Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính

Trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành chính
1. Pháp luật hiện hành về trách nhiệm bồi thường nhà nước trong lĩnh vực hành
chính
Theo các Điều 72, 74 của Hiến pháp năm 1992, mọi chủ thể (kể cả Nhà nước) xâm
phạm quyền và lợi ích hợp pháp, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức đều phải bồi thường.
Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 1995 (Điều 623, 624), tiếp
đến là BLDS năm 2005 (Điều 619, 620) đã có những quy định mang tính nguyên tắc về
trách nhiệm bồi thường nhà nước (BTNN). Trong lĩnh vực hành chính nói riêng, trên cơ sở
quy định của BLDS năm 1995, Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc
giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền
của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra có quy định: “Cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố
tụng phải bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước hoặc người có thẩm
quyền gây ra trong khi thi hành công vụ hoặc trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy
tố, xét xử, thi hành án được quy định tại Điều 623 và Điều 624 của BLDS”. Đồng thời,
Nghị định 47/CP cũng đề cập trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết bồi thường thiệt hại,
bồi hoàn. Cho đến nay, hầu hết các văn bản pháp luật chuyên ngành trong lĩnh vực quản lý
nhà nước đã đề cập tới trách nhiệm BTNN như: Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật Hải
quan năm 2001; Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Luật Chuyển giao công nghệ năm
2006; Luật Đầu tư năm 2005; Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002; Nghị định
số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy
chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục
bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai
(Nghị định số 84/2007/NĐ-CP).
Đặc biệt, trong lĩnh vực ban hành văn bản pháp quy, Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã quy định:
“tuỳ theo tính chất và mức độ của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền đã
ban hành văn bản trái pháp luật… phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc
trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật” (Điều 8).
Như vậy, trong lĩnh vực hành chính, pháp luật hiện hành đã quy định về trách nhiệm
BTNN đối với những thiệt hại của cá nhân, tổ chức do cơ quan, cán bộ, công chức nhà
nước gây ra trong hoạt động của mình, bất kể là hoạt động nào, từ việc ban hành văn bản

QPPL đến các hoạt động khác thuộc trách nhiệm của Nhà nước.
Tuy nhiên, các quy định này còn nhiều bất cập và thiếu tính khả thi, cụ thể:
Thứ nhất, pháp luật hiện hành đang coi trách nhiệm BTNN thuần tuý là một nội dung
của chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng được quy định trong BLDS, do đó, chưa
xác định được tính đặc thù của trách nhiệm BTNN. Nghị định số 47/CP là văn bản pháp
luật duy nhất hiện nay hướng dẫn việc thực hiện BTNN trong lĩnh vực hành chính, song
không quy định cụ thể về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường và khẳng định “nguyên
tắc xác định thiệt hại, mức bồi thường và mức hoàn trả khoản tiền bồi thường thiệt hại và
việc miễn, giảm, hoãn hoàn trả bồi thường thiệt hại được thực hiện theo quy định của
BLDS”.
Có thể thấy, về nguyên tắc, trong quan hệ dân sự, các bên đều bình đẳng về quyền và
nghĩa vụ, kể cả một bên chủ thể là công dân hoặc tổ chức và bên kia là Nhà nước. Tuy
nhiên, trên thực tế, quan hệ giữa Nhà nước và công dân không hoàn toàn giống như quan
hệ giữa các chủ thể khác. Nhà nước là chủ thể mang quyền lực đặc biệt, bằng quyền lực, ý
chí của mình, Nhà nước có khả năng chi phối mọi cá nhân và tổ chức khác trong xã hội.
Do đó, vi phạm từ phía Nhà nước có thể tác động tiêu cực tới nhiều chủ thể khác nhau
trong thời gian dài và phạm vi tương đối rộng.
Như vậy, việc coi trách nhiệm BTNN thuần tuý là nội dung của chế định bồi thường
thiệt hại ngoài hợp đồng, không xác định được tính đặc thù và thiếu các quy định cụ thể,
chặt chẽ, về cơ bản gây bất lợi cho người bị thiệt hại. Hầu hết các trường hợp, người bị
thiệt hại không biết được cụ thể, chính xác ai là người đã gây thiệt hại cho mình, nhất là
trường hợp thiệt hại xảy ra là hậu quả của việc thực hiện không kịp thời, không đầy đủ,
không đúng trách nhiệm quản lý (chậm ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện luật, pháp
lệnh…; việc ra chính sách hoặc văn bản quy phạm pháp luật trái với văn bản quy phạm
pháp luật của cấp trên; hoặc việc gây thiệt hại do lỗi của nhiều cán bộ, công chức của các
cơ quan khác nhau thực hiện, như: thiệt hại xảy ra do vi phạm các quy định pháp luật về
thẩm quyền, trình tự, thủ tục… trong quá trình thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt
bằng nhằm thu hút đầu tư. Điều này sẽ dẫn tới tình trạng đùn đẩy trách nhiệm, không cơ
quan nào chịu trách nhiệm bồi thường cho người bị thiệt hại.
Thứ hai, thủ tục giải quyết bồi thường, bồi hoàn còn quá rườm rà, phức tạp, chưa bảo

đảm tính khách quan. Nghị định số 47/CP quy định việc thành lập Hội đồng để giải quyết
bồi thường, nhưng Chủ tịch Hội đồng bồi thường lại là đại diện lãnh đạo của cơ quan có
trách nhiệm bồi thường. Hội đồng giải quyết yêu cầu bồi thường trên cơ sở đơn yêu cầu
của người bị thiệt hại (không bắt buộc người bị thiệt hại có mặt để giải trình) và giải trình
của người gây ra thiệt hại. Tuy nhiên, Hội đồng bồi thường không quyết định được việc
giải quyết bồi thường mà chỉ có quyền kiến nghị với Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm
bồi thường về việc bồi thường. Trách nhiệm tôn trọng, thực hiện kiến nghị của Hội đồng
không được quy định đối với Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bồi thường. Mặt khác,
khi yêu cầu bồi thường, người yêu cầu bồi thường có trách nhiệm chứng minh các yêu cầu
của mình bằng cách xuất trình các tài liệu chứng minh về các thiệt hại mà mình phải gánh
chịu, trường hợp không chứng minh được, ngay cả khi giấy tờ, tài liệu đã bị mất do bị cơ
quan nhà nước tịch thu, tiêu huỷ hoặc làm thất lạc, thì thiệt hại cũng không được bồi
thường. Như vậy, phần bất lợi, bị động bao giờ cũng thuộc về người bị thiệt hại, đặc biệt
trong trường hợp người gây ra thiệt hại lại là thủ trưởng cơ quan thực hiện bồi thường.
Thứ ba, các quy định về trách nhiệm BTNN còn tản mạn, nhiều văn bản ở tầm hiệu lực
thấp, chưa tương xứng với tính chất, đặc điểm của trách nhiệm BTNN cũng như chưa
tương thích với pháp luật quốc tế, do đó, chưa xác lập được cơ chế bồi thường có hiệu quả
cho người bị thiệt hại, tính khả thi còn thấp. Trên thực tế, rất ít cơ quan, tổ chức phải đứng
ra bồi thường thiệt hại cho cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật hiện hành.
Tuy nhiên, cần phải thấy rằng, sự bất cập, hạn chế của thể chế không phải là nguyên
nhân duy nhất dẫn tới tình trạng pháp luật về BTNN trong lĩnh vực hành chính chưa đi vào
cuộc sống, mà còn có các nguyên nhân khác, đó là:
- Chúng ta chưa có truyền thống về pháp quyền dân chủ. Theo quan niệm truyền thống,
Nhà nước luôn luôn đúng và có quyền áp đặt, chi phối các chủ thể khác dẫn tới tình trạng
tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước trong quan hệ đối với
công dân;
- Bên cạnh sự bất cập, hạn chế của pháp luật về BTNN, chúng ta còn thiếu các quy định
pháp luật đồng bộ, minh bạch về kỷ luật hành chính, kỷ luật công vụ, trách nhiệm, thẩm
quyền của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của cán bộ,
công chức trong thi hành công vụ;

- Sự yếu kém kéo dài, chậm được khắc phục của nền hành chính; chất lượng đội ngũ
cán bộ, công chức còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu;
- Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về trách nhiệm BTNN chưa được
chú trọng, do đó, trách nhiệm BTNN mặc dù đã được pháp luật quy định, song hầu như
vẫn còn xa lạ không chỉ với người dân mà ngay cả đối với cán bộ, công chức.
Vì vậy, xây dựng Luật BTNN cần phải khắc phục được những bất cập, yếu kém này để
Luật BTNN có tính khả thi chứ không chỉ là “vật trang trí“ trong hành trang hội nhập.
2. Những kiến nghị về quy định của Dự thảo
2.1. Phạm vi trách nhiệm BTNN trong lĩnh vực hành chính
Cơ quan soạn thảo cho rằng: “trong điều kiện hiện nay, để bảo đảm tính khả thi của
Luật này thì phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước cần được xác định phù hợp với
trình độ phát triển kinh tế xã hội; khả năng của ngân sách nhà nước; năng lực chuyên môn
của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước“ (Tờ trình số 161/TTr-CP ngày 13/10/2008 của
Chính phủ trình Quốc hội Dự án Luật BTNN). Theo đó, việc BTNN trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước được thu hẹp trong 11 trường hợp được quy định tại Điều 16 của
Dự thảo. Ngoài ra, Dự thảo Luật khẳng định: “Nhà nước chỉ bồi thường đối với những
thiệt hại do những hoạt động của Nhà nước được quy định trong Luật này gây ra“ (Điều 3).
Có thể thấy, với việc giới hạn 11 trường hợp BTNN trong lĩnh vực hành chính được nêu
tại Điều 16 của Dự thảo là chưa phù hợp với nguyên tắc Hiến pháp: “Mọi hành vi xâm
phạm… quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được xử lý nghiêm
minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự”; đồng
thời bỏ sót rất nhiều dạng hành vi gây thiệt hại của cán bộ, công chức trong các lĩnh vực
quản lý nhà nước khác nhau. Do đó, sẽ tạo nên sự bất bình đẳng giữa các cơ quan, công
chức nhà nước, cũng như tạo nên sự bất bình đẳng giữa các cá nhân, tổ chức bị thiệt hại
(1). Mặt khác, như trên đã phân tích, pháp luật hiện hành đã quy định trách nhiệm BTNN ở
hầu hết các lĩnh vực quản lý nhà nước. Đây có thể coi là cam kết chính trị giữa Nhà nước
với xã hội về trách nhiệm tôn trọng, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của
người dân trong quá trình hoạt động của Nhà nước. Việc ban hành Luật BTNN nhằm bảo
đảm để cam kết trên được hiện thực hoá chứ không thể là sự phủ nhận một phần cam kết
của Nhà nước, tạo nên bước thụt lùi đáng kể trong hoạt động lập pháp. Do đó, đề nghị cơ

quan soạn thảo cân nhắc kỹ lưỡng hơn trong xác định phạm vi trách nhiệm BTNN trong
lĩnh vực hành chính.
Về các nhóm hành vi được liệt kê tại Điều 16 của Dự thảo, có ý kiến cho rằng “việc bồi
thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư (khoản 9, Điều 16) đã được quy định
trong Luật Đất đai và về bản chất không phải là BTNN theo Luật này” (Báo cáo thẩm tra
số 530/BC-UBPL12 ngày 22/10/2008 của Uỷ ban pháp luật Quốc hội). Và “trong việc thực
hiện nhiệm vụ bảo vệ quốc phòng, an ninh, bảo lợi ích Nhà nước, lợi ích của nhân dân, các
hoạt động của Nhà nước có thể gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân, như việc trưng mua,
trưng dụng tài sản, thì Nhà nước sẽ bồi thường thiệt hại cho các tổ chức, cá nhân đó theo
quy định của Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản“ (Tờ trình số 161/TTr-CP).
Ở đây, có lẽ đang có sự nhầm lẫn giữa việc bồi thường, hỗ trợ do thu hồi đất, giải phóng
mặt bằng theo quy định của pháp luật đất đai và trách nhiệm BTNN do các vi phạm từ phía
Nhà nước trong quá trình thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng, gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức. Tương tự, có sự nhầm lẫn giữa việc bồi thường thiệt hại do việc trưng mua,
trưng thu tài sản theo quy định của Luật Trưng thu, trưng mua tài sản và trách nhiệm
BTNN do các vi phạm từ phía Nhà nước trong thực hiện các hành vi này gây thiệt hại cho
người dân.
Quan hệ bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng phát sinh khi Nhà nước thu hồi đất để
phục vụ cho mục đích phát triển kinh tế, an ninh quốc phòng, mục đích công cộng. Việc
bồi thường, hỗ trợ ở đây tuân theo các nguyên tắc, căn cứ và trình tự, thủ tục theo quy định
của pháp luật về đất đai. Còn quan hệ BTNN trong thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, giải
phóng mặt bằng phát sinh do vi phạm từ phía cơ quan, công chức, viên chức nhà nước
trong quá trình thực hiện các hành vi này gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân. Hiện nay,
Khoản 2, Điều 54 của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP đã quy định: “Trường hợp cơ quan
nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có kết luận việc thu hồi đất là trái pháp luật
thì phải dừng thực hiện quyết định thu hồi đất; cơ quan nhà nước đã ban hành quyết định
thu hồi đất phải có quyết định huỷ bỏ quyết định thu hồi đất đã ban hành và bồi thường
thiệt hại do quyết định thu hồi đất gây ra (nếu có)”.
Tương tự, cần thiết phải có sự phân biệt quan hệ bồi thường thiệt hại phát sinh do việc
trưng thu, trưng mua tài sản của Nhà nước với quan hệ BTNN phát sinh do các vi phạm từ

phía Nhà nước trong quá trình thực hiện trưng thu, trưng mua tài sản gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức để xác định phạm vi trách nhiệm BTNN cho phù hợp.
Kết quả nghiên cứu về trách nhiệm BTNN trong giải phóng mặt bằng nhằm thu hút đầu
tư ở địa phương cho thấy, trong hoạt động thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng
đây đó đã có một số biểu hiện vi phạm từ phía Nhà nước gây thiệt hại cho người dân như:
quyết định thu hồi đất không căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được phê duyệt;
quyết định thu hồi đất trái với quy định pháp luật; không gửi quyết định thu hồi đất đến
từng hộ giá đình, cá nhân theo quy định pháp luật; xác định không đúng chủ thể được bồi
thường; chi trả tiền bồi thường thiếu cho người được bồi thường; áp dụng đơn giá bồi
thường không đúng thời điểm; vi phạm thời hạn giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân;
quyết định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai không đúng quy định pháp
luật; cưỡng chế hành chính thu hồi đất trái quy định của pháp luật v.v.. Và nếu loại bỏ
nhóm hành vi vi phạm này ra khỏi phạm vi BTNN sẽ gây rất nhiều bất lợi cho người dân,
đồng thời, những vi phạm kể trên sẽ khó được phát hiện và khắc phục.
Cũng về phạm vi trách nhiệm BTNN trong lĩnh vực hành chính, theo Tờ trình của
Chính phủ, trong điều kiện hiện nay, dự thảo Luật chưa nên quy định trách nhiệm bồi
thường thiệt hại đối với thiệt hại do người thi hành công vụ không thực hiện nhiệm vụ,
công vụ theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, khoản 2, Điều 4 của Pháp lệnh Thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 quy định: “hành vi hành chính là hành vi của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật“. Theo đó
thì việc người thi hành công vụ thi hành hay không thi hành công vụ đều được coi là hành
vi hành chính. Nếu người thi hành công vụ không thi hành công vụ gây thiệt hại cho cá
nhân, tổ chức thì trách nhiệm BTNN đương nhiên vẫn phát sinh. Do đó, việc quy định
trách nhiệm BTNN đối với những thiệt hại do hành vi không thi hành công vụ gây ra là cần
thiết, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời bảo đảm phù hợp với thực
tiễn hiện nay, góp phần tích cực khắc phục căn bệnh quan liêu, thiếu trách nhiệm, thờ ơ, vô
cảm trong đội ngũ cán bộ, công chức, góp phần làm cho Nhà nước gần dân hơn.