Chính sách đối với người cao tuổi ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

BÙI NGHĨA

CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI CAO TUỔI Ở
VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Chính sách công
Mã số: 9 34 04 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HOC: PGS. TS. Trần Đình Hảo

HÀ NỘI - 2018


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số
liệu và trích dẫn trong luận án này là trung thực. Kết quả nghiên cứu của
luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Bùi Nghĩa


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1
Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU............................. 14

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở
nước ngoài ......................................................................................................... 14
1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở
trong nước ......................................................................................................... 18
1.3. Một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu....................................................... 38
Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI
CAO TUỔI ....................................................................................................... 41
2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của người cao tuổi ................................... 41
2.2. Lý thuyết về chính sách đối với người cao tuổi ......................................... 47
2.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách đối với người cao tuổi ................... 70
2.4. Khung phân tích thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ................. 73
Chương 3: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI NGƯỜI CAO
TUỔI Ở VIỆT NAM TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY ........................... 82
3.1. Quá trình hình thành và phát triển chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam ........................................................................................................... 82
3.2. Khái quát về nội dung chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam............
96
3.4. Đánh giá thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam hiện
nay ................................................................................................................... 122
3.5. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập................................................ 125
Chương 4: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI
VỚI NGƯỜI CAO TUỔI Ở VIỆT NAM HIỆN NAY............................... 128
4.1. Phương hướng hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi ở Việt
Nam hiện nay .................................................................................................. 128
4.2. Một số giải pháp hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi .............. 128
KẾT LUẬN .................................................................................................... 146
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 150
PHỤ LỤC ....................................................................................................... 166

DANH MỤC VIẾT TẮT
T T
T ừ
1 B
ảo
2 CCS
C
hă
3 H
ội
4 N
g
5 T
hà
6 Tr
u
7 T
ổ


DANH MỤC BẢNG BIỂU
Bảng 2.1. Tiêu chí phân tích thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ..... 78
Bảng 3.1. Mức trợ cấp xã hội hàng tháng đối với người cao tuổi .................. 101
Bảng 3.2. Hiểu biết của người cao tuổi về chính sách đối với người cao tuổi
......................................................................................................................... 104
Bảng 3.3. Mức độ đáp ứng của chính sách trợ cấp xã hội đối với người cao
tuổi................................................................................................................... 105
Bảng 3.4. Đánh giá chính sách chăm sóc sức khỏe ban đầu của người cao
tuổi .................................................................................................................. 108
Bảng 3.5. Đánh giá về khám chữa bệnh bằng thẻ bảo hiểm y tế của người

cao tuổi ............................................................................................................ 110
Bảng 3.6. Mức độ tiếp cận thông tin của người cao tuổi ................................ 112
Bảng 3.7. Khảo sát về an toàn tài chính và thu nhập giành cho người cao
tuổi................................................................................................................... 114
Bảng 3.8. Vấn đề chăm sóc người cao tuổi ở trung tâm chăm sóc người cao
tuổi................................................................................................................... 115
Bảng 3.9. Khảo sát về vấn đề chăm sóc sức khỏe nói chung giành cho
người cao tuổi.................................................................................................. 116
Bảng 3.10. Khảo sát về vấn đề di chuyển và đi lại của người cao tuổi .......... 117
Bảng 3.11. Khảo sát về vấn đề an toàn cho người cao tuổi ............................ 118
Bảng 3.12. Khảo sát về hoà nhập và đóng góp cho cộng đồng của người
cao tuổi ............................................................................................................ 119
Bảng 3.13. Khảo sát về khả năng tiếp cận dịch vụ và chương trình hỗ trợ
của Chính phủ.................................................................................................. 119


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài

1


Trong giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam hiện nay, chính
sách đối với người cao tuổi đóng vai trò quan trọng và hết sức cấp thiết góp
phần vào sự phát triển bền vững của đất nước. Tính cấp thiết của đề tài,
theo đó, thể hiện thông qua thực trạng số lượng người cao tuổi ngày càng tăng
lên ở Việt Nam; tình trạng kinh tế và sức khỏe của đối tượng này còn thấp và
sự bất cập trong chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta, cụ thể
như sau:
Thứ nhất, nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở

Việt Nam là cần thiết bởi số lượng người cao tuổi trong dân số Việt Nam ngày
càng tăng làm tăng nhu cầu được chăm sóc một cách khá toàn diện. Theo
Cuộc tổng điều tra dân số năm 1979, Việt Nam có 7.07% dân số từ 60 tuổi trở
lên, tương đương với 3.688.137 người (Phạm Bích San, 1985). Đến năm 1989,
tỷ lệ người cao tuổi ở Việt Nam trong tổng dân số tăng nhẹ và chiếm 7,2% dân
số; tăng chỉ khoảng 1.3% so với năm 1979; con số này tiếp tục tăng nhanh vào
năm 2008 với
9.9% (Nguyễn Văn Trí, 2011). Như vậy trong vòng 30 năm qua, qua 4 kỳ
tổng điều tra dân số (1979, 1989, 1999, 2009), số lượng và tỷ lệ người cao tuổi
ở Việt Nam chỉ tăng trung bình 0,06% mỗi năm. Nhưng chỉ trong vòng 1
năm, từ
1/4/2009- 1/4/2010, tỷ lệ người từ 60 tuổi trở lên đã tăng từ 8,67% lên 9,4%,
tỷ lệ người từ 65 tuổi trở lên tăng từ 6,4% lên 6,8% (Hà Anh, 2012). Năm
2012, tỷ lệ người cao tuổi chiếm 10,2% tổng dân số cả nước; năm 2014, tỷ lệ
này đã tăng lên 10,5% (Ngân Anh, 2015). Con số này cho thấy, chỉ trong một
năm, tỷ lệ người cao tuổi đã tăng hơn gấp 10 lần so với cả giai đoạn trước đây
cộng lại.
Mặt khác, theo kết quả dự báo, đến năm 2020, số lượng người cao tuổi ở
Việt Nam sẽ chiếm 18%, và sẽ là 30% vào năm 2030 (Hồng Sơn, 2012). Khi
đó, nhu cầu chăm sóc người cao tuổi tiếp tục tên lên 20 lần vào năm 2020, rồi
tới 30 lần vào năm 2030. Với những con số này, việc nghiên cứu chính sách
2 chỉ đáp ứng nhu cầu hiện tại mà còn
đối với người cao tuổi hiện nay không


góp phần tích cực trong việc định hình chính sách đối với người cao tuổi cho
tương lai. Xét theo nghĩa này, việc nghiên cứu chính sách đối với người cao
tuổi là hết sức cần thiết không chỉ cho hiện tại mà còn là sự chuẩn bị cần thiết
trong tương lai.
Thứ hai, không những tăng nhanh về mặt số lượng, nhu cầu chăm sóc

người cao tuổi cũng gia tăng khi tình trạng kinh tế, sức khỏe của đối tượng
này ở Việt Nam đang ở mức thấp. Về tình trạng kinh tế, theo tổng điều tra
Dân số năm 2009 cho thấy 72,5% người cao tuổi sống ở nông thôn. Trong
số người cao tuổi, chỉ có khoảng 16% - 17% hưởng lương hưu hoặc trợ cấp
mất sức, hơn 10% các cụ hưởng trợ cấp người có công với nước (Nguyễn
Đình Cừ, 2014). Như vậy, còn trên 70% người cao tuổi đang sống bằng lao
động của mình, bằng nguồn hỗ trợ của con cháu và gia đình. Trong khi đó, ở
nông thôn ruộng đất ít, năng suất, thu nhập thấp, ít có tiết kiệm phòng khi
bất trắc. Thực trạng kinh tế này cho thấy mức sống của người cao tuổi không
cao. Đến lượt nó, tình trạng kinh tế của người cao tuổi thấp dẫn đến khả
năng hưởng thụ các dịch vụ giáo dục, văn hoá, y tế, và đời sống tinh thần
không được đảm bảo.
Về tình trạng sức khỏe, theo điều tra quốc gia về người cao tuổi năm
2011 có tới 56% người cao tuổi có sức khỏe yếu và rất yếu; trung bình mỗi
người có 2,7 bệnh (Nguyễn Đình Cừ, 2014).
Thứ ba, tính cấp thiết của đề tài còn bắt nguồn từ sự bất cập trong chính
sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta. Tuy nhu cầu chăm sóc người
cao tuổi càng tăng về số lượng và chất lượng nhưng sự chuẩn bị cho một xã
hội có dân số già dường như còn đơn sơ cả về phương diện chính sách, luật
pháp, cơ sở vật chất, kỹ thuật và tâm lý xã hội.
Mặc dù trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương,
chính sách đối với người cao tuổi và hoạt động của Hội người cao tuổi trong
thời kỳ mới và đã được cụ thể hóa, đi vào cuộc sống, khuyến khích sự quan
3


tâm rộng rãi của các tổ chức, cá nhân trong công tác chăm sóc và phát huy vai
trò người cao tuổi (Chính phủ, 2015). Thế nhưng, công tác người cao tuổi còn
một số hạn chế. Không ít người cao tuổi chưa được khám sức khỏe định kỳ,
chưa lập sổ theo dõi sức khỏe thường xuyên, chưa được ưu tiên khi khám

chữa bệnh tại các cơ sở y tế, chưa được giảm giá vé thăm quan danh lam
thắng cảnh, di tích lịch sử, văn hóa. Một bộ phận người cao tuổi ở nông thôn,
nhất là vùng núi, vùng cao biên giới, vùng xa xôi, hẻo lánh, vùng đồng bào
dân tộc thiểu số không chỉ khó khăn về đời sống mà còn cả trong khả năng
tiếp cận, thụ hưởng phúc lợi dành cho chính bản thân mình.
Do đó, trong thời gian tới, chính sách đối với người cao tuổi cần được
tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện để người cao tuổi được chăm sóc tốt, không
những phát huy tối đa sự đóng góp của họ mà còn đảm bảo tính hiệu quả thực
chất của hệ thống an sinh xã hội và sự phát triển ổn định, bền vững của đất
nước.
Thứ tư, về mặt lý luận, phần lớn các nghiên cứu về chính sách đối với
người cao tuổi tập trung chủ yếu vào nội dung của chính sách đối với người
cao tuổi. Nói cách khác một số vấn đề lý luận về chính sách đối với người cao
tuổi chưa được các nghiên cứu trước đây đề cập và cần được tiếp tục nghiên
cứu như:
Lý thuyết về các yếu cấu thành chính sách đối với người cao tuổi. Trong
đó có đề cập đến mục tiêu, nội dung, phương pháp và công cụ thực hiện chính
sách.
Lý thuyết các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách đối với người cao tuổi.
Trong đó có môi trường chính trị, kinh tế-xã hội, năng lực hoạch định và năng
lực thực hiện chính sách đối với người cao tuổi.
Lý thuyết về quy trình chính sách đối với người cao tuổi bao gồm các
bước từ khâu hình thành chính sách đối với người cao tuổi đến khâu cuối
cùng là đánh giá và điều chỉnh chính sách này.
4


Từ những phân tích về số lượng, tình trạng kinh tế và sức khỏe của
người cao tuổi, những hạn chế về chính sách đối với đối tượng này ở trên và
những vấn đề lý luận về chính sách đối với người cao tuổi, cho thấy sự cần

thiết phải có một nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi, để làm sao
cho chính sách này thực sự phát huy hiệu quả, thực sự đem lại lợi ích thiết
thực cho người cao tuổi, cũng như phát huy được sức mạnh tổng hợp của các
chủ thể có liên quan (bao gồm cả nhà nước và tư nhân) vào công tác chăm sóc
người cao tuổi.
Nói cách khác, đề tài Chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam hiện
nay thật sự là đề tài thiết thực trong bối cảnh hiện nay và tương lai của đất
nước.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên
Mục đích nghiên cứu của luận án là tìm hiểu thực trạng chính sách đối
với người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay; từ đó, đưa ra những giải pháp để
hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi.
Để đạt được mục đích nghiên cứu này, luận án có các nhiệm vụ nghiên
cứu sau:
Tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến chính sách đối với người cao
tuổi trong và ngoài nước.
Hệ thống hoá cơ sở lý luận liên quan đến chính sách đối với người cao

5


tuổi.
Phân tích thực trạng chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt
Nam.
Nghiên cứu và đưa ra mục tiêu, quan điểm và giải pháp hoàn thiện chính
sách đối với người cao tuổi.

6

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của luận án là chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam hiện nay.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Giới hạn về nội dung nghiên cứu: Luận án chỉ nghiên cứu chính sách
đối với người cao tuổi ở hai nội dung chính: (1) Mức độ đáp ứng mong đợi
của chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam và (2) thực trạng nội dung
của chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở Việt Nam.
- Giới hạn về không gian nghiên cứu: Nghiên cứu được tiến hành ở một
số địa phương tiêu biểu như Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang,
Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình và Hà Nội.
- Giới hạn về thời gian nghiên cứu: Nghiên cứu về chính sách đối với
người cao tuổi giai đoạn từ sau năm 1945 đến nay và khảo sát số liệu vào năm
2017.
4. Phương pháp và lý thuyết nghiên cứu
4.1. Phương pháp nghiên cứu
Luận án sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, nghĩa duy vật
lịch sử, quan điểm lịch sử - cụ thể, quan điểm toàn diện, nguyên lí về sự phát
triển của chủ nghĩa Mác - Lênin gắn với đối tượng được nghiên cứu - chính
sách đối với người cao tuổi ở nước ta hiện nay.
Để hoàn thành luận án, tác giả còn sử dụng một số phương pháp cụ thể


sau:
Phương pháp phỏng vấn sâu
Để tìm hiểu sâu hơn đánh giá của người cao tuổi đối với chính sách
giành cho họ, tác giả sử dụng phương pháp phỏng vấn sâu. Đối tượng tham
gia phỏng vấn sâu là những người cao tuổi thuộc diện nhận được nhiều hỗ trợ
theo quy định của Luật người cao tuổi. Tác giả luận án tiến hành lựa chọn mỗi

tỉnh 05 người cao tuổi đại diện bao gồm Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau,
Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình, Hà Nội. Như vậy
tổng cộng là 40 người cao tuổi được mời tham gia phỏng vấn, trong đó có 20
người cao tuổi là nam giới ông và 20 người cao tuổi là nữ giới. Trong đó,
50% người cao tuổi sinh sống ở khu vực nông thôn và 50% người cao tuổi
sinh sống ở khu vực đô thị. Mục đích sử dụng phương pháp nghiên cứu này là
chứng minh một phần cho Giả thuyết số 1.
Sau khi xác định được đối tượng khảo sát, luận án tiến hành xây dựng
câu hỏi phỏng vấn sâu, sau đó tiến hành phỏng vấn thử. Trên cơ sở phỏng vấn
thử, tác giả điều chỉnh lại bảng câu hỏi khảo sát cho phù hợp hơn.
Vì số lượng mẫu phỏng vấn chỉ có 40 người cao tuổi, nên tác giả chỉ xử
lý bằng phần mềm Mirosoft Excel. Ở mỗi câu hỏi, tác giả liệt kê hết 20 câu
trả lời và chọn những câu trả lời tiêu biểu, mang tính đại diện để đưa vào nội
dung luận án để phân tích.
Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi
Phương pháp khảo sát bằng bảng hỏi được dùng để khảo sát hai nhóm
đối tượng là người cao tuổi và cán bộ, công chức ở Sở Lao đông-Thương binh
và Xã hội.
Về đối tượng là người cao tuổi, luận án khảo sát 500 người cao tuổi ở 08
tỉnh là Thành phố Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng
Ngãi, Đà Nẵng, Ninh Bình, Hà Nội. Ở mỗi tỉnh, thành phố, tác giả lựa chọn
60 người cao tuổi để tham gia khảo sát, riêng Thành phố Hồ Chí Minh là 80
người. Bao gồm 50% người cao tuổi là nam, 50% người cao tuổi là nữ và
50% người cao tuổi sống ở thành thị, 50% người cao tuổi sống ở nông thôn.
Tổng số phiếu phát ra là 500 phiếu. Số phiếu thu về là 490 phiếu. Số phiếu
hợp lệ là 485 phiếu. Việc khảo sát này dùng để luận giải cho Giả thuyết 1.
Tác giả luận án tiến hành khảo sát đối tượng là cán bộ, công chức đang
công tác tại Sở Lao động-Thương binh và Xã hội của 08 tỉnh là Thành phố

Hồ Chí Minh, Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Đà Nẵng, Ninh
Bình, Hà Nội. Cụ thể là cán bộ, công chức phụ trách mảng xã hội. Mỗi sở của
các tỉnh (Cà Mau, Tiền Giang, Bình Định, Quảng Ngãi, Ninh Bình), tác giả
lựa chọn 03 thành viên. Mỗi sở của các thành phố trực thuộc Trung ương
(Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hà Nội), tác giả lựa chọn 05 thành viên.
Tổng số phiếu phát ra là 30 phiếu. Số phiếu thu về là 30 phiếu. Số phiếu hợp
lệ là 30 phiếu. Việc khảo sát này dùng để luận giải cho Giả thuyết 2.
Phương pháp thu thập tài liệu thứ cấp
Ở phương pháp này, tác giả tập trung thu thập số liệu thứ cấp từ các
nghiên cứu có sẵn, các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước và các báo
cáo về người cao tuổi trong và ngoài nước giành cho Việt Nam.
Phương pháp tiếp cận đa ngành
Trả lời câu hỏi tính liên ngành trong sự phát triển của khoa học hiện đại
có nhiều cách giải nghĩa nhưng về đại thể nó được hiểu là sự tích hợp, thâm
nhập giữa các ngành (hoặc phương pháp) khoa học ở các lĩnh vực khác nhau
trong nghiên cứu. Vì vậy về bản chất đó là sự thay đổi cách nhìn đối tượng
từ chỗ chỉ xuất phát từ một hệ quy chiếu sang hệ phức hợp. Ở phương pháp
này, tác giả tập trung vào các ngành chính sách công, nhà nước, pháp luật, xã
hội học và văn hóa học.
4.2. Câu hỏi nghiên cứu
Nhận thức được thực trạng nhu cầu chăm sóc sức khỏe của người cao
tuổi ngày càng tăng, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương và chính
sách bước đầu mang lại hiệu quả thiết thực. Luật người cao tuổi có hiệu lực
vào năm
2010 không những tạo ra hành lang pháp lý mà còn thể hiện sự quyết tâm của
Đảng và Nhà nước trong việc thực hiện chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam. Sau đó, Chính phủ ban hành Chương trình hành động quốc gia về
người cao tuổi giai đoạn (2012 - 2020). Ngoài ra, còn có hàng loạt

chương trình như: Chương trình mắt sáng cho người cao tuổi; trợ cấp xã
hội hàng


tháng; các chương trình rèn luyện sức khỏe dành cho người cao tuổi. Mặt
khác, Nhà nước còn xây dựng hành lang pháp lý để thu hút sự tham gia của xã
hội vào hoạt động chăm sóc người cao tuổi. Nhiều trung tâm, mái ấm tự
nguyện được hình thành đã chia sẻ sự chăm sóc người cao tuổi với Nhà nước.
Tuy nhiên, kết quả đạt được vẫn chưa như mong đợi. Số người cao tuổi
lang thang cơ nhỡ, bị bạo hành, bệnh tật và khó khăn về kinh tế vẫn còn
nhiều. Khả năng tiếp cận các dịch vụ quan trọng như y tế, văn hoá còn thấp.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hạn chế này. Có thể kể ra như: cơ chế chính
sách tuy có nhưng chưa phản ánh được nhu cầu chăm sóc người cao tuổi của
xã hội, hoặc còn khó khăn cho việc tham gia cung ứng dịch vụ chăm sóc sức
khỏe của các chủ thể thuộc khu vực tư nhân; ngân sách Nhà nước hạn hẹp; sự
thay đổi về văn hoá dẫn đến sự thay đổi về cấu trúc gia đình làm giảm vai trò
của gia đình trong việc chăm sóc người cao tuổi, tăng sức ép cho xã hội.
Những nguyên nhân này đã đang và sẽ đặt ra thách thức cho chính sách đối
với người cao tuổi hiện nay.
Theo đó, câu hỏi nghiên cứu chung được đặt ra ở đây là Cần có giải
pháp nào để chính sách đối với người cao tuổi đáp ứng được nhu cầu của
người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay?”
Trên cơ sở câu hỏi nghiên cứu chung này, tác giả luận án đưa ra một số
câu hỏi nghiên cứu cụ thể, gồm:
(1) Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay đã đáp ứng được mong
đợi của người cao tuổi hay chưa?
(2) Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay đã được hoàn chỉnh về
mặt nội dung hay chưa?

4.3. Giả thuyết nghiên cứu
Từ những câu hỏi nghiên cứu trên, tác giả đưa ra các giả thuyết nghiên
cứu sau:


Giả thuyết 1. Chính sách đối với người cao tuổi chưa đáp ứng được
mong đợi của người cao tuổi.
Giải thuyết 2. Chính sách đối với người cao tuổi hiện nay còn nhiều hạn
chế về nội dung.
4.4. Lý thuyết nghiên cứu
Để có thể trả lời cho câu hỏi Làm thế nào để có một chính sách đối với
người cao tuổi đáp ứng được nhu cầu của người cao tuổi trong xã hội?”, tác
giả dựa vào hai lý thuyết quan trọng trong khoa học về chính sách. Đó là lý
thuyết về cộng đồng chính sách và lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng.
4.4.1. Lý thuyết về cộng đồng chính sách
Chính sách công là công cụ quan trọng trong quản lý nhà nước. Tuy
nhiên có nhiều khái niệm khác nhau về chính sách công tuỳ theo cách tiếp
cận. Theo Ngô Hoài Sơn [70, tr.11-16], có ba cách tiếp cận về chính sách
công. Đó là tiếp cận chính sách từ góc độ đối tượng tham gia vào quy trình
chính sách; tiếp cận chính sách từ góc độ lựa chọn mục tiêu; và tiếp cận chính
sách từ quy trình chính sách.
Ba cách tiếp cận này đều hữu ích trong nghiên cứu về chính sách công.
Tuy nhiên, cách tiếp cận từ góc độ tham gia vào quy trình chính sách thường
được các nhà nghiên cứu về chính sách sử dụng. Theo cách tiếp cận này chính
sách công là một phương tiện để xem xét trật tự đang hiện hữu và cách thức
để tham gia, can thiệp vào trật tự đang hiện hữu đó [70, tr.11]. Nói cách
khác, chính sách công dùng để huy động sự tham gia của các chủ thể vào
chính sách để thay đổi hiện thực cũ bằng một hiện thực mới theo mong muốn
của các chủ thể. Kết quả cuối cùng mà chính sách tạo ra là một hiện thực mới
và hiện thực mới này là kết quả của quá trình tương tác giữa các chủ thể. Các

chủ thể tương tác với nhau xoay quanh một chính sách và được gọi là cộng
đồng chính sách [70, tr.44]. Học giả Homeshaw thì cho rằng trong các cách
tiếp cận chính sách, cách tiếp cận cộng đồng chính sách là một công cụ hữu


ích để tìm hiểu chức năng của một chính sách cả trong khu vực công và khu
vực tư. Bằng cách xác định ai là người bị giới hạn trong việc tác động đến
chính sách, sẽ biết được sự vận chuyển của từng cá nhân, các nguồn lực và
các ý tưởng trong cộng đồng chính sách [70. tr.44].
Có nhiều cách phân loại cộng đồng chính sách. Trong đó cách phân loại
đơn giản và phổ biến là cách phân loại của Sapru (135, pg.93-106). Theo cách
phân loại này, cộng đồng chính sách gồm: các cá nhân trong xã hội, giới
truyền thông, các nhóm lợi ích và đảng chính trị. Các cá nhân trong xã hội có
quan tâm đến chính sách và tham gia tương tác với nhau trong chính sách đều
trở thành một bộ phận của cộng đồng chính sách. Giới truyền thông bao gồm
truyền hình, đài phát thanh, báo chí, v.v. Những chủ thể này giữ vai trò điều
phối các dòng thông tin trong suốt quá trình chính sách. Nhóm áp lực hay còn
gọi là nhóm lợi ích bằng sức mạnh về tổ chức, tiềm lực về tài chính và đội
ngũ chuyên gia có thể tham gia vào chính sách để lồng ghép các mục tiêu
hoạt động của nhóm vào chính sách. Đảng chính trị tham gia với tư cách là
người đưa ra những đường lối, chủ trương để dẫn dắt chính sách. Ngoài ra,
đảng chính trị cũng tham gia tích cực vào quá trình thực thi chính sách.
Nói tóm lại, lý thuyết cộng đồng chính sách dùng đề phân tích xem trong
chính sách đối với người cao tuổi có những loại cộng đồng nào; những cộng
đồng này tương tác với nhau ra sao để hình thành nên chính sách đối với
người cao tuổi cũng như hiệu quả, chất lượng của chính sách đối với người
cao tuổi ở Việt Nam. Trong những cộng đồng đó, cộng đồng nào có tiếng nói
chi phối trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách đối với người cao
tuổi. Những cộng đồng nào yếu thế và có ít tiếng nói nhất trong chính sách
đối với người cao tuổi. Người cao tuổi, một bộ phận của cộng đồng chính

sách đối với người cao tuổi có tiếng nói như thế nào trong quá trình thực thi
và hoạch định chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam. Việc nghiên cứu
các cộng đồng trong chính sách đối với người cao tuổi giúp hiểu rõ hơn bản


chất của quá trình hoạch định và thi hành chính sách này, nhằm làm cho nó
tốt hơn.
Tác giả chính của lý thuyết này là Homeshaw (1995), Pross (1992), Bell
(1992), Wilks & Wright (2004), Atkinson & Coleman (1993) và Sapru
(2004).
4.4.2. Lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng
Chính sách công dựa trên bằng chứng là những chính sách được ban
hành trên cơ sở những bằng chứng có sẵn và sự phân tích hợp lý. Lý thuyết
dựa trên bằng chứng nhấn mạnh đến tầm quan trọng của các bằng chứng
trong hoạt động hoạch định và ban hành chính sách công. Bởi lẽ bằng chứng
và chất lượng của bằng chứng giúp tạo ra một chính sách tốt.
Tác giả ứng dụng lý thuyết này vào chính sách đối với người cao tuổi để
xem xét xem liệu chính sách này ở Việt Nam được ban hành có dựa trên bằng
chứng hay không, nếu có thì chất lượng của bằng chứng đó thể hiện ở mức độ
như thế nào. Nói cách khác, việc vận dụng lý thuyết này nhằm tìm hiểu việc
khảo sát, sử dụng các số liệu thống kê ở Việt Nam phục vụ cho hoạt động ban
hành và thực thi chính sách đối với người cao tuổi. Để từ đó đưa ra những
khuyến nghị trực tiếp cho quá trình hoạch định chính sách người cao tuổi.
Lý thuyết này xuất hiện đầu tiên trong lĩnh vực y khoa vào những năm
1980, được tác giả Archibald Cochrane đề cập đầu tiên trong tác phẩm
Effectiveness and Efficiency: Random Reflections on Health Services” (Hiệu
quả và hiệu lực: Sự phản ánh ngẫu nhiên trong dịch vụ chăm sóc sức khỏe).
Sau đó 4 năm, Văn phòng đánh giá công nghệ của Mỹ đã ủng hộ lý thuyết
này và ứng dụng lý thuyết dựa vào bằng chứng vào trong việc xem xét và
thông qua chính sách. Tiếp theo đó là các nghiên cứu của Martinson (1980)

về lý thuyết chính sách dựa trên bằng chứng. Một số tác giả chính nghiên cứu
về lý thuyết dựa trên bằng chứng bao gồm: Hovland, (2005); Bullock,


Mountfordvà Stanley (2001); Davies (2004); Ehrenberg (1999);Hornby và
Perera (2002).
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Luận án có những đóng góp về mặt khoa học như sau:
Trước hết luận án mang lại một cái nhìn tổng quan về các nghiên cứu về
chính sách đối với người cao tuổi làm cho vấn đề người cao tuổi trở thành hệ
thống, từ đó giúp nhìn ra những lỗ hổng cần tiếp tục trong nghiên cứu.
Ngoài ra, luận án này lần đầu tiên đưa ra được tổng quát quá trình lịch sử
phát triển chính sách đối với người cao tuổi từ năm 1945 đến nay, giúp nhận
diện được quá trình phát triển của chính sách này.
Luận án còn đóng góp vào việc hình thành lý thuyết về chính sách đối
với người cao tuổi, trong đó đặc biệt là khung lý thuyết phân tích thực trạng
chính sách đối với người cao tuổi.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
Việc nghiên cứu chính sách đối với người cao tuổi hiện nay ở nước ta có
ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc.
Về mặt lý luận, luận án vận dụng lý thuyết về chính sách công để áp
dụng vào một lĩnh vực chính sách cụ thể là chính sách đối với người cao tuổi
ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Theo đó, lý thuyết về chính sách công
được bổ sung và được nghiên cứu ở một góc độ chính sách cụ thể, nói cách
khác luận án này, về mặt lý luận, góp phần làm phong phú thêm lý thuyết về
chính sách công vốn còn non trẻ ở Việt Nam.
Về mặt thực tiễn, luận án góp phần đánh giá thực trạng chính sách đối
với người cao tuổi ở Việt Nam hiện nay. Từ đó giúp cho cơ quan quản lý nhà
nước, chủ thể hoạch định chính sách đối với người cao tuổi nhận diện rõ nét
hơn thực trạng của chính sách này và có những điều chỉnh phủ hợp về mặt

chính sách. Bên cạnh đó, những khuyến nghị mà luận án đưa ra cũng là
những đóng góp có ý nghĩa về mặt chính sách. Ngoài ra, luận án còn có thể sử


dụng như một tài liệu tham khảo hữu ích cho việc giảng dạy chuyên ngành
chính sách công, và quản lý công ở cả bậc đại học và thạc sĩ ở nhiều trường
đại học trên cả nước.
7. Kết cấu của đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án gồm 4 chương.
Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu
Chương 2. Cơ sở lý luận về chính sách đối với người cao tuổi
Chương 3. Thực trạng chính sách đối với người cao tuổi ở Việt Nam
trong giai đoạn hiện nay.
Chương 4. Một số giải pháp hoàn thiện chính sách đối với người cao tuổi
ở Việt Nam hiện nay.


Chương 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về chính sách đối với người
cao tuổi ở nước ngoài
Chính sách đối với người cao tuổi là một trong những chính sách quan
trọng trong hệ thống chính sách xã hội, là chủ đề được quan tâm nghiên cứu
của các nhà khoa học trên thế giới. Các nhà nghiên cứu trên thế giới tập trung
vào việc nghiên cứu và tìm hiểu để nâng cao hiệu quả của chính sách đối với
người cao tuổi.
1.1.1. Nhóm nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở một số
nước
Paul và Sheila (2013) nghiên cứu về chính sách đối với người cao tuổi ở
Tây Phi để làm rõ thực trạng chính sách ở khu vực này, từ đó có biện pháp

nâng cao chính sách đối với người cao tuổi ở những nước này. Hai tác giả này
nhận định rằng, người cao tuổi ở khu vực nông thôn chịu nhiều thiệt thòi hơn;
trong số người cao tuổi, đa phần là nữ giới; trình độ học vấn của người cao
tuổi thấp và không có nguồn thu nhập đảm bảo cho cuộc sống. Cho nên
khuyến nghị chính sách cho các nước ở khu vực này là đảm bảo mức thu nhập
cơ bản cho công dân từ 60 tuổi trở lên để đảm bảo họ có nguồn thu ổn định
nhằm nâng cao chất lượng sống của họ.
Cũng về chính sách người cao tuổi nhưng tác giả Narknisorn và
Kusakabe (2013) lựa chọn Thái Lan làm không gian nghiên cứu. Hai tác giả
này cho thấy chính sách đối với người cao tuổi ở Thái Lan được xây dựng
theo quy trình từ trên xuống nên đã bỏ qua những đặc thù về gia đình, người
cao tuổi cũng như nhu cầu của người cao tuổi. Chính vì vậy, tác giả cho rằng
cần thiết phải điều chỉnh lại quy trình ban hành chính sách để làm cho chính


sách phản ánh tốt hơn, thực hơn nhu cầu thực tế của người cao tuổi, cấu trúc
gia đình và khoảng cách giữa các thế hệ.
Ở một số nước Châu Âu mà Phần Lan, Ireland là điển hình, câu chuyện
chính sách đối với người cao tuổi lại xoay quanh vấn đề việc làm của người
cao tuổi (Ilmakunnas & Takala, 2005). Thực tế cho thấy, tỷ lệ việc làm ở
người cao tuổi giảm do các chương trình phúc lợi cho người cao tuổi như
chương trình về hưu sớm và sự cạnh tranh từ nguồn lao động nhập cư. Điều
này càng làm khó khăn hơn cho chính sách đối với người cao tuổi ở Phần Lan
khi cố tìm cách nâng cao tỷ lệ việc làm ở người cao tuổi do dân số của nước
này ngày càng già.
Ireland cũng là một quốc gia có chính sách phúc lợi dành cho người cao
tuổi tốt và đầy đủ. Hệ thống phúc lợi ở quốc gia này bao gồm 3 cấp độ
(Vaughan, 1998). Cấp độ 1 là phúc lợi xã hội bao gồm bảo hiểm xã hội và hỗ
trợ xã hội. Cấp độ 2 là các chế độ trợ cấp nghề nghiệp do người sử dụng lao
động đóng góp. Cấp độ 3 là các chương trình hỗ trợ, trợ cấp khác từ xã hội.

Ba cấp độ phúc lợi này không tách rời nhau mà cùng tồn tại bổ sung cho
nhau. Nghiên cứu cho rằng, trong ba cấp độ này nên đề cao và hoàn thiện cấp
độ 1, bởi lẽ nhà nước nên đóng vai trò chủ đạo trong bảo trợ xã hội đối với
người cao tuổi.
Ở Trung Quốc, tác giả Zhuqing (2012) tập trung nghiên cứu quyền lợi và
mong đợi của người lớn tuổi ở Trung Quốc. Cùng với tình trạng già hoá về
dân số là chất lượng sống ở người cao tuổi còn thấp. Người cao tuổi ở Trung
Quốc rơi vào tình trạng thiếu thức ăn, thiếu thốn về dịch vụ y tế, giáo dục và
các cơ hội trong đời sống chính trị, xã hội. Người cao tuổi thường thiếu thốn
nơi ở và sống phụ thuộc vào con cháu. Nói cách khác chất lượng cuộc sống
cuối đời của họ phụ thuộc chủ yếu vào hệ thống chăm sóc trong gia đình.
Thực tế này cho thấy Chính phủ Trung Quốc cần thực hiện nhiều giải pháp


kịp thời và hiệu quả. Tác giả đưa ra một số giải pháp quan trọng. Thứ nhất là
mở rộng độ bao phủ của trợ cấp người cao tuổi và đảm bảo rằng tất cả người
cao tuổi đều có thể nhận được mức trợ cấp tối thiểu. Thứ hai, ban hành luật về
chống bạo hành người cao tuổi và xâm phạm tài sản của họ. Thứ ba, tăng
cường hệ thống bảo hiểm y tế và dịch vụ chăm sóc y tế cơ bản. Thứ tư, tạo cơ
hội việc làm cho người cao tuổi đối với những người còn có nhu cầu làm việc.
Thứ năm, phát huy vai trò của người cao tuổi trong việc tham gia vào quy
trình chính sách ở các cấp, thông qua việc phát huy vai trò của hiệp hội người
cao tuổi. Thứ sáu, tiếp tục phát triển các hình thức giáo dục suốt đời để giúp
người cao tuổi có được chất lượng đời sống tinh thần phong phú. Thứ bảy, đa
dạng hoá các kênh chăm sóc người cao tuổi. Thứ tám, giảm tình trạng lạm
dụng và phân biệt đối xử với người cao tuổi để bảo vệ nhân phẩm cho họ.
Những biện pháp mà tác giả đưa ra tương đối toàn diện để đảm bảo chất
lượng sống của người cao tuổi được nâng cao. Những giải pháp này là những
kinh nghiệm quý báu cho việc nghiên cứu chính sách đối với người cao tuổi ở
Việt Nam.

Các nghiên cứu ở nước ngoài về chính sách đối với người cao tuổi phần
lớn nhấn mạnh đến các nội dung cụ thể của chính sách này mà không đề cập
đến chính sách đối với người cao tuổi dưới góc độ quy trình chính sách đối
với người cao tuổi.
1.1.2. Nhóm nghiên cứu về khía cạnh tâm lý và nhân cách của người
cao tuổi
Không chỉ dừng lại ở việc Nhà nước nên và không nên làm gì cho người
cao tuổi, Agich (2010) tiếp cận người cao tuổi từ góc độ nhân phẩm. Tác giả
cho rằng, chính sách đối với người cao tuổi cần phải quan tâm đến nhân phẩm
của đối tượng này. Qua nghiên cứu, tác giả cho thấy vấn đề đảm bảo về nhân
phẩm trong các chính sách đối với người cao tuổi không được đảm bảo và