Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố cẩm phả, tỉnh quảng ninh

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH

NGUYỄN THỊ THU HƯƠNG

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TẠI THÀNH PHỐ CẨM PHẢ, TỈNH QUẢNG NINH
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: TS. Tạ Thị Thanh Huyền

THÁI NGUYÊN - 2014


i

LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn của tôi
là trung thực và chưa hề được dùng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã
được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn này đều đã được chỉ rõ nguồn
gốc.
Thái Nguyên, tháng 3 năm 2014
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Hương

ii

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin chân thành cảm ơn:
Ban giám hiệu, Phòng QLĐT Sau đại học, Trường Đại học Kinh tế và Quản
trị kinh doanh Thái Nguyên đã tạo điều kiện thuận lợi giúp đỡ tôi trong quá trình
học tập, nghiên cứu để hoàn thành luận văn.
Thành ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các phòng, ban, ngành của
Thành phố Cẩm Phả - Tỉnh Quảng Ninh đã tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp cho tôi
số liệu, kiến thức, kinh nghiệm thực tế về công tác quản lý ngân sách nhà nước của
Thành phố.
Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Cô giáo TS. Tạ Thị Thanh Huyền
đã tận tình chỉ dẫn và giúp đỡ tôi hoàn thành luận văn.
Tôi xin gửi lời cảm ơn tới các đồng chí, đồng nghiệp, bè bạn... và gia đình đã
tạo mọi điều kiện giúp đỡ, động viên khích lệ tôi, đồng thời có những ý kiến đóng
góp trong quá trình tôi thực hiện và hoàn thành luận văn.
Thái Nguyên, tháng 3 năm 2014
Tác giả luận văn

Nguyễn Thị Thu Hương


3

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................... i
LỜI CẢM ƠN ...........................................................................................................
ii MỤC LỤC ................................................................................................................
iii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ....................................................................

vi DANH MỤC BẢNG ...............................................................................................
vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ.........................................................................................
viii

DANH

MỤC

SƠ

ĐỒ

............................................................................................. viii DANH MỤC HÌNH
...............................................................................................

viii

MỞ

ĐẦU

....................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1
2.
Tình
hình
nghiên
cứu
..............................................................2

liên

quan

đến

đề

tài

3. Mục tiêu nghiên cứu................................................................................................3
3.1. Mục tiêu chung.....................................................................................................3
3.2.
Mục
tiêu
cụ
.....................................................................................................3

thể

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn .....................................................5
5. Đóng góp mới của luận văn ....................................................................................5
6. Kết cấu của luận văn ...............................................................................................5
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH
NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN, THÀNH PHỐ............................................................6
1.1. Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước, quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện,
thành phố .....................................................................................................................6
1.1.1. Ngân sách nhà nước ..........................................................................................6
1.1.2. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, thành phố.........................16
1.1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện,

thành phố ...................................................................................................................24
1.2. Cơ sở thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước.................................................26


4

1.2.1. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của một số nước trên thế
giới..................26


5

Việt Nam ...................................................................................................................29
1.2.3. Những bài học kinh nghiệm trong công tác quản lý ngân sách đối với Thành
phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh ................................................................................33
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................34
2.1. Câu hỏi nghiên cứu ............................................................................................34
2.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................34
2.2.1. Phương pháp luận............................................................................................34
2.2.2. Các phương pháp nghiên cứu..........................................................................34
2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .............................................................................37
2.3.

.......37

2.3.2

.......37

Chương 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC
TẠI THÀNH PHỐ CẨM PHẢ, TỈNH QUẢNG NINH.......................................39
3.1. Đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh ......39
3.1.1. Điều kiện tự nhiên ...........................................................................................39
3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................40
3.1.3. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội ..................................43
3.2. Thực trạng về công tác quản lý và điều hành ngân sách nhà nước ở thành phố
Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh .......................................................................................44
3.2.1. Hệ thống tổ chức quản lý NSNN trên địa bàn thành phố Cẩm Phả ................44
3.2.2. Công tác quản lý và điều hành ngân sách thành phố Cẩm Phả.......................46
3.2.3. Thực trạng công tác thu Ngân sách thành phố Cẩm Phả .................................48
3.2.4. Thực trạng công tác chi Ngân sách..................................................................61
3.2.5. Thực trạng tình hình cân đối ngân sách thành phố Cẩm Phả..........................71
3.3. Phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến công tác quản lý ngân sách nhà nước tại
Thành phố Cẩm Phả tỉnh QN
.................................................................................................74


6

3.4. Đánh giá thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố Cẩm
Phả qua 3 năm 20112013................................................................................................76
3.4.1. Một số kết quả đạt được ..................................................................................76


7

3.4.2. Những hạn chế ................................................................................................80
3.4.3. Nguyên nhân những hạn chế trong quản lý Ngân sách...................................88
Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ CẨM PHẢ, TỈNH QUẢNG
NINH.............. 90
4.1. Cơ sở đề ra giải pháp..........................................................................................90
4.2. Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội thành phố Cẩm Phả giai đoạn 2011-2015,
tầm nhìn 2020............................................................................................................90
4.2.1. Mục tiêu tổng quát ..........................................................................................90
4.2.2. Chỉ tiêu chủ yếu ..............................................................................................90
4.3. Quan điểm quản lý ngân sách nhà nước TP Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh ..........91
4.4. Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố Cẩm
Phả trong giai đoạn 2014-2015, tầm nhìn đến năm 2020
................................................92
4.4.1. Đổi mới trong công tác lập dự toán.................................................................92
4.4.2. Đổi mới công tác chấp hành Ngân sách nhà nước ..........................................93
4.4.3. Công tác quyết toán NSNN.............................................................................99
4.4.4. Tăng cường công tác thanh tra tài chính và kiểm soát chi NSNN ................100
4.4.5. Tăng cường mối quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy
quản lý ngân sách thành phố Cẩm Phả ...................................................................101
4.4.6. Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................101
4.4.7. Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý ngân sách thành phố.............................103
4.5. Kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoàn thiện tiêu chuẩn, định mức
chi NSNN; cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN ................................106
4.5.1. Về phân cấp nguồn thu..................................................................................106
4.5.2. Về phân cấp nhiệm vụ chi .............................................................................106
4.5.3. Hoàn thiện định mức phân bổ ngân sách ......................................................108
KẾT LUẬN ............................................................................................................110
TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................112


8

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNTB

: Chủ nghĩa tư bản

CNTB

: Chủ nghĩa tư bản

GDP

: Tổng sản phẩm xã hội

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

GTSX

: Giá trị sản xuất

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KBNN

: Kho bạc nhà nước

KT-XH

: Kinh tế - xã hội

NS

: Ngân sách

NSĐP

: Ngân sách địa phương

NSH

: Ngân sách huyện

NSNN

: Ngân sách nhà nước

NST

: Ngân sách tỉnh

NSTW

: Ngân sách Trung ương

NSX

: Ngân sách xã PTCS

: Phổ thông cơ sở QLNS

:

Quản lý ngân sách SXKD

:

Sản xuất kinh doanh TCNN

:

Tài chính nhà nước THCS
Trung học cơ sở THPT

:
:

Trung học phổ thông UBND
Ủy ban nhân dân XDCB
Xây dụng cơ bản

:
:


vii

DANH MỤC BẢNG

Bảng 3.1. Một số chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế thành phố Cẩm Phả từ năm 2011 đến
năm 2013 .................................................................................................41
Bảng 3.2: Thu ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2011 ........................................50
Bảng 3.3: Thu ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2012 ........................................52
Bảng 3.4: Thu Ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2013 .......................................55
Bảng 3.5: Tổng hợp thu ngân sách thành phố Cẩm Phả từ năm 2011 đến năm 201358
Bảng 3.6: Chi Ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2011 .........................................62
Bảng 3.7: Chi Ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2012 .........................................65
Bảng 3.8: Chi Ngân sách thành phố Cẩm Phả năm 2013 .........................................66
Bảng 3.9: Tổng hợp chi Ngân sách thành phố Cẩm Phả từ năm 2011 đến năm 2013
.....68
Bảng 3.10: Cân đối quyết toán ngân sách địa phương từ năm 2011 đến năm 2013.72
Bảng 3.11: Một số khoản chênh về thực hiện kế hoạch thu của phường Cẩm Phú
qua 2 năm 2012, 2013..............................................................................81
Bảng 3.12: Số thuế còn nợ năm 2013 của các đơn vị trên địa bàn thành phố
Cẩm Phả......................................................................................... . 83
Bảng 3.13: Thống kê số nợ XDCB đến năm 2013 ...................................................84
Bảng 3.14: Thống kê tình trạng chi sai nội dung của một số đơn vị trên địa bàn
thành phố Cẩm Phả
..................................................................................85


viii

DANH MỤC BIỂU ĐỒ
Biểu đồ 3.1. Cơ cấu kinh tế Thành phố Cẩm Phả .....................................................42
Biểu đồ 3.2. Thu - chi ngân sách năm 2011-2013 ...................................................73

DANH MỤC SƠ ĐỒ
Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước [10]. .........................................................10

Sơ đồ 1.2. Quy trình quản lý NSNN cấp huyện, thành phố [10] ..............................17
Sơ đồ 3.1. Sơ đồ tổ chức quản lý NSNN thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh ....44
Sơ đồ 4.1. Tóm tắt hiệu quả đạt được khi thực hiện các biện pháp ........................104

DANH MỤC HÌNH
....................................................39


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua thực hiện quá trình đổi mới của Đảng và Nhà nước,
nền kinh tế của đất nước có những tiến bộ vượt bậc, tạo ra những chuyển biến sâu
rộng trong toàn bộ nền kinh tế. Chúng ta đang có những bước cải cách rộng lớn trên
tất cả các lĩnh vực kinh tế của đất nước, tạo điều kiện hoà nhập với nền kinh tế
chung của thế giới, vừa thúc đẩy phát triển kinh tế đất nước, vừa giữ vững an ninh
quốc phòng, thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất
nước. Trong tổng thể của nền kinh tế đất nước nói chung, thì hệ thống tài chính đất
nước đóng vai trò hết sức quan trọng, nó là mạch máu nuôi dưỡng toàn bộ nền kinh
tế đất nước, điều phối mọi sự hoạt động về kinh tế - xã hội của một quốc gia, tạo ra
một vị thế chính trị vững chắc của một quốc gia trên trường quốc tế.
Trong hệ thống tài chính đất nước, ngân sách nhà nước được xem là bộ phận
quan trọng nhất, chi phối đến các thành tố khác. Ngân sách nhà nước tác động trực
tiếp và gián tiếp tới hầu hết các chủ thể, các đơn vị và các tổ chức trong xã hội.
Ngân sách nhà nước (NSNN) là công cụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô đối với bất kì nền
kinh tế nào trên thế giới, NSNN giữ vai trò chủ yếu trong huy động và phân phối
các nguồn lực của nền kinh tế nhằm đảm bảo hoạt động của Nhà nước, đồng thời
phân phối nguồn lực hợp lý để kinh tế phát triển nhanh, ổn định và bền vững.
Bên cạnh đó, NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân

chủ nhằm huy động cao nhất mọi nguồn lực của nền kinh tế xã hội để phục vụ chiến
lược phát triển kinh tế xã hội.
Trong những năm qua, cùng với quá trình đổi mới quản lý kinh tế, quản lý
NSNN đã có những đổi mới và mang lại những kết quả bước đầu rất quan trọng, tuy
nhiên thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội cũng đang đặt ra những yêu cầu mới, đòi
hỏi công tác quản lý ngân sách phải được tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hơn nữa.
Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố (gọi chung là ngân sách huyện) với
tư cách là một bộ phận hữu cơ của Ngân sách Nhà nước cùng ra đời, tồn tại và phát
triển cùng với sự tồn tại phát triển của hệ thống ngân sách Nhà nước. Nó có chức
năng trung gian giữa cấp ngân sách Trung ương; ngân sách Tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh) và ngân sách cấp xã, phường, thị
trấn (gọi chung là ngân sách xã). Quản lý và phân phối lại nguồn tài chính của địa


2

phương nhận từ ngân sách cấp trên hoặc từ nguồn thu được điều tiết theo quy định
phát sinh trên địa bàn cho hoạt động của bộ máy quản lý cấp huyện và bổ sung cân
đối cho hoạt động của cấp xã.
Cẩm Phả là Thành phố công nghiệp thuộc tỉnh Quảng Ninh; kinh tế, xã hội
trong những năm qua phát triển với tốc độ cao so với mặt bằng chung của Tỉnh.
Qua khảo sát cho thấy việc quản lý ngân sách (QLNS) đã đáp ứng được cơ bản các
yêu cầu theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật
NSNN; Sau gần 10 năm thực hiện Luật NSNN được Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ
2 thông qua ngày 16/12/2002 và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004, cân
đối ngân sách của Thành phố đang ngày càng được cải thiện, nguồn thu ngân sách
ngày càng tăng, từng bước đảm bảo đáp ứng được những yêu cầu chi thiết yếu của
bộ máy quản lý nhà nước, sự nghiệp kinh tế, văn hóa - xã hội, an ninh - quốc
phòng mà còn dành phần đáng kể cho đầu tư phát triển.
Tuy nhiên, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn chưa tương xứng với điều

kiện thực tế. Thu ngân sách hàng năm đều đạt và vượt kế hoạch những tình hình cân
đối ngân sách có lúc còn gặp khó khăn, việc xử lý nợ thuế tồn đọng chưa kiên quyết
ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách, tình trạng chi ngân sách phát sinh ngoài dự
toán vẫn còn. Chính vì vậy việc nâng cao hiệu quả quản lý NSNN là hết sức cần
thiết trong giai đoạn hiện nay.
Nhận thức được tầm quan trọng của công tác quản lý ngân sách mà cụ thể là
công tác quản lý ngân sách huyện cùng với những kiến thức đã được trang bị từ các
thầy cô của Trường Đại học kinh tế và Quản trị kinh doanh và từ thực tiễn công tác,
với mong muốn góp một phần nhỏ công sức của mình để tham gia vào công tác
quản lý ngân sách huyện ở địa phương được tốt hơn nên tác giả lựa chọn đề tài:
"Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý ngân sách nhà nước tại thành phố Cẩm
Phả, tỉnh Quảng Ninh".
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Quản lý NSNN nói chung và quản lý NSNN cấp huyện nói riêng đã và đang
được rất nhiều nhà quản lý kinh tế nghiên cứu. Có một số công trình nghiên cứu đã
công bố liên quan đến quản lý NSNN như:
- Dương Đức Quân (2005), Hoàn thiện quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Ninh Bình, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Học viện Chính trị - Quốc gia Hồ Chí
Minh.


3

- Trần Văn Lâm (2006), Giải pháp tăng cường quản lý ngân sách địa
phương góp phần thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh
Quảng Ninh, Luận văn thạc sỹ kinh tế, Học viện Tài chính Hà Nội.
- Nguyễn Thanh Toản (2007), Đổi mới quản lý ngân sách nhà nước trên địa
bàn tỉnh Vĩnh Phúc góp phần thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luận văn thạc sỹ
kinh tế, Học viện Chính trị - Quốc gia Hồ Chí Minh.
- Lương Ngọc Tuyền (2005), Hoàn thiện công tác kiểm soát chi thường

xuyên của ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước, Luận văn Thạc sỹ kinh tế,
Đại học Kinh tế TP.HCM.
Phần lớn các công trình nghiên cứu và các bài viết trên đều tập trung
nghiên cứu về các chính sách tài chính vĩ mô và quản lý NSNN nói chung hoặc
quản lý NSNN tại một địa phương đơn lẻ hoặc mới chỉ ra giải pháp QLNS áp dụng
cho từng vùng, miền cụ thể, các công trình nghiên cứu trên đã đề cập đến nhiều khía
cạnh khác nhau về quản lý NSNN nhưng những vấn đề nghiên cứu đã khá lạc hậu
so với tình hình hiện nay. Đặc biệt là với Thành phố Cẩm Phả chưa có công trình
nào nghiên cứu về quản lý NSNN cấp huyện trên địa bàn Thành phố.
Đề tài nghiên cứu của luận văn được thực hiện trên cơ sở kế thừa và phát
triển những thành quả của các đề tài trước.
3. Mục tiêu nghiên cứu
3.1. Mục tiêu chung
Nghiên cứu thực trạng, từ đó đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện công
tác QLNS thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh để góp phần vào việc quản lý và sử
dụng có hiệu quả nguồn ngân sách trên địa bàn Thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng
Ninh.
3.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa và làm rõ được cơ sở lý luận và thực tiễn về ngân sách nhà
nước và công tác quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện, thành phố.
- Phân tích, đánh giá được thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước
tại Thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh. Trên cơ sở nghiên cứu đó, tìm ra điểm
hợp lý và chưa hợp lý trong quản lý ngân sách nhà nước tại Thành phố Cẩm Phả
tỉnh Quảng Ninh.


4

- Đề xuất được một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách
nhà nước tại thành phố Cẩm Phả tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới.

5

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Đối tượng nghiên cứu

ực trạng công tác quản lý NSNN tại thành phố

Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh theo Luật NSNN năm 2002.
Phạm vi nghiên cứu trong luận văn chỉ

QLNS nhà

nước tại thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh.
Thời gian khảo sát thực trạng quản lý NSNN trên địa bàn Thành phố Cẩm
Phả, tỉnh Quảng Ninh từ năm 2011 đến năm 2013 và đề xuất định hướng, giải pháp
cho những năm tiếp theo.
5. Đóng góp mới của luận văn
Luận văn nghiên cứu nhằm góp phần hệ thống hóa các phân tích sâu một số
nội dung lý luận về quản lý NSNN nói chung và ngân sách thành phố nói riêng.
Đánh giá tổng hợp, khái quát bức tranh toàn cảnh và cận cảnh sâu về thực
trạng quản lý NSNN tại thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh, khẳng định những
thành công về công tác quản lý NSNN, chỉ rõ những bất cập, tồn tại, vấn đề đặt ra
và nguyên nhân của những mặt còn tồn tại. Đồng thời, đề xuất một số giải pháp,
kiến nghị cụ thể, có tính khả thi nhằm góp phần nâng cao hiệu quả công tác quản lý
NSNN tại thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh trong quá trình phát triển kinh tếxã hội của thành phố.
Trên cơ sở đề xuất một số giải pháp của Luận văn, thành phố Cẩm Phả nói
riêng, các địa phương khác nói chung có thể áp dụng vào thực tế, nhằm hoàn thiện
công tác quản lý ngân sách nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội,

an ninh - quốc phòng của địa phương.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và kiến nghị, nội dung luận văn gồm 4 chương:
Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý ngân sách nhà nước cấp
huyện, thành phố;
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu;
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý ngân sách nhà nước tại Thành phố
Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh;
Chương 4: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách
nhà nước tại Thành phố Cẩm Phả, tỉnh Quảng Ninh.


6

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN, THÀNH PHỐ
1.1. Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước, quản lý ngân sách nhà nước cấp
huyện, thành phố
1.1.1. Ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm ngân sách nhà nước
Lịch sử đã chứng minh rằng, sản xuất hàng hóa phát triển, chế độ tư hữu xuất
hiện và có sự phân chia giai cấp và đấu tranh giai cấp. Trong điều kiện lịch sử đó,
Nhà nước xuất hiện, đầu tiên là Nhà nước chiếm hữu nô lệ. Khi Nhà nước ra đời và
hoạt động để duy trì sự tồn tại của mình, Nhà nước đã dùng quyền lực chính trị
buộc các tổ chức và cá nhân trong xã hội phải đóng góp một phần thu nhập, của cải
cho Nhà nước nhằm tạo lập quỹ tiền tệ đáp ứng nhu cầu chi tiêu quốc gia. Như vậy,
sự ra đời của Nhà nước đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế gắn với hình thành,
phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ riêng có của mình, để phục vụ các chức năng,
nhiệm vụ hoạt động của Nhà nước, hình thành nên hoạt động tài chính nhà nước

(TCNN). Lịch sử đã chứng minh rằng TCNN gắn liền sự ra đời của Nhà nước và
cùng với sự xuất hiện của tiền tệ làm tiền tệ hoá các khoản thuế và chi tiêu của Nhà
nước. Bản chất của TCNN do bản chất Nhà nước quyết định, ỏ chế độ chính trị
khác nhau thì bản chất TCNN khác nhau.
Tài chính nhà nước tác động đến hoạt động và phát triển của toàn bộ nền kinh
tế xã hội, thể hiện qua quá trình phân phối và phân phối lại sản phẩm của xã hội.
TCNN đã hình thành trước so với ngân sách nhà nước (NSNN). Trong TCNN thì
NSNN là bộ phận chủ yếu, quan trọng nhất vì nó là quỹ tiền tệ lớn nhất. Qua kênh
thu NSNN huy động và tập trung một bộ phận các nguồn tài chính trong xã hội dưới
các hình thức như: thuế và các khoản thu không mang tính chất thuế, vay nợ của
chính phủ trong và ngoài nước, viện trợ quốc tế. Qua kênh chi: Nhà nước sử dụng
NSNN để cấp phát vốn, kinh phí, tài trợ về vốn cho các tổ chức kinh tế, các đơn vị
hành chính sự nghiệp… nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội trong
từng thời kỳ.


7

Như vậy NSNN gắn liền hoạt động của Nhà nước, là một trong những công
cụ hết sức quan trọng, không thể thiếu được nhằm đảm bảo hoạt động nhà nước. Nhà
nước ra đời, hình thành và phát triển gắn liền hình thành chế độ sở hữu và đấu tranh
giai cấp trong quá trình phát triển xã hội loài người, mang tính tất yếu và khách
quan, do vậy NSNN cũng mang tính khách quan. Khi không còn Nhà nước thì không
còn NSNN. Và bản chất Nhà nước quyết định bản chất NSNN, nhưng quản lý
NSNN là những tổ chức và con người cụ thể nên quản lý NSNN mang tính chủ
quan. Do vậy nhận thức đúng về bản chất của NSNN và vận dụng thực tiễn nhằm
nâng cao hiệu quả NSNN là cần thiết đối với mọi quốc gia, mọi cấp chính quyền.
Khi nói về ngân sách Nhà nước, có nhiều cách định nghĩa khác nhau về ngân
sách. Khái niệm về NSNN được hiểu đầy đủ theo Luật NSNN (2002):"Ngân sách
nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có

thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước".
Từ định nghĩa trên, ta có thể hiểu ngân sách nhà nước trên các khía cạnh:
+ Thứ nhất, ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính cơ bản hay rõ hơn là
bản dự toán thu, chi tài chính của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định;
+ Thứ hai: ngân sách nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính;
+ Thứ ba: ngân sách nhà nước là quỹ tiền tệ của nhà nước hay còn gọi là quỹ
ngân sách phục vụ việc thực hiện chức năng của nhà nước.
1.1.1.2. Cơ cấu ngân sách nhà nước
NSNN là một chỉnh thể kinh tế - xã hội, bao gồm nhiều nội dung thu - chi
được sắp xếp theo một cơ cấu nhất định, nói cách khác cơ cấu ngân sách chỉ mối
quan hệ giữa các nội dung thu - chi của NSNN trong những khoảng thời gian nhất
định nhằm phục vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nuớc. Nhìn vào cơ
cấu NSNN có thể cho thông tin về trình độ phát triển kinh tế - xã hội, khả năng nền
kinh tế, quản lý của Nhà nước.
Mối quan hệ trong cơ cấu NSNN được thể hiện như sau:
Thứ nhất: quan hệ tổng thu và tổng chi, quan hệ tổng thu và tổng chí với
tổng sản phẩm xã hội (GDP) thể hiện quy mô ngân sách; quan hệ tốc độ tăng thu và
tăng chi với tốc độ tăng trưởng nền kinh tế…các mối quan hệ này phản ảnh trình độ
phát triển của nền kinh tế của quốc gia hoặc địa phương nên cần xác định cho một


8

giai đoạn phát triển, thường là 5 năm. Và xây dựng kế hoạch cần xác định tỷ lệ các
mối quan hệ một cách hợp lý khoa học đảm bảo cân đối giữa thu và chi để thực hiện
các mục tiêu mà Nhà nước đặt ra.
Thứ hai, Cơ cấu NSNN được xem xét trong các mối quan hệ bên trong với
nội dung cơ bản của nó là thu và chi. Ví dụ: tỉ trọng thu các khoản thuế, phi lệ, phí
trong tổng thu, đây là nguồn thu chủ yếu mang tính chất bắt buộc, nguồn này càng

phải chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu thì mới đảm bảo đáp ứng nhu cầu chi tiêu của
chính phủ. Quan hệ chi đầu tư phát triển và chi cho tiêu dùng hợp lý ở từng quốc gia.
1.1.1.3. Hệ thống ngân sách nhà nước
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ
hữu cơ với nhau đã được xác định bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế - chính trị,
bởi pháp chế và các nguyên tắc tổ chức của bộ máy hành chính Nhà nước.
Tùy theo mô hình tổ chức hành chính mà tồn tại hình thức tổ chức hệ thống
NSNN. Ví dụ như ở những nước có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà
nước liên bang (như: Mỹ, Đức, Canada, Thụy Sĩ, Malaysia…) thì có 3 cấp ngân
sách: ngân sách liên bang, ngân sách bang, ngân sách địa phương, còn ở các nước
có mô hình tổ chức hành chính theo thể chế nhà nước thống nhất (như Anh, Pháp,
Ý…) có 2 cấp ngân sách: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ở Việt Nam, NSNN đã xuất hiện và tồn tại từ lâu gắn với hình thành nhà
nước. Trước năm 1945, NSNN chỉ nhằm phục vụ chủ yếu cho nhu cầu hưởng thụ
của vua chúa và nuôi dưỡng quân đội. Ví dụ: Giai đoạn thực dân pháp cai trị, thì
năm 1891 thành phố Hà Nội, Hải phòng được công nhận là 2 thành phố có ngân sách
riêng.
Với bản chất Nhà nước "của dân, do dân và vì dân". Sau cách mạng tháng 8 1945 thành công, Nhà nước ta đã thực hiện quyền lực, đã ban hành nhiều chính sách
mới, mang tính cách mạng triệt để như: bãi bỏ thuế thân, hình thành hệ thống thuế
mới với quan điểm giảm bới gánh nặng thuế khóa cho dân nghèo, sau đó tiếp tục
phát hành tiền kim khí (1-12-1946), hình thành "Quỹ độc lập" nhằm huy động vốn
cho ngân sách. Trong giai đoạn kháng chiến (1946 -1954) mọi vấn đề huy động và
chi tiêu của NSNN đều nhằm mục đích phục vụ kháng chiến thắng lợi.
Năm 1972 Nhà nước ban hành "điều lệ ngân sách xã" ngân sách xã được xây
dựng nhưng chưa được tổng hợp ngân sách.
Năm 1978, Chính phủ ra Quyết định số 108/CP, ngân sách địa phương được
phân thành hai cấp: ngân sách tỉnh (thành phố), ngân sách huyện (quận). Với Nghị
quyết 138/HĐBT ngày 19/11/1983 ngân sách xã được tổng hợp vào NSNN và hệ

9

thống ngân sách nhà nước bao gồm 4 cấp: ngân sách trung ương (NSTW); ngân
sách tỉnh, thành phố trực thuộc tỉnh - gọi tắt là ngân sách tỉnh (NST); ngân sách
huyện, quận , thị xã - gọi tắt ngân sách huyện (NSH); ngân sách xã, phường, thị trấn
- gọi tắt ngân sách xã (NSX).
Nhằm phù hợp với điều kiện của đất nước trong thời kỳ đổi mới, ngày 20-31996 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật ngân
sách nhà nước. Luật này có hiệu lực thi hành từ năm 1/1/1997. Như vậy hệ thống
NSNN ở nước ta bao gồm 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương; Ngân sách tỉnh,
thành phố; ngân sách quận, huyện và ngân sách xã, phường, thị trấn tương ứng với
hệ thống chính trị của Việt Nam. Ngân sách Trung ương đóng vai trò chủ đạo đảm
bảo thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia; ngân sách xã,
phường, thị trấn cũng đóng vai trò chủ đạo là công cụ tài chính quan trọng để chính
quyền cơ sở thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước; ngân sách cấp tỉnh,
thành phố, quận huyện đóng vai trò trung gian.
Để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và
trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân
sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả ngân sách
và tài sản Nhà nước, tăng tích lũy nhằm thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội,
nâng cao đời sống nhân dân, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại. Ngày
16/12/2002 Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật
ngân sách nhà nước số 01/2002/QH 11; luật này có hiệu lực thi hành từ năm ngân
sách 2004. Luật này thay thế Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và Luật sửa đổi,
bổ sung một số điều của Luật ngân sách nhà nước năm 1998
Sơ đồ 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước [10]
Ngân sách nhà nước

.edu.vn/

1
0

Ngân sách Trung ương

Số hóa bởi Trung tâm Học liệu

Ngân sách địa phương

NS huyện,
NS tỉnh và
quận, thị xã,
thành phố
trực thuộc
u thành phố
c-tn
trực
Trung
thuộc tỉnh

NS xã,
phường,
thị trấn


1.1.1.4. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
* Sự cần thiết phân cấp ngân sách nhà nước
Tương ứng với cơ chế phân cấp quản lý hành chính đòi hỏi phải có sự
chuyển giao nguồn tài chính giữa cấp trên và cấp dưới nhằm đáp ứng nhiệm vụ

thuộc thẩm quyền phân cho từng cấp.
Phân cấp ngân sách là phần cốt lõi trong giải quyết mọi quan hệ giữa các cấp
ngân sách. Một hệ thống quản lý cân bằng đòi hỏi có một liều lượng hợp lý giữa
quyền hạn của các cấp được phân quyền với thẩm quyền của các cấp được phân cấp.
Phân cấp quản lý ngân sách là xác định phạm vi, quyền hạn, trách nhiệm của
các cấp ngân sách trong việc quản lý các nguồn thu và quản lý các khoản chi của
NSNN (gọi tắt là quản lý thu-chi ngân sách) của từng cấp. nhằm thực hiện theo
chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở từng cấp.
Phân cấp quản lý NSNN dựa trên cơ sở thống nhất về luật pháp, về chính
sách, về kế hoạch kinh tế-xã hội, nhằm: bảo đảm thực hiện chính sách thu chi của
nhà nước mang tính thống nhất và nhất quán; sử dụng hiệu quả các nguồn lực, đồng
thời đề cao trách nhiệm và khuyến khích tính chủ động sáng tạo của các cấp chính
quyền trong quản lý NSNN.
Quản lý quá trình phân cấp ngân sách cho NSĐP là công việc khó khăn phức
tạp. Phân cấp cho NSĐP mang lại cơ hội lớn sau: giúp địa phương quản lý ngân
sách có thể huy động và phân bổ nguồn tài chính có hiệu quả hơn, cung cấp dịch vụ
phù hợp địa phương, đáp ứng tốt hơn nhu cầu mong muốn của nhân dân với hiệu
quả cao hơn và phù hợp tình hình thực tế địa phương. Nhưng nếu phân cấp không
tốt sẽ dẫn đến những rủi ro như tạo sự chồng chéo, làm suy yếu sự điều phối giữa
trung ương và địa phương, tăng bất bình đẳng và làm xuống cấp những dịch vụ
quan trọng.
Chính vì các lý do trên, thực hiện phân cấp phải đảm bảo một số nguyên tắc
nhất định.
* Nguyên tắc thực hiện phân cấp ngân sách
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

tnu.edu.vn/

Vừa phải đảm bảo tính tập trung thống nhất của NSNN, vừa phải phát huy
tính chủ động sáng tạo, khai thác triệt để mọi sức mạnh tiềm năng ở địa phương.
Phân cấp quản lý ngân sách phải đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội.
Ví dụ: đồng bộ giữa phân cấp quản lý và phân cấp về ngân sách trong lĩnh vực giáo
dục, cấp học nào do trung ương quản lý, cấp nào do dịa phương quản lý gắn liền
phân bổ các nguồn nguồn chi và thu NSNN. Thực tế phân cấp NSNN trong một số
lĩnh vực còn có sự chồng chéo, chưa rõ ràng, minh bạch, dẫn đến sử dụng các nguồn
lực chưa cao, có khi làm xuất hiện tư tưởng ỷ lại, hay báo cáo không đúng sự thật,
….
Phân cấp quản lý ngân sách gắn liền với sự phân định rõ ràng minh bạch
quyền hạn thu chi ngân sách trung ương, địa phương, phù hợp với chức năng quản
lý hành chính của mỗi cấp chính quyền.
Nội dung phân cấp phải phù hợp với Hiến pháp và Luật pháp quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cấp chính quyền, đảm bảo mỗi
cấp ngân sách có các nguồn thu, các khoản chi, quyền hạn và trách nhiệm về ngân
sách tương ứng nhau.
Ngoài ra, cần đảm bảo một số nguyên tắc như: đảm bảo nguồn thu ổn định
cho nhiều năm để phát huy quyền chủ động của chính quyền địa phương; có sự
công bằng giữa các địa phương; có khả năng chi phối, kiểm tra toàn bộ ngân sách
trong cả nước.
* Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Một là, quy định chi tiết, thẩm quyền ban hành các nguồn thu, các khoản chi
của NSNN trên cơ sở Luật NSNN đã quy định.
Hai là, quy định chi tiết quản lý các nguồn thu, các khoản chi cho từng cấp
ngân sách. Ví dụ: quy định rõ ràng nguồn thu nào ngân sách các cấp được thu 100%
và nguồn thu điều tiết giữa các cấp ngân sách trên; tỉ lệ điều tiết, …. Quy định nội
dung từng khoản chi, phạm vi chi tiêu ngân sách của từng cấp ngân sách.
Ba là, quy định quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền đối với
quá trình chấp hành NSNN (lập, chấp hành, điều chỉnh, quyết toán ngân sách nhà

Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

/>

nước); quyền được vay nợ trong dân, mức khống chế, các khoản phụ thu, bổ sung
cho ngân sách cấp dưới và tỷ lệ % phân chia nguồn thu giữa ngân sách tỉnh với
ngân sách huyện, quận, thị xã, thời hạn lập, chấp hành và báo cáo ngân sách ra Hội

Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

tnu.edu.vn/


đồng nhân dân, gửi lên cấp trên và tổng hợp báo cáo trước Quốc hội ….
1.1.1.5. Chức năng và vai trò của ngân sách nhà nước
* Chức năng của ngân sách nhà nước
Chức năng NSNN được xuất phát từ bản chất của NSNN và xuất phát từ
nguồn gốc ra đời của NSNN là Nhà nước; một Nhà nước ra đời tồn tại và phát triển
trước hết cần có nguồn tài chính đảm bảo chi tiêu cho bộ máy đồng thời chi đầu tư
đảm bảo kinh tế - xã hội phát triển toàn diện trên mọi lĩnh vực. Nguồn tài chính của
NSNN hình thành chủ yếu qua các khoản thu của Nhà nước, giữa thu và chi ngân
sách có mối quan hệ chặt chẽ hữu cơ nhau mang tính cân đối, nên chức năng của
NSNN thực hiện hai chức năng chính:
Thứ nhất, huy động các nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của
Nhà nước.
Thứ hai, NSNN có chức năng thực hiện các khoản cân đối thu và chi bằng
tiền của Nhà nước.
NSNN là bộ phận của TCNN nên bản thân nó còn có chức năng phân phối,

chức năng giám đốc và trong nền kinh tế thị trường nó còn thực hiện chức năng
điều tiết nền kinh tế vĩ mô, thông qua các công cụ của nó.
* Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở bản chất, chức năng và nhiệm vụ
của NSNN trong từng giai đoạn nhất định. Vai trò của NSNN được thể hiện qua
thực hiện chức năng của nó vào hoạt động thực tiễn.
- Quan điểm của các nhà kinh tế học
Đa số các học thuyết đều thống nhất về sự cần thiết phải duy trì ngân sách
đảm bảo tiêu dùng thường xuyên của Nhà nước, nhưng lại có ý kiến khác nhau về
toàn bộ NSNN là ngân sách tiêu dùng hay ngân sách tiêu dùng chỉ là một bộ phân
của NSNN?, các nhà kinh tế học thường xuất phát từ chức năng của Nhà nước, căn
cứ vào đó để làm luận cứ xác định vai trò của NSNN.
Từ buổi đầu kinh tế thị trường chủ nghĩa tư bản (CNTB) rồi kéo dài đến thập
niên của thế kỷ XX, trường phái kinh tế học cổ điển (Adam Smith, 1723-1790) xuất
phát từ luận điểm về chức năng nhà nước và thuyết "bàn tay vô hình" để xác lập vai
trò hạn chế của NSNN đối với nền kinh tế. Họ cho rằng Nhà nước có ba chức
năng: giữ
Số hóa bởi Trung tâm Học
liệu

tnu.edu.vn/