Quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập ở tỉnh thanh hóa

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH
----------------

NGUYỄN THỊ LOAN

QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
CHO GIÁO DỤC CÔNG LẬP Ở TỈNH THANH HÓA
Chuyên ngành: TÀI CHÍNH - NGÂN HÀNG
Mã số: 9.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS HOÀNG THỊ THÚY NGUYỆT
2. PGS.TS BÙI THIÊN SƠN

HÀ NỘI, NĂM 2019


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết
quả nghiên cứu nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được
trích dẫn đầy đủ theo quy định.

Hà Nội, ngày

tháng

năm 2019

Tác giả luận án

Nguyễn Thị Loan


ii

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN.....................................................................................................i
MỤC LỤC................................................................................................................ ii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT...............................................................................v
DANH MỤC BẢNG...............................................................................................vi
.................................................................................................................................. vi
DANH MỤC HÌNH...............................................................................................vii
LỜI MỞ ĐẦU..........................................................................................................1
Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ GIÁO DỤC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO GIÁO DỤC CÔNG LẬP.......................................12
1.1. Lý luận chung về giáo dục..........................................................................12
1.1.1. Khái niệm giáo dục.................................................................................12
1.1.2. Đặc điểm của giáo dục............................................................................13
1.1.3. Hệ thống giáo dục quốc dân....................................................................17
1.1.4. Vai trò của giáo dục.................................................................................19
1.2. Chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập.....................................21
1.2.1. Khái niệm chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập...................21
1.2.2. Đặc điểm chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập....................22
1.2.3. Nội dung chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập....................26

1.3. Quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập........................27
1.3.1. Khái niệm, mục tiêu và các phương thức quản lý chi ngân sách địa
phương cho giáo dục công lập..........................................................................27
1.3.2. Nội dung quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập........33
1.3.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo
dục công lập......................................................................................................46
1.4. Quản lý chi ngân sách nhà nước cho giáo dục công lập địa phương ở một
số nước trên thế giới và một số địa phương trong nước - bài học kinh nghiệm
cho tỉnh Thanh Hóa............................................................................................50


iii

1.4.1. Quản lý chi ngân sách nhà nước cho giáo dục công lập địa phương ở một
số nước trên thế giới.........................................................................................50
1.4.2. Quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập ở một số tỉnh.54
1.4.3. Bài học kinh nghiệm cho tỉnh Thanh Hóa...............................................59
Kết luận chương 1..................................................................................................61
Chương 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO
GIÁO DỤC CÔNG LẬP Ở TỈNH THANH HÓA...............................................62
2.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội và phát triển giáo dục công lập tỉnh
thanh hóa giai đoạn 2011-2017..........................................................................62
2.1.1. Tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Thanh Hóa..............................................62
2.1.2. Tình hình phát triển giáo dục công lập tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 20112017..................................................................................................................63
2.2. Quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập tỉnh Thanh Hóa
giai đoạn 2011-2017............................................................................................70
2.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập........70
2.2.2. Lập dự toán chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập................74
2.2.3. Chấp hành dự toán chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập.....91
2.2.4. Quyết toán chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập................107

2.3. Đánh giá chung về quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công
lập ở tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2017.....................................................110
2.3.1. Những kết quả đã đạt được...................................................................110
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân............................................................112
Kết luận chương 2................................................................................................118
Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO GIÁO DỤC CÔNG LẬP Ở TỈNH THANH
HÓA......................................................................................................................119
3.1. Mục tiêu phát triển giáo dục và định hướng, quan điểm hoàn thiện quản
lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công lập tỉnh Thanh Hóa đến năm
2025, tầm nhìn đến năm 2030..........................................................................119


iv

3.1.1. Mục tiêu phát triển giáo dục tỉnh Thanh Hóa đến năm 2025, tầm nhìn đến
năm 2030........................................................................................................119
3.1.2. Định hướng và quan điểm quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục
công lập tỉnh Thanh Hóa đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030..................121
3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phươn cho giáo dục công
lập tỉnh Thanh hóa...........................................................................................127
3.2.1. Nhóm các giải pháp chủ yếu.................................................................127
3.2.2. Nhóm các giải pháp bổ trợ....................................................................160
3.3. Một số kiến nghị........................................................................................163
Kết luận chương 3................................................................................................166
KẾT LUẬN..........................................................................................................167
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ............................169
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................................170
PHỤ LỤC.............................................................................................................178

v

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
CSVC
DTNT
ĐTPT
GD&ĐT
GDCL
GDTX
HĐND
KHĐT
KHTC
KT-XH
NSĐP
NSNN
SDNS
SNGD
THCS
THCS&THPT
THPT
UBND

Cơ sở vật chất
Dân tộc nội trú
Đầu tư phát triển
Giáo dục và Đào tạo
Giáo dục công lập
Giáo dục thường xuyên
Hội đồng nhân dân

Kế hoạch và Đầu tư
Kế hoạch tài chính
Kinh tế - xã hội
Ngân sách địa phương
Ngân sách nhà nước
Sử dụng ngân sách
Sự nghiệp giáo dục
Trung học cơ sở
Trung học cơ sở và trung học phổ thông
Trung học phổ thông
Ủy ban nhân dân


vi

DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1: Định mức phân bổ chi sự nghiệp giáo dục đối với các huyện, thị xã, thành
phố tỉnh Nghệ An.....................................................................................................55
Bảng 2.1: Số lượng học sinh các cấp học trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa...................66
Bảng 2.2: Số lượng giáo viên công lập và hiện trạng cơ sở vật chất ở các cấp học. 68
Bảng 2.3: Phân cấp chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa.....................................71
Bảng 2.4: Định mức phân bổ chi SNGD thuộc NS cấp tỉnh giai đoạn 2011-2016
(khối THPT)............................................................................................................78
Bảng 2.5: Định mức chi SNGD cấp huyện tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016...79
Bảng 2.6: Định mức phân bổ chi nghiệp vụ chuyên ngành cho các địa phương giai
đoạn 2017-2020.......................................................................................................83
Bảng 2.7: Vốn đầu tư phát triển trong cân đối NSĐP cho giáo dục giai đoạn 20112017......................................................................................................................... 92
Bảng 2.8: Cơ sở vật chất khối mầm non, phổ thông công lập tỉnh Thanh Hóa 20142017......................................................................................................................... 95
Bảng 2.9: Tỷ lệ chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2017..........97
Bảng 2.10: Chi thường xuyên NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 20112017....................................................................................................................... 101

vii

DANH MỤC HÌNH
Hình 2.1: Cơ cấu chi ĐTPT cho GDCL thuộc cân đối NSĐP tỉnh Thanh Hóa
theo cấp ngân sách giai đoạn 2011-2017.........................................................93
Hình 2.2: Tốc độ tăng chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 20112017.................................................................................................................98
Hình 2.3. Thực chi NSĐP cho GDCL so với dự toán giai đoạn 2011-2017 tỉnh
Thanh Hóa.......................................................................................................99
Hình 2.4: Cơ cấu chi thường xuyên NSĐP cho GDCL theo các cấp học giai
đoạn 2011-2017, tỉnh Thanh Hóa..................................................................102
Hình 2.5: Chi thường xuyên NSĐP 01 học sinh các cấp học giai đoạn 20112017...............................................................................................................103
Hình 3.1: Xác định nguồn lực dành cho chi tiêu mới thời kỳ KHTC-NSNN 03
năm (N; N+2)................................................................................................140
Hình 3.2: Phân bổ nguồn lực dành cho chi tiêu mới.....................................141


1

LỜI MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết phải nghiên cứu đề tài
Trong suốt tiến trình cách mạng, Đảng và Nhà nước ta luôn khẳng định giáo
dục và đào tạo là quốc sách hàng đầu, là những chính sách trọng tâm, có vai trò
chính yếu của Nhà nước, được ưu tiên đi trước một bước so với các chính sách phát
triển kinh tế - xã hội khác. Kế thừa những tư tưởng cơ bản của các kỳ đại hội Đảng
và các nghị quyết về giáo dục và đào tạo trước đây, Đại hội XII của Đảng tiếp tục
khẳng định “Giáo dục là quốc sách hàng đầu” [30]. “Đổi mới căn bản và toàn diện
giáo dục, đào tạo, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực” [30] là một trong 12 nhiệm
vụ tổng quát được Đại hội XII của Đảng xác định, là quan điểm tổng quát, bao trùm

của Đảng về giáo dục và đào tạo.
Vấn đề phát triển giáo dục, đào tạo nguồn nhân lực là một bộ phận rất quan
trọng của chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, phải được ưu tiên và quan
tâm thực sự. Trong những năm qua, mặc dù điều kiện đất nước và NSNN còn nhiều
khó khăn, Nhà nước vẫn quan tâm dành một tỷ lệ ngân sách đáng kể để đầu tư cho giáo
dục. Giai đoạn 2011-2015, NSNN dành khoảng 20% cho phát triển giáo dục đào tạo.
Ở Thanh Hóa, chi NSĐP cho GDCL đã được quan tâm đáng kể trong giai
đoạn giai đoạn 2011-2017, chi NSĐP cho GDCL chiếm trên 20% tổng chi cân đối
NSĐP. Công tác quản lý chi NSĐP cho GDCL trên địa bàn tỉnh cũng có nhiều thay
đổi: phân cấp quản lý chi NSĐP cho GDCL đã khá rõ ràng, minh bạch; tỉnh đã ban
hành các văn bản hướng dẫn và lịch biểu lập dự toán NSĐP một cách kịp thời và
tương đối cụ thể; định mức chi thường xuyên NSĐP có sự phân biệt theo khu vực,
đảm bảo công bằng trong giáo dục; cơ cấu chi NSĐP cho các cấp học đã có thay đổi
phù hợp với mục tiêu phát triển giáo dục địa phương, ….
Tuy nhiên, quản lý chi NSĐP cho GDCL ở tỉnh Thanh Hóa cũng còn tồn tại
những hạn chế cần được khắc phục: phân chia nguồn lực chi ĐTPT giữa các cấp
NSĐP chưa tương xứng với nhiệm vụ chi được phân cấp; dự toán chi NSĐP cho
GDCL hằng năm chưa gắn với kế hoạch phát triển trung hạn và dài hạn của ngành,
gây khó khăn cho việc chủ động sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các mục tiêu,


2

nhiệm vụ; định mức phân bổ chi NSĐP cho GDCL còn dựa trên yếu tố đầu vào,
nguồn lực NSĐP cho GDCL còn hạn chế, chưa đáp ứng được nhu cầu kinh phí cho
phát triển giáo dục địa phương; lập dự toán chi NSĐP cho GDCL chưa có sự gắn
kết giữa kinh phí phân bổ với đầu ra hay kết quả; quyết toán chi NSĐP cho GDCL
chủ yếu là quyết toán tài chính - kiểm tra sự tuân thủ chế độ, tiêu chuẩn, định mức
chi tiêu và chấp hành dự toán giao đầu năm …
Các nghiên cứu về quản lý tài chính đối với giáo dục đào tạo nói chung trong

thời gian qua đã phân tích, đánh giá và đề xuất các giải pháp tăng cường huy động
nguồn lực phát triển giáo dục, đổi mới cơ chế phân bổ ngân sách cho giáo dục, quản
lý tài chính của cơ quan chủ quản (Sở Giáo dục và đào tạo) đối với các trường
THPT… Tuy nhiên, chưa có đề tài nghiên cứu độc lập về quản lý chi NSĐP cho
GDCL, đặc biệt là trong điều kiện triển khai thực hiện các quy định mới về quản lý
NSNN kể từ khi Luật NSNN 2015 có hiệu lực.
Xuất phát từ những vấn đề trên, việc nghiên cứu để tìm ra các giải pháp hoàn
thiện quản lý chi NSĐP cho GDCL ở tỉnh Thanh Hóa là cần thiết cả về mặt lý luận
và thực tiễn.
2. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn
về giáo dục và quản lý chi NSĐP cho GDCL.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu nghiên cứu của luận án là hệ thống hóa cơ sở lý luận và đề xuất các
giải pháp có tính thực tiễn và khoa học hoàn thiện quản lý chi NSĐP cho GDCL
nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính đầu tư cho giáo dục, góp phần
vào sự phát triển của giáo dục tỉnh Thanh Hóa.
Với các mục tiêu đó, luận án thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau:
i) Hệ thống hóa và xây dựng cơ sở lý luận về quản lý chi NSĐP cho GDCL;
ii) Nghiên cứu, phân tích, đánh giá thực trạng quản lý chi NSĐP cho GDCL
ở tỉnh Thanh Hóa;
iii) Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP cho GDCL ở tỉnh
Thanh Hóa đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030.


3

4. Phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án
Về nội dung, luận án tập trung nghiên cứu các nội dung quản lý chi NSĐP
cho GDCL: phân cấp quản lý chi NSĐP cho GDCL; lập dự toán; chấp hành dự

toán; quyết toán chi NSĐP cho GDCL (cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên
NSĐP) từ góc độ cơ quan quản lý tài chính.
“Giáo dục” được nghiên cứu trong luận án là “giáo dục” theo nghĩa hẹp, bao
gồm giáo dục phổ thông và giáo dục mầm non (không bao gồm giáo dục đại học và
giáo dục nghề nghiệp).
Về không gian và thời gian, luận án nghiên cứu thực trạng giáo dục và quản
lý chi NSĐP cho GDCL trong thời kỳ ổn định ngân sách 2011-2015, kéo dài đến hết
năm 2016 và năm 2017; các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSĐP cho GDCL tỉnh
Thanh Hóa được đề xuất áp dụng đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 ở tỉnh
Thanh Hóa.
5. Phương pháp nghiên cứu
Để thực hiện các mục tiêu nghiên cứu của luận án, tác giả đã sử dụng các
phương pháp nghiên cứu các nội dung quản lý chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh
Hóa như sau:
• Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết
Là các phương pháp thu thập thông tin trên cơ sở nghiên cứu các văn bản, tài
liệu đã có về quản lý chi NSĐP cho GDCL để hình thành khung lý thuyết cho luận
án và minh chứng số liệu về quản lý chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa.
Trên cơ sở tổng quan các nghiên cứu trước đây về quản lý chi NSĐP cho
GDCL, tác giả phân tích lý thuyết và tổng hợp lý thuyết để xác định hệ thống khung
lý thuyết liên quan đến quản lý chi NSĐP cho GDCL và khoảng trống nghiên cứu.
Nguồn tài liệu phân tích là từ các tạp chí trong và ngoài nước, từ các báo cáo
khoa học, các ấn phẩm và những bài viết điện tử liên quan đến chi NSĐP cho
GDCL. Thông qua phương pháp này, tác giả đã thu thập và xử lý được các thông tin
như sau:
+ Cơ sở lý thuyết liên quan đến quản lý chi NSĐP cho GDCL;


4

+ Các kết quả nghiên cứu cụ thể về quản lý chi NSĐP cho GDCL đã công bố
trên các ấn phẩm;
+ Các số liệu thống kê về quản lý chi NSĐP cho GDCL ở Việt Nam, tỉnh
Thanh Hóa;
+ Chủ trương, chính sách liên quan đến quản lý chi NSĐP cho GDCL;
• Phương pháp chuyên gia
Đây là phương pháp điều tra quan đánh giá của các chuyên gia về quản lý chi
NSĐP cho GDCL, được thực hiện thông qua phỏng vấn sâu đối với cán bộ quản lý
tài chính các cấp và đơn vị sử dụng ngân sách.
Đối tượng phỏng vấn gồm 02 đối tượng:
(i) Đối tượng là những cán bộ quản lý tài chính giáo dục
- Phỏng vấn sâu những nhà quản lý tại các cơ quan quản lý tài chính các cấp.
Tác giả thực hiện phỏng vấn sâu 10 cán bộ quản lý cấp huyện (trên 27 huyện, thị xã,
thành phố), bao gồm: thành phố Thanh Hóa, thị xã Bỉm Sơn, huyện Tĩnh Gia, huyện
Thọ Xuân, huyện Vĩnh Lộc, huyện Như Thanh, huyện Thạch Thành, huyện Cẩm
Thủy, huyện Mường Lát, huyện Quan Sơn; 01 cán bộ Sở Tài chính, 01 cán bộ Sở
Kế hoạch và Đầu tư. Đây là những người có năng lực, kinh nghiệm về vấn đề tác
giả nghiên cứu.
- Phỏng vấn sâu cán bộ quản lý tài chính tại cơ quan GD&ĐT các cấp: tác
giả thực hiện phỏng vấn sâu 10 cán bộ quản lý tài chính tại phòng GD&ĐT các
huyện, thị xã, thành phố, bao gồm: thành phố Thanh Hóa, thị xã Bỉm Sơn, huyện
Tĩnh Gia, huyện Thọ Xuân, huyện Vĩnh Lộc, huyện Như Thanh, huyện Thạch
Thành, huyện Cẩm Thủy, huyện Mường Lát, huyện Quan Sơn; 01 cán bộ phòng kế
hoạch tài chính của Sở GD&ĐT Thanh Hóa. Đây là những cán bộ có năng lực, kinh
nghiệm trong vấn đề tác giả nghiên cứu.
(ii) Đối tượng là cán bộ quản lý tài chính tại đơn vị sử dụng ngân sách
Thực hiện phỏng vấn sâu 22 đơn vị SDNS ngành giáo dục. Đối với các đơn
vị dự toán cấp tỉnh (các trường THPT), tác giả phỏng vấn cán bộ làm công tác quản
lý tài chính tại 01 trường THPT trên địa bàn các huyện, thị xã, thành phố mà tác giả
thực hiện phỏng vấn cán bộ quản lý tài chính giáo dục ở phòng kế hoạch tài chính

5

và phòng GD&ĐT. Đối với các trường mầm non, tiểu học và THCS, tác giả phỏng
vấn cán bộ quản lý (hiệu trưởng) tại thành phố Thanh Hóa, huyện Thọ Xuân, huyện
Cẩm Thủy và huyện Mường Lát, đại diện cho 04 khu vực theo phân loại định mức
phân bổ chi NSĐP cho GDCL của tỉnh. Mỗi địa bàn cấp huyện tác giả phỏng vấn 03
đơn vị SDNS ở các cấp học (mầm non, tiểu học, THCS) và phỏng vấn 10 cán bộ
quản lý tài chính tại 10 trường THPT (đơn vị dự toán cấp tỉnh). (Danh sách các đơn
vị theo phụ lục số 2)
Các đơn vị được phỏng vấn là những đơn vị được đánh giá là thực hiện tốt
công tác quản lý tài chính hoặc những đơn vị còn nhiều hạn chế trong quản lý tài
chính trong giai đoạn 2011-2017.
Thời gian phỏng vấn: từ 07/2016 đến 10/2016.
6. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài
6.1 Nghiên cứu trong nước
6.1.1 Nghiên cứu về chi NSNN và chi NSĐP cho GDCL
Tại báo cáo đánh giá chi tiêu công Việt Nam năm 2017 [77] về chi tiêu công
trong ngành giáo dục, World Bank đã đưa ra các thông điệp chính về chi tiêu công
cho giáo dục ở Việt Nam: chính phủ chi tiêu cho giáo dục ở mức tương đương với
các quốc gia láng giềng giàu có hơn, nhưng phân bổ giữa các lĩnh vực trong ngành
cần được cân đối lại để nâng cao cơ hội tiếp cận công bằng hơn ở cấp học mầm non
và phổ thông; Định mức phân bổ ngân sách cho cấp học mầm non và phổ thông vẫn
dựa trên dân số trong độ tuổi chứ chưa dựa trên số học sinh; Cơ chế tài chính cho
giáo dục đại học chưa đạt tới mức tối ưu do chưa dựa trên nguyên tắc cạnh tranh,
chưa dựa trên kết quả, chưa tự chủ tài chính và đồng thời chưa hỗ trợ sinh viên có
hoàn cảnh khó khăn…. Từ đó, báo cáo đưa ra các khuyến nghị chính: Sửa đổi định
mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên của trung ương cho các địa phương cho
các cấp học mầm non và phổ thông theo số học sinh nhập học và áp dụng các hệ số

điều chỉnh; Xây dựng cơ chế phân bổ tài chính cạnh tranh theo hướng Nhà nước đặt
hàng trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, tiêu chuẩn chất lượng của dịch
vụ giáo dục, đào tạo (không phân biệt loại hình cơ sở đào tạo)….


6

Báo cáo “Thực trạng chi NSNN cho giáo dục đào tạo giai đoạn 2011-2015”
(Bộ Giáo dục và Đào tạo, 2017) đã cung cấp bức tranh tổng thể về chi NSNN và chi
NSĐP cho giáo dục ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 về quy mô và tốc độ tăng chi,
cơ cấu chi theo nội dung kinh tế và theo cấp học, cơ cấu chi NSNN cho giáo dục và
đào tạo giữa trung ương và địa phương. Báo cáo chủ yếu tổng hợp, đánh giá tình
hình chi NSNN cho giáo dục và đào tạo giai đoạn 2011-2015 và đưa ra một số kiến
nghị nhằm thay đổi cơ chế quản lý chi NSNN cho giáo dục và đào tạo. Mặc dù có
đề cập đến cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục đào tạo ở cả Trung ương và địa
phương nhưng báo cáo không nghiên cứu các nội dung quản lý chi NSNN cho giáo
dục trong bối cảnh triển khai thực hiện Luật NSNN 2015.
6.1.2 Nghiên cứu về quản lý chi NSĐP cho GDCL
Về quản lý chi NSĐP:
Luận án tiến sỹ “Quản lý chi Ngân sách nhà nước tỉnh Đăk Lăk” (Lê Văn
Nghĩa, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2018) đề cập các mô hình quản lý
chi NSNN cấp tỉnh (theo khoản mục đầu vào, theo chương trình mục tiêu và theo
kết quả đầu ra); nghiên cứu quản lý chi NSNN cấp tỉnh ở các nội dung: bộ máy
quản lý chi NSNN cấp tỉnh; nội dung quản lý chi NSNN cấp tỉnh: định mức chi
NSNN cấp tỉnh, lập dự toán, chấp hành dự toán chi, quyết toán chi NSNN cấp tỉnh
và thanh tra, kiểm tra chi NSNN cấp tỉnh. Tuy nhiên, các mô hình quản lý chưa
được nghiên cứu cụ thể ở từng khâu, từng nội dung quản lý chi NSNN cấp tỉnh và
thực trạng chi NSNN cấp tỉnh ở Đăk Lăk.
Nghiên cứu về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam, luận án tiến sỹ “ Phân
cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam” (Nguyễn Xuân Thu, Trường Đại học Kinh tế quốc

dân, 2015) và luận án tiến sỹ “Phân cấp quản lý NSNN – Trường hơp tỉnh Ninh
Bình” (Nguyễn Tử Đức Thọ, Học viện Tài chính, 2017) có cách tiếp cận khác nhau
đối với vấn đề nghiên cứu. Luận án tiến sỹ “Phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam”
(Nguyễn Xuân Thu, Trường Đại học Kinh tế quốc dân, 2015) nghiên cứu phân cấp
quản lý NSĐP qua các nội dung: phân cấp quản lý chi tiêu và mức độ tự chủ ngân
sách; đồng thời, chỉ ra tác động của phân cấp đến chất lượng quản trị nhà nước của
chính quyền địa phương. Luận án tiến sỹ “Phân cấp quản lý NSNN – Trường hợp


7

tỉnh Ninh Bình” (Nguyễn Tử Đức Thọ, Học viện Tài chính, 2017) nghiên cứu phân
cấp NSĐP với 02 nội dung chính: i) phân cấp quản lý NSNN của Trung ương cho
một địa phương (tỉnh) trên các khía cạnh về phân cấp thẩm quyền ban hành luật
pháp, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN; phân cấp quản lý nguồn thu, điều
hòa bổ sung ngân sách, vay nợ và nhiệm vụ chi ngân sách; phân cấp thực hiện quy
trình quản lý ngân sách; ii) phân cấp quản lý ngân sách giữa cấp tỉnh với cấp huyện
và cấp xã, tập trung vào phân cấp nguồn thu, điều hòa bổ sung ngân sách và nhiệm
vụ chi ngân sách.
Về cơ chế phân bổ NSĐP cho GDCL:
Nhằm mục tiêu xây dựng cơ chế tài chính mới cho giáo dục, huy động ngày
càng tăng và sử dụng có hiệu quả nguồn lực của nhà nước và xã hội để nâng cao
chất lượng và tăng quy mô giáo dục và đào tạo, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thực sự coi phát triển giáo dục là quốc sách hàng
đầu và xây dựng hệ thống các chính sách để tiến tới mọi người ai cũng được học
hành với nền giáo dục có chất lượng ngày càng cao, Đề án “Đổi mới cơ chế tài
chính giáo dục giai đoạn 2009-2014” đã phân tích thực trạng chi đầu tư của Nhà
nước cho giáo dục; học phí, mức chi phí chi trả cho học tập và khả năng chi trả của
các hộ gia đình; đầu tư của toàn xã hội cho giáo dục (trong đó xác định phần chi trả
của NSNN và của người dân cho giáo dục) và tình hình tiền lương, các chế độ chính

sách đối với nhà giáo, cán bộ quản lý giáo dục. Từ đó, chỉ ra 8 hạn ưu điểm và 8
hạn chế của cơ chế quản lý tài chính giáo dục giai đoạn 2001-2008 làm cơ sở đề
xuất các giải pháp đổi mới cơ chế tài chính giáo dục giai đoạn 2009-2014.
Đề án “Đổi mới cơ chế đầu tư cho giáo dục, đào tạo và dạy nghề giai đoạn
2016-2020” (Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2016) đã phân tích thực trạng cơ chế và thực
hiện cơ chế đầu tư cho các cơ sở giáo dục, đào tạo và dạy nghề công lập trong thời
gian qua trên các khía cạnh phân bổ vốn ngân sách trung ương và huy động vốn đầu
tư ngoài NSNN cho các cơ sở giáo dục, đào tạo và dạy nghề. Trên cơ sở đó, đề xuất
các giải pháp đổi mới đầu tư công cho giáo dục, đào tạo và dạy nghề theo hướng
tăng cường hiệu quả, tính minh bạch, công bằng trong phân bổ nguồn vốn đầu tư
phát triển; huy động vốn ngoài NSNN cho phát triển giáo dục, đào tạo và dạy nghề.


8

Nghiên cứu về cơ chế phân bổ, sử dụng tài chính để đầu tư xây dựng cơ sở
vật chất giáo dục phổ thông công lập, Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện cơ chế phân bổ,
sử dụng tài chính để đầu tư xây dựng cơ sở vật chất giáo dục phổ thông công lập ở
Việt Nam” (Đào Phan Cẩm Tú, Học viện Tài chính, 2014) đã nghiên cứu cơ chế
phân bổ, sử dụng NSNN để đầu tư xây dựng CSVC cho giáo dục phổ thông công
lập nhìn từ góc độ cơ quan tài chính tổng hợp. Cơ sở vật chất được nghiên cứu trong
luận án này là các vật kiến trúc được hình thành từ kết quả của quá trình đầu tư xây
dựng cơ bản, trong đó chủ yếu xem xét kết quả đầu tư xây dựng các phòng học,
phòng bộ môn, nhà công vụ và nhà ở cho giáo viên. Luận án đã chỉ ra những bất
cập trong cơ chế phân bổ tài chính để đầu tư xây dựng CSVC cho giáo dục phổ
thông công lập, như: việc phân cấp quản lý NSNN chưa phù hợp, phân bổ ngân
sách còn mang nặng yếu tố đầu vào, chưa ban hành được hệ thống tiêu chí đánh giá
hiệu quả đầu tư phát triển CSVC giáo dục phổ thông...Trên cơ sở đó, đề xuất hệ
thống giải pháp hoàn thiện cơ chế phân bổ, sử dụng nguồn tài chính để đầu tư xây
dựng CSVC giáo dục phổ thông công lập, như: bổ sung hệ thống các tiêu chí phân

bổ (tổng mức đầu tư lũy kế, thu nhập bình quân đầu người...), hoàn thiện định mức
phân bổ NSNN cho chi ĐTPT trong đó ưu tiên cho các địa phương có tiềm năng
kinh tế yếu; lập, phân bổ tài chính để đầu tư xây dựng CSVC theo nhiệm vụ, kết
quả đầu ra, gắn với kết quả, hiệu quả công việc. Luận án mới chỉ dừng lại ở việc
nghiên cứu phân bổ vốn ĐTPT, trong khi đó, tại các địa phương, chi thường xuyên
cho giáo dục đào tạo chiếm tỷ trọng chủ yếu và góp phần quan trọng trong việc thực
hiện các nhiệm vụ của ngành.
Báo cáo “Thực trạng chi NSNN cho giáo dục đào tạo giai đoạn 2011-2015”
(Bộ Giáo dục và Đào tạo, 2017) đã khái quát cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục và
đào tạo ở cả cấp Trung ương và địa phương giai đoạn 2011-2015 một cách đầy đủ.
Báo cáo nhận định, cơ chế phân bổ NSNN cho giáo dục đào tạo ở các địa phương là
khác nhau, tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của địa phương.
Về phân cấp quản lý chi NSĐP cho GDCL:
Luận án tiến sỹ “Quản lý tài chính của các Sở Giáo dục và đào tạo khu vực
Tây Bắc đối với trường trung học phổ thông trong bối cảnh đổi mới giáo dục” (Phan


9

Văn Sỹ, Trường Đại học Sư phạm Hà Nội, 2015) nghiên cứu về quản lý tài chính của
các Sở GD&ĐT khu vực Tây Bắc đối với các trường THPT. Luận án đã nghiên cứu,
đánh giá các nội dung quản lý tài chính của Sở GD&ĐT đối với các trường THPT
thông quá các tiêu chí đánh giá (hoạt động quản lý, điều kiện quản lý, huy động và sử
dụng các nguồn tài chính….) từ góc độ cơ quan GD&ĐT. Tuy nhiên, luận án chưa
nghiên cứu mối quan hệ giữa cơ quan tài chính - cơ quan GD&ĐT trong quản lý tài
chính đối với các trường THPT; nội dung quản lý nghiên cứu chủ yếu tập trung vào
các khâu của chu trình ngân sách (lập, chấp hành, quyết toán ngân sách), chưa
nghiên cứu làm rõ các vấn đề về phân cấp quản lý chi NSĐP cho các trường THPT.
Đánh giá về những tác động tích cực của phân cấp quản lý tài chính giáo dục
đối với các trường phổ thông, tác giả Đỗ Thị Thu Hằng, Trần Thị Bích Liễu đã nghiên

cứu về “Phân cấp quản lý tài chính đối với giáo dục phổ thông ở Việt Nam – Một
nghiên cứu tình huống tại Hà Nội” [33] đã chỉ ra rằng, phân cấp quản lý tài chính càng
mạnh mẽ cho các trường, cho phép họ tự quyết định các khoản chi, mua sắm, tiết kiệm
và có quyền chuyển số dư sang năm sau sẽ giúp các trường đưa ra các quyết định
một cách hiệu quả hơn, huy động được nhiều hơn nguồn nhân lực và các thông tin
do nhà trường cung cấp trong nội bộ, tới cấp trên sẽ đảm bảo tính minh bạch hơn.
Đồng thời, việc phân bổ nguồn lực sẽ hiệu quả hơn, xác lập được thứ tự ưu tiên và
đáp ứng tốt hơn nhu cầu học tập của học sinh. Nghiên cứu cũng phân tích những ảnh
hưởng của phân cấp quản lý tài chính đến chất lượng giáo dục qua nghiên cứu
trường hợp một số trường THPT ở Hà Nội.Trên cơ sở đó, đưa ra các kết luận tự chủ
tài chính cho phép các trường THPT tập trung vào nâng cao trình độ giáo viên, tăng
cường trách nhiệm và sự sáng tạo trong chi tiêu của nhà trường do không phải chi
tiêu theo các quy định sẵn. Chính sách tài chính và việc thực hiện chính sách tài
chính có tác động đến chất lượng giáo dục thông qua việc phát triển chuyên môn
của giáo viên, đầu tư vào các hoạt động dạy học và các hoạt động ngoại khóa.....
6.2 Nghiên cứu ngoài nước
Nghiên cứu về phân cấp quản lý tài chính cho giáo dục, Nobuo Akai,
Masayo Sakata, Ryuichi Tanaka đã thực hiện nghiên cứu mối quan hệ giữa phân cấp
tài chính và hiệu quả giáo dục qua bằng chứng thực tiễn ở cấp tiểu bang của Hoa


10

Kỳ. Nghiên cứu chỉ ra rằng, các cấp quản lý trung ương và địa phương càng tăng
quyền và trách nhiệm cho nhà trường, tăng cường phân cấp chức năng quản lý
trường học và đổi mới cấu trúc nhà trường sẽ càng nâng cao hiệu quả giảng dạy của
đội ngũ giáo viên và thành tích học tập của học sinh. Trong khi đó, tăng cường phân
cấp tài chính cho địa phương có thể tạo ra hai ảnh hưởng trái ngược: (1) tài chính
địa phương được quản lý hiệu quả; (2) có thể gây ra tình trạng thiếu nguồn lực công
cho quan lý trường học – yếu tố đặc biệt cần thiết cho cấp giáo dục cơ bản như giáo

dục tiểu học. Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng ảnh hưởng của phân cấp tài chính đối
với giáo dục tiểu học là không rõ ràng nhưng lại đóng góp vào việc tạo ra hiệu quả
của giáo dục THCS [78].
Báo cáo tài chính giáo dục Việt Nam giai đoạn 2009-2013 của UNESCO
[82] nhận định, những thành tựu mà Việt Nam đã đạt được là từ sự đầu tư quan
trọng cho giáo dục với chi tiêu ngân sách cho giáo dục từ 16-20% tổng chi tiêu
chính phủ và chiếm 5,1-6% GDP trong giai đoạn 2009-2013. Các nguồn tài trợ
chính cho giáo dục ở Việt Nam bao gồm: chính phủ (trung ương và địa phương) và
hộ gia đình (người học và cha mẹ họ), loại trừ chi tiêu quốc tế (hoặc tài trợ quốc tế)
hiện tại nhưng lại bao gồm các khoản hỗ trợ ngân sách hoặc các khoản thu nhập từ
NSNN (mặc dù chúng không thể xác định riêng biệt). Trong đó, chính quyền địa
phương chiếm tỷ trọng cao nhất trong chi tiêu cho giáo dục ở Việt Nam (đến 64%
trong tổng chi tiêu năm 2013). Tuy nhiên, phân cấp quản lý tài chính giáo dục ở
Việt Nam cũng còn một số hạn chế: i) mô hình quản lý tài chính giáo dục là khác
nhau ở các địa phương (có thể do cơ quan tài chính; cơ quan giáo dục hoặc giao trực
tiếp cho trường quản lý) nên không có sự thống nhất về hệ thống báo cáo và không
có cơ quan nào nhận được thông tin một cách đầy đủ và kịp thời; ii) cơ chế phân
cấp như vậy cũng dẫn tới không có các chỉ số thống kê giáo dục để phục vụ nhu cầu
giám sát và lập kế hoạch chính sách tổng thể; iii) các trường chỉ nắm được thông tin
về tài chính giáo dục do trường quản lý nên dữ liệu về chi tiêu giáo dục từ các
trường học không phản ánh tất cả các nguồn lực tài chính cho giáo dục; iv) Bộ Tài
chính cũng chỉ chủ yếu theo dõi số liệu chi tiêu công cho giáo dục, không có đầy đủ
thông tin về tất cả các nguồn lực đầu tư cho giáo dục. Trên cơ sở đó, báo cáo đề


11

xuất các kiến nghị với Bộ Giáo dục và Đào tạo về xây dựng nguyên tắc thống nhất
trong việc ủy quyền cho các UBND tỉnh để đảm bảo rằng tất cả các cấp quản lý
giáo dục đều biết mức độ tài trợ cho tất cả các hoạt động giáo dục; kiến nghị với Bộ

Tài chính về hệ thống phân loại chi tiêu tài chính giáo dục theo tiêu chuẩn quốc tế,
xây dựng trên phương pháp Hệ thống tài khoản giáo dục đã dựa trên các tiêu chuẩn
như SNA, GFS và ISCED….
6.3 Đánh giá chung và khoảng trống nghiên cứu liên quan đến đề tài
Các công trình nghiên cứu trên đã nghiên cứu tương đối đầy đủ về cơ chế tài
chính đối với giáo dục trên các góc độ: chi tiêu NSNN cho giáo dục; phân cấp quản lý
chi NSNN cho giáo dục; quản lý một nội dung chi NSNN cho giáo dục phổ thông công
lập (chi ĐTPT); cơ chế phân bổ nguồn tài chính cho giáo dục; quản lý tài chính đối với
các trường THPT công lập của cơ quan chủ quản (các Sở Giáo dục và Đào tạo)….
Tuy nhiên, chưa có công trình, báo cáo nghiên cứu về quản lý chi NSĐP cho
GDCL từ phía cơ quan tài chính một cách đầy đủ; chưa nghiên cứu các điều kiện để thực
hiện quản lý chi NSNN cho giáo dục gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ ở địa phương
cũng như chưa xây dựng được các tiêu chí đánh giá hiệu quả chi NSĐP cho GDCL.
Định hướng nghiên cứu của luận án: Đề tài luận án “Quản lý chi ngân sách địa
phương cho giáo dục công lập ở tỉnh Thanh Hóa” phân tích, làm rõ cơ sở lý luận về
quản lý chi NSĐP cho GDCL, đánh giá thực trạng quản lý chi NSĐP cho GDCL ở địa
phương thông qua thực tiễn ở tỉnh Thanh Hóa và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản
lý chi NSĐP cho GDCL theo hướng gắn với kế hoạch phát triển ngành trong trung hạn
và quản lý chi NSĐP cho GDCL gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ.
7. Kết cấu đề tài
Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung luận án được chia thành 03 chương
Chương 1: Lý luận chung về giáo dục và quản lý chi ngân sách địa phương
cho giáo dục công lập
Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo dục công
lập ở tỉnh Thanh Hóa
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách địa phương cho giáo
dục công lập ở tỉnh Thanh Hóa.


12

Chương 1
LÝ LUẬN CHUNG VỀ GIÁO DỤC VÀ QUẢN LÝ CHI
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CHO GIÁO DỤC CÔNG LẬP
1.1. Lý luận chung về giáo dục
1.1.1. Khái niệm giáo dục
Trong quá trình phát triển của xã hội loài người, để tồn tại và phát triển,
những người ở thế hệ trước không ngừng truyền lại những kiến thức, kỹ năng và
thói quen cho thế hệ sau thông qua giảng dạy, đào tạo, hay nghiên cứu. Giáo dục
thường diễn ra dưới sự hướng dẫn của người khác, nhưng cũng có thể thông qua tự
học. Bất cứ trải nghiệm nào có ảnh hưởng đáng kể lên cách mà người ta suy nghĩ,
cảm nhận, hay hành động đều có thể được xem là có tính giáo dục.
Thế hệ sau khi tiếp nhận tri thức, kinh nghiệm của thế hệ trước sẽ tiếp tục bổ
sung, làm phong phú thêm những kinh nghiệm, tri thức của xã hội loài người, tạo ra
sự phát triển chung của xã hội.
Cùng với sự phát triển của xã hội, cách thức thực hiện các hoạt động giáo dục
cũng có sự thay đổi tương ứng, từ việc truyền thụ trực tiếp thông qua quá trình lao
động sản xuất đến việc truyền thụ thông qua hoạt động của nhà trường và giáo dục
trở thành một loại hoạt động được tổ chức đặc biệt, thiết kế theo một kế hoạch chặt
chẽ có phương pháp, phương tiện hiện đại, góp phần tạo ra động lực thúc đẩy sự
phát triển của xã hội.
Như vậy, giáo dục theo nghĩa rộng là quá trình tác động có mục đích, có tổ chức,
có kế hoạch, có nội dung và bằng phương pháp khoa học của nhà giáo dục tới người
được giáo dục trong các cơ quan giáo dục, nhằm hình thành nhân cách cho họ [62].
Giáo dục (theo nghĩa rộng) bao gồm quá trình tập trung phát triển tốt các mặt
phẩm chất, nhân cách, lý tưởng… cho người học thông qua việc tổ chức các hoạt
động và giao lưu (quá trình giáo dục theo nghĩa hẹp) và quá trình tập trung phát
triển tốt mặt năng lực, trí tuệ cho người học thông qua quá trình tác động qua lại
giữa người dạy và người học (quá trình dạy học).

13

Hay “Giáo dục” là quá trình tác động qua lại giữa người dạy và người học
tại các cơ sở giáo dục nhằm giúp cho người học lĩnh hội những tri thức khoa học,
kỹ năng hoạt động nhận thức và thực tiễn, phát triển các năng lực sáng tạo, trên
cơ sở đó hình thành thế giới quan và các phẩm chất nhân cách của người học
theo mục đích giáo dục.

1.1.2. Đặc điểm của giáo dục
Giáo dục là một loại dịch vụ đặc biệt. Sản phẩm của hoạt động giáo dục là tri
thức, mang lại tri thức cho con người. Thông qua hoạt động giáo dục – đào tạo, con
người được cung cấp tri thức trong các lĩnh vực của đời sống xã hội (kinh tế, chính
trị, tự nhiên, xã hội….). Đây là nhu cầu cần thiết cho sự phát triển của con người và
phục vụ cho sự phát triển của mỗi quốc gia, đặc biệt trong điều kiện các quốc gia
đang xây dựng “nền kinh tế tri thức”. Kết quả của việc giáo dục – đào tạo là tạo ra
những con người được trang bị đầy đủ tri thức; hoạt động giáo dục hướng tới việc rèn
luyện và tu dưỡng phẩm chất đạo đức, giáo dục – đào tạo con người một cách toàn
diện đủ cả đức và tài.
Xét trên phương diện kinh tế học, giáo dục là một loại dịch vụ lợi ích công
cộng, tạo ra ngoại lai tích cực cho xã hội, phục vụ lợi ích cho cả xã hội, do đó, cần
được cung cấp để đa số người dân được hưởng nhằm nâng cao dân trí, đảm bảo
cung cấp nguồn nhân lực đủ về số lượng và chất lượng. Tuy nhiên, giáo dục là loại
hàng hóa công cộng không thuần túy, có tính tiêu dùng chung (tính không cạnh
tranh) và tính không loại trừ nhưng không đầy đủ. Trên phương diện đó, đặc điểm
của giáo dục thể hiện cụ thể sau:

1.1.2.1. Từ bên cung của giáo dục
Thứ nhất, người cung cấp dịch vụ giáo dục bao giờ cũng có nhiều thông tin
về chất lượng giáo dục hơn là người tiêu dùng do vấn đề thông tin không cân

xứng. Người cung cấp dịch vụ có đầy đủ các thông tin về hiện trạng cơ sở vật chất,
chất lượng đội ngũ giáo viên, chương trình giảng dạy,… nên nắm rõ thông tin về
chất lượng dịch vụ sẽ cung cấp cho người tiêu dùng. Trong khi đó, người tiêu
dùng dịch vụ thường biết rất ít về những thông tin trên nên có thể đưa ra lựa chọn


14

cơ sở cung cấp dịch vụ không đáp ứng được mong đợi về chất lượng dịch vụ.
Trong khi đó, “hàng hóa giáo dục” lại không dễ dàng chuyển đổi nhà cung cấp
như các loại hàng hóa khác, do đó, ảnh hưởng đến nhu cầu tiêu dùng dịch vụ của
người dân và mục tiêu của nhà nước trong việc phát triển giáo dục, nâng cao chất
lượng nguồn nhân lực.
Thứ hai, cạnh tranh trong cung cấp dịch vụ giáo dục ngày càng mạnh mẽ. Sự
phát triển của công nghệ thông tin toàn cầu đã rút ngắn khoảng cách giữa công dân
của các quốc gia trên toàn thế giới. Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 trên lĩnh vực
kỹ thuật số với các yếu tố cốt lõi là trí tuệ nhân tạo, vạn vật kết nối - Internet of
Things (IoT) và dữ liệu lớn - Big Data sẽ hỗ trợ người học cùng với các thiết bị
công nghệ, có thể học mọi lúc, mọi nơi không phân biệt khoảng cách địa lý. Điều
này tạo ra nhiều sự lựa chọn cho người học trong việc lựa chọn các cơ sở giáo dục
đáp ứng nhu cầu thụ hưởng dịch vụ của bản thân và tạo ra sự cạnh tranh toàn cầu
trong giáo dục. Bên cạnh đó, giáo dục là loại hàng hóa công cộng không thuần túy,
có khả năng loại trừ thông qua giá, do đó, khu vực tư nhân có thể lựa chọn cung cấp
dịch vụ và thu hồi chi phí thông qua học phí, tạo ra sự cạnh tranh giữa khu vực tư
nhân và khu vực Nhà nước. Từ đặc điểm này, để đảm bảo hiệu quả trong cung cấp
dịch vụ công giáo dục, Nhà nước có thể thực hiện đấu thầu/đặt hàng/giao nhiệm vụ
cho các cơ sở đáp ứng được yêu cầu về chất lượng dịch vụ, không phân biệt khu
vực tư nhân hay nhà nước; thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp GDCL quan tâm đổi mới
chất lượng giáo dục để cạnh tranh với các cơ sở giáo dục ngoài công lập.
Thứ ba, việc lựa chọn cung cấp dịch vụ công giáo dục phụ thuộc vào mục

tiêu của Nhà nước trong việc duy trì các lợi ích xã hội trong từng thời kỳ cụ thể.
Giáo dục có tính chất của một loại hàng hóa công cộng không thuần túy, có tính
cạnh tranh và khả năng loại trừ. Trong khi đó, nhận thức của người dân về lợi ích
của giáo dục và khả năng chi trả của họ ở các vùng miền, khu vực là khác nhau dẫn
đến sự lựa chọn khác nhau trong việc sử dụng dịch vụ, ảnh hưởng đến mục tiêu phát
triển xã hội nói chung của Nhà nước, của địa phương. Chính vì vậy, chính quyền địa
phương cần căn cứ vào đặc điểm về trình độ dân trí, khả năng thu nhập… của người


15

dân ở các vùng, các khu vực để có những quyết định đúng đắn trong lựa chọn cung
cấp hàng hóa công giáo dục. Chẳng hạn, đối với giáo dục tiểu học, khi người dân
(đặc biệt là khu vực nông thôn, miền núi, vùng đặc biệt khó khăn…) không nhận
thức được lợi ích của việc đến trường, Nhà nước muốn nâng cao trình độ dân trí để
góp phần thúc đẩy phát triển KT-XH thì cần thực hiện cung cấp dịch vụ giáo dục
miễn phí ở cấp tiểu học (thực hiện phổ cập tiểu học). Ở Việt Nam, Hiến pháp 2013
quy định “Nhà nước ưu tiên đầu tư và thu hút các nguồn đầu tư khác cho giáo dục;
chăm lo giáo dục mầm non; bảo đảm giáo dục tiểu học là bắt buộc, Nhà nước không
thu học phí; từng bước phổ cập giáo dục trung học” [50]; Luật Giáo dục quy định
“Phổ cập giáo dục mầm non cho trẻ em năm tuổi, phổ cập giáo dục tiểu học và phổ
cập giáo dục THCS” “Mọi công dân trong độ tuổi quy định có nghĩa vụ học tập để
đạt trình độ giáo dục phổ cập” [51].

1.1.2.2. Từ bên cầu của giáo dục
Xét từ phía cầu của giáo dục, hàng hóa công giáo dục có một số đặc tính như sau:
Một là, giáo dục là một điều kiện cơ bản để đảm bảo công bằng trong phát
triển xã hội. Công bằng về cơ hội giáo dục đảm bảo mọi người dân đều có cơ hội
tiếp cận giáo dục cơ bản, cung cấp cho những người có đủ điều kiện các trình độ
giáo dục tương ứng trong phạm vi nhất định và các quốc gia thường thực hiện yêu

cầu công bằng này thông qua các quy định về phổ cập giáo dục và giáo dục bắt
buộc. Tính công bằng trong thụ hưởng lợi ích của hàng hóa công giáo dục thể hiện
ở việc mọi người dân dù giàu hay nghèo cũng cần có nền tảng kiến thức cơ bản để
có khả năng tìm kiếm công ăn việc làm, góp phần nâng cao trình độ dân trí chung
của xã hội. Trong khi người giàu có khả năng chi trả và sẵn sàng chi trả cho việc
học từ mầm non cho đến hết các bậc học phổ thông và các bậc học cao hơn, những
người có thu nhập thấp, sống ở khu vực nông thôn, miền núi, vùng có điều kiện
kinh tế xã hội khó khăn lại gặp nhiều khó khăn trong việc chi trả cho việc học tập
của con cái. Yêu cầu đảm bảo công bằng trong giáo dục đòi hỏi Nhà nước có những
lựa chọn phù hợp trong việc cung cấp dịch vụ giáo dục, từ đó cần thiết phải xây
dựng các chính sách cụ thể để tạo ra cơ hội, điều kiện tương đương trong việc tiếp


16

cận dịch vụ giáo dục của người dân ở các vùng, miền, các dân tộc, các thành phần
và giới tính khác nhau, chẳng hạn như cung cấp miễn phí dịch vụ giáo dục đối với
giáo dục cấp thấp (tiểu học, THCS) và cho người dân ở khu vực có điều kiện KTXH đặc biệt khó khăn (vùng núi cao, hải đảo…).
Hai là, lợi ích tư nhân của việc học luôn nhỏ hơn lợi ích xã hội.
Lợi ích tư nhân của người học sau khi hoàn thành các chương trình giáo dục
là được trang bị kiến thức, kỹ năng để tìm kiếm việc làm và có thu nhập, đảm bảo
cho cuộc sống của bản thân. Trong khi đó, lợi ích xã hội bao gồm cả lợi ích mà các
cá nhân nhận được và những lợi ích mà cá nhân người học không nhận được (đóng
góp vào việc tăng lợi nhuận cho doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả triển khai các
chính sách kinh tế, xã hội của Nhà nước, giảm tệ nạn xã hội….). Mặc dù lợi ích xã
hội là rất lớn nhưng người học không quan tâm đến lợi ích xã hội, họ chỉ quan tâm
đến những lợi ích trực tiếp mà họ nhận được và quyết định đầu tư cho việc học trên
cơ sở so sánh giữa chi phí tư nhân và lợi ích tư nhân của việc học.
Người học chấp nhận chi trả cho dịch vụ giáo dục như thế nào phụ thuộc vào
nhận thức của họ về lợi ích tư nhân của giáo dục. Những người đánh giá cao vai trò

của giáo dục đối với sự phát triển nhân cách, trí tuệ của con em họ, sẽ sẵn sàng chi
trả cho dịch vụ giáo dục để con em họ được thụ hưởng chất lượng dịch vụ tốt nhất.
Vấn đề quan tâm của bộ phận này là chất lượng dịch vụ hơn là số tiền phải trả cho
dịch vụ. Ngược lại, những người chưa nhận thức đúng đắn vai trò, lợi ích của giáo
dục, không có khả năng thu nhập sẽ từ chối chi trả cho dịch vụ giáo dục. Đặc điểm
này tác động đến sự lựa chọn của Chính phủ, chính quyền địa phương trong việc
cung cấp hàng hóa công giáo dục và để đảm bảo cung cấp hàng hóa công giáo dục
một cách hiệu quả, cần xây dựng được hệ thống chỉ số cấp phát ngân sách cho giáo
dục ở các vùng một cách phù hợp.
Những đặc điểm trên của giáo dục có sự khác biệt ở loại hình giáo dục công
lập và giáo dục tư thục, đặc biệt là mức độ tác động qua lại giữa các đặc điểm đó ở
từng loại hình giáo dục với mục tiêu đảm bảo công bằng xã hội của Nhà nước. Giáo
dục công lập là một trong những công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện mục


17

tiêu công bằng xã hội và phụ thuộc nhiều hơn vào việc lựa chọn các mục tiêu của
Nhà nước trong từng thời kỳ. Vì vậy, trong khi kinh phí đầu tư cơ sở vật chất và
đảm bảo hoạt động của các trường tư thục từ nguồn kinh phí đầu tư ngoài NSNN
(doanh nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, cá nhân), thì các
trường công lập được đầu tư cơ sở vật chất và đảm bảo kinh phí hoạt động từ nguồn
NSNN. Nhà nước không hỗ trợ trực tiếp cho việc đầu tư cơ sở vật chất, đảm bảo
kinh phí hoạt động của các trường tư thục mà chủ yếu thông qua các chính sách
khuyến khích phát triển, tạo môi trường, hành lang pháp lý cho hoạt động của các
trường tư thục.

1.1.3. Hệ thống giáo dục quốc dân
Hệ thống giáo dục quốc dân của một nước là toàn bộ tổ chức và cấu trúc các
các cơ quan chuyên trách việc giáo dục và đào tạo cho thế hệ trẻ và công dân của

một quốc gia. Những tổ chức đó liên kết chặt chẽ với nhau hợp thành một hệ thống
hoàn chỉnh và cân đối thuộc hệ thống xã hội, được xây dựng theo những nguyên tắc
nhất định về tổ chức giáo dục và đào tạo nhằm đảm bảo thực hiện được chính sách
của quốc gia trong lĩnh vực giáo dục.
Hệ thống giáo dục quốc dân bao gồm hệ thống nhà trường, hệ thống các cơ
quan văn hóa – giáo dục ngoài nhà trường và hệ thống cơ quan quản lý giáo dục và
cơ quan nghiên cứu khoa học về quản lý giáo dục và dạy học. Trong các bộ phận
đó, hệ thống nhà trường giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống giáo dục. Vì vậy, khi nói
đến hệ thống giáo dục thường người ta nói đến hệ thống nhà trường.
Hệ thống giáo dục quốc dân của mỗi nước có những điểm đặc thù riêng trong
việc phân cấp, bậc đào tạo, hệ thống văn bằng, chứng chỉ, phân chia lứa tuổi các bậc
học… nhưng đều có những đặc điểm chung của hệ thống giáo dục quốc tế. Theo tổ
chức Giáo dục, Khoa học và Văn hóa của Liên hiệp quốc (UNESCO), hệ thống giáo
dục các nước đều có các bậc học cơ bản sau [62]:
- Bậc 0: Trước tiểu học (Pre-primary education);
- Bậc 1: Tiểu học (Primary education);
- Bậc 2: Trung học cơ sở (Lower secondary education);