Cải cách thủ tục hành chính tại bộ giáo dục và đào tạo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Vũ Thị Thu Hà

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2015


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

Vũ Thị Thu Hà

CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TẠI
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
Chuyên ngành: Luật Hành chính
Mã số: 60380102

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. BÙI THỊ ĐÀO

HÀ NỘI - 2015


LỜI CẢM ƠN

Lời đầu tiên, tôi xin bày tở lòng biết ơn chân thành và sâu sắc đến TS.
Bùi Thị Đào - Người đã nhiệt tình hướng dẫn, chỉ bảo và giúp đỡ tôi trong suốt
quá trình viết Luận văn. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn các thày cô giáo
trường Đại học Luật Hà nội đã trang bị cho tôi những kiến thức, cách nghiên
cứu, giúp tôi có thể xử lý đề tài một cách phù hợp nhất với khả năng của mình.
Luận văn này là kết quả phản ánh một phần kiến thức chuyên ngành mà tôi đã
tiếp nhận, tích lũy từ các thày cô dưới mái trường Đại học Luật Hà Nội.
Cuối cùng, xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè đã động viên, tạo điều
kiện thuận lợi cho tôi trong suốt quá trình hoàn thành Luận văn../

Hà Nội, ngày 21 tháng 5 năm 2015
Học viên

Vũ Thị Thu Hà


LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, có sự hỗ trợ,
giúp đỡ từ Người hướng dẫn là TS. Bùi Thị Đào. Các nội dung nghiên cứu và
kết quả trong đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất cứ
công trình nghiên cứu nào trước đây. Những số liệu trong Luận văn phục vụ
cho việc phân tích, nhận xét, đánh giá được tác giả thu thập từ các nguồn khác

nhau có ghi trong phần tài liệu tham khảo.

Hà Nội, ngày 21 tháng 5 năm 2015
Học viên

Vũ Thị Thu Hà


MỤC LỤC

Trang
Mở đầu

1

I

Chương I: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thủ tục hành
chính và cải cách thủ tục hành chính ở Bộ Giáo dục và Đào tạo

7

1.1 .

Khái niệm thủ tục hành chính, cải cách thủ tục hành chính

7

1.1.1 Thủ tục hành chính

7

1.1.2 Cải cách thủ tục hành chính

10

1.2

12

Nội dung và các yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính

1.2.1 Nội dung của cải cách thủ tục hành chính

12

1.2.2 Các yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính

14

1.3

18

Ý nghĩa của cải cách thủ tục hành chính

1.3.1 Cải cách thủ tục hành chính góp phần vào việc tăng cường tính
minh bạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước

18

1.3.2 Cải cách thủ tục hành chính thúc đẩy nền hành chính phục vụ, tạo
niền tin của người dân đối với các hoạt động của cơ quan hành
chính nhà nước, góp phần ổn định đời sống chính trị - xã hội

18

1.3.3 Cải cách thủ tục hành chính góp phần vào việc cải thiện môi trường
đầu tư và kinh doanh, phát triển kinh tế đất nước

19

1.4

21

Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả cải cách thủ tục hành chính

1.4.1 Năng lực nhận thức của chủ thể của thủ tục hành chính

21

1.4.2

Hệ thống các quy định về thủ tục hành chính

23

1.4.3 Truyền thông và sự tham gia của các nguồn lực xã hội

24

II

26

Chương II: Thực tiễn cải cách thủ tục hành chính tại Bộ Giáo


dục và Đào tạo
2.1

Khái quát về tình hình cải cách thủ tục hành chính

26

2.2

Thực trạng cải cách thủ tục hành chính theo các nhóm thủ tục hành
chính tại Bộ Giáo dục và Đào tạo

34

2.2.1 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến thành
lập các cơ sở giáo dục

34

2.2.2 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến thi,
tuyển sinh cao đẳng, đại học trong nước

36

2.2.3 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến tuyển
sinh, cấp sinh hoạt phí cho sinh viên đi học ở nước ngoài

37

2.2.4 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến công
nhận văn bằng, chứng chỉ

38

2.2.5 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến thẩm định
hồ sơ, xét công nhận và bổ nhiệm chức danh giáo sư, phó giáo sư

39

2.2.6 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính xét tặng danh hiệu
nhà giáo nhân dân và nhà giáo ưu tú

43

2.2.7 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính thi nâng ngạch của
viên chức ngành giáo dục

44

2.2.8 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính cho phép các trường
hoạt động

45

2.2.9 Thực trạng cải cách nhóm thủ tục hành chính liên quan đến thẩm
định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình nhỏ hơn 15 tỷ
đồng, dự án đâu tư thiết bị giáo dục

46

2.3

48

Đánh giá cải cách TTHC

2.3.1 Những ưu điểm, thành tựu

48

2.3.2 Những hạn chế, bất cập

52

2.3.3 Nguyên nhân hạn chế

54


III

Chương III: Những giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách thủ
tục hành chính tại Bộ Giáo dục và Đào tạo

56

3.1

Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện thủ tục
hành chính

56

3.2

Đẩy mạnh công tác đánh giá tác động thủ tục hành chính trong các

58

dự thảo văn bản có quy định thủ tục hành chính
3.3

Tổ chức công bố, công khai thủ tục hành chính ngay sau khi thủ tục
hành chính được ban hành

62

3.4

Đẩy mạnh công tác tiếp nhận, xử lý phản ánh kiến nghị của cá nhân,
tổ chức và rà soát, đánh giá quy định thủ tục hành chính

64

3.5

Tăng cường vài trò của cá nhân, tổ chức tham gia trong cải cách thủ

65

tục hành chính
Kết luận
Tài liệu tham khảo

67


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Thủ tục hành chính (viết tắt là TTHC) là trình tự, cách thức xử lý công
việc của cơ quan nhà nước cho công dân và tổ chức theo quy định của pháp luật.
Hiện nay, TTHC do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở các cấp ban hành,
bởi vậy mà nhiều TTHC được ban hành và thay đổi một cách tùy tiện, thiếu tính
thống nhất, không công khai, minh bạch. TTHC như vậy gây phiền hà và giảm
lòng tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước, gây trở ngại cho giao lưu giữa
nước ta với các nước trên thế giới, không thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển.
Nhiều cơ quan Nhà nước chưa chấp hành đúng các quy định về việc tiếp
nhận và giải quyết công việc của dân hoặc đùn đẩy trách nhiệm giải quyết công
việc giữa các cơ quan, thậm chí dẫn tới nhiều công việc của dân không cấp

chính quyền nào giải quyết. Mà nếu giải quyết công việc thì có trường hợp cơ
quan, đơn vị hoặc cán bộ, công chức tự đặt ra các thủ tục, các khoản phí, lệ phí
không đúng thẩm quyền hoặc thu phí và lệ phí quá mức qui định, không niêm
yết công khai cho nhân dân biết các quy định về TTHC của Nhà nước, không bố
trí cán bộ đủ trình độ và phẩm chất làm công việc tiếp nhận và giải quyết TTHC
của nhân dân.
Một số cán bộ, công chức Nhà nước khi tiếp nhận và giải quyết công việc
của dân có thái độ thiếu tôn trọng nhân dân, cửa quyền, ban ơn, thậm chí sách
nhiễu, đòi hối lộ. Tình hình giải quyết công việc như vậy không những làm mất
thời gian, công sức, tiền bạc của cá nhân, tổ chức mà còn là nguyên nhân chính
làm tệ tham nhũng phát triển, gây bất bình trong nhân dân. Vì vậy, cải cách
TTHC là một đòi hỏi bức xúc, đáp ứng yêu cầu chính đáng của nhân dân.
Nhận thức rõ những bất cập của TTHC trong nền hành chính nhà nước,
ngày 4/5/1994 Chính phủ ban hành Nghị quyết 38/NQ-CP về cải cách một bước
thủ tục hành chính trong việc giải quyết công việc của công dân và tổ chức. Mục


2

đích là đẩy mạnh quá trình cải cách thủ tục hành chính. Nội dung của Nghị
quyết một mặt yêu cầu các cơ quan hành chính nhà nước tiếp tục thực hiện chỉ
thị nói trên mặt khác đòi hỏi các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa
phương theo thẩm quyền của mình rà soát lại toàn bộ TTHC đang áp dụng để
giải quyết công việc của công dân và tổ chức. Đây chính là bước đột phá trong
hoạt động nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong mọi lĩnh vực, là sự chuyển
biến rõ rệt trong xây dựng và hoàn thiện thể chế nhà nước.
Tiếp theo đó là một loạt các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
tạo hành lang pháp lý cơ bản để triển khai thực hiện công cuộc cải cách TTHC,
đáp ứng nhu cầu xã hội như: Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9
năm 2001 phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai

đoạn 2001-2010; Quyết định số 181/2003/QĐ-TTg ngày 04 tháng 9 năm 2003
ban hành Quy chế thực hiện cơ chế “ một cửa” tại cơ quan hành chính nhà nước
ở địa phương; Quyết định số 94/2006/QĐ-TTg ngày 27/4/2006 phê duyệt Kê
hoạch cải cách hành chính giai đoạn 2006-2010; Quyết định số 30/QĐ-TTg
ngày 10/01/2007 phê duyệt Đề án Đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh
vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 (Đề án 30); Nghị quyết số 30c/NQCP ngày 08/11/2011 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà
nước giai đoạn 2011-2020, trong đó quy định nhiệm vụ quan trọng liên quan tới
cải cách TTHC, cụ thể là: “ cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính
trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên quan
tới người dân, doanh nghiệp.” hay “ Kiểm soát chặt chẽ việc ban hành mới các
thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật” hay “ đặt yêu cầu cải cách thủ
tục hành chính ngay trong quá trình xây dựng thể chế, tổng kết kinh nghiệm
thực tiễn và tăng cường đối thoại giữa Nhà nước với doanh nghiệp và nhân
dân… giảm mạnh các thủ tục hành chính hiện hành; công khai các chuẩn mực,
các quy định hành chính để nhân dân giám sát việc thực hiện”.


3

Cải cách TTHC đang là vấn đề được toàn xã hội quan tâm, không chỉ là
trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước mà còn là nghĩa vụ và quyền lợi của
cá nhân và tổ chức. Trong cuộc sống hàng ngày, mỗi chúng ta đang phải tuân
thủ rất nhiều quy định về TTHC, trong số đó có rất nhiều TTHC đang là rào cản
đối với hoạt động sản xuất kinh doanh của tổ chức và đời sống của nhân dân,
gây tốn kém nguồn lực xã hội và ảnh hướng đến năng lực cạnh tranh của nền
kinh tế.
Tình trạng cải cách TTHC thuộc phạm vi quản lý của Bộ Giáo dục và Đào
tạo cũng không tránh khỏi những hạn chế, cũng tương tự như tình trạng cải cách
TTHC thuộc các lĩnh vực khác trong đời sống xã hội như: TTHC về thuế, xuất
nhập khẩu, hải quan, đất đai, xây dựng, công chứng…Chủ thể thực hiện các

TTHC thuộc phạm vi quản lý của ngành giáo dục lại rất đặc biệt: các cơ sở giáo
dục, các cá nhân, tổ chức. Các cơ sở giáo dục với vai trò khi là chủ thể thực hiện
TTHC, trong một số TTHC khác lại là các cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
Vì vậy, cải cách TTHC đang là một trong những yêu cầu cấp bách và là
một trong những nội dung trọng tâm của cải cách hành chính theo yêu cầu của
Chính phủ. Cải cách hành chính có đạt kết quả hay không phụ thuộc một phần
của kết quả cải cách TTHC.
Xuất phát từ những yêu cầu nêu trên, tác giả mạnh dạn lựa chọn đề tài cải
cách thủ tục hành chính tại Bộ Giáo dục và Đào tạo để nghiên cứu.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Những năm gần đây có rất nhiều đề tài nghiên cứu về cải cách thủ tục
hành chính. Các đề tài nghiên cứu về công tác cải cách thủ tục hành chính ở địa
phương, Bộ, ngành khác nhau, nhưng mục tiêu cuối cùng vẫn là nâng cao chất
lượng thủ tục hành chính ngay từ khâu ban hành, triển khai thực hiện đến rà
soát, phát hiện ra những thủ tục hành chính chồng tréo, rườm rà để hủy bỏ, thay
thế làm cho hệ thống pháp luật quy định TTHC ngày càng hoàn thiện hơn.


4

Các công trình nghiên cứu chung về cải cách hành chính, cải cách thủ tục
hành chính tiêu biểu những năm gần đây phải kể đến:
Cải cách hành chính phục vụ dân do GS.TS Nguyễn Văn Thâm làm chủ
nhiệm;
Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam của PGS.TS Lê Chi Mai đã đưa ra lý
luận cơ bản về dịch vụ công, các đặc trưng của dịch vụ công, thực trạng cung
ứng dịch vụ công, những vấn đề đặt ra trong quá trình cung ứng dịch vụ công,
đề xuất các giải pháp cải tiến cụ thể đối với loại hình dịch vụ hành chính công.;
Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam của TS Nguyễn
Ngọc Hiến, đã phân tích tiến trình cải cách hành chính ở nước ta trong những

năm qua, nêu lên những mặt đạt được cũng như những hạn chế, thiếu sót, những
nguyên nhân cản trở công cuộc cải cách hành chính;
Thực hiện cơ chế “một cửa” tại Sở Nội vụ Hà nội của Nguyễn Phương
Thêm;
Đề tài “Xây dựng mô hình thủ tục hành chính một cửa liên thông trong
lĩnh vực thu hút đầu tư từ thực tiễn tỉnh Bình Phước”. của tác giả Vũ Thành
Nam;
Thực trạng và giải pháp đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong đầu
tư ở tỉnh Hưng Yên của tác giả Đỗ Minh Trí và Bùi Bằng Đoàn;
“Cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa tại UBND thị xã Tam
Điệp – Thực trạng và giải pháp đổi mới” của Đoàn Thị Hằng;
Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính giai đoạn 2001-2010 và định
hướng đến năm 2020 của tác giả Phạm Thị Diễn;
Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính theo tinh thần Nghị quyết Đại hội
XI của Đảng của tác giả Hoàng Quang Đại...


5

Tuy nhiên chưa có một đề tài hoặc công trình nào nghiên cứu về cải cách
thủ tục hành chính đối với Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền quản lý ngành, lĩnh vực ở Trung ương.
3. . Phạm vi nghiên cứu đề tài
Đề tài tập trung nghiên cứu một số vấn đề chủ yếu như Lý luận về cải
cách thủ tục hành chính và thực trạng về cải cách thủ tục hành chính tại Bộ Giáo
dục và Đào tạo. Từ đó đưa ra những giải pháp để khắc phục những hạn chế, tồn
tại hiện nay của công tác này tại Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Đề tài không nghiên cứu thực trạng cải cách TTHC của các Bộ, cơ quan
ngang Bộ hoặc TTHC thuộc phạm vi quản lý của các Bộ, ngành khác ngoài các
lĩnh vực của Bộ Giáo dục và Đào tạo.

4. Phương pháp nghiên cứu đề tài
Tác giả sử dụng kết hợp các phương pháp nghiên cứu:
Phương pháp luận: Phương pháp luận Mác – Lênin về chủ nghĩa duy vật
biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử.
Phương pháp nghiên cứu cụ thể: Vân dụng phương pháp phân tích tổng
hợp, Phương pháp thống kê và so sánh , dự báo khoa học để giải quyết từng vấn
đề cụ thể trong công tác cải cách TTHC của Bộ Giáo dục và Đào tạo.
5. Mục đích và nhiệm vụ của đề tài
- Mục đích của luận văn: Nghiên cứu những vấn đề về lý luận cải cách
thủ tục hành chính và từ những thực tiễn trong công tác cải cách thủ tục hành
chính của Bộ Giáo dục đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao chất lượng cải
cách TTHC tại Bộ.
- Nhiệm vụ: Luận văn hướng tới việc giải quyết những nội dung, cụ thể:
+ Làm sảng tỏ những vấn đề về lý luận cải cách thủ tục hành chính;
+ Đánh giá thực trạng công tác cải cách TTHC;


6

+ Đề xuất phương hướng và đưa ra giải pháp nhằm góp phần nâng cao
hiệu quả công tác cải cách thủ tục hành chính tại Bộ Giáo dục và Đào tạo.
6. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, kết cấu của
Luận văn gồm ba chương:
Chương I: Một số vấn đề lý luận và pháp lý về thủ tục hành chính và cải
cách thủ tục hành chính ở Bộ Giáo dục và Đào tạo
Chương II: Thực tiễn cải cách thủ tục hành chính tại Bộ Giáo dục và Đào
tạo.
Chương III: Những giải pháp nâng cao hiệu quả cải cách thủ tục hành
chính tại Bộ Giáo dục và Đào tạo.

7

CHƯƠNG I
MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ
THỦ TỤC HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH Ở
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
1.1 Khái niệm thủ tục hành chính và cải cách thủ tục hành chính
1.1.1 Thủ tục hành chính
Thủ tục hành chính được các nhà khoa học pháp lý nghiên cứu với nhiều
cách tiếp cận khác nhau nên cũng có nhiều quan niệm khác nhau về TTHC. Có
quan điểm cho rằng: TTHC là trình tự mà các cơ quan quản lý nhà nước giải
quyết trong lĩnh vực trách nhiệm hành chính và xử lý vi phạm pháp luật; hay
TTHC là trình tự giải quyết bất kỳ một nhiệm vụ cá biệt, cụ thể nào trong lĩnh
vực quản lý hành chính nhà nước; hay TTHC là trình tự về thời gian và không
gian các giai đoạn cần phải có để thực hiện mọi hình thức hoạt động của các cơ
quan quản lý hành chính nhà nước…
Theo Từ điển tiếng Việt thì: Thủ tục là “cách thức tiến hành một công
việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của nhà nước”.
Bất kỳ hoạt động quản lý nhà nước nào cũng đều được tiến hành theo
những thủ tục nhất định. Thủ tục đóng vai trò quan trọng trong việc điều hành
bộ máy hành chính nhà nước cũng như bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của
tổ chức, cá nhân.
Chính vì vậy, thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý nhà nước được quan
tâm dưới nhiều góc độ: nghiên cứu khoa học, xây dựng pháp luật và thực hiện
thủ tục trên thực tế. Bản thân thủ tục không có mục đích tự thân mà nó chỉ thể
hiện cách thức tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý của nhà nước. Hay nói
một cách khác các hoạt động quản lý khác nhau cần có các thủ tục khác nhau để
tiến hành. Tương ứng với mỗi hoạt động của nhà nước về lập pháp, hành pháp

8

và tư pháp thì có ba nhóm thủ tục khác nhau như thủ tục lập pháp, thủ tục hành
chính và thủ tục tư pháp.
Thủ tục lập pháp là thủ tục làm hiến pháp và làm luật do các chủ thể sử
dụng quyền lập pháp tiến hành. Thủ tục tư pháp là thủ tục giải quyết các vụ án
hình sự, dân sự, hành chính, lao động, kinh tế do các chủ thể sử dụng quyền tư
pháp tiến hành. Thủ tục hành chính là thủ tục tiến hành các hoạt động quản lý
hành chính nhà nước được thực hiện bởi các chủ thể sử dụng quyền hành pháp.
Có quan điểm cho rằng TTHC là tổng thể các quy phạm pháp luật xác
định các quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia vào các quan hệ xã hội do luật
hành chính xác lập nhằm thực hiện các quy phạm vật chất của luật hành chính
[31].
Tuy nhiên, sau một thời gian dài khi triển khai thực hiện các Nghị quyết
của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng về cải cách TTHC, đến năm 2010
Chính phủ ban hành Nghị định quy định về TTHC như sau: “Thủ tục hành chính
là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà
nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên
quan đến cá nhân, tổ chức”. [8]
Như vậy, mặc dù có nhiều khái niệm khác nhau về TTHC, nhưng do có
tính thống nhất của quản lý hành chính nhà nước nên các TTHC có những đặc
điểm chung, cụ thể:
Thứ nhất: Thủ tục hành chính là thủ tục được thực hiện bởi các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực chấp hành, điều hành. Các hoạt
động quản lý diễn ra trong lĩnh vực nào thì được thực hiện theo thủ tục pháp luật
quy định trong lĩnh vực đó. Hoạt động quản lý trong lĩnh vực hành pháp được
thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, cá nhân được nhà nước
trao quyền, trong đó quan trọng nhất là các cơ quan hành chính, các cán bộ công

chức trong hệ thống cơ quan này.


9

Thứ hai: Các TTHC do các quy phạm pháp luật hành chính quy định. Các
quan hệ thủ tục hành chính là đối tượng điều chỉnh của luật hành chính. TTHC
do nhiều chủ thể tiến hành, muốn tạo ra sự thống nhất trong hoạt động quản lý
tất yếu phải được thể hiện dưới dạng quy phạm pháp luật có giá trị bắt buộc thi
hành.
Thứ ba: Khác với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, TTHC là trình tự
giải quyết các công việc trong quản lý hành chính nhà nước, trong đó nhà nước
đóng vai trò là chủ thể quản lý, còn đối tượng quản lý là các cá nhân, tổ chức.
TTHC được phân biệt với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp ở điểm: Thủ tục
lập pháp là thủ tục thực hiện các công việc trong xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật gắn với quyền lập pháp của Quốc hội. Các cơ quan hành chính cũng
tham gia vào thủ tục lập pháp theo quy định của pháp luật và theo sự phân công
của Quốc hội. Thủ tục tư pháp hay thủ tục tố tụng được thực hiện chủ yếu bởi
Tòa án và các cơ quan, người tiến hành tố tụng nhằm truy cứu trách nhiệm hình
sự với cá nhân thực hiện tội phạm hay giải quyết các vụ án dân sự, hành chính,
lao động tại tòa án nhân dân. Các cơ quan quản lý hành chính cũng tham gia
những thủ tục tư pháp nhất định như cơ quan thuế, cơ quan kiểm lâm nếu có dấu
hiệu của tội phạm.
Thứ tư: TTHC có tính mềm dẻo, linh hoạt. Các hoạt động quản lý hành
chính nhà nước vốn phong phú và đa dạng nên không thể có một TTHC duy
nhất cho toàn bộ hoạt động quản lý hành chính nhà nước mà có rất nhiều TTHC.
Thậm chí để giải quyết một công việc nhất định cũng có thể phải thực hiện
nhiều TTHC khác nhau. So với thủ tục lập pháp và thủ tục tư pháp, nhu cầu bãi
bỏ TTHC cũ, ban hành các TTHC mới hoặc sửa đổi, bổ sung các TTHC được
đặt ra khá thường xuyên để đảm bảo thích ứng với sự biến đổi linh hoạt của hoạt

động quản lý. Vậy nên nếu phủ nhận đặc điểm này có thể làm xơ cứng hoạt
động quản lý, kìm hãm sự phát triển của xã hội. Tuy nhiên sự cường điệu tính


10

linh hoạt của TTHC cũng có thể dẫn tới việc đặt ra quá nhiều TTHC một cách
không cần thiết hoặc thay đổi một cách tùy tiện làm cho hoạt động quản lý thiếu
tính ổn định.[31]
Thứ năm: TTHC được quy định bởi nhiều cơ quan khác nhau. Đối với các
hình thức thủ tục tư pháp: hình sự, dân sự, lao động… các văn bản quy định về
những hình thức này do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ban hành, còn đối
với văn bản quy định về TTHC lại khác. Có một số TTHC được quy định bởi cơ
quan quyền lực nhà nước cao nhất nhưng bên cạnh đó phần lớn do nhiều cơ
quan nhà nước khác ban hành (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan
ngang Bộ hay Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân).
Thứ sáu: Các văn bản quy định về TTHC tản mạn, không tập trung. Các
văn bản có quy định TTHC được ban hành trong rất nhiều văn bản quy phạm
pháp luật khác nhau. Chẳng hạn như Thủ tục đăng ký dự tuyển đi đào tạo trình
độ tiến sĩ ở nước ngoài theo đề án 911. Thủ tục này căn cứ vào 2 (hai) văn bản
để áp dụng: Thông tư số 35/2012/TT-BGDĐT ngày 12/10/2012 của Bộ Giáo
dục và Đào tạo ban hành quy định đào tạo trình độ tiến sĩ theo Đề án 911 và
Thông tư Liên tịch số 21/2010/TTLT-BTC-BGDĐT ngày 11/02/2010 của Bộ
Tài chính và Bộ Giáo dục và Đào tạo.
Tóm lại: Thủ tục hành chính là bộ phận quan trọng của thể chế hành chính
Nhà nước, là công cụ của cơ quan hành chính Nhà nước được sử dụng để giải
quyết công việc cho công dân, tổ chức, là cơ sở để xác định tính hợp pháp của
nền công vụ. Do vậy, TTHC đơn giản, thuận tiện và công khai, minh bạch sẽ
góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính Nhà
nước, rút ngắn khoảng cách giữa Nhà nước và nhân dân, củng cố sức mạnh Nhà

nước, lòng tin của nhân dân và góp phần phát triển kinh tế - xã hội.
1.1.2 Cải cách thủ tục hành chính


11

Theo nghĩa chung nhất, cải cách là sự thay đổi có hệ thống cho phù hợp với
tình hình mới. Cải cách không phải là đơn giản, nhẹ nhàng mà sâu sắc, cơ bản
và có hệ thống, để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng,
chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định [34]
Cải cách TTHC là điều kiện cần thiết để tăng cường, củng cố mối quan hệ
giữa Nhà nước và nhân dân, tăng cường sự tham gia quản lý Nhà nước, của
nhân dân. Cải cách TTHC được coi là khâu đột phá trong cải cách nền hành
chính Nhà nước, nghĩa là tạo ra sự chuyển động của toàn bộ hệ thống nền hành
chính quốc gia. TTHC là khâu lựa chọn đầu tiên, cải cách TTHC sẽ gây ra sự
chuyển động của toàn bộ hệ thống.
Cải cách thủ tục hành chính là một bộ phận của cải cách thể chế hành
chính Nhà nước, nhằm xây dựng và thực thi TTHC theo những chuẩn mực nhất
định: đơn giản, gọn nhẹ, hoạt động theo đúng quy trình, quy phạm; thích ứng
với từng loại đối tượng, từng loại công việc; phù hợp với điều kiện thực tế và
đáp ứng yêu cầu của nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa. Cải
cách TTHC thực chất là thay đổi trình tự thực hiện, yêu cầu điều kiện và thẩm
quyền giải quyết TTHC theo hướng thuận lợi, giảm chi phí thực hiện cho cá
nhân, tổ chức và cơ quan hành chính Nhà nước nhưng vẫn đảm bảo được mục
tiêu quản lý Nhà nước.
Mục tiêu của cải cách TTHC là phải đạt được sự chuyển biến căn bản trong
quan hệ và thủ tục giải quyết công việc của công dân, tổ chức. Cải cách TTHC
là phát hiện và xóa bỏ những TTHC thiếu tính đồng bộ, chồng chéo, rườm rà,
phức tạp trong quá trình tiếp nhận và xử lý công việc giữa cơ quan nhà nước với
tổ chức, công dân; xây dựng các TTHC một cách rõ ràng, đồng bộ và công khai,

minh bạch; giải quyết công việc theo một quy trình thống nhất, đúng pháp luật,
vừa tạo thuận tiện cho cá nhân, tổ chức có yêu cầu giải quyết công việc; vừa có
tác dụng ngăn chặn tệ cửa quyền, sách nhiễu, tham nhũng của một bộ phận cán


12

bộ, công chức nhà nước; đồng thời đảm bảo được trách nhiệm quản lý Nhà
nước, giữ vững được kỷ cương, pháp luật.
Chúng ta đang trong thời kỳ hội nhập, muốn thành công phải xây dựng
được một hệ thống thủ tục hành chính thực sự thông thoáng, dễ thực hiện, tạo
môi trường pháp lý để thu hút nước ngoài. Vấn đề này đã được nghị quyết của
Đại hội Đảng khóa VI đề cập và khẳng định. Cải cách TTHC chính là một trong
những mục tiêu quan trọng, là nấc thang trong cải cách hành chính để hoàn
thành chương trình cải cách tổng thể nền hành chính Nhà nước giai đoạn 20002010.
Như vậy, cải cách TTHC là một trong bảy nhiệm vụ phải thực hiện để đáp
ứng cải cách hành chính nhà nước. [30] Cải cách TTHC phải tiến hành đồng
thời ở các khâu, từ khâu ban hành TTHC đến tổ chức triển khai thực hiện. Trong
quá trình đó, thiết lập được hệ thống các TTHC, loại bỏ những thủ tục không
cần thiết, không hợp lý, không hợp pháp và các TTHC phải được công bố, công
khai rộng rãi, minh bạch để người dân và tổ chức biết và thực hiện đông thời
trong quá trình thực hiện TTHC phát hiện và xử lý những hành vi tiêu cực, gây
phiền hà cho người dân và tổ chức.
1.2 Nội dung và các yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính
1.2.1 Nội dung của cải cách thủ tục hành chính
Thứ nhất: Cải cách TTHC là tất cả các TTHC phải được ban hành bởi cơ
quan có thẩm quyền. Nghĩa là các TTHC phải được cơ quan nhà nước ban hành
theo đúng chức năng, nhiệm vụ của cơ quan mình. Bất kỳ một TTHC nào ban
hành bởi một cơ quan không có thẩm quyền hay không được phân công thì
TTHC đó cũng trở thành không hợp pháp. Các TTHC trước đây thường được

ban hành không theo một trình tự, cách thức và theo thẩm quyền được phân
công. Trong thực tế đã xảy ra nhiều trường hợp, nhân dân và tổ chức đến cơ
quan hành chính Nhà nước để giải quyết một công việc, các cán bộ, công chức ở


13

một số đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo đã tự đặt ra các quy
định để bắt người dân thực hiện thì mới giải quyết công việc cho họ. Điều này
đã ảnh hướng tới chất lượng giải quyết các công việc có liên quan giữa Bộ và
các công dân, tổ chức.
Thứ hai: Cải cách TTHC là toàn bộ các TTHC phải được quy định tại văn
bản quy phạm pháp luật. Những TTHC mà không được quy định trong văn bản
quy phạm pháp luật thì sẽ không được coi là TTHC hợp pháp. TTHC không thể
do cá nhân, tổ chức hay bất kỳ một đơn vị nào không được cơ quan có thẩm
quyền cho phép thì cũng không được ban hành TTHC, không tự ý đặt ra để bắt
người dân phải thực hiện. Việc bắt dân phải thực hiện các quy định về TTHC do
cán bộ công chức tự đặt ra là một việc làm vô lý, bất hợp pháp và không thể
chấp nhận được, cần phải được chấm dứt. Hệ thống các TTHC được quy định
trong các văn bản quy phạm pháp luật sẽ khắc phục được tình trạng các TTHC
bị chồng tréo, đòi hỏi nhiều giấy tờ, gây phiền hà cho nhân dân phải qua nhiều
cửa, nhiều cấp trung gian, không rõ ràng về trách nhiệm, thường bị thay đổi một
cách tùy tiện, thiếu tính thống nhất.
Thứ ba: Cải cách TTHC là hệ thống các TTHC đáp ứng các tiêu chí về sự
cần thiết, tính hợp lý. Những TTHC rườm rà, phức tạp không phù hợp với thực
tế sẽ bị loại bỏ. Trong quá trình kiểm soát các thủ tục hành chính, các cơ quan
hành chính phải kịp thời phát hiện để loại bỏ hoặc chỉnh sửa thủ tục hành chính
không phù hợp, phức tạp, phiền hà; bổ sung TTHC cần thiết, đáp ứng nhu cầu
thực tế; bảo đảm quy định TTHC đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, tiết kiệm thời
gian, chi phí công sức của đối tượng và cán bộ công chức thực hiện TTHC.

Thứ tư: Cải cách TTHC đạt được mục tiêu khi các TTHC được công bố
công khai bởi Quyết định cá biệt của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo đối với
thủ tục hành chính thuộc phạm vi chức năng quản lý. Các quy định về TTHC


14

nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau sẽ được chọn lọc và xây dựng thành
Quyết định công bố và được Bộ trưởng ký ban hành.[29]
Thứ năm: Cải cách TTHC đáp ứng quy định các TTHC được niêm yết
công khai tại nơi giải quyết TTHC và đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về
TTHC. Tất cả những TTHC được công bố tại các Quyết định cá biệt của Bộ
trưởng phải được niêm yết công khai, minh bạch tại nơi giải quyết TTHC hoặc
trên trang điện tử thông tin của Bộ Giáo dục và Đào tạo và trên Cơ sở dữ liệu
quốc gia về TTHC. Việc niêm yết này tạo điều kiện cho người dân và các tổ
chức thuận lợi khi thực hiện TTHC tại cơ quan Bộ hoặc thực hiện TTHC về giáo
dục và đào tạo.
1.2.2 Các yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính
Cải cách TTHC đạt hiệu quả phải đáp ứng được các yêu cầu cụ thể sau:
- Đảm bảo tính pháp chế trong quá trình xây dựng, ban hành và thực hiện
TTHC:
Điều này có nghĩa là tất cả TTHC đều phải được ban hành bởi cơ quan có
thẩm quyền tại các văn bản quy phạm pháp luật. Khoản 1 Điều 8 Nghị định số
63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ quy định: “TTHC theo quy định
của Nghị định này phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật do
Chính phủ ban hành hoặc trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành;
do Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Ủy ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành.” Đối với một số quy
định TTHC thuộc phạm vi chức năng quản lý của Bộ, ngành nhưng cần phải có
quy định riêng để phù hợp với đặc điểm của một số địa phương thì các bộ,

ngành có văn bản ủy quyền cho ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc
Trung ương quy định. Các quy định này phải có sự thống nhất của bộ, ngành
quản lý về lĩnh vực đó và phải được công bố công khai như quy định TTHC của
Bộ, ngành. Yêu cầu này nhằm xóa bỏ tình trạng có quá nhiều TTHC ban hành ra


15

vì lợi ích cục bộ địa phương, thiếu tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Mặc
dù TTHC đa dạng nhưng không vì thế mà phức tạp hóa TTHC.
Để giải quyết TTHC thì chỉ có cá nhân, tổ chức có thẩm quyền mới được
quyền thực hiện trong phạm vi cho phép của pháp luật. Quyền lực nhà nước
trong mọi trường hợp chỉ được thực hiện bởi những chủ thể được pháp luật quy
định. Do đó các TTHC được thực hiện giải quyết bởi chủ thể không được phép
thì việc giải quyết đó sẽ không hợp pháp và hiệu quả quản lý cũng bị ảnh hưởng.
Mọi TTHC phải được thực hiện đúng pháp luật. Sự tuân thủ nghiêm ngặt
các TTHC tạo nên tính khoa học, đồng bộ, thống nhất trong quản lý hành chính
nhà nước. Ngay cả khi các TTHC trở nên không còn phù hợp do nhận thức về
quản lý hay thực tiễn quản lý thay đổi thì các chủ thể thực hiện TTHC cũng
không được tùy tiện thay đổi hoặc bỏ qua. Một TTHC cụ thể chỉ mất giá trị pháp
lý khi bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ.
- Trong quá trình thực hiện cải cách thủ tục hành chính các cơ quan hành
chính Nhà nước phải thường xuyên rà soát, đánh giá và loại bỏ các quy định
TTHC không cần thiết, không phù hợp với thực tế
Yêu cầu này xuất phát từ nhu cầu khách quan của hoạt động quản lý nhằm
đưa ra quy trình hợp lý, thuận tiện, mang lại kết quả cao nhất trong quản lý hành
chính nhà nước. Nghĩa là bất kỳ TTHC nào ban hành ra đảm bảo các tiêu chí sự
cần thiết, tính hợp lý, tính hợp pháp và chi phí tuân thủ thấp nhất. Bởi vậy các
TTHC trước khi được ban hành phải đánh giá tác động về các tiêu chí nêu trên.
Việc bãi bỏ hàng loạt các “giấy phép con”, hay “ thủ tục con” trong các TTHC

những năm gần đây cho thấy có nhiều TTHC được ban hành không xuất phát từ
yêu cầu khách quan hoặc đơn giản là muốn tạo thuận lợi cho hoạt động của các
cơ quan quản lý nhà nước mà ít chú ý đến lợi ích của người dân, doanh nghiệp
hay tổ chức tham gia. Điều đó cũng xuất phát từ tâm lý đối tượng quản lý vượt
ra ngoài tầm quản lý của các cơ quan nhà nước. Chính nhận thức thiếu khách


16

quan này dẫn đến tình trạng kìm hãm sự phát triển xã hội, gây phiền hà cho
người dân và tổ chức tạo ra nền hành chính trì trệ, quan liêu.
Căn cứ vào kết quả thực hiện TTHC của cơ quan Nhà nước, của Bộ Giáo
dục và Đào tạo và phản ánh kiến nghị của cá nhân, tổ chức liên quan đến các
quy định về TTHC, hàng năm Bộ Giáo dục và Đào tạo phải tiến hành rà soát
quy định về TTHC và đảm bảo các cơ quan ban hành sẽ loại bỏ những TTHC
không cần thiết, không hợp lý và không hợp pháp.
- Yêu cầu của cải cách TTHC là phát hiện những hành vi vi phạm quy
định TTHC trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan hành chính Nhà
nước cũng như cán bộ, công chức
Xã hội càng dân chủ thì việc người dân tham gia vào quá trình quản lý
hành chính nhà nước càng tăng, đòi hỏi TTHC càng phải công khai, minh bạch.
Trong bối cảnh hiện này sự công khai, minh bạch các quy định TTHC là một
trong những yếu tố quyết định khả năng hội nhập quốc tế của đất nước. Điều
này được thể hiện trong cả những điều ước quốc tế mà Việt Nam tham gia. Điều
16 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP quy định: “Thông tin về TTHC đã được người
có thẩm quyền công bố theo quy định tại Điều 15 của Nghị định này phải được
công khai đầy đủ, thường xuyên, rõ ràng, đúng địa chỉ, dễ tiếp cận, dễ khai thác,
sử dụng và phải được đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về TTHC”. [ 8]
Các cá nhân, tổ chức khi thực hiện TTHC, họ biết được quyền và nghĩa
vụ pháp luật quy định để thực hiện thủ tục nên họ cũng có thể giám sát được các

hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Việc công khai hóa quá trình thực
hiện TTHC tạo điều kiện cho hoạt động kiểm tra, giám sát trong bộ máy nhà
nước thuận lợi, phân định trách nhiệm rõ ràng.
Hiện nay, Bộ Giáo dục và Đào tạo công bố công khai TTHC thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình, được niêm yết công khai tại trụ sở cơ quan, nơi tiếp
nhận và trả kết quả TTHC. Như vậy, khi thực hiện TTHC với cơ quan hành


17

chính nhà nước, cá nhân, tổ chức có quyền được biết và được hướng dẫn đầy đủ
để thực hiện, có quyền từ chối những yêu cầu của cán bộ công chức nếu TTHC
không quy định. Việc làm này sẽ hạn chế và dần đi đến chấm dứt các hành vi
nhũng nhiễu, “hành dân” của một bộ phận cán bộ, công chức được pháp luật cho
phép thực hiện TTHC.
- Các cá nhân, tổ chức và cơ quan thực hiện TTHC đều bình đẳng trước
pháp luật
Các đối tượng tham gia thực hiện TTHC bao giờ cũng có chủ thể thực
hiện TTHC và chủ thể tham gia TTHC. Như trên đã phân tích chủ thể thực hiện
TTHC chính là các cơ quan hành chính nhà nước hay nói cách khác là cán bộ,
công chức được sử dụng quyền lực nhà nước, được nhân danh quyền lực nhà
nước, được pháp luật quy định giải quyết công việc cho đối tượng tham gia
TTHC. Còn chủ thể tham gia TTHC là cá nhân, tổ chức hoặc doanh nghiệp hoặc
cơ sở giáo dục, cơ sở đào tạo đề nghị hoặc yêu cầu cơ quan hành chính nhà
nước, đối tượng thực hiện TTHC giải quyết công việc cho cá nhân hoặc cho tập
thể. Dưới góc độ quan hệ pháp luật hành chính là quan hệ giữa chủ thể bắt buộc
và chủ thể thường nghĩa là giữa chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước và chủ thể
phục tùng quyền lực, trong đó chủ thể bắt buộc có quyền nhân danh Nhà nước
để áp đặt ý chí giữa hai bên tham gia quan hệ.
Tuy nhiên, cho dù là chủ thể được nhân danh quyền lực nhà nước hay chủ

thể phục tùng thì cả hai bên đều phải đáp ứng yêu cầu hợp pháp của bên kia.
Mỗi chủ thể đều phải tuân theo quy định của pháp luật, nếu bên nào thực hiện
không đúng quy định của pháp luật thì bên đó đều phải chịu trách nhiệm về hoạt
động của mình. Nếu xảy ra vi phạm pháp luật thì bất kỳ là chủ thể nào trong quá
trình thực hiện TTHC thì vẫn phải chịu trách nhiệm pháp lý. Điều đó chứng tỏ
rằng, dù là đối tượng hay chủ thể nào thì đều có quyền bình đẳng trước pháp luật
hay trong quá trình thực hiện TTHC.


18

1.3 Ý nghĩa của cải cách thủ tục hành chính
1.3.1 Cải cách thủ tục hành chính góp phần vào việc tăng cường tính
minh bạch trong hoạt động của bộ máy nhà nước
Tính minh bạch là thực hiện chế độ công khai, minh bạch về toàn bộ hoạt
động quản lý của nhà nước, trừ những vấn đề liên quan đến an ninh quốc phòng.
Cải cách TTHC làm cho các TTHC được công bố, công khai là căn cứ để người
dân và tổ chức giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, của cơ quan nhà nước
khắc phục tệ nạn sách nhiễu, đòi hỏi vô lý những giấy tờ, hồ sơ, điều kiện không
được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Việc công khai minh bạch
các TTHC là biện pháp hữu hiệu nhằm hạn chế các hành vi sai trái, thái độ hách
dịch của cán bộ, công chức được phân công giải quyết thủ tục hành chính, nhằm
ngăn ngừa các biểu hiện tiêu cực ảnh hướng tới hiệu quả hoạt động của bộ máy
nhà nước.
Cải cách TTHC làm tăng tính minh bạch, công khai trong hoạt động quản
lý hành chính nhà nước. Việc công khai minh bạch các TTHC nhằm nâng cao
tinh thần trách nhiệm của cơ quan thực hiện thủ tục hành chính, trách nhiệm của
người đứng đầu cơ quan, từ cơ quan Trung ương tới cơ quan quản lý ở địa
phương. Người đứng đầu các cơ quan này phải có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc
cán bộ, công chức thuộc quyền trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính, kịp

thời xử lý nghiêm minh những cán bộ công chức vi phạm và khen thướng cán bộ
công chức có thành tích trong quá trình giải quyết TTHC theo quy định của
pháp luật.
1.3.2 Cải cách thủ tục hành chính thúc đẩy nền hành chính phục vụ,
tạo niềm tin của người dân đối với các hoạt động của cơ quan hành chính
nhà nước, góp phần ổn định đời sống chính trị - xã hội
Việc công bố, công khai các TTHC trong quá trình cải cách TTHC giúp
cá nhân, tổ chức xác định được quyền và nghĩa vụ của đối tượng khi tham gia