Chuyên đề MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT Ở MỘT SỐ QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM

ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC LẬP PHÁP

Thông tin chuyên đề
MÔ HÌNH TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN TẠI CÁC ĐƠN VỊ
HÀNH CHÍNH LÃNH THỔ ĐẶC BIỆT Ở MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI VÀ KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM
(Tài liệu phục vụ Kỳ họp thứ năm, Quốc hội khóa XIV)

Hà Nội, tháng 5 năm 2018


MỤC LỤC

Lời mở đầu ......................................................................................................... 1
1. Mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt ở
một số quốc gia trên thế giới .............................................................................. 2
2. Một số kinh nghiệm rút ra từ mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị
hành chính lãnh thổ đặc biệt của các quốc gia trên thế giới ............................ 13
3. Một số kiến nghị về tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta .................................................................... 15
Danh mục tài liệu tham khảo ........................................................................... 19


Lời mở đầu
Nhiều nước trên thế giới đã xây dựng các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc
biệt, có ý nghĩa quan trọng riêng về kinh tế, chính trị hoặc quân sự, gọi chung là
các đặc khu. Mỗi đặc khu đều có ranh giới, có chính quyền, có cách thức tổ chức
bộ máy quản lý nhà nước theo cách riêng để đảm bảo tính đặc biệt. Việc tổ chức

chính quyền địa phương tại các đặc khu tùy theo mỗi nước và tùy theo mục đích
thành lập mà có sự khác biệt nhau. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở
các đặc khu ở các nước trên thế giới cũng rất đa dạng tùy vào thể chế chính trị
và đặc điểm riêng của từng vùng lãnh thổ. Trong đó, có những đơn vị lãnh thổ
đặc biệt về hành chính, có những đơn vị lãnh thổ đặc biệt về kinh tế, có những
đơn vị lãnh thổ đặc biệt về chính trị.
Chuyên đề “Mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh
thổ đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam” tổng
hợp thông tin từ các nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn
vị hành chính – kinh tế đặc biệt trong nước và quốc tế. Chuyên đề mong muốn
cung cấp cho quý vị đại biểu Quốc hội thông tin tham khảo về mô hình tổ chức
chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt trên thế giới
và một số kinh nghiệm đúc rút cho nước ta phục vụ quá trình thảo luận, cho ý
kiến dự thảo “Luật Đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt”.

1


1. Mô hình tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ
đặc biệt ở một số quốc gia trên thế giới
1.1. Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt về
hành chính
Đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt về hành chính hay còn gọi là đặc khu
hành chính hay khu tự trị. Đây là các đơn vị hành chính có quyền tự trị cao,
thường theo thể chế “một quốc gia hai chế độ” và chịu sự quản lý trực tiếp của
chính quyền trung ương. Đặc trưng của các đơn vị hành chính này là tính tự
quản, tự trị, được điều chỉnh bằng pháp luật riêng. Việc thành lập các đặc khu
hành chính dựa trên nhiều nguyên nhân, nhưng một trong những nguyên nhân
chủ yếu xuất phát từ đặc trưng khác biệt về mặt văn hóa, phong tục, tập quán, vị
trí địa lý… và lý do lịch sử để lại. Tổ chức chính quyền tại các vùng lãnh thổ

này cũng có sự khác biệt để phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội của đặc khu
hành chính.
Đề cập tới đặc khu hành chính có thể xem xét hai ví dụ điển hình là Hồng
Kông và Ma Cao của Trung Quốc. Là những đơn vị hành chính ngang cấp với
tỉnh, khu tự trị hay thành phố trực thuộc trung ương, tuy nhiên khác với các đơn
vị hành chính cấp tỉnh khác, đặc khu hành chính được bảo lưu quyền tự trị cao
hơn với các quy định riêng về hệ thống pháp luật, đơn vị tiền tệ, chính sách hải
quan, chính sách nhập cư, chính sách dẫn độ..., ngoại trừ các quy định về ngoại
giao và quốc phòng. Khi tham gia vào các tổ chức quốc tế hay các sự kiện thể
thao, các đặc khu hành chính là các thành viên độc lập đối với Trung Quốc. Cả
hai đặc khu hành chính không sử dụng hệ thống phân cấp hành chính của Trung
Hoa đại lục. Việc hình thành 2 đặc khu này đều xuất phát từ lý do lịch sử. Đây
vốn là hai thuộc địa của các nước Châu Âu (Hồng Kông là thuộc địa của Anh,
Ma Cao là thuộc địa của Bồ Đào Nha) được trao trả lại cho Trung Quốc. Theo
tuyên bố chung giữa Trung – Anh và Trung – Bồ, cùng Luật cơ bản của Hồng
Kông, Luật cơ bản của Ma Cao thì 2 lãnh thổ này được hưởng quy chế tự chủ
cao theo chính sách “một quốc gia, hai chế độ”. Theo đó, tổ chức chính quyền
của 2 đặc khu hành chính này cũng có sự khác biệt so với tổ chức chính quyền
cấp tỉnh của chính quyền Trung Quốc.
2


- Tổ chức chính quyền đặc khu hành chính Hồng Kông
Theo Luật cơ bản của Hồng Kông, mô hình tổ chức chính quyền của
Hồng Kông bao gồm một hệ thống quản trị dẫn đầu bởi một Trưởng đặc khu và
Hội đồng Điều hành, với một hệ thống hai tầng của chính phủ đại diện và tư
pháp độc lập.
Trưởng đặc khu đứng đầu đặc khu và chịu trách nhiệm trước chính quyền
đặc khu và chính quyền trung ương. Trưởng đặc khu phải là người sinh sống
liên tục ở đặc khu từ 20 năm trở lên, độ tuổi trên 40; được bầu bởi một Ủy ban

Bầu cử gồm 800 thành viên và được bổ nhiệm bởi chính quyền trung ương dựa
trên kết quả bầu cử; có nhiệm kỳ 5 năm và không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp. 1
Hội đồng điều hành hỗ trợ Trưởng đặc khu trong hoạch định chính sách
và tư vấn cho Trưởng đặc khu về các vấn đề liên quan đến sự ra đời của dự án
luật, pháp luật công ty con. Hội đồng có 16 thành viên cơ bản và 14 thành viên
phi chính thức, gồm các quan chức cấp cao của các cơ quan hành pháp, các
thành viên của Hội đồng Lập pháp. Nhiệm kỳ của Hội đồng cùng với nhiệm kỳ
của Trưởng đặc khu.
Các chức năng quản lý và điều hành chính của Chính phủ được thực hiện
bởi 13 bộ chính sách, 61 phòng ban và các cơ quan, nhân viên chủ yếu là công
chức. Các nhân viên của hệ thống chính quyền (bao gồm thành viên của Hội
đồng lập pháp và các cơ quan hành pháp) chủ yếu là công chức, hiện nay có
khoảng 156.000 người, tương đương 4% tổng số lao động Hồng Kông, có thể do
cử tri bầu ra, hoặc có thể do Trưởng đặc khu bổ nhiệm dưới 2 hình thức là trực
tiếp hoặc ủy nhiệm.2
Hội đồng Lập pháp ở Hồng Kông (Legco) có 70 đại biểu, trong đó một
nửa thành viên được bầu thông qua hình thức phổ thông đầu phiếu theo các đơn
vị bầu cử, nửa còn lại được chọn thông qua “công năng giới biệt” (functional
constituencies) bao gồm các nghiệp đoàn và các nhóm lợi ích đặc biệt.3 Mặc dù
vậy, hiện nay hình thức bầu cử này được đánh giá là chưa đảm bảo dân chủ.
Ngoài chức năng làm luật, Hội đồng Lập pháp còn tranh luận các vấn đề về lợi
ích công cộng, kiểm tra và phê duyệt ngân sách, nhận và bàn luận các địa chỉ

1

/> cấu trúc của chính quyền Hồng Kông
3
cấu trúc của chính quyền Hồng Kông
2

3


chính sách giám đốc điều hành, và ủng hộ việc bổ nhiệm, bãi nhiệm các thẩm
phán của Tòa án phúc thẩm và Chánh án Tòa án Tối cao
Đơn vị hành chính ở Hồng Kông hiện nay được chia làm 18 quận, mỗi
quận có một Hội đồng quận. Hội đồng ở 18 quận có tổng cộng 507 thành viên,
bao gồm 412 thành viên được bầu, 68 thành viên được bổ nhiệm và 27 thành
viên đương nhiên. Tất cả các thành viên có nhiệm kỳ bốn năm. Hội đồng thực
hiện các dự án cải thiện và thúc đẩy hoạt động giải trí, văn hóa và cộng đồng
trên địa bàn huyện; tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề có ảnh hưởng đến sức
khỏe của người dân và sự đầy đủ, ưu tiên của các chương trình của Chính phủ.
Việc quy định này đảm bảo cho Hồng Kông được quản lý hầu như độc lập so
với Cộng hòa Dân chủ nhân dân Trung Hoa, có thể giữ gìn được hạ tầng cơ sở
kinh tế, pháp luật, văn hóa của mình.4
- Tổ chức chính quyền đặc khu hành chính Ma Cao
Theo Luật cơ bản, các quan chức Ma Cao sẽ điều hành bằng cách sử dụng
riêng biệt các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.
Đứng đầu chính quyền là Trưởng quan hành chính (Chief Executive),
được Chính quyền trung ương Trung Quốc bổ nhiệm dựa trên tiến cử của Ủy
ban bầu cử gồm 300 thành viên. Nội các của Trưởng quan hành chính gồm có 5
viên chức chính sách và Hội Hành chính (Executive power) gồm 7 - 11 thành
viên thực hiện chức năng tư vấn chính sách cho Trưởng quan Hành chính. 5
Cơ quan lập pháp của Ma Cao là Hội lập pháp (Legislative Assembly), cơ
cấu gồm 29 thành viên, trong đó có thành viên được bầu trực tiếp, thành viên
được bầu gián tiếp đại diện cho các "khu vực bầu cử chức năng" và thành viên
do Trưởng quan bổ nhiệm. Công dân đủ 18 tuổi trở lên đều được bỏ phiếu trong
các cuộc bầu cử trực tiếp. Bầu cử gián tiếp giới hạn trong các tổ chức đã đăng ký
được gọi là "cử tri đoàn thể" và một ủy ban gồm 300 thành viên rút ra từ các
nhóm khu vực, tổ chức đô thị và các cơ quan của chính phủ Trung ương. Ma

Cao được điều hành duy nhất bởi Chính quyền đặc khu (1 cấp) mà không chia ra
các cấp hành chính. 6
Ma Cao có hệ thống tư pháp độc lập với 3 cấp: Toà án cấp sơ thẩm, Toà
án cấp phúc thẩm và Tòa án tối cao. Các thẩm phán được một ủy ban lựa chọn
4

/> />6
/>5

4


và do Trưởng đặc khu bổ nhiệm. Các thẩm phán nước ngoài có thể phục vụ
trong tòa án.7
1.2. Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt
về chính trị
- Các khu tự trị ở Trung Quốc
Trung Quốc hiện nay cũng có 5 khu tự trị bao gồm Khu tự trị dân tộc
Choang Quảng Tây, Khu tự trị Duy Ngô Nhĩ Tân Cương, Khu tự trị dân tộc Hồi
Ninh Hạ, Khu tự trị Nội Mông Cổ, Khu tự trị Tây Tạng. Các khu tự trị được
thành lập nơi có các dân tộc thiểu số sinh sống và một dân tộc thiểu số chiếm đa
số, được đảm bảo nhiều quyền hơn trong Hiến pháp.
Khu tự trị là loại đơn vị hành chính cấp một trong phân cấp hành chính
cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Các chính phủ nhân dân địa phương trong các
khu tự trị được gọi là các cơ quan tự trị và được quy định tại Hiến pháp Cộng
hòa nhân dân Trung Hoa. Theo đó, tổ chức chính quyền tại đây là Đại hội đại
biểu nhân dân và Chính phủ nhân dân. Đại hội đại biểu nhân dân địa phương là
cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chính phủ nhân dân ở địa phương là
cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là cơ quan
hành chính nhà nước cấp địa phương. Đứng đầu khu tự trị là Tỉnh trưởng hay

Khu trưởng và là người dân tộc thiểu số. Cơ quan tự trị thực hiện chức năng của
cơ quan nhà nước ở địa phương. Các khu tự trị có quyền tự chủ về tài chính;
kinh tế mang tính chất địa phương; sự nghiệp văn hóa địa phương; công an, bộ
đội; được sử dụng ngôn ngữ địa phương trong ngôn ngữ công vụ và có quyền
nhận được sự giúp đỡ ủng hộ của Nhà nước trên phương diện tài chính, vật chất,
kỹ thuật, tăng tốc độ phát triển kinh tế và sự nghiệp xây dựng văn hóa; bồi
dưỡng cán bộ các cấp, các chuyên gia và công nhân kỹ thuật cho địa phương.
- Cấu trúc lãnh thổ ở Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland
Cấu trúc nhà nước Vương quốc liên hiệp Anh bao gồm Wales, Scotland,
North Ireland (Bắc Ailen) và xứ Anh. Các phần lãnh thổ của Nhà nước được
phân định theo dấu hiệu thành phần dân tộc, ngôn ngữ, mức độ phát triển kinh
tế. Mỗi phần lãnh thổ được hưởng quy chế tự trị về hành chính và lập pháp. Liên
hiệp Vương quốc Anh có thể được miêu tả như là một quốc gia thống nhất với
hệ thống chính quyền ủy thác. Mỗi quốc gia Scotland, Wales và Bắc Ireland có
7

/>
5


chính phủ hay cơ quan hành pháp riêng, do một Đệ Nhất Bộ trưởng (thủ hiến)
lãnh đạo, và một nghị viện nhất thể được phân quyền. Mặc dù được ủy thác một
số quyền lập pháp và các quyền khác, các Nghị viện này không có quyền lực
ngang bằng với Quốc hội của Vương quốc. Thuộc hệ thống chính quyền ủy thác,
được quy định bởi một đạo luật của Quốc hội nước Anh, chúng không có quyền
hiến định tồn tại độc lập, cũng không có quyền mở rộng, thu hẹp hoặc thay đổi
cơ cấu.
Hiện tồn tại hai hình thái chính quyền địa phương phổ biến rộng rãi nhất
tại nước Anh: hệ thống cũ với cấu trúc hai cấp và hệ thống mới với cấu trúc
thống nhất. Hệ thống cũ có Hội đồng Quận (District Council) và Hội đồng Hạt

(County Council). Hội đồng Quận chịu trách nhiệm thu gom rác, cấp phép qui
hoạch và gia cư. Hội đồng Hạt đảm trách các sự vụ như giáo dục, dịch vụ xã hội,
vận chuyển công cộng và một vài chức năng địa phương khác. Chính quyền
thống nhất - hiện hữu trên khắp xứ Scotland, xứ Wales, Bắc Ireland và một số
khu vực thuộc xứ Anh - có cấu trúc hành chính một cấp bằng cách sáp nhập Hội
đồng quận và Hội đồng hạt thành một đơn vị thống nhất8.
- Vùng và Tỉnh hải ngoại của Cộng hòa Pháp
Phân cấp hành chính Cộng hòa Pháp được phân chia với cấp hành chính
cấp 1 là vùng với 13 vùng ở mẫu quốc (từ 1.1.2016) và các 5 vùng lãnh thổ hải
ngoại gồm French Guyane, Guadeloupe, Martinique, Reunion và Mayotte (ở Ấn
Độ Dương). Trong vùng được phân chia thành một số tỉnh. Dưới tỉnh có quận và
quận chia thành tổng, dưới tổng là xã. Sau cải cách 1982, vùng trở thành cộng
đồng lãnh thổ với ngân sách riêng và nguồn thu thuế riêng.
Vùng được quản lý bởi một Hội đồng vùng với nhiệm kỳ 6 năm qua cuộc
bầu cử phổ thông trực tiếp. Vai trò chính của hội đồng vùng là cung cấp tài
chính cho các trường phổ thông, nhưng nếu ngân sách lớn còn cho phép đầu tư
vào nhiều lĩnh vực kinh tế và xã hội. Đứng đầu vùng là “préfet” (thủ hiến hay
tỉnh trưởng), được chỉ định bởi chính phủ, có nhiệm vụ thay mặt nhà nước ở địa
phương đó và đảm bảo sự vận hành của các ban, phòng... Các tỉnh cũng được
điều hành bởi các hội đồng tỉnh. Hội đồng tỉnh được bầu theo thể thức phổ thông
đầu phiếu với nhiệm kỳ sáu năm. Các hội đồng này giữ vai trò quản lý về tài

8

/>
6


chính trong các lĩnh vực kinh tế và xã hội. Chủ tịch hội đồng tỉnh là người đứng
đầu hội đồng tỉnh.9

Tỉnh và Lãnh thổ Hải ngoại thuộc Pháp bao gồm các vùng lãnh thổ do
Cộng hòa Pháp quản lý nằm bên ngoài ranh giới địa lý của châu Âu. Tất cả đều
có đại diện trong Quốc hội Pháp (trừ những lãnh thổ không có dân cư) và có
quyền bỏ phiếu trong cuộc bầu cử Nghị viện châu Âu. Các lãnh thổ này có sự
khác biệt về tình trạng pháp lý khác nhau và mức độ tự trị. Tại các tỉnh, theo
Hiến pháp Cộng hòa Pháp, luật pháp (luật dân sự, luật hình sự, luật hành chính,
luật xã hội, luật thuế…) giống như tại lãnh thổ chính quốc, tuy nhiên có thể lập
thêm các quy định riêng biệt để phù hợp với vị trí đặc biệt của nó. Ngược lại,
các lãnh thổ được quản lý bởi quy chế tự trị, cho phép chúng có luật lệ riêng của
mình, ngoại trừ một vài lĩnh vực đặc biệt (như quốc phòng, quan hệ đối ngoại,
ngoại thương, tài chính, tòa án và luật hành chính). 10
Nhìn chung, đối với các đặc khu hành chính, khu tự trị trên thế giới, vấn
đề đặt ra hiện nay là xu hướng tự trị, tự quản ngày càng cao. Những đơn vị này
ngày càng có xu hướng gia tăng tính độc lập của mình trong hoạt động quản lý
lãnh thổ đối với chính quyền ở trung ương. Cùng với đó, cũng có những phức
tạp nảy sinh do bất đồng về chính trị, mâu thuẫn về lợi ích và gây ảnh hưởng đến
an ninh trật tự xã hội. Tiêu biểu là: những cuộc bạo động liên tiếp tại các Khu tự
trị Tân Cương, Tây Tạng; những cuộc biểu tình kéo dài ở Hồng Kông do bất
đồng trong Bầu cử Trưởng đặc khu và quyền tự quyết của Hồng Kông với chính
quyền trung ương Trung Quốc trong những năm gần đây…
1.3. Tổ chức chính quyền tại đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt
về kinh tế
Đặc khu kinh tế (còn gọi là khu kinh tế tự do) là hình thức tổ chức mới,
một sản phẩm của sự phát triển so với khu kinh tế truyền thống, được tạo ra
nhằm tạo điều kiện đặc biệt để phát triển mạnh một khu vực, mang tính đột phá
và dẫn dắt cho các nơi khác. Đây thường là một khu vực rộng về địa lý và hệ
thống các thể chế áp dụng trong khu linh hoạt, bao gồm các chính sách kinh tế
và các chính sách hỗ trợ khác, bảo đảm cho doanh nghiệp đến đầu tư được cung
cấp hệ thống các dịch vụ công tốt nhất, thuận tiện nhất, chuẩn mực nhất. Mục
tiêu cơ bản là tạo ra môi trường kinh doanh và môi trường sống thật sự tân tiến,

9

/> Tỉnh_hải_ngoại_và_lãnh_thổ_hải_ngoại_thuộc_Pháp

10

7


nhằm thu hút các công ty lớn nước ngoài và nguồn nhân lực cao của các nước
đến sống và làm việc, qua đó tạo ra một khu kinh tế vượt trội về khả năng cạnh
tranh và phát triển để tạo ra ảnh hưởng lớn, nhất là sức lan tỏa công nghệ đối với
toàn bộ nền kinh tế.11
Mô hình đặc khu kinh tế hiện đại đầu tiên được thành lập tại Puerto Rico
(vùng quốc hải ở phía Đông Bắc biển Caribe thuộc chủ quyền của Hoa Kỳ) năm
1942. Từ đó, mô hình này dần được nhân rộng tại nhiều quốc gia châu Á, điển
hình như Ấn Độ, Hàn Quốc, Đài Loan, Malaysia, Philippines, Singapore vào
cuối thập niên 60. Trong thập niên 70 - 80, nhiều quốc gia bắt đầu xây dựng
những khu công nghệ cao nhằm khuyến khích nghiên cứu và phát triển các
ngành công nghiệp sử dụng công nghệ hiện đại. Số lượng các đặc khu kinh tế
tăng nhanh qua từng thời kỳ, từ 9 khu tại 9 nước vào những năm 60, đến năm
2015 đã có khoảng 4.500 khu tại 140 quốc gia, trong đó có nhiều nước đang
phát triển. Sự phát triển của các đặc khu kinh tế góp phần quan trọng thúc đẩy
thương mại toàn cầu, tạo ra trên 66 triệu việc làm trực tiếp tại các quốc
gia12. Trong số các đặc khu kinh tế đã được thành lập trên thế giới, có những đặc
khu thành công như ở Trung Quốc, Philippines, Hàn Quốc, Dubai, Myanma.
Ngược lại, có những đặc khu không mấy thành công như ở Ấn Độ, Senegal…
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thành công hay thất bại của các đặc khu, trong
đó có nguyên nhân xuất phát từ mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các
đặc khu.

- Đặc khu kinh tế Thâm Quyến - Trung Quốc:
Trong số các đặc khu kinh tế trên thế giới, Thâm Quyến được đánh giá là
thành công nhất. Tổ chức chính quyền tại Thâm Quyến được tổ chức một cách
hiệu quả, tạo ra sự khác biệt thực sự so với chính quyền tại các đơn vị hành
chính lãnh thổ khác. Thâm Quyến trước đây là huyện Bảo An thuộc tỉnh Quảng
Đông. Tháng 5 năm 1980, Thâm Quyến chính thức được chuyển thành đặc khu
kinh tế. Đặc khu kinh tế Thâm Quyến nằm trong địa giới quản lý hành chính của
thành phố Thâm Quyến, nhưng là một khu vực hành chính đặc biệt của tỉnh
Quảng Đông. Thâm Quyến nằm ở cấp địa khu, loại đơn vị hành chính thành phố

Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.73.
12
/>ngày 13/11/2017
11

8


phó tỉnh (phó tỉnh cấp thành thị - thành phố trực thuộc tỉnh). Thâm Quyến được
trao thẩm quyền kinh tế tương đương với cấp tỉnh của Trung Quốc.
Bộ máy quản lý hành chính Nhà nước tại các đặc khu kinh tế của Trung
Quốc nói chung và đặc khu kinh tế Thâm Quyến đều có sự phân cấp quản lý
theo 3 cấp sau: cấp chính quyền trung ương, cấp chính quyền tỉnh và cấp chính
quyền vùng, địa phương điều hành trực tiếp các đặc khu. Ở cấp chính quyền
trung ương: Hội đồng Nhà nước Trung Quốc thành lập ra đơn vị có tên gọi là
“Văn phòng phụ trách các đặc khu kinh tế” với hai chức năng cơ bản: chỉ đạo,
hướng dẫn và giám sát hoạt động của các đặc khu; tham mưu cho chính quyền
trung ương trong việc ban hành các cơ chế, chính sách về đặc khu phù hợp với
định hướng và điều kiện đất nước. Ở cấp chính quyền tỉnh: đặc khu kinh tế

Thâm Quyến nằm trên địa bàn tỉnh Quảng Đông, vì vậy, chính quyền tỉnh
Quảng Đông thực hiện quản lý nhà nước đối với đặc khu kinh tế Thâm Quyến
thông qua “Ủy ban Quản lý các đặc khu kinh tế” – đơn vị được thành lập để
quản lý các đặc khu kinh tế của tỉnh. Ở cấp chính quyền của các vùng và địa
phương điều hành trực tiếp các đặc khu: Chính quyền tỉnh Quảng Đông lập ra
một chính quyền nhân dân ở đặc khu Thâm Quyến trực thuộc trực tiếp chính
quyền tỉnh Quảng Đông. Trong đặc khu được phân chia thành các quận hay các
vùng, khu khác nhau phục vụ mục đích quản lý hoặc phát triển các vấn đề đặc
biệt (ví dụ: Khu công nghiệp, Khu miễn thuế...). Mỗi vùng, khu như vậy lại có
hệ thống quản lý hành chính riêng và tùy thuộc vào tính chất đặc biệt của loại
hình phát triển mà hệ thống quản lý hành chính của vùng, khu đó có thể chịu sự
quản lý của trung ương hay của chính quyền tỉnh Quảng Đông. Chính quyền địa
phương tại các đặc khu kinh tế được phân cấp, uỷ quyền mạnh mẽ trong việc
ban hành các văn bản pháp quy đã góp phần giải quyết nhanh, hiệu quả các vấn
đề mà thực tiễn đời sống kinh tế xã hội đặt ra, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh
phát triển nhanh chóng.
Chính quyền thành phố Thâm Quyến là đơn vị chính quyền hoàn chỉnh
gồm có Nhân Đại (Hội đồng nhân dân thành phố), Chính phủ nhân dân đặc khu
đứng đầu là Thị trưởng. Thành phố chia thành 8 chuyên khu (quận) sau: La Hồ,
Phúc Điền, Nam Sơn, Diêm Điền, Bảo An, Long Cương, Quang Minh tân khu,
Bình Sơn tân khu. Trong đó 4 quận La Hồ, Phúc Điền, Nam Sơn và Diêm Điền
là các đặc khu kinh tế chuyên ngành. La Hồ là trung tâm tài chính thương mại,
9


Phúc Điền là trung tâm hành chính của thành phố, Nam Sơn là trung tâm công
nghệ cao, Diêm Điền là là cơ sở dịch vụ hậu cần hàng hải - logistic.
Nhìn chung, chính quyền ở đặc khu kinh tế Thâm Quyến rất gọn, nhẹ với
chỉ có 3 cấp hành chính, giúp đơn giản hóa bộ máy hành chính. Bộ máy điều
hành gọn nhẹ linh hoạt, được điện tử hóa (xây dựng chính phủ điện tử), không bị

trùng chéo về chức năng, nhiệm vụ. Ở giai đoạn mới thành lập, đặc khu Thâm
Quyến ngoài hệ thống Đảng được nhất thể hóa để cầm quyền lãnh đạo, các cơ
quan chuyên môn chỉ có 4 cơ quan quản lý kinh tế (Cục phát triển kinh tế, Cục
phát triển thương mại, Cục vận tải và Cục nông nghiệp) trong khi mỗi tỉnh của
Trung Quốc có tới 50 cơ quan hành chính.
Số liệu thống kê cho thấy trong 33 năm qua, đặc khu kinh tế này đã thu
hút hơn 30 tỉ USD vốn đầu tư nước ngoài, đạt mức tăng trưởng kinh tế trung
bình gần 26% hàng năm. Từ một làng chài nhỏ, Thâm Quyến đã trở thành một
trung tâm kinh tế hàng đầu và một đô thị lớn, hiện đại của Trung Quốc. Theo số
liệu được niêm yết ở Bảo tàng Thâm Quyến thì năm 2012, thu nhập bình quân
đầu người ở đây đạt 20.000 USD, GDP đạt 1.295 tỷ nhân dân tệ13.
- Đặc khu kinh tế của Philippines:
Đặc khu kinh tế ở Phillippines có các dạng như: Vùng kinh tế đặc biệt
theo đạo luật năm 1995; Đặc biệt khu kinh tế; Xuất khẩu phát triển Acact (EDA)
năm 1994; Đặc khu kinh tế; Các doanh nghiệp SBF; Khu kinh tế Clark Special
(CSEZ)14. Tại các đặc khu kinh tế (Special Economic Zone - SEZ), Phillippines
tổ chức bộ máy quản lý bao gồm 2 cấp: Cơ quan quản lý nhà nước trung ương
các SEZ và ở từng vùng kinh tế đặc biệt có chủ thể riêng để quản lý, được trao
quyền đủ để quản lý. Hai chủ thể này đều được pháp luật quy định rõ chức năng,
nhiệm vụ và quyền hạn cũng như cơ cấu tổ chức bộ máy. Tuy nhiên, Tổng thống
vẫn là người quyết định nhiều vấn đề về SEZ.
Chính quyền Khu kinh tế đặc biệt của Philippines (PEZA) được gắn với
Sở Thương mại và Công nghiệp và được giao nhiệm vụ thúc đẩy đầu tư, mở
rộng hỗ trợ, đăng ký, cấp ưu đãi và tạo thuận lợi cho hoạt động kinh doanh của
các nhà đầu tư trong sản xuất định hướng xuất khẩu và các cơ sở dịch vụ trong
các lĩnh vực được lựa chọn trong cả nước và công bố bởi Tổng thống
Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.77.
14
Vũ Hồng Anh, Đề tài cấp bộ “Xây dựng tiêu chí thành lập đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta hiện

nay, tr.50.
13

10


Philippines. PEZA giám sát và quản lý khuyến khích các nhà phát triển, nhà
điều hành và định vị ở đẳng cấp thế giới. Đặc khu kinh tế được bảo đảm và giá
cả cạnh tranh, thân thiện môi trường, năng động, đạo đức đáp ứng và định
hướng khách hàng. PEZA đã giành được sự tin tưởng và niềm tin của các nhà
đầu tư vào các khu kinh tế đặc biệt, được chứng nhận bởi tiêu chuẩn ISO 9001:
2000.15
Việc tổ chức PEZA và các ưu đãi đầu tư bên trong đặc khu kinh tế PEZA
được thể hiện trong Luật đặc khu kinh tế của năm 1995 (Đạo luật Cộng hòa số
7916). Theo đó, Ban PEZA được chủ trì bởi Bộ trưởng Bộ Thương mại và Công
nghiệp. Phó Chủ tịch là Tổng Giám đốc (Giám đốc) của PEZA. Thành viên Hội
đồng là đại diện cho các Sở của chính phủ, để đảm bảo sự phối hợp hiệu quả
giữa PEZA và các Sở tương ứng của họ về các vấn đề liên quan đến hoạt động
đầu tư trong các khu kinh tế đặc biệt.
- Đặc khu kinh tế của Hàn Quốc:
Hàn Quốc đã thành lập ra 8 khu kinh tế tự do, bao gồm các khu: Incheon,
Busan-Jinhae, Gwangyang (thành lập năm 2003); Yellow Sea, SaemangeumGunsan, Daegu-Gyeongbuk (thành lập năm 2008); Donghae, Chungbuk (thành
lập năm 2013). Mục đích thành lập các khu kinh tế tự do là nhằm phát triển các
khu này thành đầu mối của thế giới về kinh doanh, logistics và công nghiệp
công nghệ cao, thu hút các tập đoàn đa quốc gia. Mỗi khu kinh tế đều được
Chính phủ xác định lĩnh vực ưu tiên phát triển để tận dụng lợi thế và tránh tình
trạng cạnh tranh lẫn nhau. Các cơ chế, chính sách được xây dựng theo hướng ưu
đãi, đặc biệt là việc Chính phủ đứng ra hỗ trợ một phần (50%), phần còn lại sẽ
do ngân sách của địa phương thực hiện hoặc lựa chọn doanh nghiệp và thỏa
thuận với doanh nghiệp các hạng mục đầu tư hạ tầng. Các lĩnh vực đầu tư có

công nghệ cao, giáo dục, bệnh viện đều được Chính phủ Hàn Quốc hỗ trợ đầu
tư.16
Ở Hàn Quốc, một hội đồng gọi là “Ủy ban phát triển khu kinh tế” được
thành lập ra nhằm quản lý các đặc khu kinh tế. Ủy ban này trực thuộc Thủ tướng
Chính phủ do Bộ trưởng Bộ Công Thương và Năng lượng làm Trưởng Ủy ban,
gồm lãnh đạo nhiều bộ, ngành và các chuyên gia kinh tế. Ủy ban xây dựng quy
hoạch, chính sách, kế hoạch phát triển các khu kinh tế tự do, quyết định những
15
16

/> />
11


vấn đề lớn ngoài thẩm quyền của chính quyền tỉnh. Nếu được sự đồng ý của Ủy
ban này thì Chính Phủ có thể sẽ hỗ trợ 100% vốn đầu tư hạ tầng cho đặc khu
kinh tế.
Tại mỗi khu kinh tế tự do, thành lập một Ban quản lý có nhiệm vụ, quyền
hạn trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư phát triển, quyết định cấp phép đầu tư,
xây dựng khu kinh tế. Chỉ những dự án lớn đầu tư vào khu kinh tế trong những
ngành quan trọng, có tính định hướng cho toàn ngành mới cần xin ý kiến cấp Ủy
ban Phát triển khu kinh tế.
Với các ưu đãi và sự minh bạch, thông thoáng trong cơ chế quản lý, các
Khu kinh tế tự do của Hàn Quốc đã thu hút được nhiều nhà đầu tư nước ngoài
theo đúng mục tiêu phát triển, trong đó có cả các tập đoàn đa quốc gia như GE,
BMW… Theo số liệu đến hết năm 2014, các khu kinh tế tự do của Hàn Quốc
thu hút được 2.235 doanh nghiệp đầu tư nước ngoài với tổng số vốn đạt 9,96 tỷ
USD. Các khu kinh tế tự do tự do của Hàn Quốc đã trở thành điểm đến hấp dẫn,
được nhà đầu tư toàn cầu xem xét đầu tiên khi tìm kiếm các cơ hội đầu tư ở khu
vực châu Á.17

Có thể thấy, Thâm Quyến của Trung Quốc, các Sez tại Philippines hay
các khu kinh tế tự do của Hàn Quốc đã góp phần tạo nên cú hích thúc đẩy sự
phát triển kinh tế mạnh mẽ tại các quốc gia này. Bên cạnh sự thành công và
những giá trị tích cực đem lại cho nền kinh tế các quốc gia và quốc tế thì vẫn
còn vấn đề đặt ra đối với việc xây dựng mới và tiếp tục phát triển thành công các
đặc khu kinh tế. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự không thành công của các
đặc khu kinh tế như xác định sai mục đích, chọn sai địa điểm không thuận lợi về
giao thông, xa khu dân cư, không đầu tư đồng bộ cơ sở vật chất kỹ thuật hạ tầng.
Nhưng còn một nguyên nhân không nhỏ đó là do quản lý điều hành kém và tệ
quan liêu tham nhũng. Các đặc khu kinh tế ở Châu Phi thường không mang lại
hiệu quả cao như các khu vực khác trên thế giới như đặc khu kinh tế ở Senegal,
mặc dù quy mô lớn nhưng đóng cửa rất nhanh do tệ hành chính quan liêu nhũng
nhiễu. Hay tại Bang Maharashtra - Ấn Độ, trong số 139 đặc khu kinh tế được
phê duyệt có tới 61 đặc khu bị các nhà đầu tư từ chối đầu tư vì chính sách không
rõ ràng, công tác kiểm tra giám sát không minh bạch. Ngoài ra, đôi khi các
17

/>16/11/2017.

12


chính quyền dùng đến đặc khu vì những lý do sai lầm: để được tiếng là cải cách
và đổi mới, để có “thành tích” và được trúng cử, nhưng lại không dám mạo hiểm
mở cửa hoàn toàn. Mở cửa kiểu “he hé” như vậy có thể là một cách để giữ
những phần khác của nền kinh tế vẫn được bảo hộ khỏi cạnh tranh. Nhiều quan
chức lại xem đặc khu là chỗ “đào mỏ”. Năm 2005, khoảng 60% các công ty ở
các đặc khu Ấn Độ phải trả các khoản phí “đặc biệt” cho chính quyền các đặc
khu. Một lo ngại khác là các đặc khu cũng là nơi rửa tiền, bằng cách làm tăng
giá trị hàng xuất khẩu. Như vậy, cách thức tổ chức và hoạt động của bộ máy

chính quyền tại các đặc khu tác động trực tiếp đến sự ổn định đời sống xã hội,
hiệu quả hoạt động, sự thành công hay thất bại của các đặc khu. 18
2. Một số kinh nghiệm rút ra từ mô hình tổ chức chính quyền tại các
đơn vị hành chính lãnh thổ đặc biệt của các quốc gia trên thế giới
- Từ tổ chức chính quyền tại các đặc khu về chính trị và hành chính
Mô hình tổ chức chính quyền tại các đặc khu về chính trị và hành chính
đều cho thấy tính tự trị, tự quản trong hoạt động của chính quyền địa phương so
với chính quyền trung ương. Tuy nhiên, chính quyền tại các đặc khu này phải có
sự lệ thuộc nhất định với chính quyền trung ương, đặc biệt là các vấn đề liên
quan đến an ninh, quốc phòng, đối ngoại; nhận sự hỗ trợ của chính quyền trung
ương.
Vùng lãnh thổ hải ngoại thuộc Pháp là hệ thống phi tập trung hóa về chính
trị và hành chính cho phép một phần lãnh thổ có những đặc điểm thống nhất,
điểm chung về địa lý, lịch sử, dân tộc và kinh tế được độc lập cao ở một mức độ
trong mối quan hệ với chính quyền trung ương. Những đơn vị hành chính lãnh
thổ này có quy chế tự trị, có luật lệ riêng, nhưng những vấn đề liên quan đến
quân đội, đối ngoại, ngoại thương, tài chính... thì vẫn lệ thuộc vào chính quốc.
Đối với lãnh thổ Vương quốc Liên hiệp Anh và Bắc Ireland tồn tại mô
hình chính quyền ủy thác. Nó được ấn định và bảo đảm bởi Hiến pháp đối với
quyền hành xử một số chức trách, duy trì sự độc lập.
Chính sách “một quốc gia - hai chế độ” tạo cho Hồng Kông và Macao
một chế độ tự trị cấp độ cao ngoại trừ vấn đề quốc phòng và ngoại giao. Một
chính quyền độc lập có quyền lực chính sách tự chủ đã giảm tỷ lệ tham nhũng
một cách bền vững. Các hoạt động chính trị chiếm tỷ lệ nhỏ nên cho phép chính
Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.78
18

13

quyền tập trung vào phát triển kinh tế. Một hệ thống pháp luật độc lập, ổn định,
tạo điều kiện thi hành các hợp đồng và đảm bảo cho việc tuân thủ theo những
thông lệ có tính chất thân thiện với kinh doanh. Chính sách tài khóa ưu đãi tạo ra
sự ổn định của chính sách tiền tệ, mức thuế thấp. Chính sách nhập cư rõ ràng và
thuận tiện tạo điều kiện cho các giao dịch kinh doanh được hiệu quả. Không có
giới hạn về nhiệm vụ công tác của các chuyên gia nước ngoài tại Hồng Kông.
Đây chính là những nhân tố tạo nên sự thành công của đặc khu hành chính Hồng
Kông, Ma Cao.19
- Từ mô hình tổ chức chính quyền tại các đặc khu kinh tế
Hầu hết các đặc khu kinh tế trên thế giới đều được xây dựng trên cơ sở có
luật hoặc Nghị quyết của Quốc hội về đặc khu kinh tế. Hệ thống pháp luật được
xây dựng phải hiện đại, phù hợp với thông lệ quốc tế; vượt trội so với các quy
định hiện hành, đảm bảo sự chuẩn mực và mục tiêu hướng tới là phục vụ phát
triển kinh tế, đảm bảo tính tự do cạnh tranh. Bộ máy quản lý nhà nước được trao
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao, quyền tự quyết trên nguyên tắc được làm
tất cả những gì mà pháp luật không cấm. Chính quyền địa phương tại các đặc
khu kinh tế được phân cấp, uỷ quyền mạnh mẽ trong việc ban hành các văn bản
pháp quy đã góp phần giải quyết nhanh, hiệu quả các vấn đề mà thực tiễn đời
sống kinh tế xã hội đặt ra, thúc đẩy sản xuất, kinh doanh phát triển nhanh chóng.
Để quản lý và điều hành hoạt động của các đặc khu kinh tế, cần phải xây
dựng được một bộ máy hành chính hiệu quả. Mô hình bộ máy quản lý có sự đa
dạng, linh hoạt phù hợp với đặc điểm từng khu vực và theo từng giai đoạn khác
nhau. Hiện nay, trên thế giới, thường có các mô hình quản lý sau:
(1) Cơ quan nhà nước trung ương hoặc chính quyền địa phương trực tiếp
quản lý, vận hành các đặc khu kinh tế: Tại đặc khu kinh tế Thâm Quyến, Hàn
Quốc thì chính quyền địa phương trực tiếp quản lý tùy theo quy mô cấp tỉnh,
huyện.
(2) Chính phủ, Quốc hội hoặc Tổng thống thành lập các đặc khu kinh tế
nhưng giao cho tư nhân điều hành, quản lý theo mô hình “lãnh đạo công - quản

trị tư” như Philippines. Mô hình hỗn hợp nhà nước và tư nhân này cũng được
nhiều quốc gia khác áp dụng như UAE, Indonesia, Malaysia…

Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.84.
19

14


(3) Ngoài ra, còn có mô hình hợp tác liên chính phủ trong phát triển đặc
khu kinh tế. Điển hình là mô hình của đặc khu Tô Châu của Trung Quốc. Tô
Châu được xem là đặc khu thành công với mô hình hợp tác kinh tế - kỹ thuật
giữa Trung Quốc và nước ngoài. Tô Châu liên tục nhiều năm đứng đầu bảng xếp
hạng về “khu phát triển có sức cạnh tranh nhất trong các thành phố Trung
Quốc”20. Tại Tô Châu, Chính phủ Trung Quốc và Chính Phủ Singapore cùng
hợp tác phát triển khu công nghiệp. Trong đó, Singapore cung cấp vốn khởi
động, chuyển giao chuyên môn trong quy hoạch đô thị, phát triển công nghiệp,
thiết kế đô thị và đặc biệt nhất là chiến lược kinh doanh gia công phần mềm. Với
cam kết của Chính phủ Singapore, nhiều nhà đầu tư Singapore và đối tác quốc tế
của họ đã di chuyển đến Tô Châu đầu tư nhằm thu lợi nhuận.
Bên cạnh đó, phải có một chủ thể quản lý nhà nước có hiệu lực. Ở Hàn
Quốc có Ủy ban phát triển khu kinh tế tự do do Thủ tướng đứng đầu. Nam Phi
có Hội đồng cố vấn để tư vấn cho Bộ trưởng (Bộ Công thương) để quyết định
cho phép thành lập hay không thành lập các khu kinh tế tự do. Myanmar lại
thành lập cơ quan quản lý (nhà nước) các đặc khu kinh tế do Tổng thống làm
chủ tịch. Ở Philipppine, Ban PEZA được chủ trì bởi Bộ trưởng Bộ Thương mại
và Công nghiệp. Với cơ chế đó, cơ quan quản lý các đặc khu kinh tế mới thực sự
có quyền quản lý.
Đồng thời với bộ máy hành chính hiệu quả, các thủ tục hành chính cùng

được đơn giản hóa, công khai, minh bạch, dễ hiểu, dễ tiếp cận với sự hỗ trợ của
công nghệ thông tin. Phương châm thường được áp dụng tại các đặc khu là
“chính phủ nhỏ, xã hội lớn”, “phê duyệt ít - dịch vụ nhiều”, “lãnh đạo công quản trị tư”, “hiệu quả cao, pháp chế hóa”, “tinh giản, thống nhất và hiệu quả”,
ưu tiên vận dụng các phương pháp, cách thức quản lý của khu vực tư vào cải
thiện khu vực công.21
3. Một số kiến nghị về tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta
Việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn vị
hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta nên học tập có chọn lọc những kinh

20

/>Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.87
21

15


nghiệm thành công trong việc xây dựng các đặc khu ở các nước trên thế giới. Từ
kinh nghiệm được đút rút trên, xin đề xuất một số kiến nghị như sau:
3.1. Việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tại các đơn
vị hành chính - kinh tế đặc biệt ở nước ta cần đảm bảo các nguyên tắc cơ bản
trong tổ chức chính quyền của các đơn vị hành chính lãnh thổ nói chung như:
tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, phù hợp với các chính sách, chiến lược, quy
hoạch phát triển của đất nước và từng vùng, miền, đảm bảo công khai, dân
chủ… Đồng thời, phải phù hợp với những đặc điểm riêng của đơn vị hành chính
lãnh thổ đó, đặc biệt là các yếu tố lịch sử, văn hóa, nguyện vọng, ý chí của nhân
dân địa phương, trình độ, năng lực quản lý của bộ máy chính quyền nơi đây.
3.2. Chính quyền tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt phải có tính độc

lập tương đối, tính tự chủ ở lĩnh vực kinh tế. Muốn vậy, cần giải quyết tốt mối
quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương theo hướng
phải đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước cho chính quyền
địa phương các đặc khu. Theo đó, ngày càng phát huy tính tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương đối với các vấn đề của địa phương để phát
huy mọi tiềm năng, thế mạnh của mỗi cấp chính quyền địa phương, trong đó
quan trọng nhất là vấn đề phân cấp về mặt quản lý và sử dụng ngân sách. Bên
cạnh đó, để tạo sự đồng thuận xã hội, cần thu hút sự tham gia của các chủ thể
khác nhau trong xã hội (dân cư, tổ chức xã hội, doanh nghiệp...) vào quản trị địa
phương. Đây là kinh nghiệm thành công của hầu hết các đặc khu kinh tế trên thế
giới.
Tuy nhiên, vẫn rất cần sự kiểm soát của chính quyền trung ương nhằm
tránh tình trạng “lạm quyền” hoặc “chệch định hướng” của chính quyền đặc khu,
giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lý địa phương, thông qua việc
xây dựng thể chế quy định chặt chẽ về mối quan hệ phân cấp, phân quyền, ủy
quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương các đặc khu.
Bên cạnh đó, cần xây dựng một chủ thể quản lý thật sự có hiệu lực, hiệu quả –
một cơ quan phát triển, quản lý đặc khu kinh tế như mô hình của Philippines,
Hàn Quốc, Nam Phi đã nêu ở trên.
Bộ máy chính quyền tại các đặc khu kinh tế phải được xây dựng theo
hướng tinh gọn, hiệu quả. Chủ thể nắm quyền hành pháp địa phương nên là một
chủ thể duy nhất, do nhân dân địa phương bầu, trung ương phê chuẩn. Do đặc
thù về cơ chế một Đảng duy nhất lãnh đạo nên trong xây dựng chính quyền đơn
16


vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta, cần xem xét việc nhất thể hóa chức
danh Bí thư và Người đứng đầu hành chính đặc khu. Đây cũng là bài học kinh
nghiệm được đút rút từ thành công của các đặc khu kinh tế ở Trung Quốc như
Thâm Quyến, Tô Châu, Sán Đầu, Chu Hải…

Xây dựng cơ chế “lãnh đạo công - quản trị tư” trong tổ chức chính quyền
tại đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tư duy “lãnh đạo công - quản trị tư” thể
hiện thông qua việc Nhà nước chỉ nắm phần định hướng, còn lại dịch vụ công có
thể để tư nhân làm. Đây là một nội dung của việc vận dụng tư duy về quản lý
công mới (New Public Management), đã được áp dụng rất thành công ở đặc khu
kinh tế Thâm Quyến - Trung Quốc. Quản lý công mới là một tập hợp các chính
sách của Chính phủ nhằm hiện đại hóa và tạo ra một khu vực công hiệu quả hơn.
Mục tiêu là hướng tới xây dựng một nền hành chính kiểu mới hoạt động không
chỉ bảo đảm hiệu lực mà còn hướng tới hiệu quả và phục vụ tốt hơn những nhu
cầu của xã hội và công dân. Mô hình hướng tới là giảm thiểu số lượng các quy
chế và đơn giản hóa các thủ tục hành chính, đây chính là tính phi quy chế hóa.
Nó như sự “cởi trói” giúp cho cá nhân các công chức có một “khoảng tự do”
trong việc ra quyết định khi thực hiện các nhiệm vụ được giao. Bên cạnh đó phi
quy chế hóa giúp cho các cơ quan hành chính nhà nước hoạt động hiệu quả hơn
bởi sự thay thế của mô hình hành chính công truyền thống mang tính quan liêu
bằng một nền hành chính hiện đại hơn, thân thiện hơn. Quản lý công mới đẩy
mạnh hoạt động phân quyền (còn gọi là phân quyền chính sách) theo đó giao
quyền nhiều hơn cho các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (phân
quyền lãnh thổ) và các bộ, ngành (phân quyền chức năng) nhằm tăng cường tính
chủ động trong hoạt động quản lý nhà nước. Quản lý công mới cũng chỉ rõ vai
trò của Nhà nước không trực tiếp cung cấp các sản phẩm, dịch vụ cho xã hội mà
chỉ chịu trách nhiệm đảm bảo cung cấp dịch vụ, hướng đến chuyển giao cho khu
vực tư đảm nhiệm chức năng này và chỉ thực hiện nhiệm vụ quản lý ở tầm vĩ
mô. Quản lý theo hướng chú trọng đến kết quả đầu ra, dùng các tiêu chí cụ thể
để đánh giá kết quả hành chính. Kết quả đầu ra, đảm bảo được hiệu quả công
việc và không ngừng nâng cao hiệu quả công việc có ý nghĩa quan trọng nhất.
Điều này tạo ra một môi trường làm việc mềm dẻo linh hoạt hơn, tạo điều kiện
thuận lợi cho cán bộ, công chức hoàn thành nhiệm vụ tốt nhất.22
Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam
hiện nay”, tr.160.

22

17


Để tạo ra một chính quyền hiệu lực, hiệu quả tại các đặc khu thì cải cách
hành chính là vấn đề rất quan trọng. Trong đó, phải chú trọng nâng cao năng lực
của hệ thống pháp luật để xây dựng một thể chế hoàn chỉnh, thống nhất nhằm
tạo hành lang pháp lý thông thoáng để tiến hành cải cách hành chính thuận lợi.
Hướng tới một nền hành chính hiện đại bằng việc đơn giản hóa các thủ tục hành
chính, cắt giảm các thủ tục hành chính phụ trợ, xây dựng các thủ tục hành chính
thống nhất, minh bạch, tăng cường thực hiện bằng hệ thống internet để tiết kiệm
thời gian, công sức của các tổ chức, công dân và tạo điều kiện thuận lợi cho
công tác quản lý của các cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, cần tiếp tục hoàn thiện
và nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, ngoại ngữ và tinh thần
trách nhiệm của đội ngũ cán bộ công chức làm việc trong bộ máy chính quyền
địa phương các đặc khu.
Có thể thấy, trên thế giới có rất nhiều quốc gia (cả các nước phát triển và
các nước đang phát triển) đã thành lập các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Do đó, nhiều bài học kinh nghiệm thành công và thất bại đã được các nước đúc
rút. Trong đó, việc lựa chọn mô hình chính quyền để quản lý các đặc khu phù
hợp, hiệu quả được xem là một trong những mấu chốt thành công. Lựa chọn mô
hình tổ chức chính quyền nào cho các đặc khu hành chính – kinh tế đặc biệt ở
nước ta là câu hỏi đang được đặt ra cho các nhà lập pháp hiện nay. Dù mô hình
tổ chức chính quyền nào thì cũng đòi hỏi phải trên cơ sở quy định của Hiến pháp
và pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta, đảm bảo tính định
hướng của Đảng và Nhà nước, có sự phù hợp với đặc điểm của vùng, miền và ý
nguyện của người dân.

18

Danh mục tài liệu tham khảo

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Tài liệu trong nước
Vũ Hồng Anh, Đề tài cấp bộ “Xây dựng tiêu chí thành lập đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ở nước ta hiện nay;
Nguyễn Thị Ngọc Lan, Luận án “Tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành
chính – kinh tế đặc biệt ở Việt Nam hiện nay”;
/> /> ngày 13/11/2017;
/> /> />nd;
Phân_cấp_hành_chính_Pháp;

10. hải ngoại và lãnh thổ hải ngoại thuộc
Pháp;
11. />Tài liệu nước ngoài
12. />13. />14. />
19