Đánh giá thực trạng và nghiên cứu đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh vĩnh phúc

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM

NGUYỄN KÔNG TRÌNH

ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG VÀ NGHIÊN CỨU ĐỀ
XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN
VIỆC XỬ LÝ VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH
VỰC ĐẤT ĐAI TẠI TỈNH VĨNH PHÚC

Chuyên ngành : Quản lý đất đai
Mã số : 60.85.01.03

LUẬN VĂN THẠC SĨ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP

Người hướng dẫn khoa học: TS. Hoàng Văn Hùng

Thái Nguyên, năm 2014


i

LỜI CAM ĐOAN
- Tôi xin cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là
trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
- Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn
đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ
nguồn gốc.
Tác giả luận văn

Nguyễn Kông Trình

ii

LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện việc nghiên cứu đề tài, tôi đã nhận được sự
quan tâm giúp đỡ nhiệt tình, sự đóng góp quý báu của nhiều cá nhân và tập
thể đã tạo điều kiện thuận lợi để tôi hoàn thành luận văn này.
Lời đầu tiên, tôi xin chân thành cảm ơn TS Hoàng Văn Hùng - Trưởng
Khoa TN&MT, Trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên đã trực tiếp hướng
dẫn tôi trong suốt thời gian tôi nghiên cứu, thực hiện đề tài.
Tôi xin cảm ơn sự góp ý chân thành của các Thầy, Cô giáo đang công
tác tại Khoa Tài nguyên và Môi trường - Phòng Quản lý đào tạo sau Đại học,
Trường Đại học Nông lâm Thái Nguyên đã tạo điều kiện cho tôi thực hiện đề
tài.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban lãnh đạo Sở TN&MT tỉnh Vĩnh Phúc,
Phòng TN&MT các huyện, thành, thị trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc đã tạo điều
kiện giúp đỡ tôi trong thời gian nghiên cứu thực hiện luận văn tại địa phương.
Tôi xin cảm ơn tới gia đình, những người thân, đồng nghiệp và bạn bè
đã giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện đề tài.
Một lần nữa tôi xin trân trọng cảm ơn !
Tác giả luận văn

Nguyễn Kông Trình


3

MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1

1. Đặt vấn đề ................................................................................................. 1
2. Mục tiêu nghiên cứu.................................................................................. 2
2.1. Mục tiêu tổng quát ................................................................................. 2
2.2. Mục tiêu cụ thể....................................................................................... 2
2.3. Yêu cầu................................................................................................... 2
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .................................................. 3
3.1. Ý nghĩa khoa học ................................................................................... 3
3.2. Ý nghĩa thực tiễn .................................................................................... 3
Chương 1: TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU............................. 4
1.1. Cơ sở khoa học của đề tài ...................................................................... 4
1.1.1. Cơ sở lý luận của đề tài ................................................................... 4
1.1.2. Cơ sở pháp lý của đề tài .................................................................. 4
1.2. Khái quát về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ....................... 5
1.2.1. Khái niệm VPHC trong lĩnh vực đất đai......................................... 5
1.2.2. Phân loại VPHC trong lĩnh vực đất đai .......................................... 7
1.2.3. Các hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai ...................................... 9
1.3. Khái quát pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai hiện hành 16
1.3.1. Khái quát xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai .............................. 16
1.3.2. Chủ thể VPHC trong lĩnh vực đất đai ........................................... 18
1.3.3. Nguyên tắc xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai ........................ 19
1.3.4. Thời hiệu xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai........................... 20
1.3.5. Hình thức xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai .......................... 21
1.3.6. Mức xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai ................................... 24
1.3.7. Thẩm quyền xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai .......................... 30
1.3.8. Thủ tục xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai .................................. 33
1.3.9. Vai trò của pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai ............ 34


4

1.4. Các nghiên cứu trong nước liên quan đến hệ thống văn bản pháp luật
xử lý VPHC về đất đai ................................................................................ 34
1.4.1. Thời kỳ từ năm 1945 đến trước năm 1980 ................................... 34
1.4.2. Thời kỳ từ năm 1980 đến năm 1993 ............................................. 36
1.4.3. Thời kỳ từ năm 1993 đến năm 2003 ............................................. 37
1.4.4. Thời kỳ từ năm 2003 đến nay ....................................................... 38
Chương 2: ĐỊA ĐIỂM, ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP
NGHIÊN CỨU................................................................................................ 40
2.1. Địa điểm và thời gian nghiên cứu ....................................................... 40
2.1.1. Địa điểm nghiên cứu ..................................................................... 40
2.1.2. Thời gian nghiên cứu .................................................................... 40
2.2. Đối tượng nghiên cứu ......................................................................... 40
2.3. Nội dung nghiên cứu ............................................................................ 40
2.4. Phương pháp nghiên cứu...................................................................... 41
2.4.1. Phương pháp điều tra cơ bản ........................................................ 41
2.4.2. Phương pháp tổng hợp, thống kê, phân tích số liệu điều tra ........ 42
2.4.3. Phương pháp đánh giá, đối chiếu, so sánh, diễn giải .................... 42
2.4.4. Phương pháp tham khảo, kế thừa các tài liệu liên quan đến đề tài
................................................................................................................. 42
2.4.5. Phương pháp tổng hợp, quy nạp ................................................... 42
2.4.6. Phương pháp chuyên gia ............................................................... 42
Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ........................................................ 43
3.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên, kinh tế- xã hội ảnh hưởng tới đề tài
nghiên cứu ................................................................................................... 43
3.1.1. Điều kiện tự nhiên, tài nguyên và cảnh quan môi trường............. 43
3.1.2. Thực trạng phát triển kinh tế - xã hội ........................................... 47
3.1.3. Dân số, lao động............................................................................ 50
3.2. Đánh giá thực trạng về tình hình VPHC trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh
Vĩnh Phúc .................................................................................................... 52
3.2.1. Đánh giá thực trạng VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình cá

nhân theo đơn vị hành chính cấp huyện.................................................. 52


5

3.2.2. Đánh giá thực trạng VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình, cá
nhân theo hình thức vi phạm ................................................................... 55
3.3. Đánh giá kết quả xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn tỉnh
Vĩnh Phúc .................................................................................................... 57
3.3.1. Đánh giá kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình cá
nhân theo đơn vị hành chính cấp huyện.................................................. 57
3.3.2. Đánh giá kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình cá
nhân theo hình thức vi phạm ................................................................... 59
3.3.3. Đánh giá kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình cá
nhân theo hình thức xử lý ....................................................................... 61
3.3.4. Đánh giá sự hiểu biết của hộ gia đình, cá nhân về vi phạm hành
chính và xử lý vi phạm hành chính trong sử dụng đất theo vùng ...........
62
3.4. Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc xử lý vi phạm hành
chính trong lĩnh vực đất đai tại tỉnh Vĩnh Phúc .......................................... 65
3.4.1. Đề xuất một số nội dung nhằm hoàn thiện pháp luật đất đai........ 65
3.4.2. Hoàn thiện việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai..................... 66
3.4.3. Một số giải pháp nhằm bảo đảm việc xử lý VPHC trong lĩnh vực
đất đai
............................................................................................................ 66
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ...................................................................... 68
1. Kết luận ................................................................................................... 68
2. Kiến nghị ................................................................................................. 68
TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 70

6

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Ký hiệu

Chú giải

LĐĐ

: Luật Đất đai

VPHC

: Vi phạm hành chính

TNMT

: Tài nguyên và môi trường

UBND

: Uỷ ban nhân dân

SDĐ

: Sử dụng đất

TP

: Thành phố

TX

: Thị xã

STT

: Số thứ tự


vii

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU
Bảng 3.1: Chuyển dịch cơ cấu kinh tế giai đoạn 2001- 2010 ..........................48
Bảng 3.2: Một số chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2001- 2010 ..............49
Bảng 3.3: Thống kê các trường hợp VPHC của hộ gia đình, cá nhân trong
việc SDĐ theo đơn vị hành chính từ 2003 đến nay ............................52
Bảng 3.4: Thống kê các trường hợp VPHC của hộ gia đình, cá nhân trong
việc SDĐ theo vùng từ năm 2003 đến nay .........................................53
Bảng 3.5: Thống kê các trường hợp VPHC trong việc SDĐ của hộ gia
đình, cá nhân theo hình thức vi phạm từ năm 2003 đến nay ..............55
Bảng 3.6: Thống kê kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình
cá nhân theo đơn vị hành chính cấp huyện từ năm 2003 đến nay ......57
Bảng 3.7: Thống kê kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình,
cá nhân theo vùng từ năm 2003 đến nay .............................................58
Bảng 3.8: Thống kê kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình
cá nhân theo hình thức vi phạm từ năm 2003 đến nay .......................59
Bảng 3.9: Thống kê kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình
cá nhân theo hình thức xử lý ...............................................................61

Bảng 3.10: Đánh giá sự nhận biết của người dân về tình trạng xảy ra
VPHC trong SDĐ tại địa phương .......................................................62
Bảng 3.11: Đánh giá sự nhận biết của người dân về việc xử lý VPHC
trong SDĐ tại địa phương ...................................................................63
Bảng 3.12: Đánh giá sự hiểu biết của người dân về một số hành vi vi
phạm, hình thức xử lý và thẩm quyền xử lý VPHC trong SDĐ .........64


viii

DANH MỤC CÁC HÌNH
Hình 3.1 Bản đồ hành chính tỉnh Vĩnh Phúc .................................................. 43
Hình 3.2. Cơ cấu SDĐ của tỉnh Vĩnh Phúc năm 2012.................................... 46
Hình 3.3. Số các trường hợp vi phạm theo vùng ............................................ 54
Hình 3.4. Diện tích đất vi phạm theo vùng ..................................................... 54
Hình 3.5. Số các trường hợp vi phạm theo hình thức vi phạm ....................... 56
Hình 3.6. Diện tích đất vi phạm theo hình thức vi phạm ................................ 56
Hình 3.7. Số trường hợp vi phạm theo vùng................................................... 58
Hình 3.8. Diện tích đất vi phạm đã xử lý theo vùng ....................................... 59
Hình 3.9. Số trường hợp đã xử lý vi phạm theo hình thức xử lý .................... 60
Hình 3.10. Diện tích đất vi phạm đã xử lý theo hình thức vi phạm................ 60


1

MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá; là tư liệu sản xuất đặc
biệt trong sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; là thành phần quan trọng hàng
đầu của môi trường sống; là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ

sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng [28]. Đất đai là nguồn tài
nguyên thiên nhiên có hạn về diện tích và số lượng; cố định về vị trí địa lý và
không thể di dời được; đây chính là nguyên nhân chủ yếu tạo ra sự khác biệt
về giá trị giữa các diện tích đất có vị trí địa lý khác nhau với các tài sản khác.
Dưới góc độ chính trị pháp lý, đất đai là yếu tố cơ bản nhất của chủ quyền
lãnh thổ quốc gia [17].
Chính sách đất đai luôn được coi là một trong những chính sách lớn của
Đảng và Nhà nước. Hiến pháp năm 1980 đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân
về đất đai. Chế độ này được xác lập, duy trì, củng cố hoàn thiện qua các Luật
Đất đai (LĐĐ) năm 1987, LĐĐ năm 1993 và LĐĐ năm 2003. Đồng thời, Nhà
nước ban hành hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh quan
hệ pháp luật đất đai nhằm quản lý chặt chẽ, khai thác tiềm năng của đất đai
một cách hợp lý và sử dụng có hiệu quả, triệt để tiết kiệm đất, ngăn ngừa và
xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai [17].
Thực tế nhiều năm qua cho thấy tình trạng vi phạm trong quản lý và
SDĐ đai của các đối tượng xảy ra nhiều và phổ biến ở nhiều cấp, nhiều
ngành; điều này thể hiện số lượng đơn khiếu nại, tố cáo về lĩnh vực đất đai
hàng năm chiếm tỷ lệ cao (trên 80% tổng lượng đơn thư hàng năm của tỉnh
Vĩnh Phúc) [38]. Xảy ra thực trạng trên có nhiều nguyên nhân, trong đó có
nguyên nhân cơ bản là: các VPHC chưa được phát hiện kịp thời, đầy đủ và
việc xử lý chưa nghiêm minh; việc chấp hành và thực thi các quyết định xử


2

phạt VPHC chưa kiên quyết, triệt để; quy định của pháp luật đất đai về
xử phạt


3

VPHC còn có nhiều vướng mắc, bất cập, có quy định chưa có tính khả thi.
Vĩnh Phúc là một tỉnh đang phát triển mạnh mẽ cả về kinh tế lẫn phát
triển về cơ sở hạ tầng, công tác quản lý về đất đai gặp nhiều khó khăn. Nhiều
hành vi VPHC về đất đai vẫn xảy ra, đòi hỏi cần phải có nghiên cứu tổng thể
hệ thống pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về
đất đai nói chung và về việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng.
Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Đánh giá thực trạng và nghiên cứu
một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh
vực đất đai tại tỉnh Vĩnh Phúc” là rất cần thiết và cấp bách nhằm góp phần
hoàn thiện về công tác quản lý nhà nước về đất đai của tỉnh Vĩnh Phúc nói
chung và các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai nói riêng, đặc
biệt trong bối cảnh Nhà nước ta đang sửa đổi LĐĐ năm 2003.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu tổng quát
Đánh

, kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ

của hộ gia đình, cá nhân và đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện việc xử
lý VPHC về

tỉnh Vĩnh Phúc từ năm 2003 đến nay.

2.2. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá được thực trạng VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình, cá
nhân trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn từ 2003 đến nay;
- Đánh giá được kết quả xử lý VPHC trong việc SDĐ của hộ gia đình, cá
nhân trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc giai đoạn từ 2003 đến nay;
- Đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả trong công tác xử lý VPHC trong

SDĐ của hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc.
2.3. Yêu cầu
- Nắm vững các quy định của pháp luật về xác định và xử lý VPHC
trong việc SDĐ;
- Các nguồn số liệu, tài liệu điều tra thu thập trên địa bàn nghiên cứu
/>Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu


4

phải phản ánh đúng thực tế, đánh giá đẩy đủ, trung thực, khách quan, khoa
học, đảm bảo lô gíc và hệ thống. Số liệu phải được điều tra thu thập từ 2
nguồn là thứ cấp và sơ cấp;
- Giải pháp đề xuất phải đảm bảo khoa học, đúng với chính sách pháp
luật của nhà nước, phù hợp với thực tế ở địa phương và có tính khả thi.
3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
3.1. Ý nghĩa khoa học
- Góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về xử lý VPHC và pháp luật xử lý

VPHC trong lĩnh vực đất đai ở Việt Nam;
- Tạo lập cơ sở khoa học trong việc đề xuất các giải pháp nhằm hoàn
thiện việc xử lý VPHC trong lĩnh vực đất đai ở nước ta hiện nay.
3.2. Ý nghĩa thực tiễn
- Làm tài liệu tham khảo cho các chuyên gia xây dựng pháp luật về xử lý
VPHC trong lĩnh vực đất đai;
- Góp phần nâng cao hiệu quả trong công tác quản lý nói chung và xử lý
VPHC về đất đai nói riêng tại tỉnh Vĩnh Phúc.

Số hóa bởi Trung tâm Học

liệu

/>

5

Chương 1

TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1. Cơ sở khoa học của đề tài
1.1.1. Cơ sở lý luận của đề tài
Đất đai ngày càng thể hiện được tầm quan trọng bậc nhất trong việc ảnh
hưởng tới sự phát triển toàn diện của đất nước. Việc làm thế nào để quản lý và
SDĐ một cách tiết kiệm, hiệu quả nhất là vấn đề luôn luôn được nhà nước ta
coi trọng. Nó được thể hiện qua việc nhà nước ta dần hoàn thiện pháp luật đất
đai qua các thời kỳ và giai đoạn gần đây nhất là LĐĐ năm 2003 [17]. Tuy
nhiên, nó chỉ đáp ứng được phần nào trong việc quản lý và SDĐ mà còn
nhiều bất cập trong việc quản lý và xử lý các vi phạm về đất đai. Ngoài việc
pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập thì việc quản lý SDĐ ở các địa phương
nói chung và tỉnh Vĩnh Phúc nói riêng còn nhiều hạn chế trong việc phát hiện
và xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm về đất đai dẫn đến việc vi phạm về
đất đai là khá phổ biến trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc.
Từ khi tái lập tỉnh (năm 1997) đến nay, Vĩnh Phúc đã và đang đạt được
nhiều thành tựu to lớn trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội. Đó là do việc
SDĐ có hiệu quả, tuy nhiên “Tình trạng lấn, chiếm, làm nhà trái phép trên
đất nông nghiệp, vi phạm hành lang, chuyển đổi, chuyển nhượng đất ở, đất
nông nghiệp không đúng pháp luật, không đúng thẩm quyền diễn ra phổ biến
ở các địa phương” [31]. Trong khi đó việc phát hiện còn chưa kịp thời, việc
xử lý còn chưa nghiêm, chưa đủ tính răn đe, gây mất công bằng trong việc

SDĐ. Nhiều trường hợp dẫn tới tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai gây
mất ổn định xã hội tại địa phương.
1.1.2. Cơ sở pháp lý của đề tài
Một số văn bản pháp lý liên quan đến vấn đề nghiên cứu của đề tài:
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

6

- Hiến pháp Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992; [20]
- Luật Đất đai năm 2003; [22]
- Pháp lệnh xử lý VPHC năm 2002 đã được sửa đổi năm 2007 và năm
2008; [34],[35],[36]
- Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính
phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai; [6]
- Nghị định số 181/2004/ NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 của Chính
phủ về thi hành Luật Đất đai; [7]
- Nghị định số 128/2008/NĐ-CP ngày 16 tháng 12 năm 2008 của Chính
phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Xử lý VPHC năm
2002 và Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh Xử lý VPHC
năm 2008; [8]
- Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm 2009 của Chính
phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai; [9]
- Thông tư số 16/2010/TT-BTNMT ngày 26 tháng 8 năm 2010 của Bộ
Tài nguyên và Môi trường quy định trình tự, thủ tục cưỡng chế thi hành quyết
định xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai; [2]
1.2. Khái quát về vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai
1.2.1. Khái niệm VPHC trong lĩnh vực đất đai

1.2.1.1. Khái niệm VPHC
Ở một số nước trên thế giới, VPHC thường được hiểu chung là “các
hành vi vi phạm pháp luật mà không phải là tội phạm, bị xử phạt bằng các
chế tài hành chính” [14].
Ở Việt Nam, định nghĩa VPHC lần đầu tiên được nêu tại Điều 1, Pháp
lệnh xử phạt VPHC ngày 30/11/1989 như sau:
“VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện một cách cố ý hoặc vô
ý, xâm phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm hình sự
và theo quy định của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.[15]
/>Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu


7

Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1995 và sau đó là Pháp lệnh xử lý VPHC
năm 2002, không định nghĩa VPHC trực tiếp mà được quy định một cách gián
tiếp thông qua khái niệm “xử phạt VPHC”:
“Xử phạt VPHC được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức (sau đây gọi
chung là cá nhân, tổ chức) có hành vi cố ý hoặc vô vi phạm các quy định của
pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo quy định
của pháp luật phải bị xử phạt hành chính”.[34]
Hiện nay, có nhiều quan điểm cho rằng VPHC có lẽ còn nguy hiểm hơn
nhiều lần một số tội phạm nặng nhất như giết người, vì chúng giết môi trường
sống của con người, tức là gián tiếp, có khi là trực tiếp giết nhiều người và
hủy hoại môi trường sống của nhiều thế hệ mai sau. Vì vậy, “VPHC ở nước
ta là loại hành vi gây bất ổn cho xã hội rất lớn, gây nguy hiểm cho xã hội rất
lớn so với nhiều nước”. [18]
Tuy nhiên về mặt lý luận chung, các nhà khoa học pháp lý đều thừa nhận:
“VPHC là hành vi do cá nhân, tổ chức thực hiện với lỗi cố ý hoặc vô ý,

vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội
phạm và phải bị xử phạt hành chính theo quy định của pháp luật” [30].
1.2.1.2. Khái niệm VPHC trong lĩnh vực đất đai
Các nhà khoa học pháp lý đã đưa ra khái niệm vi phạm pháp luật đất đai
như sau:
Vi phạm pháp luật đất đai là hành vi trái pháp luật, được thực hiện một
cách cố ý hoặc vô ý, xâm phạm đến quyền, lợi ích của Nhà nước, với vai trò
là đại diện cho chủ sở hữu, quyền và lợi ích của người SDĐ đai, cũng như
các quy định và chế độ sử dụng các loại đất [33].
Khái niệm VPHC trong lĩnh vực quản lý, SDĐ đai lần đầu tiên được ghi
nhận tại Điểm 1 mục I Thông tư số 278-TT/ĐC ngày 07/3/1997 của Tổng cục
Địa chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 04-CP ngày 10/01/1997 của
Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai: “VPHC trong lĩnh vực
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

8

quản lý, SDĐ đai là những hành vi làm trái với quy định về quản lý, SDĐ đai
nhưng chưa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự” [27]. Khái niệm này
mới chỉ phản ánh được mặt khách quan của vi phạm, mà không đề cập đến
mặt chủ quan và chủ thể của VPHC.
Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của
Chính phủ về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định
số 182/2004/NĐ-CP) đã sửa lại khái niệm trên như sau:
“VPHC trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi
cố ý hoặc vô ý của cá nhân, tổ chức vi phạm các quy định của pháp luật về
đất đai mà không phải là tội phạm và theo quy định của pháp luật phải bị xử

phạt hành chính” [8].
Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ngày 11 tháng 11 năm
2009 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (sau đây gọi là Nghị định số
105/2009/NĐ-CP) đã sửa đổi, bổ sung thêm chủ thể VPHC trong lĩnh vực đất
đai:
“VPHC trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi
cố ý hoặc vô ý của người SDĐ, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt
động dịch vụ về đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà
chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp
luật”[9].
1.2.2. Phân loại VPHC trong lĩnh vực đất đai
Căn cứ vào tính chất, mức độ hậu quả của hành vi VPHC, vào khách thể
và chủ thể VPHC trong lĩnh vực đất đai, chúng ta có thể phân loại VPHC về
đất đai thành các nhóm như sau:
a) Căn cứ dấu hiệu khách quan là hành vi và tính chất, mức độ nguy
hiểm của hành vi VPHC thì có hành vi bị xử phạt bằng hình thức cảnh cáo, có
hành vi vi phạm bị xử phạt bằng tiền; có hành vi bị xử phạt bằng tiền và bị

Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

9

buộc phải khắc phục hậu quả, có hành vi không bị buộc phải khắc phục hậu
quả. Ví dụ: hành vi SDĐ không đúng mục đích có thể bị phạt cảnh cáo, có thể

Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

10

phạt tiền từ hai trăm nghìn (200.000) đồng đến năm trăm nghìn (500.000)
đồng nếu hậu quả của hành vi thuộc mức một (1), giá trị quyền SDĐ đối với
diện tích đất vi phạm quy thành tiền dưới ba mươi triệu (30.000.000) đồng đối
với đất nông nghiệp, dưới một trăm năm mươi triệu (150.000.000) đồng đối
với đất phi nông nghiệp (điểm a, khoản 1, Điều 8 Nghị định 105/2009/NĐCP) [9]. Các hành vi VPHC trên Mức 1 nêu trên thì không được phạt cảnh
cáo mà đều phải xử phạt bằng tiền. Các hành vi SDĐ sai mục đích đều bị
buộc khôi phục lại tình trạng của đất như trước khi vi phạm.
b) Căn cứ vào khách thể là các quan hệ pháp luật đất đai để phân
thành 2 nhóm là nhóm hành vi VPHC trong SDĐ và nhóm hành vi VPHC
trong hoạt động dịch vụ về đất đai.
Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định tổng số có 17 hành vi VPHC, bị
xử phạt, trong đó có 14 hành vi VPHC trong SDĐ và 03 hành vi VPHC trong
hoạt động dịch vụ về đất đai.
c) Căn cứ vào chủ thể là đối tượng VPHC, để phân loại thành nhóm bị
xử phạt VPHC bằng tiền và nhóm bị xử lý kỷ luật theo pháp luật về cán bộ,
công chức hoặc xử lý theo pháp luật hình sự. Ví dụ: Khoản 2 Điều 2 Nghị
định số 105/2009/NĐ-CP quy định: Cán bộ, công chức trong khi thi hành
công vụ có hành vi vi phạm pháp luật về quản lý đất đai sẽ bị xử lý kỷ luật
theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức; trường hợp hành vi có dấu
hiệu cấu thành tội phạm sẽ bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của
pháp luật [9].
d) Căn cứ vào dấu hiệu chủ quan là yếu tố lỗi của VPHC trong lĩnh vực
đất đai, có thể phân loại hành vi vi phạm do lỗi cố ý, hành vi vi phạm do lỗi
vô ý. Ví dụ: khoản 2 Điều 1 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định, VPHC
trong lĩnh vực đất đai quy định trong Nghị định này là hành vi cố ý hoặc vô ý

của người SDĐ, tổ chức, cá nhân có liên quan, tổ chức hoạt động dịch vụ về
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

11

đất đai vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai mà chưa đến mức bị truy
cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật [9].
1.2.3. Các hành vi VPHC trong lĩnh vực đất đai
Nghị định số 105/2009/NĐ-CP quy định tổng số có 17 hành vi vi phạm
và bị xử phạt, trong đó có 14 hành vi VPHC trong sử dụng đất và 03 hành vi
VPHC trong hoạt động dịch vụ về đất đai. So với Nghị định số 182/2004/NĐCP, có một số hành vi bị loại bỏ và một số hành vi được bổ sung, cụ thể:
Nghị định số 105/2009/NĐ-CP loại bỏ 02 hành vi:
- Bỏ hành vi "chậm thực hiện bồi thường và chậm nộp tiền sử dụng đất,
tiền thuê đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho
thuê đất cho phép" [8]. Việc bỏ hành vi này vì việc chậm thực hiện bồi
thường là hành vi vi phạm của cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ thực
hiện việc bồi thường, không phải là hành vi của người có đất bị thu hồi; do đó
không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định.
- Bỏ hành vi "chậm nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất mà không được
cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất cho phép” [8]. Việc
bỏ hành vi này vì đã được xử lý theo quy định của pháp luật về tài chính.
Nghị định số 105/2009/NĐ-CP bổ sung 03 hành vi:
- Nhận chuyển quyền sử dụng đất nhưng không đủ điều kiện nhận
chuyển quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 103 của Nghị định
số
181/2004/NĐ-CP;
- Chậm đưa đất vào sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai;

- Chậm hoặc không cung cấp thông tin, giấy tờ, tài liệu có liên quan đến
việc thanh tra, kiểm tra; cản trở việc thanh tra, kiểm tra về đất đai.
Các hành vi VPHC được quy định trong Nghị định số 105/2009/NĐCP, gồm:
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

12

Một là, sử dụng đất không đúng mục đích (Điều 8). Hành vi này được
khoản 1 Điều 3 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP định nghĩa là hành vi sử dụng

Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

13

đất không đúng với mục đích sử dụng, loại đất ghi trong Giấy chứng nhận
quyền sử dụng đất hoặc Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu
nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc quyết định giao đất, quyết định cho
thuê đất, quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất hoặc giấy tờ khác
về quyền sử dụng đất quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của LĐĐ [9].
Hành vi sử dụng đất không đúng mục đích đối với 04 loại đất là:
- Chuyển đất chuyên trồng lúa nước sang đất phi nông nghiệp, chuyển
đất trồng cây lâu năm sang đất ao, hồ, đầm, nuôi trồng thuỷ sản sử dụng nước
mặn;
- Chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ sang sử dụng vào mục

đích khác;
- Chuyển từ đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao không thu tiền sử
dụng đất sang đất phi nông nghiệp theo quy định phải nộp tiền sử dụng đất
hoặc chuyển từ đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở;
- Sử dụng đất để xây dựng công trình, đầu tư bất động sản thuộc khu vực
đô thị, khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế trái với quy hoạch sử
dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được công bố;
Hai là, lấn, chiếm đất (Điều 9). Khoản 2 và khoản 3 Điều 3 Nghị định số
105/2009/NĐ-CP lần lượt định nghĩa:
- Lấn đất là việc người đang sử dụng đất tự chuyển dịch mốc giới hoặc
ranh giới thửa đất để mở rộng diện tích đất [9].
- Chiếm đất là việc sử dụng đất mà không được cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền cho phép hoặc không được chủ sử dụng đất cho phép hoặc việc
sử dụng đất do được Nhà nước tạm giao hoặc mượn đất nhưng hết thời hạn
tạm giao, mượn đất mà không trả lại [9].
Ba là, huỷ hoại đất (Điều 10). Hành vi này không được Nghị định số
105/2009/NĐ-CP chính thức định nghĩa. Tuy nhiên căn cứ vào quy định tại
Điều 10 của Nghị định số 105/2009/NĐ-CP, chúng ta có thể hiểu hủy hoại đất
/>Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu


14

là hành vi làm suy giảm chất lượng đất hoặc làm biến dạng địa hình hoặc gây
ô nhiễm đất dẫn đến hậu quả làm cho đất giảm hoặc mất khả năng sử dụng
theo mục đích sử dụng đã được xác định.
Bốn là, gây cản trở cho việc sử dụng đất của người khác (Điều 11).
Khoản 4 Điều 3 Nghị định số 105/2009/NĐ-CP định nghĩa gây cản trở cho
việc sử dụng đất của người khác là hành vi đưa vật liệu xây dựng, chất thải,

chất độc hại hay các vật khác lên thửa đất của người khác hoặc lên thửa đất
của mình hoặc đào bới, xây tường, làm hàng rào và các hành vi khác mà hành
vi này gây cản trở, làm giảm khả năng sử dụng đất của người khác hoặc gây
thiệt hại cho việc sử dụng đất của người khác [9].
Năm là, chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng
cho quyền sử dụng đất hoặc thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng
đất mà không thực hiện đúng thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật
về đất đai. Nghị định số 105/2009/NĐ-CP không có giải thích về hành vi này,
nhưng chúng ta có thể hiểu là người sử dụng đất khi thực hiện các quyền của
người sử dụng đất đã không tuân thủ theo đúng quy định của pháp luật đất đai.
Sáu là, tự ý chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại,
thừa kế, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất đối với đất
không đủ điều kiện. Hành vi này cũng không được Nghị định số
105/2009/NĐ-CP giải thích, nhưng có thể hiểu là đất không đủ điều kiện để
thực hiện các quyền theo quy định tại Điều 106 LĐĐ năm 2003, cụ thể là:
quyền sử dụng đất được chuyển nhượng phải có giấy chứng nhận quyền sử
dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; đất không có
tranh chấp; quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án; trong
thời hạn sử dụng đất.
Bảy là, nhận chuyển quyền sử dụng đất nhưng không đủ điều kiện nhận
chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai.
Giống với hai hành vi trên, hành vi này cũng không được định nghĩa rõ ràng
/>Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu


15

trong Nghị định số 105/2009/NĐ-CP. Tuy nhiên, cơ quan chủ trì soạn thảo
Nghị định cho rằng cần phải quy định hành vi này, bởi vì:

“Tại Điều 103 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP quy định điều kiện
nhận chuyển quyền sử dụng đất là cơ sở để quy định hình thức xử phạt đối với
người có hành vi nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho, nhận góp vốn bằng
quyền sử dụng đất nhưng không đủ điều kiện nhận chuyển quyền sử dụng
đất”. [3].
Tám là, không đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu, không đăng ký biến
động quyền sử dụng đất, đăng ký không đúng loại đất, không đăng ký khi
chuyển mục đích sử dụng đất, không đăng ký gia hạn sử dụng đất khi hết hạn
sử dụng đất mà vẫn đang sử dụng đất. Đây là hành vi không thực hiện đúng
các quy định về đăng ký quyền sử dụng đất quy định tại Điều 46 của LĐĐ
năm 2003 và Điều 38, Điều 39 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29
tháng 10 năm 2004 về thi hành LĐĐ. So với quy định về cố ý đăng ký không
đúng loại đất, không đăng ký khi chuyển mục đích sử dụng đất tại Điều 15
Nghị định số 182/2004/NĐ-CP thì Nghị định số 105/2009/NĐ-CP đã quy
định thêm các hành vi không đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu, không đăng
ký biến động quyền sử dụng đất, không đăng ký gia hạn sử dụng đất khi hết
hạn sử dụng đất mà vẫn đang sử dụng đất.
- Đối với hành vi không đăng ký biến động quyền sử dụng đất, nội dung
này trùng với nhiều nội dung khác đã được quy định trong Nghị định số
105/2009/NĐ-CP.
- Đối với hành vi không đăng ký khi chuyển mục đích sử dụng đất, nội
dung của nó trùng với quy định về sử dụng đất không đúng mục đích. Bởi vì,
nếu người dân đăng ký khi chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của
pháp luật tức là họ đã sử dụng đất đúng mục đích và ngược lại nếu họ không
đăng ký mà cứ sử dụng thì là sử dụng đất không đúng mục đích. Trong trường
hợp này, cơ quan có thẩm quyền có khó khăn, vướng mắc trong việc áp dụng
/>Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

16

điều luật để xử phạt. Quy định không rõ ràng này dễ dẫn đến tình trạng tùy
tiện trong việc áp dụng pháp luật và phát sinh các tiêu cực trong công tác xử
lý vi phạm.
Chín là, hành vi gây cản trở trong việc Nhà nước giao đất, cho thuê đất,
thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng. Trước đây hành vi này được
Điều 18 của Nghị định số 182/2004/NĐ-CP quy định là “Cố ý gây cản trở
cho việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất” [8]. Các dạng cụ thể của hành vi
được quy định rõ tại khoản 1 và khoản 2 Điều 16 của Nghị định số
105/2009/NĐ-CP về cơ bản vẫn giữ nguyên như Điều 18 của Nghị định số
182/2004/NĐ-CP chỉ bổ sung thêm cụm từ “bồi thường, giải phóng mặt
bằng”, bao gồm: hành vi không có mặt tại địa điểm để bàn giao đất theo yêu
cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không có lý do chính đáng; hành
vi ngăn cản cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành
xác định mốc giới, bàn giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, bồi thường, giải
phóng mặt bằng. Mặc dù, Nghị định số 105/2009/NĐ-CP đã bổ sung thêm
hành vi gây cản trở trong việc bồi thường giải phóng mặt bằng nhưng vẫn
chưa giải quyết được vướng mắc của các địa phương trong việc thực hiện
công tác này đó là: tại điểm a khoản 3 Điều 29 của Nghị định số 69/2009/NĐCP quy định “Chủ đầu tư tiến hành khảo sát, đo đạc lập bản đồ khu vực dự
án ngay sau khi được chấp thuận chủ trương đầu tư” [10]. Tuy nhiên, khi các
chủ đầu tư tiến hành các công việc này, người sử dụng đất cản trở không cho
họ vào thửa đất của mình để đo vẽ, kiểm đếm khiến cho công tác bồi thường
giải phóng mặt bằng không thực hiện được. Nhưng hành vi này của người dân
lại không bị xử phạt do Nghị định số 105/2009/NĐ-CP không quy định hành
vi này. Như vậy, nhà làm luật cần bổ sung hành vi này vào Nghị định quy định
về xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai trong thời gian tới.
Mười là, hành vi không trả lại đất đúng thời hạn theo quyết định thu hồi
đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Về cơ bản nội dung Điều 17 của
/>Số hóa bởi Trung tâm Học

liệu