ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
PHAN THỊ THANH THỦY
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN
ĐẦU TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP
VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN
Đà Nẵng - Năm 2018
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ
PHAN THỊ THANH THỦY
HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU
TƯ TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ
PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐÀ NẴNG
LUẬN VĂN THẠC SĨ KẾ TOÁN
Mã số: 60 34 03 01
Người hướng dẫn khoa hoc::̣ PGS.TS. TRẦN ĐÌNH KHÔI NGUYÊN
Đà Nẵng - Năm 2018
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu đã nêu trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, kết quả của luận
văn là trung thực và chưa được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả luận văn
Phan Thị Thanh Thủy
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU..................................................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài....................................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu.............................................................................................................. 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.................................................................................. 2
4. Phương pháp nghiên cứu..................................................................................................... 2
5. Những đóng góp mới của luận văn................................................................................ 2
6. Cấu trúc của luận văn............................................................................................................ 3
7. Tổng quan tài liệu................................................................................................................... 3
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC......................... 7
1.1. MỘT SỐ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT NỘI BỘ........................ 7
Các khái niệm................................................................................................................... 7
Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ........................................ 9
Mục tiêu của kiểm soát trong khu vực công.................................................. 16
1.2. ĐẦU TƯ XDCB VÀ NHỮNG ẢNH HƯỞNG ĐỐI VỚI CÔNG TÁC
KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XDCB........................................................................................ 17
Một số khái niệm liên quan đến hoạt động đầu tư XDCB......................17
Đặc điểm dự án đầu tư XDCB sử dụng vốn NSNN................................... 18
Yêu cầu đối với chủ đầu tư trong việc kiểm soát vốn NSNN...............20
Các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB.................................................... 21
Các rủi ro của dự án đầu tư xây dựng................................................................ 22
1.3. NỘI DUNG KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN NSNN......................23
Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu.................................................. 24
Kiểm soát việc nghiệm thu khối lượng hoàn thành.................................... 24
Kiểm soát hồ sơ tạm ứng, thanh toán................................................................ 26
Kiểm soát ở giai đoạn hoàn công, quyết toán............................................... 27
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1................................................................................................................. 28
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ
TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG
THÔN ĐÀ NẴNG.............................................................................................................................. 29
2.1. GIỚI THIỆU VỀ BAN QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ & XÂY DỰNG
CÁC CÔNG TRÌNH NN&PTNN................................................................................................ 29
Quá trình hình thành................................................................................................... 29
Cơ cấu tổ chức và chức năng nhiệm vụ của các phòng chuyên môn 30
Nhiệm vụ và quyền hạn của Ban QLDA......................................................... 32
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TẠI BAN
QLDA......................................................................................................................................................... 33
Kiểm soát trong công tác lựa chọn nhà thầu.................................................. 33
Kiểm soát nghiệm thu khối lượng hoàn thành.............................................. 39
Kiểm soát công tác tạm ứng và thu hồi tạm ứng.......................................... 46
Kiểm soát trong công tác lập hồ sơ thanh toán............................................. 50
Kiểm soát công tác thanh toán khối lượng hoàn thành.............................51
Kiểm soát ở giai đoạn lập hồ sơ hoàn công, quyết toán........................... 57
2.3. ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ TỪ NGUỒN
NSNN TẠI BAN QLDA.................................................................................................................. 60
Kết quả đạt được........................................................................................................... 60
Hạn chế.............................................................................................................................. 62
Nguyên nhân của các hạn chế trong công tác kiểm soát vốn đầu tư từ
nguồn NSNN........................................................................................................................................... 68
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2................................................................................................................. 70
CHƯƠNG 3. HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ
TỪ NGUỒN VỐN NSNN TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CÁC CÔNG TRÌNH NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG
THÔN ĐÀ NẴNG.............................................................................................................................. 71
3.1. ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ
XDCB TỪ NGUỒN NSNN TẠI BAN QLDA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG.................71
3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHƯƠNG PHÁP KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU
TƯ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC......................................................................... 72
Trong công tác lựa chọn nhà thầu........................................................................ 72
Trong công tác nghiệm thu khối lượng hoàn thành.................................... 75
Trong công tác tạm ứng, thanh toán và thu hồi tạm ứng......................... 79
Vềcông tác quyết toán vốn đầu tư....................................................................... 79
3.3. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN ĐỐI VỚI CÁC CHỦ THỂ THAM GIA DỰ
ÁN ĐẦU TƯ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC................................................... 81
3.4. KIẾN NGHỊ................................................................................................................................... 82
Đối với chính phủ và các Bộ ngành Trung ương......................................... 82
Đối với thành phố Đà Nẵng.................................................................................... 84
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3................................................................................................................. 86
KẾT LUẬN............................................................................................................................................ 87
PHỤ LỤC
TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI (BẢN SAO)
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
ĐH-GS : Điều hành – Giám sát
ĐTXD : Đầu tư xây dựng
KBNN : Kho bạc nhà nước
KSNB : Kiểm soát nội bộ
NSNN : Ngân sách nhà nước
TCKT : Tài chính – Kế toán
TCHC : Tổ chức – Hành chính
UBND : Ủy ban nhân dân
XDCB : Xây dựng cơ bản
QLDA : Quản lý dự án
DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
bảng
Tên bảng
Trang
1.1.
Bảng tổng hợp các giai đoạn quản lý dự án đầu tư XDCB
21
2.3.
Tổng hợp tình hình trình, duyệt quyết toán từ năm 2012 đến
năm 2016 tại Ban QLDA
61
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ
Số hiệu
sơ đồ
Tên sơ đồ
Trang
2.1.
Sơ đồ tổ chức Ban QLDA ĐTXD các công trình
NN&PTNT
31
2.2.
Quy trình lựa chọn nhà thầu
34
2.3.
Trình tự nghiệm thu
43
2.4.
rình tự lập hồ sơ thanh toán và thanh toán khối lượng
hoàn thành
52
2.5.
Trình tự kiểm soát thanh toán
53
2.6.
Trình tự lập hồ sơ hoàn công và quyết toán công trình
57
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực quan trọng giữ vai trò quyết định trong
việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế. Hàng năm, ngân sách nhà
nước dành một tỷ lệ lớn chi cho đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, trên thực tế
việc quản lý và triển khai thực hiện các dự án trong những năm qua còn nhiều
hạn chế, yếu kém, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư kém,
làm giảm chất lượng tăng trưởng kinh tế.... tình trạng này do nhiều nguyên nhân,
song nguyên nhân cơ bản là do hạn chế ở các khâu quản lý, kiểm soát của quá
trình hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.
Trong những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm
pháp luật, cơ chế, chính sách để quản lý, kiểm soát vốn đầu tư XDCB. Tuy nhiên
tình trạng công trình kém chất lượng, khai khống khối lượng để nghiệm thu,
công trình chậm tiến độ, chậm quyết toán … vẫn xảy ra và xảy ra rất phổ biến từ
cấp quản lý trung ương đến cấp địa phương. Cùng với sự phát triển của xã hội
thì nguồn vốn cho đầu tư XDCB năm sau cao hơn năm trước, đồng nghĩa với
việc nếu vấn đề quản lý, kiểm soát không chặt chẽ thì thất thoát, lãng phí ngày
càng lớn.
Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình nông nghiệp và phát
triển nông thôn Đà Nẵng là đơn vị được giao nhiệm vụ quản lý các công trình
xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN trên địa bàn thành phố Đà Nẵng. Số lượng các
công trình và vốn ngân sách thành phố giao cho Ban QLDA quản lý tăng hàng
năm. Tuy nhiên, qua các lần Thanh tra, Kiểm toán nhà nước kiểm tra các công
trình do Ban QLDA điều hành thì vấn đề liên quan đến quản lý, kiểm soát chất
lượng, tiến độ công trình, công tác nghiệm thu, quyết toán vẫn còn nhiều hạn
chế, sai phạm cần phải khắc phục.
2
Xuất phát từ tình hình thực tế tại Ban QLDA tôi chọn đề tài “Hoàn thiện
công tác kiểm soát vốn đầu tư tại Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công
trình nông nghiệp và phát triển nông thôn Đà Nẵng” với mong muốn tìm ra các
giải pháp nhằm kiểm soát tốt vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN làm đề tài
nghiên cứu cho luận văn của mình.
2. Mục tiêu nghiên cứu
Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm soát vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước. Trên cơ sở đó đánh giá thực trạng
công tác kiểm soát vốn đầu tư tại Ban Quản lý dự án nhằm phát hiện những hạn
chế và nguyên nhân, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm
soát vốn đầu tư.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại
Ban QLDA ĐTXD các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn.
Phạm vi nghiên cứu: Các công trình XDCB sử dụng vốn NSNN do Ban
QLDA ĐTXD các công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn là chủ đầu tư
và quản lý, điều hành trong giai đoạn từ năm 2012 đến năm 2016.
4. Phương pháp nghiên cứu
Vận dụng những lý luận chung về kiểm soát vốn đầu tư XDCB từ nguồn
NSNN và những quy định hiện hành của hệ thống văn bản pháp luật trong lĩnh
vực này và sử dụng phương pháp phân tích, tổng kết kinh nghiệm, phương pháp
hệ thống hóa, mô hình hóa quá trình kiểm soát vốn đầu tư trong các khâu của
quá trình đầu tư XDCB, đối chiếu với các quy định trong hệ thống văn bản pháp
quy và các nguyên tắc kiểm soát với tình hình thực tế tại Ban QLDA từ đó đưa
ra các giải pháp khắc phục những hạn chế, tồn tại trong quá trình kiểm soát vốn
đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.
5. Những đóng góp mới của luận văn
Luận văn nghiên cứu về công tác kiểm soát vốn đầu tư từ góc độ của Ban
3
quản lý dự án đây là đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư đồng thời là đơn vị
trực tiếp giám sát thi công công trình.
6. Cấu trúc của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, tài liệu tham khảo luận văn gồm có
3 chương
- Chương 1: Lý luận cơ bản về kiểm soát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn ngân sách nhà nước.
- Chương 2: Thực trạng công tác kiểm soát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn ngân sách nhà nước tại Ban QLDA ĐTXD các công trình nông nghiệp và
phát triển nông thôn
- Chương 3: Những giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát vốn đầu
tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Ban QLDA ĐTXD các công trình nông
nghiệp và phát triển nông thôn.
7. Tổng quan tài liệu
Một số tác giả đã nghiên cứu về quản lý vốn đầu tư XDCB trong đó chủ
yếu đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tại các kho bạc nhà nước và
công tác quản lý vốn đầu tư của cấp quyết định đầu tư như:
Luận văn thạc sĩ Quản trị kinh doanh chuyên ngành Kế toán với đề tài:
“Tăng cường công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tại các Ban Quản lý dự án đầu
tư và xây dựng thành phố Đà Nẵng” của tác giả Võ Anh Dũng tại trường Đại
học Đà Nẵng, năm 2010. Luận văn phân tích vai trò của Nhà nước đối với việc
quản lý vốn đầu tư trong đó đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư qua
Kho bạc nhà nước Đà Nẵng, phân tích thực trạng và đưa ra các giải pháp đối với
các chủ thể tham gia quản lý nhằm nâng cao hiệu quả của quản lý vốn đầu
tư.Tuy nhiên, luận văn chủ yếu đề cập đến công tác kiểm soát chi vốn đầu tư tại
Kho bạc nhà nước và đưa ra các giải pháp để hoàn thiện công tác kiểm soát chi
tại Kho bạc nhà nước mà không chú trọng đến vai trò của Ban QLDA trong việc
4
kiểm soát chi vốn đầu tư.
Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh với đề tài: “Hoàn thiện công tác
quản lý dự án đầu tư tại Tổng công ty xây dựng công trình giao thông 5” của tác
giả Phạm Hữu Vinh tại trường Đại học Đà Nẵng, năm 2011. Luận văn đã hệ
thống hóa những vấn đề cơ bản về Quản lý vốn đầu tư ở các doanh nghiệp, đánh
giá thực trạng công tác Quản lý vốn đầu tư tại Tổng Công ty XDCT giao thông 5
và đưa ra các giải pháp như hoàn thiện công tác thẩm định dự án, quản lý đấu
thầu, lựa chọn nhà thầu, giám sát và kiểm soát chi phí dự án, kiểm soát chất
lượng dự án.Tuy nhiên, luận văn được thể hiện dưới góc độ là người chủ dự án
đây là cấp quyết định đầu tư đồng thời cũng là người thẩm định, phê duyệt dự án
nên luận văn tập trung vào công tác lựa chọn dự án mang lại hiệu quả đầu tư, lựa
chọn nhà thầu, công tác giám sát và kiểm soát thi công, kiện toàn tổ chức QLDA
nhưng lại không chú trọng đến công tác thanh, quyết toán vốn đầu tư.
Luận văn Thạc sĩ quả trị kinh doanh với đề tài: “Quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước cho các dự án do Ủy ban nhân dân thị xã
Gia Nghĩa là chủ đầu tư” của tác giả Lê Văn Hà tại Đại học Đà Nẵng, năm
2016. Luận văn đã hệ thống hóa lý luận về đầu tư và quản lý vốn đầu tư XDCB
từ NSNN, phân tích thực trạng, chỉ ra những tồn tại vướng mắc về công tác lập
kế hoạch vốn, quyết toán vốn, công tác kiểm tra, thanh tra tìm ra nguyên nhân và
đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư XDCB.Tuy
nhiên,Ủy ban nhân dân thị xã Gia Nghĩa vừa cấp quyết định đầu tư vừa là chủ
đầu tư nên chỉ tập trung vào công tác quản lý lập kế hoạch vốn, thanh toán,
quyết toán vốn, công tác thanh tra kiểm tra nhưng chưa quan tâm đến công tác
nghiệm thu khối lượng hoàn thành.
Luận văn Thạc sĩ quản trị kinh doanh với đề tài“Tăng cường kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk” của tác giả Phạm
Bình, năm 2012 tại Đại học Đà Nẵng. Luận văn này tập trung hệ thống hóa
5
lý luận về công tác kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư qua KBNN trên cơ sở đó
đánh giá thực trạng và đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát,
thanh toán vốn đầu tư qua KBNN trên địa bàn tỉnh Đăk Lăk. Kho bạc nhà nước
là cơ quan sau cùng của hệ thống các cơ quan có trách nhiệm kiểm soát thanh
toán vốn đầu tư, việc kiểm soát của KBNN dựa trên hồ sơ pháp lý do chủ đầu tư
cung cấp và các văn bản, quy định nên luận văn không đề cập đến vấn đề kiểm
soát khối lượng nghiệm thu, tiến độ công trình, thời gian thanh quyết toán.
Luận văn Thạc sĩ “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của thành phố Hà
Nội” của tác giả Lê Toàn Thắng được thực hiện năm 2012 tại Đại học quốc gia
Hà Nội. Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận về quản vốn đầu tư
XDCB từ NSNN của thành phố Hà Nội, phân tích thực trạng, đánh giá được kết
quả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất hai nhóm giải pháp nhằm
quản lý vốn đầu tư XDCB của thành phố Hà Nội. Tuy nhiên, các nhóm giải pháp
của tác giả đưa ra còn chưa thật toàn diện.
Luận văn Thạc sĩ quản trị kinh doanh. “Hoàn thiện công tác kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư XDCB tại KBNN Đà Nẵng” của tác giả Đoàn Kim
Khuyên được thực hiện năm 2012 tại dại học Đà Nẵng. Điểm nổi bật của luận
văn đã chỉ ra được mức độ hài lòng của các tổ chức, cá nhân giao dịch tại
KBNN Đà Nẵng trong hai năm 2009 và 2010.
Luận văn Thạc sỹ Tài chính-Ngân hàng “Hoàn thiện công tác kiểm soát
thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc Nhà nước Đăk Glong tỉnh Đăk Nông “của tác giả Lê Xuân Minh thực hiện năm 2017 tại Đại học Đà
Nẵng. Luận văn đã phân tích đánh giá thực trạng công tác kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư XDCB và đưa ra 6 giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát.
Luận văn Thạc sỹ Tài chính- Ngân hàng “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn
ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn huyện Cao Lộc,
tỉnh Lạng Sơn” của tác giả Lê Thị Bích Ngọc thực hiện năm 2017 tại Đại học
6
Quốc gia Hà Nội.Luận văn đã đi sâu nghiên cứu những vấn đề bức xúc từ thực
tế tại địa phương và đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng
vốn tuy nhiên những giải pháp này chưa phải là những giải pháp toàn diện.
Luận văn thạc sĩ kinh tế “Hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB
qua KBNN Lào Cai” của tác giả Hoàng Thị Hồng Phúc thực hiện năm 2015.
Luận văn đã đưa ra được các cơ sở lý luận về quản lý chi NSNN cho đầu tư
XDCB; chỉ ra được những kết quả, hạn chế và đề xuất các giải pháp hoàn thiện
công tác quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB. Tuy nhiên, phần giải pháp của
luận văn chưa có sự gắn kết giữa các giải pháp, vì vậy chưa thể hiện hết các tồn
tại, yếu kém trong công tác quản lý chi NSNN nói chung và quản lý chi NSNN
cho đầu tư XDCB.
Luận văn thạc sĩ “Hoàn thiện công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
XDCB qua KBNN tỉnh Đăk Nông” do tác giả Phan Văn Điện thực hiện năm
2015 tại Đại học Đà Nẵng. Luận văn đã đánh giá cơ bản các vấn đề lý luận về
quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của tỉnh Đăk Nông, phân tích thực trạng,
đánh giá được kết quả, chỉ ra hạn chế, tìm ra nguyên nhân và đề xuất các giải
pháp nhằm quản lý vốn đầu tư XDCB. Tuy nhiên, các giải pháp của tác giả đưa
ra còn chưa thật toàn diện.
Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản được các tác giả phân tích ở các khía cạnh
quản lý khác nhau, tuy nhiên hiện chưa có đề tài nghiên cứu về việc quản lý vốn
đầu tư ở góc độ là Ban QLDA, đây là đơn vị được giao nhiệm vụ chủ đầu tư và
trực tiếp điều hành, giám sát dự án. Kiểm soát vốn đầu tư XDCB nói chung và
từ nguồn NSNN nói riêng đòi hỏi phải được thực hiện ở tất cả các cấp quản lý
và các chủ thể tham gia thực hiện dự án. Vì vậy luận văn sẽ nghiên cứu, kế thừa
các kết quả nghiên cứu trước đây, phân tích, đánh giá thực trạng công tác quản
lý, kiểm soát tại Ban QLDA nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện với mục tiêu
kiểm soát tốt hơn vốn đầu tư XDCB từ nguồn NSNN.
7
CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. MỘT SỐ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT NỘI BỘ
Các khái niệm
a. Kiểm soát nội bộ theo định nghĩa của COSO
Theo COSO (2013), kiểm soát nội bộ được định nghĩa như sau: “Kiểm soát
nội bộ là một tiến trình được thiết lập và vận hành bởi hội đồng quản trị, ban
quản lý và các nhân sự khác, được thiết kế để đem lại một sự đảm bảo hợp lý
đối với việc đạt được mục tiêu hoạt động, mục tiêu báo cáo và sự tuân thủ với
các luật và quy định liên quan” [15, tr.45].
Ủy ban tổ chức đồng bảo trợ của Hội đồng quốc gia chống gian lận về báo
cáo tài chính (COSO) đã đưa định nghĩa: “KSNB là một quá trình chịu ảnh
hưởng bởi các nhà quản lý và các nhân viên của một tổ chức, được thiết kế để
cung cấp một sự đảm bảo hợp lý nhằm thực hiện các mục tiêu sau: (i) Hoạt động
hữu hiệu và hiệu quả; (ii) Thông tin đáng tin cậy; (iii) Sự tuân thủ các luật lệ và
quy định” [33].
b. Kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công
Trong lĩnh vực công KSNB rất được xem trọng đây là đối tượng được kiểm
toán viên nhà nước đặc biệt quan tâm.
Trong các đơn vị hành chính thì Nhà nước là người sở hữu vốn, còn thủ
trưởng các cơ quan hành chính là người đại diện cho Nhà nước điều hành hoạt
động của đơn vị hành chính với mong muốn người đại diện phải hoàn thành
nhiệm vụ do Nhà nước giao và các đơn vị hành chính phải hoạt động hiệu quả,
bảo vệ tài sản của Nhà nước.
Người chủ sở hữu muốn người đại diện hoàn thành mục tiêu của mình đặt
8
ra và người đại diện phải thực hiện công việc một cách hiệu quả, trung thực.
Người đại diện có nhiều thẩm quyền trong việc điều hành hoạt động của đơn vị.
Do đó tồn tại khả năng người đại diện không thực hiện hết những yêu cầu của
người sở hữu vốn đề ra, dẫn đến xung đột lợi ích giữa người sở hữu vốn và
người đại diện.
Năm 1992, Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAIInternational Organization of Supreme Audit Istitutions) đã ban hành tài liệu đề
cập đến việc nâng cấp các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánh
giá KSNB. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán do INTOSAI ban hành bao gồm quy
tắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán.
Hướng dẫn chuẩn mực KSNB của INTOSAI 1992 đưa ra định nghĩa về
KSNB như sau:
KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quy
trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được
các mục tiêu của tổ chức:
- Thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, hiệu quả và có kỷ cương cũng như chất
lượng của sản phẩm, dịch vụ phù hợp với nhiệm vụ của tổ chức.
- Bảo vệ nguồn lực không bị thất thoát, lãng phí, tham ô và vi phạm pháp
luật.
- Khuyến khích việc tuân thủ pháp luật, quy định của Nhà nước và nội bộ.
- Xây dựng, duy trì các dữ liệu tài chính và lập báo cáo kịp thời.
Tài liệu hướng dẫn của INTOSAI được cập nhật lại vào năm 2001,
INTOSAI GOV 9100 định nghĩa KSNB như sau: “KSNB là một quá trình xử lý
toàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình
này được thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để
đạt được nhiệm vụ của tổ chức”.
Mục tiêu của tài liệu INTOSAI GOV 9100 nhằm thiết lập và duy trì KSNB
9
hữu hiệu trong khu vực công. Vì vậy, các nhà lãnh đạo các tổ chức của Nhà nước
xem tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức.
So với định nghĩa của báo cáo COSO, khía cạnh giá trị đạo đức trong hoạt
động được thêm vào và nhấn mạnh. Bởi vì kỳ vọng rằng, công chức phải phục
vụ lợi ích công với sự công bằng và quản lý nguồn lực công một cách đúng đắn.
Công dân phải nhận được sự đối đãi vô tư trên cơ sở pháp luật và công lý[32].
Như vậy, báo cáo COSO đã tạo lập một nền tảng lý luận cơ bản về KSNB.
Trong khu vực công, INTOSAI cũng tích hợp những yếu tố cấu thành hệ thống
KSNB theo COSO khi ban hành những quy định về KSNB.
Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ
Tương tự như Báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra năm yếu tố của KSNB
gồm: Môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và
truyền thông, hoạt động giám sát. Tuy nhiên, có những khác biệt nhất định về
chi tiết.
a. Môi trường kiểm soát
Nhà quản lý xem việc tổ chức và vận hành hệ thống KSNB là một nhiệm
vụ rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và giảm thiểu rủi ro cho
hoạt động.
Các cơ quan chú trọng về đạo đức nghề nghiệp và đều có ban hành văn bản
quy định cụ thể về đạo đức tương đối chi tiết và đầy đủ. Các quy định này hầu
hết được công khai cho mọi người bên trong và bên ngoài cơ quan.
Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh
hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trường kiểm soát là nền
tảng cho các yếu tố khác trong KSNB, nó tạo lập nề nếp, kỷ cương, đạo đức và
cơ cấu cho tổ chức. Các nhân tố trong môi trường KSNB bao gồm:
❖ Tính chính trực và giá trị đạo đức
Nhà quản lý cần phải xây dựng chuẩn mực về đạo đức trong đơn vị và cư
10
xử đúng đắn. Nhà quản lý cần làm gương cho cấp dưới về việc tuân thủ các
chuẩn mực. Tính chính trực và giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân
viên được xác định ở thái độ tuân thủ các điều lệ, quy định về cách thức ứng xử
của cán bộ công chức Nhà nước. Đồng thời phải cho công chúng thấy được tinh
thần này trong sứ mệnh và tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức thông qua các văn
bản chính thức.
❖ Năng lực nhân viên:
Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết, kỹ năng làm việc cần thiết
để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu
hiệu cũng như có sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc
thiết lập hệ thống KSNB.
Lãnh đạo và nhân viên phải hiểu được việc xây dựng, thực hiện, duy trì của
KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnh
chung của tổ chức. Trách nhiệm của mỗi cá nhân trong tổ chức đều gắn với vai
trò của họ trong hệ thống KSNB.
Lãnh đạo và nhân viên cần có những kỹ năng cần thiết để đánh giá rủi ro,
sự hiểu biết cần thiết về kiểm soát nội bộ để thực hiện trách nhiệm của mình.
Việc đánh giá rủi ro đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức.
Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành
viên trong tổ chức. Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêu
KSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc.
❖ Chính sách nhân sự
Chính sách nhân sự bao gồm tuyển dụng, huấn luyện, đào tạo, đánh giá, bổ
nhiệm, khen thưởng, kỷ luật…
Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB. Khả năng, sự tin cậy của
nhân viên rất cần thiết để kiểm soát được hữu hiệu. Vì vậy cách thức tuyển
dụng, huấn luyện, đào tạo, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật
11
đóng vai trò quan trọng trong môi trường kiểm soát. Việc ra quyết định tuyển
dụng nhân viên phải đảm bảo được về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm để
đáp ứng được công việc được giao.
Nhà lãnh đạo cần thiết lập các tiêu chuẩn để động viên khuyến khích bằng
hình thức khen thưởng, đồng thời cũng có các hình thức kỷ luật nghiêm khắc
cho các hành vi vi phạm.
b. Đánh giá rủi ro
Đánh giá rủi ro là quá trình xác định và phân tích các rủi ro liên quan đến
việc đạt được mục tiêu của tổ chức và xác định biện pháp xử lý phù hợp.
Việc nhận dạng rủi ro chủ yếu rất quan trọng, nó không chỉ liên quan đến
những đe dọa của rủi ro mà nó còn liên quan đến sự phân chia trách nhiệm và
nguồn lực đối phó với rủi ro.
➢ Nhận dạng rủi ro
Nhận dạng rủi ro bao gồm rủi ro từ bên ngoài, rủi ro bên trong, rủi ro ở cấp
toàn đơn vị và ở từng hoạt động. Nhận dạng rủi ro là một quá trình liên tục, lặp
đi lặp lại trong suốt quá trình hoạt động của đơn vị.
Liên quan đến khu vực công, các cơ quan Nhà nước phải kiểm soát các rủi
ro làm ảnh hưởng đến mục tiêu được giao của đơn vị.
➢ Đánh giá rủi ro
Để kiểm soát được rủi ro, vấn đề quan trọng không phải chỉ là nhận ra các
rủi ro tồn tại mà còn là việc đánh giá tầm quan trọng, tác hại mà rủi ro gây ra và
khả năng xảy ra rủi ro. Đánh giá rủi ro đóng vao trò quan trọng trong việc lựa
chọn các hoạt động kiểm soát thích hợp.
Có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro, tuy nhiên cần phải đánh giá một
cách có hệ thống. Có thể nhà lãnh đạo sẽ xây dựng các tiêu chí đánh giá rủi ro,
sau đó sắp xếp thứ tự các rủi ro, dựa vào đó nhà lãnh đạo sẽ phân bổ nguồn lực
để đối phó rủi ro.
12
➢ Đối phó với rủi ro
Có bốn biện pháp đối phó rủi ro: Phân tán rủi ro, chấp nhận rủi ro, né tránh
rủi ro và hạn chế rủi ro. Đơn vị Nhà nước làm theo nhiệm vụ được giao nên
trong phần lớn các trường hợp rủi ro được xử lý hạn chế và đơn vị duy trì KSNB
có hiệu quả để giữ rủi ro ở mức chấp nhận được. Mức độ chấp nhận rủi ro của tổ
chức sẽ thay đổi theo nhận thức bởi nhà quản lý về tầm quan trọng của rủi ro.
c. Hoạt động kiểm soát
Hoạt động kiểm soát là những chính sách và thủ tục được thiết lập để đối
phó rủi ro và đảm bảo đạt được mục tiêu, nhiệm vụ của tổ chức.
Để đạt được hiệu quả, hoạt động kiểm soát phải phù hợp, nhất quán giũa
các thời kỳ, có hiệu quả, toàn diện, hợp lý, đáng tin cậy và liên quan trực tiếp
đến mục tiêu kiểm soát.
Hoạt động kiểm soát được thực hiện trong toàn tổ chức, ở tất cả các cấp và
trong tất cả các chức năng của tổ chức. Hoạt động kiểm soát bao gồm các loại
kiểm soát phòng ngừa và phát hiện rủi ro.
Các quy định nội bộ được ban hành đầy đủ, đồng bộ và thường xuyên được
rà soát, sửa đổi phù hợp.
Cân bằng giữa thủ tục kiểm soát phát hiện và phòng ngừa thông thường là
phối hợp các hoạt động kiểm soát để hạn chế, bổ sung lẫn nhau giữa các thủ tục
kiểm soát. Hoạt động kiểm soát bao gồm nhiều chính sách và thủ tục như:
➢ Thủ tục phân quyền và xét duyệt.
Các bộ phận có phân định chức năng nhiệm vụ và phân cấp ủy quyền rõ
ràng. Việc thực hiện các nghiệp vụ chỉ được thực hiện bởi người được ủy quyền
theo trách nhiệm và phạm vi của họ. Ủy quyền là cách thức chủ yếu để đảm bảo
rằng chỉ có những nghiệp vụ có thực mới được phê duyệt đúng mong muốn của
người lãnh đạo. Các thủ tục ủy quyền phải được tài liệu hóa và công bố rõ ràng,
phải bao gồm những điều kiện cụ thể. Tuân thủ những quy định chi tiết về sự ủy
13
quyền, nhân viên hành động theo hướng dẫn, trong giới hạn được quy định bởi
người lãnh đạo và pháp luật.
➢ Phân chia trách nhiệm
Phân chia trách nhiệm với mục đích để cho các nhân viên kiểm soát lẫn
nhau. Một hệ thống kiểm soát đòi hỏi không một người nào được giao quá nhiều
quyền hạn và trách nhiệm. Một người không thể khách quan thấy hết được các
sai phạm và cũng tạo môi trường dễ xảy ra gian lận. Trách nhiệm phải được giao
một cách có hệ thống cho từng cá nhân để đảm bảo sự kiểm tra có hiệu quả. Bốn
trách nhiệm chủ yếu bao gồm ủy quyền, phê chuẩn, ghi chép, xử lý và đánh giá
các nghiệp vụ. Tuy nhiên, cần lưu ý sự thông đồng làm giảm hoặc phá hủy sự
hữu hiệu của KSNB.
➢ Kiểm soát việc tiếp cận tài sản và sổ sách
Việc tiếp cận tài sản và sổ sách phải được giới hạn trong những cá nhân
được giao trách nhiệm bảo quản và sử dụng tài sản. Hạn chế việc tiếp cận tài sản
và sổ sách làm giảm rủi ro lạm dụng hoặc làm thất thoát tài sản của Nhà nước.
Mức độ giới hạn này tùy thuộc vào rủi ro thất thoát tài sản và phải được xem xét
định kỳ.
➢ Kiểm tra, đối chiếu
Các nghiệp vụ và sự kiện phải được kiểm tra, đối chiếu trước và sau khi xử lý.
➢ Rà soát việc thực hiện các hoạt động
Việc thực hiện các hoạt động được rà soát dựa trên các chuẩn mực. nguyên
tắc cơ bản, đánh giá hiệu quả và tính hữu hiệu. Nếu sự rà soát cho thấy rằng các
hoạt động thực hiện không phù hợp với mục tiêu của tổ chức hoặc các tiêu
chuẩn thì quy trình thực hiện để đạt các mục tiêu cần phải rà soát lại để đưa ra
cải tiến cần thiết.
➢ Rà soát việc điều hành, xử lý và hoạt động
Việc điều hành, xử lý và hoạt động nên được rà soát định kỳ để đảm bảo
chúng tuân thủ nguyên tắc, chính sách, thủ tục và những quy định hiện hành.
14
➢ Giám sát nhân viên
Việc giám sát kỹ càng giúp đảm bảo rằng mục tiêu của tổ chức sẽ được
thực hiện. Sự giao việc, soát xét và chấp thuận công việc của nhân viên bao
gồm:
- Sự thông báo rõ ràng, nghĩa vụ, trách nhiệm và sự chịu trách nhiệm giao
cho mỗi thành viên.
- Đánh giá một cách có hệ thống công việc của mỗi thành viên trong phạm
vi cần thiết.
- Chấp thuận công việc theo những tiêu chuẩn để đảm bảo công việc được
thực hiện theo đúng định hướng.
d. Thông tin và truyền thông
➢ Thông tin
Điều kiện đầu tiên đảm bảo thông tin thích hợp và đáng tin cậy là thông tin
phải được ghi chép kịp thời, phân loại đúng đắn các nghiệp vụ và sự kiện, được
chuyển đi dưới những biểu mẫu và lộ trình bảo đảm nhân viên thực hiện chức
năng trong KSNB. Do đó, hệ thống KSNB đòi hỏi tất cả các nghiệp vụ phải lập
các chứng từ đầy đủ.
Khả năng ra quyết định của các nhà lãnh đạo bị ảnh hưởng bởi các chất
lượng của những thông tin như tính thích hợp, tính kịp thời, cập nhật, chính xác
và có thể sử dụng được.
Một hệ thống thông tin thích hợp phải tạo ra các báo cáo về hoạt động, tài
chính, những vấn đề tuân thủ hỗ trợ cho việc điều hành và kiểm soát những hoạt
động. Nó không chỉ bao gồm những dữ liệu bên trong mà còn xem xét các thông
tin bên ngoài, những điều kiện và hoạt động cần thiết ra quyết định và báo cáo.
➢ Truyền thông
Truyền thông hữu hiệu là việc cung cấp thông tin từ cấp trên xuống cấp,
xuyên suốt toàn bộ tổ chức.
15
Các cá nhân nhận được thông báo rõ ràng từ nhà lãnh đạo cấp cao về trách
nhiệm của bản thân họ trong KSNB. Họ phải hiểu được vai trò của bản thân đối
với hệ thống KSNB, đối với các thành viên khác trong tổ chức. Ngoài ra, cũng
cần có sự truyền thông hiệu quả từ bên ngoài tổ chức.
e. Giám sát
Hệ thống KSNB cần được giám sát để đánh giá chất lượng hoạt động của
hệ thống qua thời gian. Việc giám sát được thực hiện thường xuyên, định kỳ
hoặc kết hợp cả hai.
➢ Giám sát thường xuyên
Giám sát thường xuyên KSNB được thiết lập cho những hoạt động thông
thường và lặp lại của tổ chức. Bao gồm cả những hoạt động giám sát và quản lý
mang tính chất định kỳ ngay trong quá trình thực hiện của các nhân viên trong
công việc hàng ngày. Giám sát thường xuyên được thực hiện trên tất cả các yếu
tố của KSNB và liên quan đến việc ngăn chặn và phát hiện tất cả những hiện
tượng vi phạm, sai sót, không tiết kiệm, không hiệu quả, hữu hiệu của hệ thống.
Mỗi cá nhân tham gia xử lý các công việc liên quan đến các nghiệp vụ kiểm soát
đều có trách nhiệm rà soát công việc đã thực hiện và công việc đang thực hiện
của chính mình.
➢ Giám sát định kỳ
Phạm vi và tần suất giám sát định kỳ phụ thuộc vào sự đánh giá mức độ rủi
ro và hiệu quả của thủ tục giám sát thường xuyên. Giám sát định kỳ bao phủ
toàn bộ sự đánh giá sự hữu hiệu của hệ thống KSNB và đảm bảo KSNB đạt kết
quả như mong muốn dựa trên các phương pháp và thủ tục.
Những điểm yếu của hệ thống KSNB phải được thông báo cho lãnh đạo
cấp cao. Giám sát này bao gồm cả việc xem xét các phát hiện kiểm toán và các
kiến nghị của kiểm toán viên để chúng thực hiện được trong thực tế một cách
hữu hiệu.
16
Mục tiêu của kiểm soát trong khu vực công
Hoạt động của tổ chức luôn hướng về các mục tiêu đã đề ra. Các mục tiêu
có ý nghĩa quan trọng đối với sự tồn tại và phát triển của tổ chức. Trong các đơn
vị ở khu vực công mục tiêu kiểm soát hướng đến 03 vấn đề:
- Mục tiêu tuân thủ:
Các tổ chức phải tuân thủ pháp luật hiện hành, các nguyên tắc, điều luật và
quy định có liên quan. Trong các điều luật quy định rõ nguồn thu, các khoản
mục chi và thủ tục chi. Ví dụ như Luật Ngân sách, điều ước quốc tế, bảo vệ môi
trường và luật quyền con người, các quy định về thuế thu nhập và chống gian
lận và tham nhũng… Đây là mục tiêu đóng vai trò quan trọng trong việc kiểm
soát các đơn vị khu vực công.
- Mục tiêu hoạt động:
Mục tiêu này liên quan đến tính hữu hiệu và hiệu quả trong hoạt động của đơn
vị, các hoạt động của đơn vị được thực hiện một cách có trình tự, đạo đức, kinh tế,
năng suất và hiệu quả. Hoạt động phải nhất quán với nhiệm vụ của tổ chức.
+ Trình tự có nghĩa là một cách tổ chức tốt, có phương pháp.
+ Đạo đức liên quan đến các nguyên tắc luân lý. Tầm quan trọng của hành
vi đạo đức là phòng ngừa và phát hiện gian lận, tham nhũng trong khu vực công.
Các kỳ vọng chung là các công chức phải phục vụ lợi ích cộng đồng bằng sự
công bằng và quản lý tốt nguồn lực công. Các công dân cần được đối xử công
bằng trên cơ sở tính hợp pháp và công lý. Do đó đạo đức công chức là điều kiện
tiên quyết củng cố niềm tin của công chúng và là chìa khoá của quản trị tốt.
+ Kinh tế có nghĩa là tiết kiệm và đúng mục đích. Có nghĩa là kết quả nhận
được đúng số lượng các nguồn lực, đúng chất lượng, thời gian và địa điểm với
chi phí thấp nhất.
+ Năng suất và hiệu quả đề cập đến mối quan hệ giữa các nguồn lực được
sử dụng và kết quả đầu ra để đạt được các mục tiêu.