “công vụ”. Đặt trong phạm vi của chế định trách nhiệm BTTH của Nhà nước cần
hiểu khái niệm công chức là bao gồm tất cả những người thực hiện công vụ mà Nhà


22

nước phân công, hoặc công việc mà pháp luật quy định khi một cá nhân nhân danh
Nhà nước thực hiện quyền lực công - Khoản 1 Điều 3 Luật TNBTCNN 2009.
1.1.4. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
Nhà nước thực hiện việc quản lý xã hội thông qua các hoạt động: xây dựng và
ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (hoạt động lập pháp); tổ chức thực hiện
pháp luật (hoạt động hành pháp) và bảo vệ pháp luật (hoạt động tư pháp). Các hoạt
động này do hệ thống các cơ quan tương ứng của Nhà nước thực hiện, cụ thể bao
gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp.
Khoản 2 Điều 14 HP 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có
thể hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an
ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng”. Theo
quy định này thì người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có
thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định
tại Điều 30 HP 2013, nếu không bị hạn chế vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật
tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng được quy định trong luật
thì đều có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự.
Tuy nhiên trong điều kiện hiện nay, để đảm bảo tính khả thi của Luật TNBTCNN
thì phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần được xác định phù hợp với
trình độ phát triển kinh tế - xã hội; khả năng của ngân sách nhà nước; năng lực chuyên

môn của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Bên cạnh đó, nếu không có sự tính
toán, cân nhắc phù hợp về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước thì khó có
thể bảo đảm sự kết hợp hài hoà giữa mục tiêu bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức bị
thiệt hại, lợi ích của Nhà nước và đồng thời cũng phải bảo đảm sự hoạt động ổn định,
có hiệu quả của các cơ quan công quyền, đặc biệt là giữ vững sự ổn định chính trị - xã
hội của đất nước.
Trên cơ sở đó, Luật TNBTCNN năm 2009 đã quy định phạm vi trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước trên các lĩnh vực:


Quản lý hành chính;



Tố tụng (tố tụng hình sự, tố tụng dân sự và tố tụng hành chính);



Thi hành án (thi hành án hình sự và thi hành án dân sự).

Có thể thấy, Luật TNBTCNN chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước trong lĩnh vực quản lý hành chính và tư pháp. Các thiệt hại do hoạt động xây
dựng pháp luật (hoạt động lập pháp) không thuộc lĩnh vực được Nhà nước bồi thường.


23

Hoạt động lập pháp là hoạt động mang tính chất quốc gia và Quốc hội là cơ quan duy
nhất của Nhà nước có quyền ban hành pháp luật. Tuy nhiên, hiện nay nước ta chưa có
Tòa án Hiến pháp, cho nên, dù Quốc hội có ban hành một đạo luật bị coi là vi hiến thì

cũng không thể xử lý. Thêm vào đó, “lập pháp được hiểu là việc hoạch định các chính
sách, quyết định người thực hiện các chính sách đó, vì vậy nếu có thiệt hại xảy ra thì
bồi thường trong hoạt động lập pháp được hiểu đồng nhất với sự thay đổi chính sách,
thay đổi con người đã từng đưa ra các chính sách gây thiệt hại cho nhân dân”. [11, Tr
8-9].
Ngoài ra, như đã phân tích ở trên, trong điều kiện đất nước ta hiện nay thì việc
xác định phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một điều rất quan trọng và
cần thiết bởi nó ảnh hưởng đến tính khả thi của Luật và lợi ích của người thiệt hại. Đó
là những lý do hoạt động lập pháp không được quy định trong phạm vi trách nhiệm
bồi thường của Nhà nước của Luật TNBTCNN năm 2009 cũng như pháp luật về khiếu
nại.
Ngoài quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý
hành chính và tư pháp, Luật TNBTCNN năm 2009 còn quy định trách nhiệm bồi
thường của Nhà nước đối với các thiệt hại gây ra trong quá trình thi hành án hình sự
và thi hành án dân sự (giới hạn trong một số trường hợp nhất định tại Điều 38 Luật
TNBTCNN). Cá nhân, tổ chức bị thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần mà thuộc
các trường hợp đã được quy định trong Luật TNBTCNN thì Nhà nước sẽ thực hiện
bồi thường.
Như vậy, có thể thấy các quy định về phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà
nước chưa hoàn toàn phù hợp với HP năm 2013. Vấn đề này xuất phát từ những
nguyên nhân khách quan như điều kiện kinh tế, phát triển của đất nước, sự chưa hoàn
thiện của hệ thống quy phạm pháp luật, Luật TNBTCNN cũng đã được xây dựng từ
năm 2009… Do đó trong thời gian tới hoạt động lập pháp nói chung và phạm vi bồi
thường của Nhà nước được quy định trong LTNBTNN nói riêng cần có những bước
tiến thay đổi để dần phù hợp với quy định tại HP năm 2013.
1.2. Một số vấn đề cơ bản về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh
vực quản lý hành chính
1.2.1. Khái niệm cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, hoạt động quản lý hành
chính Nhà nước, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong lĩnh vực hành chính

24

Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan
nhà nước trong đó gồm bốn hệ thống cơ quan chính là: hệ thống các cơ quan quyền
lực nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, hệ thống các cơ quan xét xử
và hệ thống các cơ quan kiểm sát. Cơ quan nhà nước là một tổ chức được thành lập và
hoạt động theo những nguyên tắc và trình tự nhất định, có cơ cấu tổ chức nhất định và
được giao những quyền lực nhà nước nhất định, được quy định trong các văn bản
pháp luật để thực hiện một phần nhiệm vụ, quyền hạn của nhà nước (Giáo trình Luật
Hiến pháp Việt Nam, Trường Đại học Luật Hà Nội). Trong đó, các cơ quan hành
chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, các Bộ, các Ủy ban nhà nước, các cơ quan khác
thuộc Chính phủ, UBND các cấp và các Sở, Phòng ban thuộc UBND. Chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý hành chính nhà nước do Hiến pháp, Luật và
các văn bản dưới luật quy định tùy thuộc vào vị trí và tính chất của cơ quan quản lý đó
trong hệ thống các cơ quan Nhà nước. Quyền hạn của cơ quan quản lý hành chính nhà
nước là phương tiện pháp lý cần thiết mà Nhà nước quy định để thực hiện chức năng,
nhiệm vụ được giao.
Có thể thấy, cơ quan hành chính nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà
nước, trực thuộc trực tiếp hoặc gián tiếp cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, có
phương diện hoạt động chủ yếu là hoạt động chấp hành – điều hành, có cơ cấu tổ
chức và phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định. [22, Tr191]
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan
hành chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước
ủy quyền quản lý trên cơ sở pháp luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ
chức, quản lý, điều hành các quá trình xã hội của nhà nước trong quan hệ chấp hành,
điều hành. Quản lý hành chính nhà nước chủ yếu được thực hiện bởi hệ thống cơ quan
hành chính nhà nước: Chính phủ, các Bộ, các Ủy ban nhà nước và các cơ quan chính
quyền địa phương các cấp. Hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan quản lý hành
chính nhà nước là hình thức hoạt động chủ yếu để đưa văn bản pháp luật của cơ quan

quyền lực nhà nước vào thực tiễn quản lý nhà nước.Tính chất chấp hành thể hiện ở
mục đích của quản lý hành chính nhà nước là để đảm bảo thực hiện trên thực tế các
văn bản pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước đều được tiến hành trên cơ sở
pháp luật và để thực hiện pháp luật. Tính chất điều hành của quản lý hành chính nhà
nước thể hiện ở chỗ để đảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực nhà
nước được thực hiện trên thực tế, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước phải


25

tiến hành hoạt động tổ chức và chỉ đạo trực tiếp đối với các đối tượng quản lý thuộc
quyền.
Trong quá trình điều hành, cơ quan quản lý hành chính nhà nước có quyền nhân
danh Nhà nước ban hành các văn bản pháp luật để đặt ra các quy phạm pháp luật hay
các mệnh lệnh cụ thể bắt buộc các đối tượng quản lý có liên quan phải thực hiện. Như
vậy, chủ thể của quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực Nhà nước để tổ chức
và điều khiển hoạt động của các đối tượng quản lý. Qua đó, thể hiện mối quan hệ
“quyền lực - phục tùng” giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý [17, Tr32].
Mặc dù hệ thống các cơ quan nhà nước thực hiện quyền lập pháp và tư pháp độc
lập với hệ thống các cơ quan quan quản lý hành chính nhà nước nhưng trong cơ chế
vận hành của nó cũng có các hoạt động hành chính như chế độ công vụ, công tác tổ
chức cán bộ... và những hoạt động này cũng phải tuân thủ những quy định thống nhất
của nền hành chính nhà nước.
Nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, quản lý đất nước
bằng pháp luật. Pháp luật chính là thể chế hoá đường lối chủ trương của Đảng, thể
hiện ý chí của nhân dân, phải được thực hiện thống nhất trong cả nước, tuân theo pháp
luật là chấp hành đường lối, chủ trương của Đảng. Có thể hiểu quản lý hành chính nhà
nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, thực hiện những chức
năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ
tổ quốc xã hội chủ nghĩa, do các cơ quan trong hệ thông quản lý hành chính từ Chính

phủ ở Trung ương xuống Uỷ ban nhân dân các cấp ở địa phương tiến hành.
Để khẳng định Nhà nước là “của dân, do dân, vì dân” cũng như góp phần bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân cụ thể là quyền được yêu cầu BTTH. Tại
kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XII ngày 18/6/2009 Quốc hội đã thông qua Luật Trách
nhiệm bồi thường của Nhà nước có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2010. Luật này có
quy định cụ thể về trách nhiệm BTTH của Nhà nước trong các lĩnh vực đó là: quản lý
hành chính, tố tụng và thi hành án. Trong đó, hoạt động quản lý hành chính nhà nước
chính là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành chính nhà nước hay nói
cách khác, hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động tổ chức việc thực thi
pháp luật, bảo đảm thực hiện trên thực tế các văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực
nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Đồng thời, các hoạt động
quản lý hành chính nhà nước phải tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, đảm bảo các quyền
cơ bản của người dân được thực hiện trên thực tế. Có thể khẳng định, mọi hoạt động