Thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam (Luận văn thạc sĩ)

VIỆN HÀN LÂM

KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ
ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2018

1


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ HỒNG HẠNH

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ SỬ DỤNG VỐN
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ
ĐIỆN BÀN, TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Chính sách công

Mã số

: 834 04 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG
NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
TS. PHẠM CAO CƯỜNG

HÀ NỘI, năm 2018

2


MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
XDCB giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Vai trò và ý
nghĩa của XDCB có thể nhìn thấy rõ từ sự đóng góp của lĩnh vực này trong quá
trình tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân thông qua các hình thức
xây dựng mới, cải tạo sửa chữa lớn hoặc khôi phục các công trình hư hỏng. Nhận
thấy được vai trò của XDCB nên hàng năm thị xã Điện Bàn dành một tỷ lệ nguồn
vốn lớn từ NSNN để chi cho các dự án đầu tư XDCB. Tổng ngân sách thị xã Điện
Bàn hàng năm chi cho các dự án đầu tư XDCB liên tục tăng và chiếm khoảng 20%25% so với tổng chi ngân sách địa phương. Tuy nhiên, cũng như tình trạng chung
của nhiều địa phương trong tỉnh chất lượng hoạt động quản lý các dự án đầu tư
XDCB trên địa bàn thị xã vẫn còn hạn chế. Có thể nhận thấy nguyên nhân dẫn đến
thất thoát, lãng phí trong các dự án đầu tư XDCB từ nguồn NSNN phần lớn xuất
phát từ việc thực hiện các chính sách quản lý. Chính sách quản lý yếu kém gây ra
trình trạng đầu tư dàn trải, kéo dài và kém hiệu quả, nợ đọng XDCB tăng cao gây
không ít khó khăn trong việc cân đối NSNN. Để khắc phục tình trạng trên thì việc
nâng cao chất lượng thực hiện các chính sách quản lý các dự án đầu tư XDCB từ

nguồn NSNN là nhiệm vụ cấp thiết đối với thị xã Điện Bàn.
Xuất phát từ thực tế đó, tôi thực hiện nghiên cứu đề tài: “Thực hiện chính sách
quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn ngân sách nhà nước từ thực
tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam” qua đó cung cấp cơ sở khoa học trong việc
nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư xây dựng sử dụng
nguồn vốn NSNN, đồng thời góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của thị xã trong
thời gian đến.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trong quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ kế hoạch tập trung sang cơ chế
thị trường ở nước ta hiện nay, khái niệm “Dự án” đã và đang được sử dụng ngày
càng rộng rãi. Một cách đơn giản có thể hiểu “Dự án “là một tập hợp các hoạt động

3


cần thiết để tác động vào các nguồn lực hữu hạn, nhằm đạt được một mục tiêu xác
định. Để quản lý các hoạt động này nhằm đạt được hiệu quả cao nhất, từ lâu trên thế
giới đã nghiên cứu một môn khoa học đó là khoa học “Quản lý dự án”. Bản chất của
Quản lý dự án nằm trong việc áp dụng các thành tựu trong nghiên cứu và kinh
nghiệm trong thực tiễn để tổ chức, điều phối các nguồn lực hữu hạn một cách có
hiệu quả nhất, trong một giới hạn nhất định về không gian và thời gian nhằm đạt
được các mục tiêu của dự án đã được xác định. Trong các dự án thuộc các lĩnh vực
khác nhau của đời sống xã hội, “Dự án đầu tư” là loại hình dự án được xã hội quan
tâm nhiều nhất, đặc biệt là trong xã hội theo cơ chế thị trường là mô hình xã hội phổ
biến trên thế giới hiện nay. Thuật ngữ “Dự án đầu tư” là một thuật ngữ đã được sử
dụng từ lâu, ngoài ra có thêm thuật ngữ “Dự án đầu tư xây dựng công trình” mới
được sử dụng trong các văn bản pháp quy của Việt Nam trong mấy năm gần đây, là
để chỉ các dự án đầu tư có xây dựng công trình. Bản chất của dự án đầu tư là việc
tập hợp các hoạt động có liên quan đến đầu tư các nguồn lực hữu hạn của doanh
nghiệp, doanh nhân vào một đối tượng xác định để đạt được mục tiêu lợi nhuận.

Các quy trình, quy định về đầu tư và quản lý dự án đầu tư được quy định trong
nhiều văn bản pháp luật của nhà nước và các văn bản hướng dẫn thực hiện các quy
định trên của cơ quan ban ngành liên quan. Đầu tư XDCB trong thời gian qua bên
cạnh những mặt đạt được vẫn còn tồn tại một số hạn chế, bất cập, đặc biệt là vấn đề
thất thoát, lãng phí. Nó tồn tại ở các khâu của đầu tư xây dựng và trở thành mối
quan tâm của tất cả các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Một trong các nguyên
nhân không thể không kể đến là do chính sách quản lý dự án đầu tư còn nhiều yếu
kém. Do vậy làm tốt công tác thực thi chính sách quản lý dự án đầu tư là một công
việc hết sức quan trọng để nâng cao hiệu quả đầu tư.
Trong thời gian qua cũng đã có nhiều tài liệu, đề tài nghiên cứu liên quan đến
lĩnh vực quản lý dự án đầu tư XDCB. Phạm vi nghiên cứu các đề tài này khá rộng,
phân tích hiện trạng để đề ra giải pháp còn mang tính chất chung chung. Tuy nhiên,
chưa có nhiều luận văn nghiên cứu vấn đề này nhìn từ góc độ chính sách công về
việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB trên phạm vi địa bàn cấp
quận, huyện, thị xã.

4


Nguyễn Minh Phong (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư công từ ngân sách
Nhà nước ”, Tạp chí Tài chính số 5 [23]. Bài viết trình bày nội dung phân cấp và
quản lý vốn đầu tư công từ NSNN, đề ra một số giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư
công từ NSNN như: đổi mới định hướng đầu tư công, bố trí vốn cho các công trình
thực sự cấp bách về vốn, rà soát và hoàn thiện cơ sở luật pháp về đầu tư công, hoàn
thiện cơ chế đánh giá hiệu quả và giám sát đầu tư công. Bài viết này đã phản ánh
đúng thực trạng hiệu quả đầu tư công từ NSNN ở nước ta hiện nay, tuy nhiên phần
giải pháp của tác giả về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội cho các địa phương không có gì mới vì từ trước đến nay các địa phương khi xây
dựng quy hoạch, kế hoạch đều dựa trên tiêu chí: bám sát quy hoạch của cả nước,
của ngành, của vùng kinh tế nhưng kết quả vẫn không mấy khả quan. Tác giả phân

tích được nguyên nhân của hiệu quả đầu tư công từ NSNN chưa cao là do nhu cầu
và lợi ích cục bộ của địa phương, do vẫn tồn tại cơ chế “xin-cho”, do thực hiện chưa
nghiêm các quy định về đầu tư công, do tình trạng tham nhũng, thất thoát và lãng
phí dưới mọi hình thức trong đầu tư công ngày càng khó kiểm soát hơn. Nhưng bài
viết chỉ dừng lại ở phần nêu nguyên nhân, tác giả chưa đề ra giải pháp cụ thể để giải
quyết vấn đề.
Bùi Quang Vinh (2013), “Nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân
sách Nhà nước ”, Tạp chí Cộng sản [37]. Bài viết đề cập đến tình hình đầu tư sử
dụng nguồn vốn NSNN, đánh giá hiệu quả đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN và nêu
định hướng, giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn NSNN. Nêu ra khó
khăn lớn nhất liên quan đến hoạt động đầu tư sử dụng vốn Nhà nước là sự mất cân đối
rất lớn giữa nhu cầu vốn có thể cân đối và nhu cầu đầu tư. Đề ra trọng tâm đổi mới
quản lý và nâng cao hiệu quả đầu tư sử dụng vốn Nhà nước là khắc phục tình trạng đầu
tư dàn trải, phân tán, không đồng bộ và cả tình trạng đầu tư các dự án kém hiệu quả,
những dự án chưa hoàn thành thủ tục đầu tư tồn tại kéo dài qua nhiều năm.
Nguyễn Bật Oanh (2015), “Giải pháp hoàn thiện quản lý các dự án đầu tư xây
dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hưng Yên”, Học
viện Nông nghiệp Việt Nam [19]. Luận văn thạc sĩ này nêu các vấn đề thực trạng

5


về quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN của tỉnh Hưng Yên, đánh giá
hoạt động về quản lý dự án đầu tư xây dựng đồng thời đề ra một số giải pháp để
hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng từ nguồn Ngân sách tỉnh. Theo
tác giả một trong những nguyên nhân chính dẫn đến một số dự án đầu tư trên toàn
tỉnh Hưng Yên kéo dài, hiệu quả đầu tư kém là do tốc độ giải ngân chậm và công
tác giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập. Nhưng tại phần giải pháp thì tác giả
chưa đề xuất được các giải pháp cụ thể và thuyết phục để giải quyết được vấn đề
này, tác giả chỉ nêu trên cơ sở áp dụng chế độ chính sách Nhà nước.

Nguyễn Thị Hương Lan (2015), “Quản lý đầu tư các công trình xây dựng bằng
vốn ngân sách của thành phố Đà Nẵng”, Đại học Đà Nẵng [16]. Nội dung chi tiết
của luận văn thạc sĩ này đề cập đến các vấn đề về khái niệm, nguyên tắc quản lý,
trình tự quản lý, các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư các công trình xây dựng
bằng vốn NSNN nói chung và thành phố Đà Nẵng nói riêng trong giai đoạn 2009 2015, tìm nguyên nhân và đề ra một số giải pháp hoàn thiện các vấn đề tồn tại trong
công tác quản lý đầu tư các công trình xây dựng bằng vốn ngân sách của thành phố
Đà Nẵng. Tác giả đã đưa ra các giải pháp quản lý cụ thể ở từng giai đoạn đầu tư, đề
xuất kiến nghị đối với các ngành chức năng rõ ràng, thuyết phục. Đặc biệt tác giả
cũng phân tích được các ưu điểm của nhà thầu quốc tế khi trúng thầu: thực hiện hợp
đồng tốt hơn, ít phát sinh chi phí trong quá trình thi công công trình, bảo đảm tiến
độ hợp đồng. Bên cạnh đó luận văn cũng chỉ ra được những yếu điểm trong hệ
thống văn bản đầu tư, trong công tác quản lý khi xảy ra tranh chấp với nhà thầu
nước ngoài.
Phùng Tấn Viết (2016), Bài giảng môn quản lý dự án đầu tư xây dựng [38],
Bài giảng đã hệ thống hóa các nội dung về quản lý dự án đầu tư, đề ra một số tiêu
chí quan trọng làm căn cứ để quyết định lựa chọn mô hình dự án, các phương pháp
xây dựng khái toán dự án, phân tích các rủi ro và cách thức để quản lý các rủi ro đó.
Tuy nhiên, tại bài giảng này tác giả chưa đi sâu vào phân tích các chiến lược để
giảm thiểu rủi ro mà chỉ dừng lại ở phần nêu vấn đề.
Ngoài ra, liên quan đến các vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các bài viết

6


khác về công tác quản lý vốn đầu tư, quản lý chất lượng công trình xây dựng, quản
lý giám sát đầu tư trên các website của Chính phủ, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và
Đầu tư, Bộ Tài chính, báo Đầu tư, báo Đấu thầu, Tạp chí Tài chính…
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của việc thực hiện chính sách

quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN và kiến nghị các giải pháp thực
tiễn nhằm hoàn thiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư
XDCB sử dụng vốn NSNN.
Phân tích thực trạng của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB
sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
Đề xuất các giải pháp cơ bản hoàn thiện việc thực hiện chính sách quản lý dự
án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử
dụng vốn NSNN trên địa bàn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Phạm vi không gian: Tại thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
Phạm vi thời gian: Từ năm 2014 đến 2017.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp lý luận
Luận văn dựa trên lập trường của Chủ nghĩa Mác - Lênin, đường lối của Đảng,
Pháp luật của Nhà nước ta để xem xét việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu
tư XDCB sử dụng vốn NSNN.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Một số phương pháp được sử dụng trong luận văn:

7


Phương pháp thống kê, mô tả: Được sử dụng trong việc chọn mẫu, điều tra,
tổng hợp và phân tích các dữ liệu thu thập để tìm ra bản chất của vấn đề.

Phương pháp thu thập số liệu, điều tra, phỏng vấn sâu: Số liệu được thu thập
từ phòng Quản lý - Đô thị, phòng Kinh tế, phòng Tài chính - Kế hoạch, BQL dự án
đầu tư xây dựng thị xã Điện Bàn...Thông tin, số liệu được thu thập thông qua
nghiên cứu tình hình thực tế việc điều tra, khảo sát, tham khảo ý kiến, phỏng vấn
các cán bộ thuộc các phòng, ban: Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Quản lý - Đô
thị, Phòng Kinh tế, BQL dự án Đầu tư xây dựng, đại diện các tổ chức cá nhân, đơn
vị đang thực hiện các dự án xây dựng công trình trên địa bàn thị xã thông qua phiếu
điều tra phỏng vấn.
Phương pháp phân tích, xử lý số liệu: Sau khâu thu thập thông tin, tiến hành
tổng hợp thông tin theo phương pháp phân tổ thống kê để tiện cho việc phân tích,
xử lý số liệu sát thực tế và hiệu quả nhất. Phân tích số liệu là giai đoạn cuối của quá
trình nghiên cứu, nó biểu hiện kết quả của toàn bộ quá trình tập trung nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Đưa ra các căn cứ khoa học của việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư
XDCB sử dụng vốn NSNN. Qua đó chỉ ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý của
việc thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực
tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
Thông qua việc đánh giá tổ chức thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư
XDCB sử dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam từ đó
cung cấp các căn cứ thực tiễn và các giải pháp chính sách theo hướng phù hợp với
đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước, với tình hình phát triển của địa
phương, góp phần phát triển bền vững của địa phương và cả nước.
7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần Mở đầu, Kết luận và Tài liệu tham khảo, Luận văn được bố cục
gồm 3 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB
sử dụng vốn NSNN.

8

Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử
dụng vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách quản lý
dự án đầu tư XDCB sử dụng nguồn vốn NSNN từ thực tiễn thị xã Điện Bàn, tỉnh
Quảng Nam trong thời gian đến.

9


CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ
DỰ ÁN ĐẦU TƯ XDCB SỬ DỤNG VỐN NSNN
1.1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư
XDCB sử dụng vốn NSNN
1.1.1. Một số khái niệm
1.1.1.1. Dự án đầu tư:
Có nhiều khái niệm khác nhau về dự án đầu tư:
Xét về mặt hình thức: Dự án đầu tư là một tập hồ sơ tài liệu trình bày một cách
chi tiết và có hệ thống các hoạt động và chi phí theo một kế hoạch nhằm đạt được
những kết quả và thực hiện được những mục tiêu nhất định trong tương lai.
Xét về mặt nội dung: Dự án đầu tư là tổng thể các hoạt động và chi phí cần
thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định
để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm thực hiện
những mục tiêu nhất định trong tương lai
Xét trên góc độ quản lý: Dự án đầu tư là một công cụ quản lý việc sử dụng
vốn, vật tư, lao động để tạo ra các kết quả tài chính, kinh tế xã hội trong một thời
gian dài.
Xét trên góc độ kế hoạch hóa: Dự án đầu tư là một công cụ thể hiện kế hoạch chi
tiết của một công cuộc đầu tư sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế xã hội, làm tiền đề

cho các quyết định đầu tư và tài trợ. Xét theo góc độ này dự án đầu tư là một hoạt động
kinh tế riêng biệt nhỏ nhất trong công tác kế hoạch hóa nền kinh tế nói chung (một đơn
vị sản xuất kinh doanh cùng một thời kỳ có thể thực hiện nhiều dự án).
Theo quan điểm của các nhà kinh tế học hiện đại thì: “Dự án đầu tư là một tập
hợp các hoạt động đặc thù nhằm tạo nên một thực tế mới có phương pháp trên cơ sở
các nguồn lực nhất định”.
Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 của Quốc Hội ngày 26/11/2014 thì: “Dự án
đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu

10


tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định” [31, tr.1] .
Như vậy, một cách chung nhất có thể đưa ra khái niệm: Dự án đầu tư được
hiểu là một ý đồ tiến hành một công việc đầu tư cụ thể nhằm đạt được mục tiêu xác
định trong điều kiện nguồn lực nhất định và khoảng thời gian nhất định.
1.1.1.2. Quản lý dự án đầu tư và chính sách quản lý dự án đầu tư
Quản lý dự án đầu tư là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực
và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng
thời hạn, trong phạm vi ngân sách đã được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về
kỹ thuật, chất lượng sản phẩm dịch vụ bằng các phương pháp và điều kiện tốt nhất
cho phép [38, tr.10].
Quản lý dự án đầu tư bao gồm ba giai đoạn chủ yếu. Đó là việc lập kế hoạch,
điều phối thực hiện mà nội dung chủ yếu là quản lý tiến độ thời gian, chi phí và thực
hiện giám sát các công việc dự án nhằm đạt được những mục tiêu xác định.
Lập kế hoạch: Là giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định công việc, dự tính
nguồn lực cần thiết để thực hiện dự án và là quá trình phát triển một kế hoạch hành
động thống nhất.
Điều phối thực hiện: Là quá trình phân phối nguồn lực, điều phối và quản lý
tiến độ thời gian. Giai đoạn này chi tiết hóa thời gian, lập lịch trình cho từng công

việc và toàn bộ dự án (khi nào bắt đầu, khi nào kết thúc), trên cơ sở đó, bố trí tiền
vốn, nhân lực và thiết bị phù hợp.
Giám sát: Là quá trình theo dõi kiểm tra tiến trình dự án, phân tích tình hình
thực hiện, báo cáo hiện trạng và đề xuất biện pháp giải quyết những vướng mắc
trong quá trình thực hiện, tổng kết và đánh giá.
Chính sách quản lý dự án đầu tư là sự tác động của bộ máy nhà nước vào quá
trình đầu tư XDCB từ bước chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư
nhằm đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn NSNN và thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã
hội đã đặt ra.
1.1.2. Sự cần thiết của chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn
ngân sách nhà nước
Trong tiến trình đổi mới và phát triển hiện nay ở nước ta, nhu cầu về đầu tư

11


xây dựng công trình, cơ sở hạ tầng là rất lớn và cực kỳ cấp thiết, đó là một trong
những nhân tố quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, là tiền đề cho
việc phát triển kinh tế, văn hóa xã hội, thu hút các nguồn lực đầu tư từ bên ngoài.
Hiện nay các địa phương trên cả nước đang bùng nổ nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở
hạ tầng, tuy vậy quá trình quản lý, chất lượng và hiệu quả quản lý các dự án đầu tư
xây dựng rất hạn chế và gặp nhiều khó khăn. Do vậy, Nhà nước cần có những chính
sách quản lý đầu tư XDCB hợp lý nhằm tạo nên hành lang pháp lý đầy đủ, hoàn
thiện, kịp thời, thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng, tạo cơ sở pháp lý quan
trọng để quản lý các dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN theo hướng hiệu quả,
tránh thất thoát, lãng phí.
1.1.3. Nội dung thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng
vốn NSNN
Xuất phát từ yêu cầu, nguyên tắc, mục tiêu và phạm vi đầu tư xây dựng cơ bản
sử dụng vốn NSNN, theo hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật liên quan (Luật

của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Thông tư hướng dẫn của các Bộ, Ngành
Trung ương). Nội dung thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng
vốn NSNN gồm:
1.1.3.1. Quản lý công tác lập kế hoạch đầu tư
Công tác lập kế hoạch đầu tư phải nhằm góp phần thực hiện các mục tiêu và
các định hướng phát triển kinh tế xã hội 5 năm và kế hoạch phát triển kinh tế - xã
hội hàng năm, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch ngành, phù
hợp với dự kiến kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm. Xác định rõ mục tiêu, thứ tự
ưu tiên trong kế hoạch đầu tư công hàng năm phù hợp với dự kiến kế hoạch đầu tư
công trung hạn 5 năm và khả năng cân đối các nguồn vốn đầu tư hàng năm, phải
phù hợp với khả năng thực hiện và tiến độ giải ngân của từng dự án trong năm.
Trong kế hoạch đầu tư phải có danh mục các công trình đầu tư xây dựng trong từng
thời kỳ và từng năm. Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện đầu tư
hoặc thực hiện đầu tư phải có quyết định đầu tư phù hợp với những quy định của
quy chế quản lý đầu tư xây dựng.

12


1.1.3.2. Quản lý công tác lập dự án đầu tư xây dựng công trình
Theo Luật Đầu tư công số 49/2014/QH11 ngày 18/6/2014; Luật Xây dựng số
50/2014/QH11 ngày 18/6/2014, dự án đầu tư xây dựng được lập căn cứ vào các cơ
sở sau: Quy hoạch hoặc kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương; Quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quy hoạch xây dựng; Kế hoạch đầu tư đã được phê
duyệt hoặc chủ trương đầu tư đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Nội dung dự
án đầu tư xây dựng gồm hai phần: Phần thuyết minh và phần thiết kế cơ sở.
Phần thuyết minh của dự án: Nội dung phần thuyết minh của dự án phải thể
hiện được các nội dung chính như sự cần thiết đầu tư, xác định được quy mô, các
giải pháp kinh tế - kỹ thuật, nguồn vốn và tổng mức đầu tư.
Phần thiết kế cơ sở của dự án: Nội dung phần thiết kế cơ sở của dự án phải thể

hiện được giải pháp thiết kế chủ yếu, có thể làm căn cứ để xác định tổng mức đầu tư
và triển khai các bước thiết kế tiếp theo. Nội dung thiết kế cơ sở bao gồm: Thuyết
minh và các bản vẽ.
1.1.3.3. Quản lý công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư
Căn cứ Luật Đầu tư công số 49/2014/QH11 ngày 18/6/2014, Luật Xây dựng
số 50/2014/QH11 ngày 18/6/2014, công tác thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư
xây dựng cơ bản sử dụng vốn NSNN cần tập trung những nội dung sau:
Thẩm định phần thuyết minh của dự án gồm những nội dung chính sau: Thẩm
định dự án nhằm làm sáng tỏ và phân tích về một loạt các vấn đề có liên quan tới
tính khả thi, tính hiệu quả của dự án, đồng thời đánh giá để xác định xem đầu tư dự
án có góp phần đạt được các mục tiêu xã hội hay không. Từ đó đưa tới quyết định là
có đầu tư dự án hay không.
Thẩm định phần thiết kế cơ sở của dự án gồm những nội dung chính sau: Sự
phù hợp của thiết kế cơ sở với quy hoạch chi tiết xây dựng hoặc tổng mặt bằng
được phê duyệt; Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với phương án tuyến công trình được
chọn đối với công trình xây dựng theo tuyến; Sự phù hợp của thiết kế cơ sở với vị
trí, quy mô xây dựng và các chỉ tiêu quy hoạch đó được chấp thuận đối với công
trình xây dựng tại khu vực chưa có quy hoạch chi tiết xây dựng được phê duyệt; Sự

13


phù hợp của việc kết nối với hạ tầng kỹ thuật của khu vực; Sự hợp lý của phương án
công nghệ, dây chuyền công nghệ đối với công trình có yêu cầu công nghệ; Việc áp
dụng các quy chuẩn, tiêu chuẩn về xây dựng, môi trường, phòng cháy, chữa cháy;
Điều kiện năng lực hoạt động xây dựng của tổ chức tư vấn, năng lực hành nghề của
cá nhân lập thiết kế cơ sở theo quy định.
1.1.3.4. Quản lý công tác đấu thầu
Quản lý đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng được những yêu cầu
của bên mời thầu trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu. Quản lý công tác đấu thầu

được thực hiện theo quy định của Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013
[28, tr.18] với các nội dung chính như sau: Để thực hiện một dự án đầu tư có thể áp
dụng một trong ba phương thức chủ yếu là: Tự làm, chỉ định thầu và đấu thầu. Tuỳ
theo quy mô, tính chất, tiêu chuẩn kỹ thuật của từng dự án để quy định hình thức
đấu thầu (đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế…), quy định phương thức đấu thầu
(một giai đoạn, một túi hồ sơ; một giai đoạn, hai túi hồ sơ...) nhằm mục đích giảm
chi phí đầu tư, nâng cao chất lượng công trình, rút ngắn thời gian thực hiện dự án.
1.1.3.5. Quản lý giai đoạn thực hiện triển khai dự án đầu tư
Quản lý điều kiện khởi công: Các dự án đầu tư XDCB đủ điều kiện khởi công
khi có mặt bằng toàn bộ hoặc từng phần theo tiến độ xây dựng, có đủ nguồn vốn để
đảm bảo tiến độ xây dựng công trình, có giấy phép xây dựng theo quy định, có đầy
đủ hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, có hợp
đồng thi công xây dựng, có biện pháp để đảm bảo an toàn vệ sinh môi trường trong
quá trình thi công xây dựng, có thuyết minh biện pháp tổ chức thi công hợp lý.
Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình: Các công trình xây dựng trước
khi triển khai phải được lập tiến độ thi công xây dựng, phù hợp với tổng tiến độ của
dự án đã được phê duyệt. Đối với công trình xây dựng có quy mô lớn và thời gian
thi công kéo dài thì tiến độ xây dựng công trình phải được lập cho từng giai đoạn,
tháng, quý, năm. Chủ đầu tư, nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát và các
bên liên quan có trách nhiệm theo dõi, giám sát tiến độ thi công xây dựng công trình
và điều chỉnh tiến độ trong trường hợp tiến độ thi công xây dựng ở một số giai đoạn
bị kéo dài nhưng không được làm ảnh hưởng đến tổng tiến độ của dự án.

14


Quản lý khối lượng thi công xây dựng công trình: Việc thi công xây dựng
công trình phải được thực hiện theo khối lượng của hợp đồng đã ký giữa các bên
liên quan. Khối lượng thi công xây dựng được tính toán, xác nhận giữa Chủ đầu tư,
nhà thầu thi công xây dựng, tư vấn giám sát theo thời gian hoặc giai đoạn thi công

và được đối chiếu với khối lượng thiết kế được duyệt để làm cơ sở nghiệm thu,
thanh toán theo hợp đồng. Khi có khối lượng phát sinh ngoài thiết kế, dự toán xây
dựng công trình được duyệt thì Chủ đầu tư và nhà thầu thi công xây dựng phải xem
xét để xử lý. Khối lượng phát sinh được Chủ đầu tư hoặc người quyết định đầu tư
chấp thuận, phê duyệt là cơ sở để thanh toán, quyết toán công trình. Việc khai
khống, khai tăng khối lượng hoặc thông đồng giữa các bên tham gia dẫn đến làm sai
khối lượng thanh toán bị pháp luật nghiêm cấm.
Quản lý an toàn lao động trên công trường: Nhà thầu thi công xây dựng phải
lập các biện pháp an toàn cho người lao động, thiết bị, phương tiện thi công và công
trình trước khi thi công xây dựng; có trách nhiệm tổ chức hướng dẫn, phổ biến, tập
huấn các quy định về an toàn lao động. Đối với một số công việc yêu cầu nghiêm
ngặt về an toàn lao động thì người lao động phải có giấy chứng nhận huấn luyện an
toàn lao động. Pháp luật nghiêm cấm sử dụng người lao động chưa được huấn luyện
và hướng dẫn về an toàn lao động. Các biện pháp an toàn và nội quy về an toàn phải
được thể hiện công khai trên công trường xây dựng. Những vị trí nguy hiểm cần
phải được cảnh báo và bố trí người hướng dẫn. Nhà thầu thi công xây dựng, Chủ
đầu tư và các bên có liên quan phải thường xuyên kiểm tra giám sát công tác an
toàn lao động. Khi xảy ra sự cố mất an toàn phải tạm dừng hoặc đình chỉ thi công
đến khi khắc phục xong mới được tiếp tục thi công. Người để xảy ra các vi phạm về
an toàn lao động thuộc phạm vi quản lý của mình phải chịu trách nhiệm trước pháp
luật. Cơ quan quản lý Nhà nước về xây dựng theo phân cấp quản lý có trách nhiệm
kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất công tác quản lý an toàn lao động.
Quản lý môi trường xây dựng: Nhà thầu thi công xây dựng phải thực hiện các
biện pháp bảo đảm về môi trường cho người lao động trên công trường và bảo vệ
môi trường xung quanh, gồm có biện pháp chống bụi, chống ồn, xử lý phế thải và

15


thu dọn hiện trường. Nhà thầu thi công xây dựng, Chủ đầu tư phải có trách nhiệm

kiểm tra giám sát việc thực hiện bảo vệ môi trường xây dựng, đồng thời chịu sự
kiểm tra giám sát của cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường. Nếu nhà thầu thi
công xây dựng không tuân thủ các quy định về bảo vệ môi trường thì Chủ đầu tư,
cơ quan quản lý Nhà nước về môi trường có quyền đình chỉ thi công xây dựng và
yêu cầu nhà thầu thực hiện đúng biện pháp bảo vệ môi trường. Người để xảy ra các
hành vi làm tổn hại đến môi trường trong quá trình thi công xây dựng công trình
phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và bồi thường thiệt hại.
1.1.3.6. Quản lý công tác bàn giao, bảo hành công trình và khai thác sử dụng
Quản lý công tác bàn giao, bảo hành công trình và khai thác sử dụng được
thực hiện theo quy định tại Nghị định số 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 của Chính
phủ về quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng. Tùy theo điều kiện cụ thể
mà công trình hoặc từng phần công trình hoặc hạng mục công trình đã hoàn thành
sẽ được tổ chức nghiệm thu và bàn giao đưa vào khai thác theo yêu cầu của chủ đầu
tư hoặc đơn vị khai thác sử dụng.
Nhà thầu thi công xây dựng có trách nhiệm bảo hành công trình do mình xây
dựng. Nhà thầu cung ứng thiết bị công trình, thiết bị công nghệ có trách nhiệm bảo
hành thiết bị do mình cung cấp. Công tác bảo hành công trình gồm có khắc phục,
sửa chữa, thay thế thiết bị hư hỏng, khiếm khuyết do lỗi của nhà thầu gây ra. Thời
gian bảo hành công trình, thiết bị công trình, thiết bị công nghệ được xác định theo
loại, cấp công trình xây dựng và quy định của nhà sản xuất hoặc hợp đồng đã ký
(không ít hơn 6 tháng đối với công trình từ cấp II trở xuống và không ít hơn 12
tháng đối với công trình từ cấp I trở lên). Sau khi nghiệm thu hoàn thành bàn giao
đưa vào sử dụng Đơn vị quản lý sử dụng công trình thỏa thuận với nhà thầu về
quyền và trách nhiệm bảo hành, thời gian bảo hành, kinh phí bảo hành. Trong quá
trình khai thác, đơn vị quản lý sử dụng phải tuân thủ các quy định về điều kiện vận
hành của công trình để nâng cao hiệu quả sử dụng và tuổi thọ của công trình.
1.1.4. Các bước thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng
vốn NSNN
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách

16


Để đưa các chính sách nói chung và chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử
dụng vốn NSNN nói riêng vào cuộc sống cần phải xây dựng kế hoạch triển khai
thực hiện. Đây là cơ sở, là công cụ quan trọng để triển khai thực hiện chính sách,
các nội dung nhiệm vụ trong kế hoạch cung cấp các nguồn lực cho việc thực hiện
chính sách, việc kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách, việc xác định hợp lý thời
gian thực hiện chính sách. Hiệu quả thực hiện chính sách phụ thuộc vào chất
lượng, tính chính xác, tính khả thi của kế hoạch. Cần phải xây dựng kế hoạch cụ thể
để có thể xác định được mục tiêu, nội dung, nhiệm vụ, các nguồn lực, thời gian và
giải pháp tổ chức thực hiện chính sách. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách
cần được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan có nhiệm
vụ triển khai thực thi chính sách từ Trung ương đến địa phương đều phải xây dựng
kế hoạch, chương trình thực hiện. Kế hoạch triển khai thực hiện gồm: Kế hoạch tổ
chức điều hành; Kế hoạch cung cấp các nguyên liệu; Kế hoạch thời gian triển khai
thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc, thực thi đưa chính sách vào cuộc sống.
Ngoài ra, trong kế hoạch thực hiện chính sách cần phải xây dựng nội quy,
quy chế tổ chức điều hành thực hiện chính sách; về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ
quan Nhà nước, cán bộ công chức tham gia tổ chức điều hành chính sách; về biện
pháp, giải pháp khen thưởng, kỷ luật đối với cá nhân, tập thể trong tổ chức thực
hiện. Việc lập kế hoạch thực hiện chính sách tốt sẽ giúp cho việc thực thi được khả
thi và không phải qua điều chỉnh, bổ sung trong quá trình thực hiện.
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách
Phổ biến tuyên truyền thực hiện chính sách là một hoạt động quan trọng
trong thực hiện chính sách. Triển khai, phổ biến các văn bản pháp luật có liên quan
đến hoạt động quản lý dự án và các chính sách Quản lý dự án đầu tư XDCB, trong
đó tập trung ở các lĩnh vực: Thanh toán và quyết toán vốn đầu tư xây dựng, các văn
bản quy phạm pháp luật về đấu thầu,...đồng thời triển khai, phổ biến các văn bản
cấp trên về đầu tư xây dựng nhằm giúp cho doanh nghiệp (Nhà thầu thi công, tư

vấn...), cơ quan nhà nước, cán bộ công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi chính
sách nhận thức đầy đủ tính chất, tầm quan trọng, vai trò, quy mô của chính sách

17


quản lý dự án đầu tư XDCB để chủ động, tích cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp
cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực hiện có hiệu quả, đảm bảo
cho các dự án đầu tư hoàn thành đúng tiến bộ, đảm bảo chất lượng và các mục tiêu
mà dự án đã đặt ra, tránh thất thoát, lãng phí nguồn NSNN.
Bước 3: Phân công, phối hợp thực hiện chính sách
Trong tổ chức và thực hiện các chính sách nói chung, chính sách quản lý dự
án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN nói riêng thì công tác phân công, phối hợp
thực hiện có ý nghĩa quan trọng, tác động đến hiệu quả thực hiện chính sách.
Muốn tổ chức thực hiện chính sách có hiệu quả cần phải phân công, phối hợp một
cách chặt chẽ, hợp lý giữa các cơ quan quản lý ở Trung ương và địa phương. Cần
phải phân công nhiệm vụ và trách nhiệm cụ thể của cơ quan chủ trì và cơ quan phối
hợp. Thông qua việc phân công, phối hợp thực hiện chính sách một cách khoa học
sẽ phát huy được những nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện
chính sách. Trong phân công nhiệm vụ cần chú ý đến khả năng, trình độ năng lực
chuyên môn, thế mạnh của từng tổ chức, cá nhân, hạn chế tình trạng chồng chéo
nhiệm vụ và trách nhiệm không rõ ràng.
Bước 4: Duy trì chính sách
Duy trì thực hiện chính sách là làm cho chính sách được tồn tại và phát triển
trong môi trường thực tế. Muốn cho chính sách được duy trì đòi hỏi phải có sự
đồng tâm, hợp lực của cả người tổ chức, người thực hiện và môi trường tồn tại. Các
cơ quan quản lý nhà nước cần sử dụng hệ thống, công cụ quản lý để tác động nhằm
tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Các tổ chức, người dân và
toàn xã hội có trách nhiệm tham gia thực hiện yêu cầu của Nhà nước, phát huy
quyền làm chủ, tăng cường thực hiện dân chủ để cùng tham gia quản lý xã hội.

Những hoạt động đồng bộ trên sẽ góp phần tích cực vào việc duy trì chính
sách trong quá trình phát triển xã hội.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách
Điều chỉnh chính sách là một hoạt động cần thiết, diễn ra thường xuyên trong
tiến trình tổ chức thực hiện chính sách, nhằm mục đích đảm bảo cho chính sách phù

18


hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Nó được thực hiện bởi cơ quan quản
lý nhà nước về xây dựng. Theo quy định, cơ quan nào ban hành chính sách thì
cơ quan đó điều chỉnh, bổ sung chính sách. Nhưng trên thực tế việc điều chỉnh
cơ chế, biện pháp chính sách diễn ra khá linh hoạt, vì thế các cơ quan quản lý nhà
nước của từng địa phương cần chủ động điều chỉnh cơ chế chính sách cho phù hợp
với tình hình, điều kiện thực tế của địa phương mình, miễn là không làm thay đổi
mục tiêu của chính sách. Một nguyên tắc cần phải chấp hành khi điều chỉnh chính
sách là phải để chính sách đó tiếp tục tồn tại, chỉ được điều chỉnh cơ chế, các giải
pháp thực hiện mục tiêu chính sách hoặc bổ sung, hoàn chỉnh mục tiêu theo yêu cầu
thực tế. Nếu điều chỉnh làm thay đổi mục tiêu, nghĩa là làm thay đổi chính sách thì
xem như chính sách đã đó thất bại.
Bước 6: Theo dõi, đôn đốc, kiểm tra thực hiện chính sách
Để thực hiện tốt chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
thì một trong những nhiệm vụ quan trọng cần tập trung thực hiện đó là tăng
cường công tác kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chủ trương, đánh giá tiến độ và
kết quả thực hiện công tác quản lý dự án đầu tư XDCB. Kiểm tra việc chỉ đạo,
hướng dẫn của các Bộ, ngành của Trung ương đối với việc thực hiện các chương
trình, kế hoạch về c ô n g t á c q u ả n l ý và sự phối hợp của các ban, ngành tại
địa phương khi thực hiện. Kịp thời phát hiện, xử lý nghiêm các hành vi vi phạm
nhằm đảm bảo các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước được thực hiện đem
lại hiệu quả cao. Tuy nhiên, trên thực tế khi triển khai thực hiện chính sách không phải

cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cũng làm tốt, làm nhanh như nhau. Vì thế cần phải đôn
đốc để vừa thúc đẩy các cơ quan, tổ chức, cá nhân nỗ lực nhiều hơn nữa để hoàn
thành nhiệm vụ, đồng thời vừa phòng, chống các hành vi vi phạm quy định trong thực
hiện chính sách.
Bước 7: Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm thực hiện chính sách
Cùng với việc xây dựng và triển khai thực hiện thì việc đánh giá chính sách
là một khâu không thể thiếu của quy trình chính sách. “Đánh giá chính sách công là
hoạt động kiểm tra chính sách bằng các tiêu chí cụ thể như sự phù hợp, đầy đủ,

19


tính hiệu quả, hiệu suất và tác động của chính sách nhằm cải thiện việc hoạch định,
xây dựng và thực hiện chính sách giải quyết thành công các vấn đề chính sách công
trong tương lai”.
Tổng kết việc thực hiện chính sách để trên cơ sở đó rút ra bài học kinh nghiệm
là một khâu không thể thiếu trong quá trình thực hiện chính sách quản lý dự án đầu
tư XDCB sử dụng vốn NSNN. Vì tổng kết việc thực hiện chính sách quản lý dự án
là phân tích và khái quát những vấn đề thực hiện chính sách, những mặt thực hiện
được và những mặt chưa thực hiện được, còn bất cập trong chính sách để rút ra bài
học cho chỉ đạo tiếp theo cũng như bổ sung, phát triển chính sách nói chung, chủ
trương đường lối, chính sách quản lý dự án đầu tư nói riêng. Không có tổng kết việc
thực hiện chính sách thì không có chính sách tiếp theo. Thông qua tổng kết thực
tiễn, giúp người cán bộ xây dựng chính sách, đưa ra những quyết định phù hợp với
thực tế ở địa phương mình. Tổng kết thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư giúp
phát hiện ra những vấn đề thực tiễn đặt ra chưa được giải quyết, những quyết định
chưa phù hợp, chưa hiệu quả cần phải sửa đổi, bổ sung. Mặt khác, chính thông qua
quá trình tổng kết thực hiện chính sách mỗi cán bộ xây dựng chính sách mới có điều
kiện để rèn luyện tư duy lý luận, tư duy biện chứng, khả năng vận dụng lý luận vào
thực tiễn, trên cơ sở đó nâng cao năng lực lãnh đạo, quản lý.

1.2. Thực tiễn về thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử
dụng vốn NSNN
1.2.1. Những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách quản lý dự án đầu
tư XDCB sử dụng vốn NSNN
1.2.1.1. Nhân tố khách quan
Điều kiện tự nhiên: Đầu tư XDCB là hoạt động thường được tiến hành ngoài
trời, do đó nó chịu ảnh hưởng của điều kiện khí hậu. Ở mỗi vùng, mỗi lãnh thổ có
điều kiện tự nhiên khác nhau nên chính sách quản lý dự án cũng cần phù hợp với
điều kiện tự nhiên từng địa phương.
Điều kiện kinh tế - xã hội: Điều kiện kinh tế - xã hội là một trong những căn
cứ quan trọng ảnh hưởng tới quá trình kiểm soát. Kinh tế xã hội phát triển có ảnh

20


hưởng lớn đến nguồn thu NSNN, quy mô nguồn thu sẽ quyết định nguồn chi. Thị xã
Điện Bàn là một địa phương đang trong quá trình đô thị hóa mạnh mẽ, nhu cầu chi
cho đầu tư phát triển rất lớn tuy nhiên nguồn lực tài chính từ Ngân sách địa phương
còn hạn chế. Các dự án đầu tư xây dựng cần đầu tư ngày càng nhiều, trong khi ngân
sách hạn hẹp đây là một yếu tố ảnh hưởng lớn đến công tác cân đối, lập và giao kế
hoạch ngân sách cho các công trình xây dựng và là một trong những nguyên nhân
gây ra nợ đọng xây dựng cơ bản.
Điều kiện về khoa học – công nghệ: Khi nhu cầu đầu tư XDCB ngày càng tăng
thì khối lượng công việc trong từng khâu của đầu tư XDCB ngày càng nhiều do đó ứng
dụng phát triển công nghệ sẽ tiết kiệm thời gian giải quyết công việc, đảm bảo công
việc được diễn ra nhanh chóng, chính xác và thống nhất. Vì vậy việc xây dựng cơ sở
vật chất ứng dụng khoa học – công nghệ hiện đại là một đòi hỏi tất yếu.
Ý thức chấp hành của các đơn vị sử dụng ngân sách đầu tư XDCB: Nếu ý thức
chấp hành hay năng lực các các đơn vị sử dụng ngân sách không cao trong việc
quản lý tài chính, kỹ thuật, báo cáo không trung thực tình hình thực hiện dự án thì sẽ

dẫn đến những thiếu sót thậm chí sai phạm trong việc thực hiện chính sách quản lý đầu
tư. Do đó năng lực của chủ đầu tư, nhà thầu trong việc thực hiện dự án đầu tư XDCB là
một trong những yếu tố quan trọng đảm bảo sự thành công của dự án đầu tư.
1.2.1.2. Nhân tố chủ quan
Tổ chức bộ máy quản lý: Hệ thống các cơ quan quản lý Nhà nước trong công
tác quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN trên địa bàn thị xã là phòng,
ban, tổ chức, cá nhân và mối quan hệ phối hợp thông qua chức năng, nhiệm vụ,
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư
XDCB. Quy trình thực hiện hoạt động đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN giữa các
cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư XDCB ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng
quản lý đầu tư XDCB sử dụng vốn ngân sách nhà nước của thị xã. Bộ máy tổ chức,
quy trình thực hiện cần gọn nhẹ. Cơ chế phối hợp nhuần nhuyễn, ăn khớp sẽ tạo
điều kiện cho quá trình đầu tư XDCB.
Chế độ chính sách do địa phương ban hành: Chế độ chính sách phải mang tính

21


khả thi, phù hợp với pháp luật hiện hành của Nhà nước, đảm bảo công tác thực hiện
chính sách quản lý diễn ra chặt chẽ, tuy nhiên tinh giảm các thủ tục không cần thiết
tránh gây phiền hà, sách nhiễu. Bên cạnh đó chế độ chính sách phải mang tính ổn
định, tránh thay đổi nhiều tạo điều kiện cho triển khai thực hiện.
Năng lực và phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý nhà nước đối với hoạt
động đầu tư XDCB: Đây là yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến hiệu lực, chất lượng
của công tác thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN
trên địa bàn thị xã. Bởi họ là chủ thể quản lý nhà nước về đầu tư XDCB. Năng lực
của cán bộ quản lý không những ảnh hưởng đến quá trình hoạch định chính sách,
tham mưu đề xuất các chính sách, các quy định, quy chế phù hợp mà còn ảnh hưởng
đến quá trình thực hiện chính sách. Một trong những nguyên nhân cơ bản làm giảm
hiệu lực, chất lượng của quản lý nhà nước cũng như thất thoát, lãng phí ngân sách

đầu tư XDCB là do năng lực cán bộ quản lý chưa đạp ứng được yêu cầu của thực tế
và phẩm chất đạo đức bị tha hóa, biến chất, quan liêu, cửa quyền, tham nhũng...
1.2.2. Kinh nghiệm thực hiện chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB sử
dụng vốn NSNN ở một số nước trên thế giới
1.2.2.1. Nhật Bản
Một quốc gia mà Việt Nam cần nghiên cứu học hỏi trong vấn đề quản lý dự án
đầu tư phát triển đó là Nhật Bản. Ban đầu Nhật Bản áp dụng “Phương pháp cạnh
tranh giá cả”, theo đó hợp đồng xây dựng được ký với công ty thi công công trình
đáp ứng được các yêu cầu của bên đặt hàng với giá cả thấp nhất. Tuy nhiên việc
cạnh tranh giá khốc liệt làm cho các hiện tượng tiêu cực trong đấu thầu có cơ hội
phát sinh, nổi bật như việc thông đồng, dàn xếp giữa các nhà thầu, có thể làm cho
các nhà thầu có năng lực cao nhưng “cạnh tranh lành mạnh” mất cơ hội trúng thầu.
Việc đảm bảo chất lượng và ứng dụng các đổi mới, tiến bộ kỹ thuật vào công trình
càng trở nên khó khăn hơn. Nhật Bản đã thay đổi phương phá cũ bằng “Phương
pháp đánh giá tổng hợp” – nhà thầu được chọn là nhà thầu có khả năng thực hiện
công trình tốt nhất với sự đánh giá tổng hợp của yếu tố giá cả và chất lượng.
phương pháp này được Quốc Hội Nhật Bản thông qua bằng Luật “Thúc đẩy đảm

22


bảo chất lượng công trình”. Theo phương pháp đánh giá tổng hợp, giá cả và các tiêu
chí kỹ thuật quan trọng trong đó có: độ bền công trình, độ an toàn thi công, mức
giảm thiểu tác động môi trường, hiệu suất công việc, chi phí vòng đời của dự án,
mức độ tiết kiệm nguyên vật liệu được xem xét đồng thời với giá bỏ thầu. Trong đó,
điểm đánh giá kỹ thuật là điểm xác định theo các tiêu chí quy định tại hồ sơ thầu có
xét đến điểm được cộng thêm tùy theo nội dung phương án kỹ thuật đề xuất và
không cho điểm đối với trường hợp phương án kỹ thuật đề xuất không phù hợp. Sau
khi chấm thầu bằng phương pháp đánh giá tổng hợp, chủ đầu tư sẽ chọn được nhà
thầu trúng thầu là nhà thầu có “số điểm đánh giá” cao nhất. Đồng thời với việc lựa

chọn nhà thầu tốt nhất như đã nêu, các cơ quan xét thầu vẫn chú trọng xem xét
nghiêm khắc các nhà thầu vi phạm qui định chống phá giá nhằm ngăn chặn nhà thầu
bỏ giá thấp bất hợp lý chỉ nhằm mục đích thắng thầu. Một trong những giải pháp
đang được áp dụng ở Nhật Bản là thực thi và công khai hệ thống khảo sát giá cả đấu
thầu thấp và ban bố hệ thống giới hạn giá cả thấp nhất.
Những gì diễn ra thời gian qua trong lĩnh vực đấu thầu và đảm bảo chất lượng
công trình xây dựng công cộng ở Nhật Bản, một quốc gia tiên tiến, đi trước chúng
ta một khoảng cách khá xa có vẻ như cũng tương tự những vấn đề chúng ta đang
gặp phải. Vì vậy việc nghiên cứu phương pháp quản lý chi phí và quản lý chất
lượng công trình trình xây dựng của Nhật để áp dụng tại Việt Nam chắc chắn sẽ
mang lại hiệu quả như mong muốn. Quan trọng là chúng ta có quyết tâm làm và vận
dụng hay không. Để có những công trình có chất lượng vĩnh cửu, thực sự “sạch”
không có việc bôi trơn...không có tham nhũng, tiêu cực, chạy dự án trước hết xử
nghiêm những kẻ chạy dự án, đầu tư dàn trải, thông thầu “rút ruột” công trình [39].
1.2.2.2. Hàn Quốc
Trung tâm quản lý đầu tư hạ tầng công - tư thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc là
cơ quan chịu trách nhiệm tiến hành lập Báo cáo Nghiên cứu tiền khả thi đối với các
dự án đầu tư công có quy mô lớn. Bộ Chiến lược và Tài chính chịu trách nhiệm
thẩm định, thông qua và quyết định việc loại bỏ hoặc chuyển sang giai đoạn nghiên
cứu khả thi các dự án này, bao gồm: Dự án dùng vốn ngân sách trung ương có tổng

23


mức đầu tư từ 50 tỷ won (tương đương 50 triệu USD) trở lên, bao gồm cả dự án xây
dựng cơ sở hạ tầng và không xây dựng cơ sở hạ tầng như các chương trình đầu tư
nghiên cứu phát triển và phúc lợi xã hội. Dự án dùng vốn ngân sách của địa phương
và các dự án hợp tác công tư có nguồn vốn hỗ trợ của ngân sách trung ương trên 30
tỷ won (khoảng 30 triệu USD). Sau khi Bộ Chiến lược và Tài chính thẩm định, Báo
cáo nghiên cứu khả thi các dự án nêu trên sẽ được trình ra Quốc hội Hàn Quốc xem

xét, quyết định [39].
Tiểu kết Chương 1
Từ việc nghiên cứu các vấn đề lý luận chung về việc thực hiện chính sách
quản lý dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN có thể thấy rằng việc thực hiện
chính sách quản lý dự án đầu tư XDCB là công việc do con người trực tiếp thực
hiện, điều hành, phản ánh các vấn đề mang tính quy luật được dự báo và được chủ
quan hóa một cách khoa học để chỉ đạo quá trình biến những ý tưởng, quan điểm,
mục tiêu của dự án đầu tư trở thành hiện thực, thành sản phẩm và kết quả mà nó đã
được dự kiến trước. Kết quả của việc nâng cao công tác thực hiện chính sách quản
lý dự án đầu tư XDCB có sử dụng vốn NSNN sẽ góp phần rất lớn trong việc đưa
nền kinh tế phát triển ổn định, thu hút đầu tư, đáp ứng được các nhu cầu về y tế, văn
hoá, giáo dục, hành chính công,…

24


CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ DỰ ÁN
ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN SỬ DỤNG VỐN NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC TỪ THỰC TIỄN THỊ XÃ ĐIỆN BÀN,
TỈNH QUẢNG NAM
2.1. Tổng quan về thị xã Điện Bàn, tỉnh Quảng Nam
2.1.1. Vị trí địa lý, kinh tế - xã hội của thị xã Điện Bàn
2.1.1.1. Vị trí địa lý
Thị xã Điện Bàn nằm về phía Bắc của tỉnh Quảng Nam, có vị trí địa lý từ
15050’ - 15057’ vĩ độ Bắc và 1080 - 108020’ kinh độ Đông. Phía Bắc, Tây Bắc tiếp
giáp với huyện Hoà Vang và quận Ngũ Hành Sơn – thành phố Đà Nẵng. Phía Nam,
Đông Nam tiếp giáp với huyện Duy Xuyên và thành phố Hội An, tỉnh Quảng Nam.
Phía Đông tiếp giáp biển Đông, phía Tây tiếp giáp với huyện Đại Lộc, tỉnh Quảng
Nam. Diện tích tự nhiên 216,32 km2, dân số trung bình năm 2016 là 208.178 người.

Toàn thị xã được chia thành 20 đơn vị hành chính trực thuộc. Đất đai thị xã Điện
Bàn khá tốt, có độ phì nhiêu cao, nhóm đất phù sa chiếm đến 69,67% tổng diện tích
đất, cho phép thâm canh nông nghiệp theo chiều sâu, nâng cao năng suất, chất
lượng cây trồng. Bên cạnh đó, Điện Bàn là một vùng đồng bằng ven biển nên địa
hình tương đối bằng phẳng, độ chênh cao thấp, thuận lợi cho phát triển đô thị - công
nghiệp. Có bờ biển cát trắng, nước trong, sông nước hiền hòa thuận lợi cho khai
thác du lịch.
2.1.1.2. Kinh tế - xã hội
Tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất toàn nền kinh tế giai đoạn 2014-2017 tăng
bình quân/năm là 13,22%. Trong đó: Ngành công nghiệp – xây dựng tăng
11,55%/năm, với sản phẩm chủ lực là nhóm ngành công nghiệp chế biến, may mặc,
da giày. Ngành dịch vụ tăng 19,44% /năm, chủ yếu là thương mại, dịch vụ ăn uống
giải khát, du lịch. Ngành nông-lâm-thủy sản: vẫn giữ vững mức tăng trưởng bình quân
4,6%/năm, sản phẩm nông nghiệp chủ yếu là lúa, ngô, bò, lợn, thủy sản.
Cơ cấu kinh tế chuyển biến theo hướng tích cực, có sự dịch chuyển tăng dần tỷ

25