Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại quận long biên, thành phố hà nội

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
-----------------------------

NGUYỄN HỒNG HẢI

PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI QUẬN LONG BIÊN,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI
-----------------------------

NGUYỄN HỒNG HẢI

PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI QUẬN LONG BIÊN,
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60380107
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Thị Nga

HÀ NỘI - 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi.
Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình
nào khác. Các số liệu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng, được trích
dẫn đúng theo quy định.
Tôi xin chịu trách nhiệm về tính chính xác và trung thực của Luận văn này.

Tác giả luận văn

Nguyễn Hồng Hải


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Quy hoạch sử dụng đất
Kế hoạch sử dụng đất
Luật Đất đai

QHSDĐ
KHSDĐ
LĐĐ

DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU
Bảng 1:
Bảng 2:
Bảng 3:

Chỉ tiêu sử dụng đất quận Long Biên đến năm 2020
Phân kỳ diện tích các loại đất phân bổ cho các mục đích 2011 -2020
Kết quả thực hiện kế hoạch sử dụng đất năm 2015 của quận Long Biên


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU……………………………………………………………………...1
CHƯƠNG 1..................................................................................................... 6
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ PHÁP
LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ........................................................ 6
1.1. Lý luận về quy hoạch sử dụng đất .....................................................................6
1.1.1. Khái quát về quy hoạch sử dụng đất............................................................... 6
1.1.1.1. Khái niệm quy hoạch sử dụng đất ............................................................... 6
1.1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất .......................................................... 8
1.1.2. Mục đích và ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất .......................................... 11
1.1.2.1. Mục đích của quy hoạch sử dụng đất ........................................................ 11
1.1.2.2. Ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất ........................................................... 12
1.1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch khác ......... 13
1.1.3.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng đất .......... 13
1.1.3.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể phát triển
kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ............................................... 14
1.1.3.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành........... 15
1.2. Lý luận về pháp luật quy hoạch sử dụng đất ............................................... 15
1.2.1. Khái niệm pháp luật quy hoạch sử dụng đất ................................................. 15

1.2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật quy hoạch sử dụng đất ........................ 17
1.2.2.1. Yếu tố chính trị ......................................................................................... 17
1.2.2.2. Yếu tố kinh tế ........................................................................................... 18
1.2.2.3. Yếu tố văn hóa - xã hội ............................................................................. 19
1.2.2.4. Yếu tố lịch sử............................................................................................ 19
1.2.2.5. Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai............................................................. 20
1.2.3. Cơ cấu pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ................................................. 20
Tiểu kết chương 1 .......................................................................................... 22
CHƯƠNG 2................................................................................................... 24
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ THỰC
TIỄN THI HÀNH TẠI QUẬN LONG BIÊN, THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................ 24
2.1. Thực trạng quy định pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ............................... 24
2.1.1. Các quy định về lập quy hoạch sử dụng đất ................................................. 24
2.1.1.1. Quy định của pháp luật về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất ............. 24


2.1.1.2. Quy định của pháp luật về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất .................... 26
2.1.1.3. Quy định của pháp luật về thời hạn lập quy hoạch sử dụng đất ................. 27
2.1.1.4. Quy định của pháp luật về chi phí lập quy hoạch sử dụng đất ................... 28
2.1.2. Quy định của pháp luật về nội dung quy hoạch sử dụng đất ......................... 28
2.1.3. Các quy định về hệ thống quy hoạch sử dụng đất ......................................... 30
2.1.4. Các quy định về kỳ quy hoạch sử dụng đất .................................................. 31
2.1.5. Các quy định về việc lấy ý kiến của người dân về quy hoạch sử dụng đất .... 32
2.1.6. Các quy định về quyết định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất
.............................................................................................................................. 35
2.1.7. Các quy định về thực hiện quy hoạch sử dụng đất........................................ 36
2.2. Thực trạng thi hành pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại quận Long Biên,
thành phố Hà Nội ........................................................................................... 37
2.2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên và điều kiện kinh tế - xã hội của quận Long
Biên, thành phố Hà Nội ảnh hưởng đến thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất . 37

2.2.2. Tình hình thực thi pháp luật quy hoạch sử dụng đất tại quận Long Biên, thành
phố Hà Nội ............................................................................................................ 40
2.2.2.1. Tình hình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của quận Long Biên, thành
phố Hà Nội ............................................................................................................ 40
2.2.2.2. Tình hình tổ chức lấy ý kiến, công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất................................................................................................................. 42
2.2.2.3. Tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ............................... 46
Tiểu kết chương 2 .......................................................................................... 60
Chương 3....................................................................................................... 62
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TẠI QUẬN LONG BIÊN, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI ................................................................................................ 62
3.1. Phương hướng hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất ......................... 62
3.1.1. Đảm bảo những quan điểm cơ bản về xây dựng pháp luật đất đai của Đảng và
Nhà nước trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước là đại diện chủ sở
hữu và thống nhất quản lý ..................................................................................... 62
3.1.2. Góp phần ổn định chính trị, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, quốc
phòng, an ninh và hội nhập quốc tế........................................................................ 63


3.1.3. Đảm bảo Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ định hướng chiến lược
cho Nhà nước để thực hiện công tác quản lý đất đai .............................................. 64
3.1.4. Đảm bảo quỹ đất nông nghiệp, bảo vệ môi trường để phát triển bền vững, bảo
tồn di tích lịch sử - văn hóa, cảnh quan thiên nhiên, giữ gìn và phát huy bản sắc dân
tộc ......................................................................................................................... 64
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ............................ 65
3.2.1. Đưa khoa học công nghệ vào thực tiễn công tác lập và điều chỉnh quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất ............................................................................................. 65
3.2.2. Ban hành Luật quy hoạch nhằm đồng bộ, thống nhất quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất với các hệ thống quy hoạch, kế hoạch khác ............................................. 66

3.2.3. Hoàn thiện quy định về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất .............. 67
3.2.4. Hoàn thiện các quy định về lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ................ 68
3.2.5. Hoàn thiện các quy định về việc lấy ý kiến của người dân về quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất .................................................................................................. 68
3.2.6. Hoàn thiện các quy định về điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ..... 69
3.2.7. Hoàn thiện các quy định về công bố quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ......... 69
3.2.8. Hoàn thiện các quy định về thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ....... 70
3.3. Giải pháp tổ chức thực thi pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại quận Long
Biên, thành phố Hà Nội................................................................................... 71
3.3.1. Giải pháp về công tác quản lý ...................................................................... 71
3.3.2. Giải pháp về kinh tế - tài chính .................................................................... 73
3.3.3. Giải pháp khoa học - công nghệ, bảo vệ môi trường .................................... 74
Tiểu kết chương 3 .......................................................................................... 76
KẾT LUẬN ................................................................................................... 77


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Công tác quy hoạch sử dụng đất bắt đầu được quy định trong văn bản quy
phạm pháp luật và triển khai chính thức từ Luật đất đai năm 1987. Trong ba mươi
năm qua, các quy định của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất không ngừng được
bổ sung, hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý ngày càng đầy đủ hơn để triển khai thực
hiện, phục vụ kịp thời những yêu cầu khác nhau của từng giai đoạn phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch sử dụng đất đã trở thành công cụ quản lý nhà
nước về đất đai hiệu quả. Quy hoạch nhằm mục đích xác định diện tích đất các loại
đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng và sử
dụng được phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia; phân bổ sử dụng quy
đất hợp lý, khoa học, đáp ứng nhu cầu sử dụng đất cho các ngành, lĩnh vực và địa

phương các cấp, nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đồng thời đảm
bảo chiến lược quản lý, sử dụng khai thác hiệu quả, phát huy tiềm tăng về đất đai,
cải tạo bồi bổ đất và bảo vệ môi trường sinh thái trong những năm trước mặt và lâu
dài. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn là cơ sở để các ngành, lĩnh vực lập quy
hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực; định hướng cho các nhà đầu tư trong và
ngoài nước đầu tư có hiệu quả vào đất đai. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai cũng
góp một phần rất lớn thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Tuy nhiên, thực hiện quy hoạch sử dụng đất ở nước ta hiện nay còn nhiều
vướng mắc, bất cập với chất lượng và hiệu quả còn thấp. Chất lượng công tác dự
báo và quy hoạch còn nhiều hạn chế, chưa theo kịp yêu cầu phát triển, chưa bảo
đảm tính tổng thể, liên ngành, liên vùng; chưa rõ trọng tâm, trọng điểm và nguồn
lực thực hiện1. Khi nghiên cứu về thực tiễn thực hiện pháp luật quy hoạch tại Thủ
đô Hà Nội nói chung và quận Long Biên nói riêng - nơi có tốc độ đô thị hóa diễn ra
nhanh chóng, nhiều dự án lớn về phát triển kinh tế, xã hội liên tục được triển khai,
nhận thấy công tác quy hoạch sử dụng đất và quản lý quy hoạch sử dụng đất hết sức
phức tạp và nhạy cảm. Qua việc quan sát, đánh giá những sự thay đổi, phát triển của
điều kiện kinh tế - xã hội riêng địa bàn quận Long Biên trong thời gian gần đây cho
thấy, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có vai trò vô cùng quan trọng trong việc định
hướng không gian sử dụng đất một cách hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả. Tuy
nhiên, quá trình tổ chức thực thi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cũng đã và đang
1

Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần XII, Nxb Chính trị quốc gia – Sự
thật, Hà Nội.


2

bộc lộ những hạn chế, những điểm nghẽn: kết quả thực hiện kỳ quy hoạch, kế hoạch
sử dụng đất chưa cao, tồn đọng trong kỳ vẫn còn, kết nối giữa quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất với quy hoạch, kế hoạch ngành, lĩnh vực theo hệ thống ngành dọc chưa
tốt, chồng chéo trong thực thi vẫn phát sinh... Với thực tế trên, tác giả cho rằng,
nghiên cứu, tìm hiểu, đánh giá pháp luật về quy hoạch sử dụng đất thông qua thực
tiễn triển khai trên địa bàn quận Long Biên với mong muốn tìm ra những ưu điểm,
những tác động tích cực để tiếp tục nhân rộng trong tổ chức thực thi nhằm phát huy
tối đa vai trò của quy hoạch sử dụng đất trong quản lý và sử dụng đất đai. Bên cạnh
đó, đánh giá khách quan những tồn tại, vướng mắc và những mặt trái của vấn đề
này trên cơ sở lý giải thấu đáo nguyên nhân của những thực tế đó với mong muốn
pháp luật về quy hoạch sử dụng đất cần phải tiếp tục hoàn thiện hơn nữa, công tác
tổ chức thực thi phải có những chuyển biến tích cực hơn nữa để nâng cao hiệu quả
của quy hoạch sử dụng đất trong thời gian tới trên địa bàn quận.
Những vấn đề nêu trên chính là lý do tôi lựa chọn “Pháp luật về quy hoạch
sử dụng đất và thực tiễn thi hành tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội” làm đề
tài cho luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Khi công tác quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng ngày càng đi
vào thực chất sẽ góp phần tích cực cho việc sử dụng hợp lý và hiệu quả đất đai. Với
ý nghĩa và vai trò quan trọng như vậy, cho nên hiện nay có khá nhiều các luận án,
luận văn, các bài viết, công trình nghiên cứu khá đầy đủ và có hệ thống về pháp luật
quy hoạch sử dụng đất của các tác giả tại các cơ sở đào tạo luật học cũng như đào
tạo chuyên ngành quản lý đất đai, khai thác các khía cạnh khác nhau như: Lê Thị
Phúc (2008), Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam, Luận văn
Thạc sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội; Hoàng Anh Tuấn (2016), Thực trạng
thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại tỉnh Sơn La, Luận văn Thạc sĩ
Luật học, Đại học Luật Hà Nội; Lê Thị Phúc (2014), Pháp luật về quy hoạch sử
dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế, luận án Tiến sĩ Luật học, Đại học
Quốc gia Hà Nội; Nguyễn Thị Tố Uyên (2013), Thực trạng và giải pháp từng bước
thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2000 – 2010 trên địa bàn
huyện Duy Tiên, tỉnh Hà Nam, Luận văn Thạc sĩ, Học viện Nông nghiệp Việt Nam;
Nguyễn Thị Thảo Hiền (2015), Đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch kế hoạch sử

dụng đất huyện Tam Đảo, tỉnh Vĩnh Phúc, Luận văn Thạc sĩ, Trường Đại học Khoa
học Tự nhiên – Đại học Quốc gia Hà Nội; Bài viết “Từng bước hoàn thiện quy định


3

về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kịp thời phục vụ phát triển kinh tế xã
hội qua từng thời kỳ” của Tiến sĩ Nguyễn Đắc Nhẫn - Phó Cục trưởng Cục Quy
hoạch đất đai - Tổng cục Quản lý đất đai (ngày 10/9/2015); Bài viết “Cách tiếp cận
quy hoạch sử dụng đất trong dự thảo Luật Quy hoạch” của GS, TSKH. Đặng Hùng
Võ - Nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường trên Tạp chí Kinh tế và Dự
báo số 07/2017,... Những công trình nghiên cứu này đã tiếp cận, luận giải khái
niệm, đặc điểm và các vấn đề lý luận cơ bản về quy hoạch sử dụng đất dưới góc độ
là đối tượng điều chỉnh của pháp luật; xây dựng những lý luận cơ bản về pháp luật
quy hoạch sử dụng đất; đã lý giải được sự cần thiết phải điều chỉnh pháp luật đối
với quy hoạch sử dụng đất; bước đầu xây dựng lý luận về nội dung của pháp luật
quy hoạch sử dụng đất; cũng đã phân tích được các yêu cầu khách quan, yếu tố tác
động đến việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, các công trình nghiên
cứu này chưa sâu phân tích mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với các quy
hoạch khác để thấy sự tác động và ảnh hưởng lẫn nhau; chưa kết nối được thực tiễn
và lý luận của quy hoạch sử dụng đất như đánh giá sự hiện thực hóa quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất trên thực tế,...
Vì vậy, luận văn thạc sĩ này trên cơ sở kế thừa và phát triển sẽ có những
điểm mới so với các công trình trước đây như: Làm rõ mối quan hệ của các loại quy
hoạch; Phân tích sự hiện thực hóa quy hoạch sử dụng đất tổng thể và chi tiết trên
thực tế so với các chỉ tiêu đề ra, sự phù hợp và bám sát vào mục tiêu phát triển kinh
tế - xã hội, sự tồn đọng của kỳ quy hoạch là gì, nguyên nhân và giải pháp của địa
phương từ đó khái quát áp dụng trên cả nước. Luận văn cũng đưa ra các giải pháp
hoàn thiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất và đảm bảo thực hiện tại quận Long
Biên như: Ban hành luật quy hoạch chung, hoàn thiện các quy định cụ thể về

phương pháp lập, thẩm quyền xây dựng quy hoạch sử dụng đất, tăng cường giám
sát của nhân dân trong xây dựng và thực hiện pháp luật, phát huy thế mạnh của từng
vùng nhưng vẫn đảm bảo tính kết nối liên vùng.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn
Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận về quy hoạch
sử dụng đất, hệ thống các quy định của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất, thực
tiễn thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại quận Long Biên, tìm ra những
yếu tố đặc thù của quy hoạch vùng ảnh hưởng đến việc lập và thực hiện quy hoạch
sử dụng đất trên địa phương.


4

Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu những vấn đề lý luận về quy hoạch sử dụng
đất, pháp luật về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam và thực tiễn thi hành về quy
hoạch sử dụng đất tại quận Long Biên, tập trung vào Luật Đất đai 2013 và các văn
bản hướng dẫn thi hành, Luật Đất đai 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, dự
thảo Luật quy hoạch. Do Luật Đất đai 2013 được ban hành sau kỳ Quy hoạch sử
dụng đất 2011 – 2020 được Quốc Hội phê duyệt ngày 22/11/2011 tại Nghị quyết số
17/2011/QH13, nên học viên chưa thể đánh giá tình hình thực hiện pháp luật về quy
hoạch sử dụng đất của Luật Đất đai 2013 mà buộc phải đánh giá theo quy định của
Luật Đất đai 2003. Nghiên cứu thực tiễn thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng
đất tại Quận Long Biên giai đoạn 2011 – 2016, đi sâu phân tích những nét đặc trưng
của địa phương đó là việc thực hiện pháp luật quy hoạch sử dụng đất phi nông
nghiệp (trong đó chủ yếu là đất ở đô thị, đất phát triển hạ tầng) trong quy hoạch sử
dụng đất tại quận Long Biên.
4. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu của Luận văn
Mục tiêu nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và
thực tiễn của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và thực hiện pháp luật quy hoạch
sử dụng đất. Từ đó đề xuất tiêu chí, yêu cầu hoàn thiện pháp luật và giải pháp đảm

bảo tổ chức thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất tại Quận Long Biên.
Nhiệm vụ nghiên cứu trọng tâm của đề tài: là phân tích và đánh giá đưa ra
nhận định giữa lý luận của pháp luật về quy hoạch sử dụng đất với thực tiễn pháp
luật về quy hoạch sử dụng đất; giữa quy hoạch sử dụng đất với mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội của địa phương và giữa chính quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với
sự triển khai quy hoạch, kế hoạch này trên thực tế. Nhằm đưa ra một khía cạnh, góc
nhìn của tác giả đối với quy hoạch sử dụng đất trên địa bàn quận Long Biên, từ đó
có các giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi trên địa bàn.
5. Phương pháp nghiên cứu luận văn
Các phương pháp cụ thể tôi sử dụng trong quá trình nghiên cứu đề tài này là:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, đánh giá để nghiên cứu những vấn đề lý
luận và pháp lý về quy hoạch sử dụng đất và thực hiện pháp luật về quy hoạch sử
dụng đất (Chương 1);
- Phương pháp thống kê, so sánh pháp luật, đánh giá, bình luận, quan sát
thực tế được sử dụng để nghiên cứu thực trạng thực hiện pháp luật về quy hoạch sử
dụng đất tại Quận Long Biên (Chương 2);


5

- Phương pháp diễn giải, quy nạp…được sử dụng để nghiên cứu về các yêu
cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và bảo đảm áp dụng
pháp luật về quy hoạch sử dụng đất từ thực tiễn tại Quận Long Biên (Chương 3).
6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn
Với mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu như trên, tôi mong rằng luận văn sẽ
góp phần tạo ra một góc nhìn sâu sắc, khoa học và thực tiễn về pháp luật quy hoạch
sử dụng đất tại Việt Nam nói chung và quận Long Biên nói riêng, cụ thể:
- Ý nghĩa khoa học: Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể là tài liệu tham
khảo cho các tác giả, các cơ quan, tổ chức đào tạo và nghiên cứu về pháp luật đất
đai nói chung và pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nói riêng.

- Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của đề tài cũng là những tài liệu
tham khảo hữu ích cho các cơ quan hữu quan, các bên có liên quan trong nghiên
cứu để tìm ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và tổ chức hoàn thiện pháp luật đất
đai nói chung và pháp luật về quy hoạch sử dụng đất nói riêng. Giúp các cơ quan
nhà nước có thẩm quyền tổ chức thực hiện pháp luật về quy hoạch sử dụng đất một
cách hợp lý và hiệu quả.
7. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của
luận văn gồm 03 chương:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về quy hoạch sử dụng đất và pháp luật về
quy hoạch sử dụng đất.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về quy hoạch sử dụng đất và thực tiễn thi
hành tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và bảo đảm thực hiện pháp luật về
quy hoạch sử dụng đất tại quận Long Biên, thành phố Hà Nội.


6

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT VÀ
PHÁP LUẬT VỀ QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT
1.1.
Lý luận về quy hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái quát về quy hoạch sử dụng đất
1.1.1.1. Khái niệm quy hoạch sử dụng đất
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước lao động và cùng với quá trình
lịch sử phát triển kinh tế - xã hội, đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là địa bàn phân
bố dân cư, là bộ phận cấu thành nên lãnh thổ quốc gia Việt Nam, là thành phần
quan trọng hàng đầu của môi trường sống2. Tuy nhiên, để phát huy được hết vai trò

của mình thì đất đai cần được sử dụng một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả mà
điều này lại phụ thuộc phần lớn ở thái độ ứng xử của con người với đất đai, cụ thể
hóa thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất là một biện pháp đã được ghi nhận sử dụng từ thời kỳ
cổ đại ở vùng trung lưu (Mesopotamia) và Châu thổ sông Nile. Trung Quốc cách
đây 2600 năm (năm 554 trCN) đã xuất hiện thuế nông nghiệp và để tiến hành được
việc thu thuế đất nông nghiệp người ta cũng đã tính toán đến các chỉ tiêu sử dụng
đất3. Thời kỳ trung đại, vào khoảng thế kỷ 11, thuật ngữ quy hoạch sử dụng đất chủ
yếu dùng cho quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp. Khái niệm quy hoạch sử dụng
đất hiện đại bao gồm việc tính toán sử dụng đến tất cả các loại đất thì chỉ mới được
biết đến vào khoảng giữa thế kỷ thứ XIX khi mà dân số đô thị tăng nhanh do công
nghiệp hóa mạnh mẽ ở Châu Âu. Quy hoạch sử dụng đất đai hiện đại trong các lĩnh
vực khác có thể hiện rõ ở khu vực Đông Á, một số nước khu vực Đông Nam Á.
Quy hoạch thực sự trở thành một công cụ không thể thiếu và rất đắc lực cho việc
quản lý hành chính cũng như quản lý đất đai. Tùy theo chế độ chính trị, chế độ kinh
tế, xã hội, tùy theo những điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mỗi nước mà quy
hoạch có những hình thức, đặc điểm, mức độ rất khác nhau4. Tuy nhiên, ở Việt
Nam hoạt động quy hoạch sử dụng đất mới được sử dụng một cách chủ động và
đảm bảo trong những năm gần đây.

2

Lê Thị Phúc (2012), Tài liệu học tập Luật Đất đai, Nxb Đại học Huế, Huế, tr.6.
Land Administration. Peter F. Dale and John D. McLaughlin OXFORD University Press. 1999 thông qua
bản dịch của TS. Lê Thị Phúc;
4
Lê Gia Chinh (2009), “Nghiên cứu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng trên địa
bàn thành phố Hải Phòng”, Luận văn thạc sĩ Nông nghiệp, Trường Đại học Nông nghiệp Việt Nam, tr.4.
3

7

Hiện nay có rất nhiều tài liệu nghiên cứu định nghĩa về quy hoạch sử dụng
đất khác nhau, từ đó đưa đến những việc phát triển quan điểm và phương pháp được
sử dụng trong quy hoạch sử dụng đất cũng khác nhau.
Theo từ điển Bách khoa toàn thư Việt Nam trực tuyến, quy hoạch đất đai là:
“Việc bố trí, sắp xếp và sử dụng các loại đất đai một cách hợp lý để sản xuất ra
nhiều nông sản chất lượng cao, hiệu quả kinh tế lớn. Quy hoạch đất đai chia làm
hai loại: Quy hoạch đất đai cho các vùng, các ngành, và quy hoạch đất đai trong
nội bộ xí nghiệp. Việc quy hoạch giữa các vùng, các ngành tùy thuộc vào điều kiện
tự nhiên và có mối liên hệ chặt chẽ của lực lượng sản xuất với phân vùng của cả
nước. Việt Nam đã và đang thực hiện quy hoạch lại đất đai trong nông nghiệp phục
vụ cho yêu cầu chuyển đổi cơ cấu kinh tế, phát triển kinh tế hàng hóa, khắc phục
tính chất tự cấp, tự túc tồn tại trước đây”5.
Dưới góc độ của các nhà khoa học nước ngoài, quy hoạch sử dụng đất hầu
hết đều đồng ý chú trọng và giải đoán những hoạt động như là một tiến trình xây
dựng quyết định cấp cao. Do đó quy hoạch sử dụng đất, trong một thời gian dài với
quyết định từ trên xuống nên cho kết quả là nhà quy hoạch bảo người dân phải làm
những gì. Trong phương pháp tổng hợp và người sử dụng đất đai là trung tâm
(UNCED, 1992; trong FAO, 1993) đã đổi lại định nghĩa về quy hoạch sử dụng đất
như sau: Quy hoạch sử dụng đất là một tiến trình xây dựng những quyết định để
đưa đến những hành động trong việc phân chia đất đai cho sử dụng để cung cấp
những cái có lợi bền vững nhất (FAO, 1995)6. Như vậy, tùy từng góc độ mà có
quan điểm khác nhau cho rằng quy hoạch sử dụng đất giữ vai trò quan trọng như là
công cụ để đánh giá thực trạng của đất đai khi được sử dụng cho mục đích riêng
biệt (FAO, 1976), hay như là một phương pháp để giải nghĩa hay dự đoán tiềm năng
sử dụng của đất đai (Van Diepen và ctv., 1988).
Dưới góc độ pháp lý, trong Luật Đất đai 2013, quy hoạch sử dụng đất được
định nghĩa “Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo

không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an
ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai

5
/>%E1%BA%A1ch%20%C4%91%E1%BA%A5t%20%C4%91ai&ChuyenNganh=0&DiaLy=0&ItemID=204
27 ngày truy cập 31/7/2017.
6
PGS.TS Lê Quang Trí (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất đai, Tài liệu soạn thảo theo FAO, tr.39.


8

và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội
và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định”7.
Tuy nhiên, theo nhìn nhận của đa số giới nghiên cứu và bản thân tôi cũng
đồng quan điểm cho rằng quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội,
vừa mang tính khoa học vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ
thuật, kinh tế - xã hội nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất theo pháp luật, nó không
chỉ là phương pháp kỹ thuật càng không đơn thuần là quy phạm pháp luật. Xét một
cách toàn diện, quy hoạch sử dụng đất đồng thời thể hiện ba tính chất: tính pháp lý
bởi nó là công cụ để Nhà nước quản lý đất đai được thống nhất; tính kỹ thuật do
việc sử dụng các công tác chuyên môn như điều tra, khảo sát, xử lý số liệu,... để xây
dựng quy hoạch sử dụng đất khoa học và khả thi; cuối cùng là tính kinh tế thể hiện
thông qua việc giá trị của từng thửa đất tăng theo quy hoạch sử dụng đất.
Như vậy, chúng ta có thể nhận thấy “quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống
các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và
quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao thông qua việc phân
phối (khoanh định cho các mục đích và các ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư
liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của
xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và môi trường”8.

1.1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất thuộc loại quy hoạch có tính lịch sử xã hội, tính tổng
thể, vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp chung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất là
một bộ phận hợp thành rất quan trọng của hệ thống quy hoạch, kế hoạch phát triển
kinh tế - xã hội, các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện như sau:
Thứ nhất, quy hoạch sử dụng đất mang tính lịch sử - xã hội
Qua mỗi giai đoạn lịch sử lại có các chế độ cai trị khác nhau, lịch sử phát
triển của mỗi loại giai đoạn khác nhau. Chính vì thế, ta có thể nói rằng lịch sử phát
triển xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất đai. Mỗi hình thái
kinh tế – xã hội đều có một phương thức sản xuất thể hiện theo hai mặt: lực lượng
sản xuất (là sự thống nhất của hai yếu tố người lao động và tư liệu sản xuất) và quan
hệ sản xuất (quan hệ giữa người với người trong quá trình sản xuất). Trong quy
hoạch sử dụng đất đai, luôn nảy sinh mối quan hệ giữa người với đất đai. Các công
7

Luật Đất Đai năm 2013, khoản 2 Điều 3
Võ Tử Can (2008), Phương pháp luận cơ bản vềquy hoạch sử dụng đất, Dự án 3-Chương trình hợp tác Việt
Nam - Thụy Điển về đổi mới hệ thống tài chính, Hà Nội, tr.11.
8


9

việc của con người như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết kế…đều liên quan chặt
chẽ với đất đai, nhằm đưa đất đai vào sử dụng sao cho đầy đủ,hợp lý và hiệu quả
cao nhất. Quy hoạch đất đai thể hiện động thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực
lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất,vì vậy nó luôn là
một bộ phận của phương thức sản xuất xã hội.
Như vậy, quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế, xã hội, là sản
phẩm lịch sử của xã hội, nó sẽ phát triển hoàn thiện dần với sự phát triển của các

phương thức sản xuất xã hội.
Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất mang tính tổng thể.
Đất đai có vai trò quan trọng đối với đời sống của con người và các hoạt
động xã hội cho nên quy hoạch sử dụng đất đai mang tính tổng hợp rất cao, đề cập
đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế, xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã
hội dân số và đất đai, sản suất công nông nghiệp, môi trường sinh thái9. Với tính
chất này, buộc trong quá trình lập quy hoạch sử dụng đất, cơ quan có thẩm quyền
cần phải tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai
của các ngành, lĩnh vực, xây dựng một phương án sử dụng đất hợp lý. Quy hoạch sử
dụng đất còn xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng
đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn
phát triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định. Như vậy, tính tổng thể của quy
hoạch thể hiện ở sự tổng hợp nhu cầu, phân bổ nhu cầu cho từng ngành đồng thời
cân đối mục tiêu phát triển kinh tế và ổn định xã hội.
Thứ ba, quy hoạch sử dụng đất mang tính ổn định - dài hạn.
Quy hoạch sử dụng đất đai là một quá trình từ ý tưởng, đến tư duy, đến hành
động, đến kết quả nhằm đạt mục tiêu đã định trước. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất
mang tính ổn định và dài hạn. Tính dài hạn của quy hoạch sử dụng đất đai được thể
hiện rất rõ trong phương hướng, kế hoạch sử dụng đất. Thường thời gian của quy
hoạch sử dụng đất đai trên 10 năm đến 20 năm hoặc lâu hơn nữa (quy hoạch trung
hạn hay quy hoạch dài hạn). Do vậy, buộc người lập phải xem xét xu thế biến động
dài hạn của những yếu tố kinh tế - xã hội quan trọng như sự thay đổi về dân số, tiến
bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, đề ra các

9

Chu Văn Thỉnh (2007), Nhìn lại công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta trong 10 năm qua, Kỷ
yếu Hội thảo Khoa học về quy hoạch đất, ngày 24/8/2007, Hà Nội, tr.2.

10

phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho
việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn10.
Thứ tư, quy hoạch sử dụng đất mang tính chiến lược.
Với đặc điểm ổn định và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất hiệu quả phải dự trù
được tổng thể về nhu cầu và phân bố cơ cấu quy hoạch sử dụng đất đai vì vậy quy
hoạch sử dụng mang tính chiến lược. Quy hoạch sử dụng đất thể hiện phương
hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất trong vùng, cân đối
tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành, điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và
phân bố đất đai trong vùng. Quy hoạch sử dụng đất còn phân định ranh giới và các
hình thức quản lý việc sử dụng đất đai trong vùng, đề xuất các biện pháp, các chính
sách lớn để đạt được mục tiêu của phương hướng sử dụng đất. Do khoảng thời gian
dự báo tương đối dài (10 năm, 20 năm, 30 năm) trong quá trình thực hiện quy hoạch
chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, khó tiên liệu chính
xác nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái quát quy hoạch sẽ càng ổn định, tạo nền tảng
cho các ngành khác sử dụng đất đai theo phương hướng đã đề ra.
Thứ năm, quy hoạch sử dụng đất mang tính khả biến.
Thế giới luôn vận động và phát triển, đặc biệt là trong xu thế toàn cầu hóa
quá trình này càng biến đổi nhanh chóng hơn. Khi các nhân tố, điều kiện kinh tế xã hội biến đổi thì buộc quy hoạch cũng phải biến đổi để phù hợp thay vì cứng nhắc
cố định để rồi trở nên lạc hậu. Bởi vậy, bên cạnh tính ổn định - dài hạn, quy hoạch
sử dụng đất còn mang tính khả biến, tức có thể biến động và thay đổi. Khi xã hội
phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay
đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất đai không còn phù hợp11, thì việc hoàn
thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Quy hoạch sử dụng
đất đai luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc "quy hoạch
- thực hiện - quy hoạch lại (chỉnh lý) - tiếp tục thực hiện..." với chất lượng, mức độ
hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao12. Một phương pháp quy hoạch mới hiện
nay đang được ưu tiên áp dụng ở nhiều quốc gia là phương pháp “quy hoạch động”
- tức quy hoạch thay đổi mục đích sử dụng đất so với hiện trạng ban đầu và trong

10

Trường Đại học Nông nghiệp I Hà Nội (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất, Nxb Nông nghiệp, Hà
Nội, tr.20.
11
Trường Đại học Nông nghiệp I Hà Nội (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất, Nxb Nông nghiệp, Hà
Nội, tr.21.
12
Lê Thị Phúc (2014), Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế, luận án
Tiến sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.28.


11

quá trình thực hiện có thể tiếp tục điều chỉnh mục đích sử dụng đất cho phù hợp với
sự phát triển kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, sự linh hoạt mềm dẻo ở đây phải được đặt
ra trong giới hạn cụ thể và vẫn luôn đảm bảo được tính ổn định, dài hạn của quy
hoạch sử dụng đất.
1.1.2. Mục đích và ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất
1.1.2.1. Mục đích của quy hoạch sử dụng đất
Thứ nhất, là những công cụ để quản lý đất đai được thống nhất
Điều 18 Hiến pháp 1992 quy định rằng: “Nhà nước thống nhất quản lý toàn
bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật...” theo đó, “quy hoạch” là cơ sở quan trọng
để quản lý nhà nước về đất đai, tuy không phải là pháp luật nhưng lại mang tính
pháp lý, gắn liền với nhiệm vụ quản lý nhà nước. Vậy là quy hoạch hóa việc sử
dụng đất không đơn thuần là một hoạt động kinh tế - kỹ thuật mà còn là một hoạt
động quản lý có ý nghĩa kinh tế - chính trị, thể hiện ý chí của nhà nước về phát triển
trong tương lai mà mọi người đều phải chấp hành.
Quy hoạch sử dụng đất sau khi được quyết định, xét duyệt nó có hiệu lực thi
hành, cơ quan có thẩm quyền quyết định hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều phải căn
cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất13. Bên cạnh việc tuân thủ quy hoạch trong
quản lý đất đai thì người sử dụng đất trong qúa trình sử dụng đất và thực hiện các
quyền của mình cũng không được trái với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Thứ hai, thông qua quy hoạch sử dụng đất Nhà nước sử dụng quyền định
đoạt đối với đất đai.
Điều 4 Luật Đất đai 2013 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà
nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”, Nhà nước có đầy đủ ba quyền
năng của chủ sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt, nhưng
đất đai là loại tài sản đặc biệt nên Nhà nước không thể định đoạt đất đai như tài sản
thông thường là bán, tặng, cho mà định đoạt thông qua hoạt động quy hoạch sử
dụng đất và một số hoạt động khác như quyết định thu hồi đất, định giá đất và quyết
định cho phép mục đích sử dụng đất.
Thứ ba, là công cụ hữu hiệu thực hiện mục tiêu phát triển bền vững.
Từ lâu Đảng và Nhà nước ta đã xác định và đặt lên hàng đầu mục tiêu phát
triển bền vững. Sự phát triển đó dựa trên 3 nền tảng không thể tách rời nhau là phát
13

Hà Minh Hòa (2007), Một số phương hướng hoàn thiện phương pháp quyhoạch sử dụng đất, Kỷ yếu Hội
thảo khoa học về Quy hoạch sử dung đất ngày24/8/2007, tr.5.


12

triển kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội. Để gắn kết 3 nền tảng nêu trên
thì quy hoạch sử dụng đất là giải pháp hữu hiệu, bởi quy hoạch sử dụng đất sẽ lựa
chọn và ưu tiên những hoạt động phát triển kinh tế mà không ảnh hưởng đến môi
trường. Quy hoạch sử dụng đất cũng sẽ cân đối nhu cầu sử dụng đất của các nhóm
lợi ích khác nhau, hỗ trợ làm tăng tổng giá trị của đất đai trong một vùng quy hoạch.
1.1.2.2. Ý nghĩa của quy hoạch sử dụng đất

Thứ nhất, QHSDĐ là cơ sở để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm.
Ý tưởng, mục đích sử dụng đất của Nhà nước được ghi nhận và thực hiện
thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Bằng quy hoạch sử dụng đất Nhà nước
tính toán đến các điều kiện kinh tế, chính trị xã hội, đến nhu cầu sử dụng đất cho
các mục tiêu phát triển của đất nước, tính toán đến quỹ đất của cả nước và từng địa
phương để tìm ra phương án sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm14.
Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất điều tiết thị trường bất động sản và thúc đẩy
nền kinh tế quốc dân tăng trưởng bền vững.
Về kinh tế, quy hoạch sử dụng đất là quá trình tối đa hóa giá trị của bất động
sản; theo đó, quy hoạch sử dụng đất phải trở thành một sản phẩm của cơ chế thị
trường - nghĩa là mỗi thửa đất đều phải được sử dụng theo cách đảm bảo tổng số
các thửa đất trong vùng quy hoạch có giá trị tối đa theo các tiêu chuẩn thị trường.
Vậy là có thể dùng những thuật toán thông thường để giải quyết những vấn đề phức
tạp, làm giảm nhẹ tính không hoàn thiện của thị trường bất động sản do tác động tự
nhiên của quan hệ cung cầu. Giá trị đền bù giải phóng mặt bằng để thực hiện quy
hoạch khi phải chuyển đổi mục đích sử dụng đất được xem là khoản ứng trước lợi
ích do quy hoạch sử dụng đất mang lại. Quy hoạch sử dụng đất phải làm cho tổng
giá trị đất đai trong vùng được tăng cao15, nâng cao giá trị của bất động sản, thúc
đẩy nền kinh tế quốc dân phát triển.
Thông qua quy hoạch, chúng ta làm tăng thêm giá trị của đất. Vì vậy, phải
coi trọng công tác quy hoạch sử dụng đất, “đảm bảo cho quy hoạch phải đi trước
một bước, nhằm phát triển thị trường bất động sản đúng mục đích, cân đối và hiệu
quả”16. Quy hoạch sử dụng đất làm thay đổi tính chất, mục đích sử dụng đất, tạo ra
14

Lê Thị Phúc (2014), Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế, luận án
Tiến sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.28, 29.
15
Hội Khoa học đất Việt Nam (2007), Hội thảo khoa học về Quy hoạch sử dụng đất, Kỷ yếu, ngày 24/8/2007,
Hà Nội, tr.3.

16
Trường Đại học Nông nghiệp I Hà Nội (2005), Giáo trình thị trường bất động sản, Nxb Nông nghiệp, Hà
Nội, tr.150.


13

nhiều hàng hóa mới cho thị trường bất động sản, tác động mạnh mẽ đến thị trường
bất động sản. Quy hoạch sử dụng đất cũng là công cụ quan trọng để Nhà nước quản
lý chặt chẽ đất đai và thị trường bất động sản17.
Thứ ba, quy hoạch sử dụng đất góp phần nâng cao chất lượng sống cho cộng
đồng.
Xét về mặt xã hội, nếu quy hoạch sử dụng đất đáp ứng tốt các yêu cầu đặt ra
như quy hoạch hợp lý, cân đối các nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể, phát triển
bền vững thị trường bất động sản, tác động tích cực đến thị trường lao động và thị
trường tài chính sẽ góp phần nâng cao chất lượng sống cho cộng đồng.
Khi được xây dựng được quy hoạch tốt, hợp lý sẽ thúc đẩy kinh tế - xã hội
phát triển đồng thời nâng cao chất lượng sống cho con người đặc biệt ở phương
diện sức khỏe, tinh thần. Thực tế về quy hoạch sử dụng đất ở ngoài nước như quốc
đảo Singapore và trong nước như Bắc Ninh cho thấy chất lượng sống của cộng
đồng được nâng lên nhờ sự bố trí hợp lý việc sử dụng đất, quy hoạch giao thông mở
rộng, thông thoáng, hợp lý. Tóm lại, quy hoạch sử dụng đất tốt sẽ “phát huy tiềm
năng đất đai, phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh,
chuyển đổi cơ cấu lao động thông qua chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, tạo việc làm
mới, tăng thu nhập, cải thiện đời sống cho nhân dân”18.
Thứ tư, là công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện chức năng thanh tra,
giám sát quá trình quản lý nhà nước về đất đai, nhất là hoạt động phân bổ và điều
chỉnh đất đai như: giao đất, cho thuê, chuyển mục đích, thu hồi đất. Đồng thời, cũng
là cơ sở để thanh tra, kiểm tra việc sử dụng đất, chấp hành pháp luật đất đai của các
tổ chức, cá nhân sử dụng đất như: sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới, tuân

theo các quy định về bảo vệ môi trường, bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất trồng lúa.
1.1.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch
khác
1.1.3.1. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với kế hoạch sử dụng đất
Kế hoạch là sự cụ thể hóa của quy hoạch. Quy hoạch với đặc điểm tổng thể
là sự thể hiện tầm nhìn, xây dựng khung vĩ mô về tổ chức không gian để chủ động
hướng tới mục tiêu, đạt hiệu quả cao, phát triển bền vững. Nhưng với chức năng
như vậy, quy hoạch thì chưa thể là công cụ quản lý, điều tiết các sử dụng đất diễn ra
17
Tôn Gia Huyên, Nguyễn Đình Bồng (2006), Quản lý đất đai và thị trường bất động sản, Nxb Bản đồ, Hà
Nội, tr.281.
18
Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo số193/BC-BTNMT ngày 06/09/2012 về Tổng kết tình
hình thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai, tr.19.


14

trong từng giai đoạn, thời điểm cụ thể. Trong hệ thống hoạch định ở Việt Nam, kế
hoạch đóng vai trò đó. Kế hoạch sử dụng đất là một công cụ quản lý và điều hành
việc sử dụng đất, nó xác định một cách hệ thống những mục tiêu, chỉ tiêu và các cơ
chế chính sách về thu hồi, chuyển đổi sử dụng đất trong một thời kỳ nhất định.
Kế hoạch có chức năng cụ thể hoá các mục tiêu của quy hoạch để từng bước
thực hiện và biến quy hoạch thành thực tế cuộc sống. Kế hoạch sử dụng đất phân
chia quy hoạch thành các lộ trình ngắn hơn, xác định nhiệm vụ cần phải đạt được
trong từng giai đoạn phát triển, đặt ra một cách cụ thể hệ thống mục tiêu, chỉ tiêu và
những giải pháp, chính sách thích hợp cho thời kỳ kế hoạch.
Tóm lại, mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất và kế hoạch sử dụng đất là
mối quan hệ hữu cơ, song hành luôn đi liền, không tách rời.
1.1.3.2. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch tổng thể

phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
Trong chỉ thị 32/1998/CT-TTg về công tác quy hoạch phát triển kinh tế – xã
hội, Thủ tướng Chính phủ khẳng định: “Quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội là bản
luận chứng khoa học về phát triển tổ chức không gian hợp lý và có tính khả thi”.
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội được hiểu là dự báo phát triển và tổ
chức không gian các đối tượng kinh tế, xã hội và môi trường cho thời kỳ dài hạn
trên lãnh thổ xác định, có tính tới các điều kiện của kinh tế thị trường và hội nhập
quốc tế19. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội là tài liệu mang tính khoa
học, sau khi được phê duyệt sẽ mang tính chiến lược chỉ đạo sự phát triển kinh tế xã
hội, được luận chứng bằng nhiều phương án kinh tế - xã hội về phát triển và phân
bố lực lượng sản xuất theo không gian có tính đến chuyên môn hoá và phát triển
tổng hợp sản xuất của các vùng và các đơn vị cấp dưới.
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là một trong những tài liệu tiền
kế hoạch cung cấp căn cứ khoa học cho việc xây dựng các kế hoạch phát triển kinh
tế - xã hội. Trong đó, có đề cập đến dự kiến sử dụng đất đai ở mức độ phương
hướng với một nhiệm vụ chủ yếu. Còn đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai là
tài nguyên đất. Nhiệm vụ chủ yếu của nó là căn cứ vào yêu cầu của phát triển kinh
tế và các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội điều chỉnh cơ cấu và phương hướng sử
dụng đất, xây dựng phương án quy hoạch phân phối sử dụng đất đai thống nhất và
hợp lý.
19

TS.Nguyễn Bá Ân (2012), Đề tài khoa học cấp Bộ, Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch Đầu tư, Hà Nội


15

Như vậy, quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch tổng hợp chuyên ngành, cụ thể
hóa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, nhưng nội dung của nó phải được
điều hòa thống nhất với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội. Suy cho cùng,

mối quan hệ giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử
dụng đất là mối quan hệ giữa cái tổng thể và cái chi tiết, giữa cái chung và cái riêng,
giữa chúng có mối quan hệ qua lại biện chứng với nhau, hỗ trợ, tương tác lẫn nhau.
1.1.3.3. Mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành
Quy hoạch các ngành là cơ sở và bộ phận hợp thành của quy hoạch sử dụng
đất đai, nhưng lại chịu sự chỉ đạo và khống chế quy hoạch của quy hoạch sử dụng
đất đai nhằm phát huy tốt nhất ý nghĩa của quy hoạch. Quan hệ giữa quy hoạch sử
dụng đất đai với quy hoạch các ngành là quan hệ cá thể và tổng thể, cục bộ và toàn
bộ, không có sự sai khác về quy hoạch theo không gian ở cùng một khu vực cụ thể.
Tuy nhiên chúng có sự khác nhau rất rõ về tư tưởng chỉ đạo và nội dung: một bên là
sự sắp xếp chiến thuật, cụ thể, cục bộ (quy hoạch ngành); một bên là sự định hướng
chiến lược có tính toàn diện và toàn cục (quy hoạch sử dụng đất).
Tóm lại, quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành khác đều phải phù
hợp, tuân thủ những định hướng, chiến lược phát triển kinh tế xã hội đã được xác
định trong quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế, xã hội. Nhưng giữa quy hoạch sử
dụng đất với các quy hoạch khác thì quy hoạch sử dụng đất phải có trước, làm nền
tảng cho các quy hoạch khác, vì lẽ đó giữ vị trí then chốt trong mối quan hệ tổng thể
với các loại quy hoạch khác20.
1.2. Lý luận về pháp luật quy hoạch sử dụng đất
1.2.1. Khái niệm pháp luật quy hoạch sử dụng đất
Quy hoạch sử dụng đất là một trong mười lăm nội dung quản lý nhà nước về
đất đai, được ghi nhận tại chương IV, từ Điều 35 đến Điều 51 Luật Đất đai 2013.
Như vậy, việc quản lý đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật được nhà nước đặc
biệt quan tâm trong hoạt động quản lý và sử dụng đất trong giai đoạn hiện nay. Các
cơ quan quản lý đất đai, người sử dụng đất phải tuyệt đối tuân thủ theo quy hoạch
sử dụng đất đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Đất đai dù là
nguồn tài nguyên có phong phú, đa dạng đến đâu thì nó cũng không phải là vô tận,
mà là một đại lượng hữu hạn, trong khi nhu cầu sử dụng đất ngày càng gia tăng.
Nhà nước không thể cho phép các nhu cầu sử dụng đất phát triển một cách tự phát
20

Lê Thị Phúc (2014), Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế, luận án
Tiến sĩ Luật học, Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.35.


16

mà phải có kế hoạch, điều tiết nó phù hợp với quá trình phát triển kinh tế - xã hội.
Mặt khác, dân số ngày càng tăng, nhu cầu của mỗi người về đất đai ngày càng đa
dạng và có xu hướng ngày càng cao; mặt khác, đối với nền kinh tế, xã hội, nhu cầu
cho tất cả các ngành, các lĩnh vực cũng có xu hướng ngày càng phải mở rộng theo
hướng văn minh, hiện đại và công nghiệp hóa... trong khi đất đai có giới hạn về
diện tích, về không gian, diện tích. Vì vậy, để đáp ứng được nhu cầu ngày càng
phong phú, đa dạng nêu trên của đất nước, của cộng đồng và của mỗi người dân, đất
đai phải được phân bổ và điều chỉnh thật hợp lý, thật văn minh và khoa học, đảm
bảo được trật tự trong phân bổ, hạn chế tối đa xáo trộn vừa tốn kém, vừa bất ổn định
đời sống thì quy hoạch sử dụng đất phải đóng vai trò là công cụ đi trước một bước
trong công tất cả các hoạt động phân bổ và điều chỉnh đất đai cho các mục tiêu cụ
thể về kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và cho các nhu cầu khác nhau của các
chủ thể sử dụng đất. Pháp luật về quy hoạch sử dụng đất được hình thành và phát
triển từ yêu cầu và nhu cầu hết sức tự nhiên, khách quan nhằm đảm bảo phát huy
các giá trị và vai trò của quy hoạch sử dụng đất, nâng cao hiệu quả của quy hoạch
sử dụng đất. Pháp luật là công cụ để Nhà nước thực hiện quyền quản lý Nhà nước
nói chung và quản lý về đất đai nói riêng. Một trong những chức năng của pháp luật
là chức năng điều chỉnh, sự điều chỉnh ấy tác động lên các quan hệ xã hội theo hai
hướng: một mặt pháp luật ghi nhận các quan hệ xã hội, mặt khác pháp luật bảo đảm
cho sự phát triển của các quan hệ xã hội. Quy hoạch sử dụng đất được điều chỉnh
bởi pháp luật thể hiện rõ hai yếu tố nêu trên. Cụ thể:
- Tạo cơ sở pháp lý nhằm phát huy vai trò và nâng cao hiệu quả của quy
hoạch sử dụng đất (QHSDĐ). Pháp luật QHSDĐ đảm bảo cơ sở pháp lý để cơ quan

có thẩm quyền tiến hành các hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục
đích sử dụng đất và thu hồi đất nhằm phân phối quỹ đất hợp lý, hiệu quả trên cơ sở
tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương để
phát triển KT - XH, bảo vệ an ninh quốc phòng và môi trường sinh thái. Mọi hoạt
động triển khai các dự án phát triển các vùng kinh tế, xây dựng các khu công
nghiệp, khu chế xuất, mở rộng khu dân cư… đều phải tiến hành dựa vào pháp luật
QHSDĐ.
- Cùng với các quy định pháp luật khác, QHSDĐ điều chỉnh bằng pháp luật
định hướng cho các hoạt động liên quan đến QHSDĐ được thực hiện theo pháp
luật, theo ý chí của Nhà nước; góp phần hạn chế các hành vi vi phạm QHSDĐ bởi
các biện pháp pháp lý, cơ chế đảm bảo thực hiện. Pháp luật QHSDĐ được ban hành


17

sẽ tác động vào ý thức của con người, làm cho con người xử sự phù hợp với cách
xử sự được quy định trong các quy phạm pháp luật. Từ sự nhận thức này hướng con
người đến những hành vi, cách xử sự phù hợp với lợi ích của xã hội, lợi ích của Nhà
nước trong quá trình sử dụng đất và quy hoạch sử dụng đất. Bằng các biện pháp chế
tài xử phạt buộc các đối tượng có hành vi phạm vi phạm tùy thuộc vào tính chất và
mức độ của hành vi vi phạm mà phải chịu các trách nhiệm pháp lý khác nhau như
trách nhiệm hành chính, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm kỉ luật,… Vì vậy,
QHSDĐ được điều chỉnh bằng pháp luật góp phần hạn chế các hành vi vi phạm về
QHSDĐ như chuyển mục đích tùy tiện không tuân theo quy hoạch, lấn chiếm, tranh
chấp đất đai, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thực hiện đúng quy định
về tổ chức lấy ý kiến nhân dân, không công bố QHSDĐ;…
- Hơn nữa, pháp luật có vai trò định hướng cho công tác xây dựng và thực
hiện QHSDĐ theo đường lối, chiến lược và chính sách của Đảng, phù hợp với chủ
trương của Nhà nước để đạt được mục tiêu phát triển bền vững.
Tóm lại: Pháp luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là hệ thống các quy tắc

xử sự bắt buộc chung do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều
chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, quản lý và tổ chức
thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.2.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật quy hoạch sử dụng đất
Pháp luật quy hoạch sử dụng đất điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh
trong quá trình xây dựng, quản lý, thực hiện hoạt động quy hoạch sử dụng đất, mà
quy hoạch sử dụng đất lại mang trong mình những đặc điểm riêng biệt như đã trình
bày tại phần 1.1.1 của luận văn này, pháp luật quy hoạch sử dụng đất vì vậy chịu sự
tác động, chi phối của các yếu tố chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, lịch sử và đặc
biệt là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
1.2.2.1. Yếu tố chính trị
Mối liên hệ giữa chính trị và pháp luật thể hiện tập trung nhất trong quan hệ
với đường lối chính sách của đảng cầm quyền với pháp luật của nhà nước. Pháp luật
về đất đai nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng mang đậm nét tính giai
cấp, thể hiện rõ nét yếu tố chính trị. Thông qua quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước
thể hiện quyền lực, thể hiện quyền định đoạt đối với đất đai bằng việc quy định mục
đích sử dụng đất cho từng diện tích đất, từng vùng đất cụ thể. Việc quy hoạch sử
dụng đất, đảm bảo cân đối nhu cầu sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân không
ngoài mục tiêu ổn định quan hệ xã hội, giữ vững thể chế chính trị với những mục