NGHIÊN CỨU CƠ SỞ THỰC TIỄN VÀ ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI THÁC HIỆU QUẢ VÀ BỀN VỮNG CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI TỈNH HÒA BÌNH

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI
--------------

QUÁCH TỰ HẢI

NGHIÊN CỨU CƠ SỞ THỰC TIỄN VÀ ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH
PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI THÁC HIỆU QUẢ VÀ BỀN VỮNG
CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI TỈNH HÒA BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Hà Nội, 2010


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THỦY LỢI
--------------

QUÁCH TỰ HẢI
NGHIÊN CỨU CƠ SỞ THỰC TIỄN VÀ ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH
PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI THÁC HIỆU QUẢ VÀ BỀN VỮNG
CÔNG TRÌNH THUỶ LỢI TỈNH HÒA BÌNH
Chuyên ngành: Kinh tế tài nguyên thiên nhiên và môi trường
Mã số: 60-31-16

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN CHÍ TRUNG
PGS.TS. TRẦN VIẾT ỔN

Hà Nội, 2010



i

LỜI CẢM ƠN
Sau một thời gian nghiên cứu, đến nay luận văn " Nghiên cứu cơ sở
thực tiễn và đề xuất mô hình phân cấp quản lý khai thác hiệu quả và bền vững
công trình thủy lợi tỉnh Hòa Bình” đã hoàn thành đúng thời gian và đảm bảo
đầy đủ các yêu cầu đặt ra.
Trước tiên tôi xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo khoa sau
đại học, các thầy giáo, cô giáo các bộ môn, Khoa Kinh tế tài nguyên thiên
nhiên và môi trường đã truyền đạt cho tôi những kiến thức chuyên môn trong
thời gian học tập.
Đặc biệt tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới thầy giáo hướng dẫn
PGS.TS. Trần Chí Trung- Viện khoa học thuỷ lợi Việt Nam và PGS.TS Trần
Viết Ổn- Trường Đại học Thủy lợi đã tận tình hướng dẫn giúp đỡ tôi hoàn
thành luận văn này.
Xin chân thành cảm ơn Công ty Khai thác công trình thủy lợi và Chi
cục thủy lợi tỉnh Hòa Bình đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi thu thập và phân
tích tài liệu trong suốt quá trình hoàn thành luận văn.
Xin cảm ơn các cơ quan đơn vị đã giúp đỡ tôi trong quá trình điều tra
thu thập tài liệu phục vụ đề tài.

Cuối cùng tôi xin cảm ơn những người thân trong gia đình và bạn bè
đã động viên tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình học tập và hoàn thành
luận văn này .
Hà Nội, tháng 11 năm 2010
TÁC GIẢ

Quách Tự Hải
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


ii

MỤC LỤC
Nội dung

TT
MỞ ĐẦU

Trang
1

Chương 1: TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ
KHAI THÁC CÔNG TRÌNH
1.1

Các bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý khai thác
công trình thủy lợi trên thế giới

1.1.1 Khái niệm về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
1.1.2

1.2

1.2.1

Một số bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý khai thác
công trình thủy lợi trên thế giới
Phân tích thực trạng phân cấp quản lý khai thác công trình
thủy lợi ở Việt Nam
Các chính sách về phân cấp quản lý khai thác công trình
thủy lợi

1.2.2 Khái quát về tình hình thực hiện phân cấp quản lý ở nước ta
1.2.3

Thực trạng phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
vùng miền núi phía Bắc

7

7
7
10

18

18
26
28

Chương 2: THỰC TIỄN PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI

2.1

THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI Ở TỈNH HÒA BÌNH

40

Điều kiện tự nhiên, kinh tế xã hội của tỉnh Hòa Bình

40

2.1.1 Đặc điểm tự nhiên

40

2.1.2 Tình hình kinh tế-xã hội

44

2.2

Khái quát về hiện trạng công trình thủy lợi của tỉnh Hòa
Bình

Luận văn Thạc sĩ kinh tế

45

iii

2.3

Hiện trạng tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi

55

2.4

Thực tiễn phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi

59

Chương 3: ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH PHÂN CẤP QUẢN
LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI CHO

65

TỈNH HÒA BÌNH
3.1
3.1.1

Hệ thống tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi
Nội dung, yêu cầu của công tác quản lý, khai thác công
trình thuỷ lợi

65
65

3.1.2 Loại hình tổ chức quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi

66

Mô hình phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi

72

3.2
3.3
3.4

Đổi mới phương thức hoạt động của tổ chức quản lý, khai
thác công trình thuỷ lợi

77

Đề xuất các giải pháp thực hiện hiệu quả phân cấp quản lý

78

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

82

TÀI LIỆU THAM KHẢO

85

PHỤ LỤC

87

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


iv

DANH MỤC CÁC BẢNG
Tên bảng

TT
1
2

3

4

5

Bảng 1.1: Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước
Bảng 1.2: Tổng hợp doanh nghiệp khai thác công trình thủy
lợi toàn quốc
Bảng 1.3: Tiêu chí phân cấp quản lý thực tế ở vùng Miền
núi phía Bắc
Bảng 2.1: Số đơn vị hành chính, diện tích và dân số tỉnh
Hoà Bình
Bảng 2.2: Tổng hợp số lượng công trình thủy lợi của tỉnh
Hòa Bình

Trang
12
27

35

46

47

6

Bảng 2.3: Số lượng hồ chứa theo chiều cao đập ở các huyện

49

7

Bảng 2.4: Hiện trạng năng lực phục vụ tưới

54

8

Bảng 2.5: Hiệu quả tưới của các hồ chứa

55

9

Bảng 2.6: Tổng hợp diện tích tưới từ các công trình thủy lợi
do công ty và địa phương quản lý

Luận văn Thạc sĩ kinh tế

61


v

DANH MỤC CÁC HÌNH
TT
1

Tên hình
Hình 1.1: Sơ đồ phân cấp quản lý thủy lợi điển hình ở
Trung Quốc

Trang
13

Hình 2.1: Bản đồ hiện trạng công trình thủy lợi ở tỉnh Hòa
2
3
4

5
6
7

8
9

Bình
Hình 2.2: Số lượng các loại hình công trình thủy lợi
Hình 2.3: Diện tích tưới theo các loại hình công trình thủy
lợi
Hình 2.4: Biều đồ số lượng hồ chứa theo chiều cao đập ở
các huyện
Hình 2.5: Số lượng và tỷ lệ hồ chứa theo chiều cao đập
Hình 2.6: Hiện trạng công trình hồ chứa Nước Tra, huyện
Cao Phong
Hình 2.7: Khu tưới hồ Nước Tra, huyện Cao Phong
Hình 2.8: Bai dâng Khoang Ang kết hợp giao thông, huyện
Cao Phong

48
48
49

50
50
51
52
52

10

Hình 2.9: Bai tạm dâng nước, huyện Kim Bôi

53

11

Hình 2.10: Xe nước truyền thống ở huyện Kim Bôi

53

12

Hình 2.11: Tỷ lệ phân cấp quản lý theo số lượng công trình
thủy lợi

62

13

Hình 2.12: Tỷ lệ phân cấp quản lý theo diện tích tưới

62

14

Hình 3.1: Hồ chứa Hồ Trọng, huyện Tân Lạc

69

Luận văn Thạc sĩ kinh tế

vi

CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CTTL

-

Công trình thủy lợi

HDN

-

Hội dùng nước

HTXNN

-

Hợp tác xã nông nghiệp

HTXNLN

-

Hợp tác xã nông lâm nghiệp

KTCTTL

-

Khai thác công trình thủy lợi

LID

-

Hội dùng nước ở Nhật Bản

NN & PTNT

-

Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

O&M

-

Vận hành&bảo dưỡng

TCDN

-

Tổ chức dùng nước

TNHHMTV

-

Trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên

UBND

-

Ủy ban nhân dân

WB

-

Ngân hàng thế giới

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


7

Chương 1
U

TỔNG QUAN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH
THỦY LỢI
Phân tích tổng quan về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi là cần
thiết để thấy được bức tranh tổng thể, quan điểm và xu hướng thực hiện phân
cấp quản lý ở các nước cũng như thực trạng phân cấp quản lý khai thác công
trình thủy lợi ở nước ta. Bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý ở nước ngoài
cũng như thực tế thực hiện phân cấp ở nước ta là các cơ sở cho việc đề xuất

mô hình phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi ở tỉnh Hòa Bình.
Chương này đề cập đến các bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý khai
thác công trình thủy lợi trên thế giới và thực trạng quản lý khai thác công
trình thủy lợi ở nước ta.
1.1 Các bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý khai thác công trình
thủy lợi trên thế giới
1.1.1 Khái niệm về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
+ Khái niệm chung về quản lý:
Quản lý là sự tác động liên tục có tổ chức, có định hướng của chủ thể (người
quản lý, tổ chức quản lý) lên khách thể (đối tượng quản lý) vêc các mặt chính
trị, văn hoá, xã hội, kinh tế, kỹ thuật bằng một hệ thống các luật lệ, các chính
sách, các nguyên tắc, các phương pháp và các biện pháp cụ thể nhằm tạo ra
môi trường và điều kiện cho sự phát triển của đối tượng.
+ Quản lý tài nguyên nước:
Quản lý tài nguyên nước là tập hợp các hoạt động kỹ thuật, kinh tế, quản lý,
thể chế, luật pháp và quản lý vận hành nhằm đáp ứng yêu cầu của phát triển
và quản lý tài nguyên nước một cách bền vững. Quản lý tài nguyên nước còn
được coi là quá trình bao gồm các khâu quy hoạch, thiết kế, xây dựng và vận
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


8

hành hệ thống công trình thuỷ lợi. Điểm trọng tâm của quản lý tài nguyên
nước bền vững là sự cân bằng giữa cung và cầu về nước liên quan tới mọi
hoạt động kinh tế - xã hội và môi trường.
+ Quản lý công trình thuỷ lợi:
Quản lý công trình thủy lợi là một nội dung quan trọng của quản lý tài nguyên
nước. Việc quản lý tài nguyên nước, quản lý hệ thống CTTL đang được
chuyển từ quản lý cung cấp sang quản lý theo nhu cầu để nầng cao hiệu quả

các công trình thuỷ lợi. Một hệ thống quản lý phù hợp bao gồm sự phát triển
của khung thể chế, quyền sử dụng nước, sự tham gia của các bên liên quan,
cách quản lý và chia sẻ sử dụng nước.
Quản lý các công trình thuỷ lợi liên quan đến nhiều mặt của đời sống kinh tế
xã hội của người dùng nước. Có nhiều ý kiến đưa ra định nghĩa về quản lý
tưới, trong đó định nghĩa của Viện quản lý nước quốc tế được nhiều người
biết đến là: "Quản lý tưới là quá trình mà tổ chức hoặc cá nhân đưa ra các
mục tiêu cho một hệ thống tưới, từ đó thiết lập nên các điều kiện thích hợp,
huy động các nguồn lực khác nhau để đạt mục tiêu đã đề ra mà không gây ra
những tác động xấu nào ". Cũng theo quan điểm này, Tiến sĩ Mark Svedsen
cho rằng không có bộ phận nào của công trình hạ tầng bảo đảm chức năng
làm việc quá một vài năm trừ khi có một tổ chức vận hành, duy tu và nâng
cấp nó".
Quản lý công trình thủy lợi là một khâu quan trọng hàng đầu để phát huy tác
dụng và nâng cao hiệu quả sử dụng hệ thống. Quản lý công trình thủy lợi là sự
thiết lập các phương thức quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi, xây
dựng và thực hiện chương trình, hế hoạch, thực hiện quản lý điều hành hệ
thống để đảm bảo và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống phát triển bền
vững.
+ Phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi:
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


9

Theo Huppert và các cộng sự (2001) thì Phân cấp quản lý khai thác công
trình thủy lợi là sự phân công trách nhiệm từ các cơ quan quản lý công trình
thủy lợi Trung ương cho các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới, ở địa phương.
Các tác giả này đã khuyến nghị việc quản lý công trình thủy lợi hiệu quả
không chỉ đơn thuần là thiết kế một tổ chức quản lý thích hợp, mà cần phải

tạo nên một mô hình gồm nhiều tổ chức khác nhau,được phân cấp nhiệm vụ
và quyền lợi rõ ràng nhưng lại hoạt động và kết hợp với nhau trong một
khung thể chế thống nhất phù hợp.
- Phân cấp quản lý lý khai thác công trình thủy lợi sẽ làm rõ được trách nhiệm
đối với vận hành và duy tu bảo dưỡng và cơ chế tài chính đối với công ty,
hoặc tổ chức quản lý khai thác công trình thủy lợi do nhà nước thành lập và
các tổ chức dùng nước.
- Phân cấp để giảm chi phí của Chính phủ, do Chính phủ không thể đủ nguồn
lực về nhân lực và tài chính để bao cấp cho hoạt động quản lý, khai thác công
trình thủy lợi trên quy mô cả nước. Nhà nước chỉ có thể bao cấp xây dựng
công trình và hỗ trợ một phần kinh phí cho việc quản lý, vận hành công trình
thủy lợi lớn, còn cộng đồng người dùng nước cần tự quản lý, vận hành công
trình thủy lợi nhỏ và hệ thống thủy lợi nội đồng ở các hệ thống lớn.
- Phân cấp để tăng cường trách nhiệm của người sử dụng nước. Do công trình
thủy lợi trực tiếp phục vụ tưới tiêu cho sản xuất nông nghiệp của người nông
dân, hiệu quả hoạt động của công trình thủy lợi sẽ tác động trực tiếp đến sản
xuất nông nghiệp và thu nhâp của người dân, nên người dùng nước sẽ có trách
nhiệm hơn trong việc quản lý, bảo vệ công trình.
- Phân cấp quản lý là cơ sở để chuyển giao công trình thủy lợi cho người dùng
nước quản lý, nâng cao tính tự chủ của các tổ chức quản lý, tăng cường sự
tham gia của cộng đồng trong công tác thủy lợi, đảm bảo công trình thủy lợi,
đặc biệt là cấp xã, thôn có chủ quản lý thật sự, đảm bảo tính bền vững trong
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


10

hoạt động của các tổ chức quản lý, khai thác công trình thủy lợi.
- Phân cấp quản lý công trình thủy lợi cho các Tổ chức hợp tác dùng nước là
đảm bảo sự đồng bộ khép kín về công tác quản lý, làm tốt chức năng cầu nối

giữa doanh nghiệp nhà nước khai thác công trình thủy lợi với các dịch vụ liên
quan giúp người dùng nước sử dụng nước hiệu quả.
1.1.2 Một số bài học kinh nghiệm phân cấp quản lý khai thác công trình
thủy lợi trên thế giới
Các nghiên cứu cho thấy nhiều nước đã quan tâm và thực hiện phân cấp quản
lý công trình thuỷ lợi, quy định rõ phạm vi, trách nhiệm của các cơ quan, tổ
chức quản lý nhà nước và các tổ chức dùng nước. Sự phân cấp quản lý thường
được thực hiện đồng bộ với chuyển giao quản lý tưới và phát triển các tổ chức
dùng nước.
Chuyển giao quyền quản lý, sử dụng và sở hữu hệ thống kênh mương loại nhỏ
cho địa phương và những người hưởng lợi diễn ra có tính phổ biến ở nhiều
nước trên các châu lục. Nội dung nổi bật của quá trình chuyển giao quản lý là
chuyển trách nhiệm quản lý từ chính phủ cho các đơn vị tổ chức nông dân,
hội những người dùng nước. Chính phủ và các tổ chức quản lý nước quốc gia
thực hiện quản lý các công trình đã chuyển giao thông qua hợp đồng; chịu
trách nhiệm trong việc điều tiết nguồn nước, hướng dẫn kỹ thuật, công nghệ
và cung cấp chuyên gia, dịch vụ cho các hoạt động liên quan đến hệ thống
tưới tiêu.
Các chính phủ đều hướng tới mục tiêu giảm dần vai trò, giảm gánh nặng chi
tiêu của chính phủ trong quản lý hệ thống công trình thủy lợi, giảm dần các
khoản chi ngân sách cho việc vận hành và duy tu các công trình thuỷ lợi trên
cơ sở thực hiện chính sách thu phí dịch vụ thuỷ lợi, gắn trách nhiệm của
người hưởng lợi với trách nhiệm quản lý điều hành và bảo dưỡng đối với các
công trình tưới tiêu .
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


11

Nhiều nước đã khuyến khích, mở rộng các hình thức quản lý hệ thống tưới

tiêu với sự tham gia của người dân từ khâu thiết kế xây dựng đến quản lý, vận
hành và duy tu và coi đây là một trong những bí quyết đưa đến thành công
trong quản lý hệ thống tưới tiêu đạt hiệu quả cao. Những nước có điều kiện
phát triển kinh tế xã hội tương đương hoặc hơn nước ta thì việc tổ chức quản
lý khai thác công trình thủy lợi có xu hướng quản lý thống nhất theo ngành
dọc như Hàn Quốc, Thái Lan, Philipines và xu hướng này cũng đang được
Trung Quốc hướng tới. Một số nước như Thái Lan, Ấn Độ cũng đã bắt đầu
quan tâm đến việc tư nhân hóa quá trình quản lý khai thác hạ tầng thủy lợi,
đặc biệt là các dự án vay vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế. Đấu thầu trách
nhiệm để quản lý khai thác công trình thủy lợi cũng đã thực hiện ở Trung
Quốc và đã được đánh giá là mô hình tương đối thành công.
Ngân hàng thế giới (WB) đã tổng kết về sự phân cấp quản lý và mức độ tham
gia của người dùng nước ở rất nhiều mô hình quản lý tưới trên thế giới và
phân loại như ở Bảng 1.1.
• Phân cấp quản lý công trình thủy lợi ở Trung Quốc:
Hiện nay, ở Trung quốc có 3 loại hình tổ chức quản lý các công trình thủy lợi,
quản lý tưới đã được thiết lập và hoạt động :
- Các hệ thống CTTL lớn thuộc sở hữu nhà nước, được quản lý bởi các cơ
quan nhà nước do chính phủ thành lập
- Các hệ thống CTTL có quy mô nhỏ thì do các tập thể, cộng đồng những
người hưởng lợi quản lý với sự hướng dẫn, chỉ đạo của các cơ quan quản lý
nước địa phương của nhà nước .
- Các công trình có quy mô rất nhỏ như các trạm bơm nhỏ, giếng khoan, bể
chứa nước được quản lý bới các hộ nông dân hoặc nhóm hộ nông dân.

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


12

Bảng 1.1 Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước
Công
Hoạt động ty nhà
nước

Công ty
O&M

Đồng
trách
nhiệm

Quy chế
Công
Công ty Công ty
hoạt động
ty
Quyền
Công
Công ty Công ty
làm chủ
ty
công trình
Trách
Công ty
Công
Công ty
nhiệm
&HDN
ty

O&M
Đại diện
Công
HDN
HDN
của người
ty
dân
Nguồn: Ngân hàng thế giới (WB), 1996.

HDN
O&M

HDN làm
chủ (Quy
chế do
Công ty
xây dựng)

HDN tự
quản lý

Công
ty

Công ty

HDN

Công

ty

HDN

HDN

HDN

HDN

HDN

HDN

HDN

HDN

Cách phân cấp quản lý này đã tồn tại khá lâu mặc dù đã bộc lộ một số nhược
điểm như gặp khó khăn trong việc thu đúng, thu đủ thuỷ lợi phí nên bị thua lỗ
trong hạch toán kinh doanh, khiến ngân sách Nhà nước phải bù chi nhiều
(nhất là đối với các hệ thống lớn), như các hệ thống nhỏ gặp khó khăn trong
việc thực hiện các quy trình, quy phạm trong quản lý vận hành, trong chuyển
giao tiến bộ khoa học công nghệ .
Hiện nay, Bộ Thủy lợi Trung Quốc là đơn vị hành chính cao nhất của ngành
nước. Cục quản lý tưới, tiêu trực thuộc Bộ quản lý các hệ thống thủy nông lớn
và cung cấp nước tưới và công nghiệp. Có 7 hội đồng lưu vực có chức năng
như nhà quy hoạch và điều tiết nước lưu vực. Cấp tỉnh có nha thủy lợi có vị
trí chức năng quy hoạch, khảo sát, thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý các
hệ thống tưới, tiêu, đê điều và thủy điện nông thôn. Cơ quan thủy lợi cấp quận

và vùng trực tiếp có trách nhiệm trong việc xây dựng và quản lý vận hành hạ
tầng cơ sở cùng với các hoạt động tưới, phòng chống lũ lụt, ngập úng và quản

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


13

lý các hồ chứa vừa. Trạm thủy lợi tại cấp thị trấn chia sẻ trách nhiệm trong
việc xây dựng và vận hành quản lý các kênh nhánh, kênh cấp 3, các công việc
phụ thuộc và hồ chứa nhỏ, đồng thời thu phí dịch vụ nước. Nhân viên của cơ
quan thủy lợi cấp quận và trạm thủy nông được tổ chức vào chính quyền cấp
huyện. Kênh nội đồng và mặt ruộng nhìn chung được quản lý bởi sự tham gia
của người dân các thôn, làng. Sơ đồ phân cấp trách nhiệm quản lý hệ thống
thủy nông ở Trung Quốc được mô tả như ở Hình 1.1.

Sông hoặc hồ chứa

Kênh chính

Cơ quan trung
ương hoặc hội
đồng hệ thống
quản lý

Kênh nhánh
Sở cấp tỉnh, phòng
cấp huyện quản lý

Kênh nhánh

Kênh cấp 3
Kênh cấp 3

Kênh nội đồng

Hồ nhỏ bổ sung
hoặc đầu mối
nhỏ

Địa phương: HTX,
hoặc UBND xã;
Chính quyền thôn,
xóm; hoặc tổ nhóm
dùng nước hoặc
nông dân

Rãnh tưới

Hình 1.1 Sơ đồ phân cấp quản lý thủy lợi điển hình ở Trung Quốc

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


14

Một số bài học về kinh nghiệm phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
ở Trung Quốc là:
- Phân cấp quản lý khai thác CTTL được chia thành 3 cấp, trong đó cấp
Công ty và các trạm do nhà nước thành lập và tổ chức quản lý hệ thống

kênh chính, kênh cấp 1 và kênh cấp 2. Kênh cấp 3 do hội dùng nước có
trách nhiệm quản lý.
- Tổ chức quản lý đơn giản, hiệu quả cao, năng xuất lao động của 1 nhân
viên trạm thuỷ nông là trên 100ha bao gồm cả việc quản lý điều hành phân
phối nước và xây dựng kiên cố hệ thống kênh mương mặt ruộng.
- Tổ chức được phân cấp và xây dựng thống nhất trên toàn hệ thống. Phân
cấp trách nhiệm quản lý khai thác vận hành công trình được xây dựng
thành quy trình và thực hiện một cách rất có tổ chức và chặt chẽ.
- Thực hiện triệt để nguyên tắc nước là hàng hoá, người sử dụng phải mua
nước và ghi hoá đơn phiếu nước và được tổ chức thuỷ nông cấp nước theo
phiếu.
- Một trong những vấn đề cần học tập là việc áp dụng khoa học trong hiện
đại hoá hệ thống là rất phù hợp với từng cấp công trình và trình độ năng
lực quản lý. Đối với hệ thống quản lý trên kênh chính và phân phối nước
cũng như vận hành toàn bộ hệ thống trạm bơm được tự động hoá điều
khiển từ xa bằng SCADA, còn đối với hệ thống phân phối nước cho hộ sử
dụng sử dụng công trình đo đơn giản dễ áp dụng và bền vững.
• Phân cấp quản công trình thủy lợi ở Nhật Bản:
Quản lý công trình thủy lợi ở Nhật Bản được thực hiện theo Luật cải tạo đất,
trong đó quy định các nguyên tắc cơ bản thực hiện dự án đầu tư và quản lý
công trình thủy lợi như sau:
- Đề xuất của người hưởng lợi : Mặc dầu các dự án thuỷ lợi phục vụ cho lợi
ích công cộng, nhưng liên quan đến việc sử dụng đất, là tài sản riêng của
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


15

những người nông dân và người nông dân phải trả 1 phần kinh phí dự án, nên
nguyên tắc cơ bản nhất của Luật cải tạo đất là dự án phải được khởi xướng từ

những người hưởng lợi.
- Được sự đồng ý của đa số : Vì dự án thuỷ lợi liên quan đến nhiều hộ dùng
nước khác nhau, nên dự án phải được sự nhất trí của ít nhất là 2/3 người dân.
Trên thực tế, sự phê duyệt dự án cần tới 90-95% số người đồng ý và áp dụng
cưỡng chế đối với thiểu số.
- Những hộ nông dân là chủ sở hữu của ruộng đất bắt buộc phải gia nhập vào
LID
Chức năng hoạt động của Hội dùng nước (LID) là: (i) Đề xuất dự án lên chính
phủ; (ii) Vận hành quản lý hệ thống thuỷ lợi sau khi xây dựng và (iii) Vay vốn
từ các ngân hàng để xây dựng dự án và hoàn trả lại ngân hàng. LID được
thành lập cho một hệ thống tưới, theo ranh giới thuỷ lực của khu tưới, không
theo ranh giới hành chính. Cơ quan quyền lực cao nhất ở các LID chính là đại
hội đại biểu, tại đại hội sẽ lựa chọn bầu ra hội đồng điều hành và các ban
chuyên môn giúp việc. Ở Nhật bản có tổng số: 6816 LID (2002), trong đó có
188 LID (2.7%) phục vụ tưới cho diện tích trên 3.000 ha; 4872 LID có diện
tích nhỏ hơn 3.000 ha. Các LID chủ yếu là 100-300 ha, cá biệt có LID quản lý
tới 30.000 ha, có LID chỉ quản lý 50-100 ha. Liên hiệp các tổ chức LID ở các
tỉnh, liên hiệp các tổ chức LID cấp quốc gia tao điều kiện cho mạng luới các
LID phối hợp hoạt động hiệu quả
Chính phủ Nhật Bản rất quan tâm đầu tư xây dựng công trình thuỷ lợi để phát
triển nông nghiệp. Suất đầu tư tài chính cho xây dựng đối với những hệ thống
tưới tưới dao động trong khoảng từ 40.000 – 60.000 USD/ha. Phần lớn kinh
phí được chính phủ hỗ trợ, tuy nhiên người dân vẫn phải đóng góp một tỷ lệ
nhất định ở từng cấp.

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


16

Những bài học chính rút ra từ kinh nghiệm phân cấp quản lý công trình thủy
lợi của Nhật Bản bao gồm:
i) Tổ chức quản lý thủy nông cấp huyện hay nhánh kênh tương quy mô
tương đương như LID ở Nhật thuộc chính phủ các nước quản lý tưới dưới
10.000 ha nên tư nhân hóa và tổ chức lại như tổ chức phi chính phủ, trong khi
tổ chức quản lý cấp trên của LID vẫn thuộc trách nhiệm của chính phủ.
ii) Toàn bộ hội những người dùng nước trong hệ thống kênh nội đồng
sẽ do đại diện (chủ tịch, trưởng thôn...) quản lý thông qua hệ thống bầu cử
trên cơ sở chủ sở hữu đất bầu chủ tịch LID và bộ máy quản lý điều hành của
cơ quan này dưới sự giám sát của chính quyền trong việc trông coi công việc
tưới tiêu.
iii) Chủ tịch và lãnh đạo LID có trách nhiệm trong việc quyết định liên
quan đến quản lý tài nguyên nước, bảo vệ nguồn nước, bảo vệ, khai thác và
xây dựng hạ tầng cơ sở thủy lợi.
iv) Nhân viên kỹ thuật, thợ máy, và những người làm thuộc văn phòng
sẽ là lực lượng thi hành các nhiệm vụ của LID. Những cán bộ kỹ thuật, lao
động liên quan đến những công ty, xí nghiệp thuộc nhà nước trước đây có thể
chuyển sang làm việc cho LID mới hoặc ký hợp đồng trên cơ sở lãnh đạo của
LID mới và nhận lương từ tổ chức này.
v) LID có thể trình đề cương chi tiết đối với các dự án lơn cho cơ quan
chính phủ địa phương yêu cầu chính phủ hỗ trợ vềtài chính. Dự án sẽ được
phân loại dựa theo diện tích hưởng lợi và số lượng người hưởng lợi từ dự án.
Chính phủ sẽ tiến hành nghiên cứu khả thi dự án và quyết định các thủ tục
thực hiện phù hợp.
vi) Tất cả các tổ chức quản lý tưới các cấp sẽ làm các công tác nghiên
cứu với chủ tịch và giám đốc điều hành để trao đổi kinh nghiệm về thể chế,
thu thập yêu cầu chính đáng của nông dân, và nghiên cứu thực địa và truyền
Luận văn Thạc sĩ kinh tế

17

đạt thông tin đó tới hiệp hội sử dụng nước khu vực. Hiệp hội tưới Quốc gia sẽ
là đại diện cao nhất của đại diện hiệp hội nông dân trê toàn quốc.
• Phân cấp quản lý công trình thủy lợi ở Thái Lan:
Việc tổ chức, quản lý các công trình thuỷ lợi có được nêu rõ trong chức năng,
nhiệm vụ của Cục thủy lợi hoàng gia Thái Lan (Royal Irrigation Department
Ministry of Agriculture and Coorperatives) là có nhiệm vụ thực hiện các chức
năng quản lý, giám sát chung các công trình thuỷ lợi trong toàn quốc, nhất là
các công trình hệ thống lớn, quan trọng, điều phối và quản lý việc cung cấp
nước, tiêu thoát nước cho nông nghiệp và các nghành khác như dân dụng,
dịch vụ và công nghiệp, giao thông thuỷ, phòng chống thiên tai do nước gây
ra, bảo vệ an toàn công trình.
Báo cáo của Rattannatangtrakul tại Hội nghị quốc tế lần thứ 7 về thuỷ lợi nội
đồng (2006) cho thấy Thái Lan là quốc gia không thu thủy lợi phí, tuy nhiên
chính phủ nước này đã quy định phân cấp quản lý công trình rất rõ ràng giữa
phần công trình do nhà nước quản lý và phần công trình do dân quản lý. Phần
công trình do nhà nước quản lý hàng năm (từ 1997-2002) nhà nước chi
khoảng 750 triệu USD để thực hiện O&M và như vậy người nông dân không
phải trả thủy lợi phí cho các cơ quan quản lý vận hành công trình của nhà
nước, nhưng họ vẫn phải trả thủy lợi phí cho công tác quản lý tưới tiêu nội
đồng. Để quản lý khai thác tốt các hệ thống tưới, cần phải xây dựng và tạo cơ
chế, điều kiện tốt, phân công rõ quyền hạn và trách nhiệm cho các tổ chức
dùng nước hoạt động, Để các tổ chức dùng nước hoạt động, cần thiết phải
khuyến khích sự tham gia đối với các thành viên của tổ chức dùng nước.
Nông dân cần nhận thấy các thuận lợi, quyền lợi và nghĩa vụ khi tham gia vào
các tổ chức dùng nước. Kinh nghiệm tổ chức quản lý phân cấp hoạt động
quản lý tưới tiêu ở Thái Lan cho thấy nông dân mới là chủ sở hữu của hạ tầng

Luận văn Thạc sĩ kinh tế

18

thủy lợi, việc tổ chức là do dân quyến định thông qua cơ cấu tổ chức đại diện
của nông dân ở từng khu vực.
•

Tiêu chí phân cấp quản lý công trình thủy lợi

Một trong những phát hiện quan trọng là nhiều nước tiến hành phân cấp quản
lý công trình thủy lợi theo các tiêu chí tương đối rõ ràng. Việc xây dựng các
tiêu chí phân cấp hầu hết dựa vào quy mô diện tích phục vụ canh tác nông
nghiệp. Trên cơ sở tiêu chí phân cấp các nước xác định được ranh giới trách
nhiệm giữa nhà nước và người hưởng lợi trong quá trình quản lý khai thác
công trình thủy lợi. Các tiêu chí phân cấp quản lý công trình thủy lợi được áp
dụng ở một số nước trong khu vực châu Á như sau:
-

Philipines đưa ra tiêu chí phân cấp chuyển giao công trình thủy lợi dưới
1000ha cho người hưởng lợi.

-

Đài Loan quy định Hội Tưới thuộc trách nhiệm của nhà nước quản lý
công trình thủy lợi có quy mô nhỏ nhất là 270 ha.

-

Nhật Bản quy định tổ chức dùng nước (LID- không thuộc nhà nước) quản

lý hệ thống thủy lợi có quy mô nhỏ nhất là 100 ha và quy mô lớn nhất lên
tới 30.000 ha.

-

Indonesia đưa ra tiêu chí phân cấp cho hội người dùng nước quản lý công
trình tưới dưới 500 ha, tuy nhiên thực tế có hội người dùng nước đã tự
quản được công trình quy mô phục vụ tưới lên tới 5.500 ha.

1.2 Phân tích thực trạng phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi ở
Việt Nam
1.2.1 Các chính sách về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
Nhà nước đã ban hành các chính sách thuận lợi cho việc tổ chức quản lý khai
thác công trình thủy lợi ở nước ta. Bộ NN & PTNT cũng ban hành nhiều văn
bản hướng dẫn thực hiện luật, pháp lệnh và nghị định của chính phủ về tổ
chức quản lý khai thác công trình thủy lợi, tạo hành lang pháp lý và cơ hội
Luận văn Thạc sĩ kinh tế


19

thuận lợi cho các tổ chức quản lý khai thác hiệu quả công trình thủy lợi. Các
văn bản pháp lý quan trọng liên quan đến quy định về phân cấp quản lý khai
thác công trình thủy lợi bao gồm:
• Luật tài nguyên nước
• Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi
• Nghị định 143/2003/ND-CP CP của Chính phủ quy định chi tiết việc
thực hiện Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi.
• Nghị định 115/2008/ND-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành
một số điều của Pháp lệnh Khai thác và Bảo vệ công trình thuỷ lợi

• Thông tư 75/2004/TT-BNN của Bộ NN&PTNT hướng dẫn việc củng
cố, thành lập các tổ hợp tác dùng nước của Bộ NN&PTNT
• Thông tư 65/2009/TT-BNN của Bộ NN&PTNT hướng dẫn tổ chức
quản lý và phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi
• Thông tư 56/2010/TT-BNN của Bộ NN&PTNT quy định một số nội
dung trrong hoạt động của các tổ chức quản lý khai thác công trình thủy
lợi.
+ Luật tài nguyên nước (1998)
Về lĩnh vực khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi, Luật tài nguyên nước quy
định:
-

Mỗi công trình thủy lợi phải có chủ quản lý khai thác do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền quyết định.

-

Người quản lý, người hưởng lợi từ công trình phải có trách nhiệm tài
chính theo quy định.

-

Tất cả mọi người có trách nhiệm bảo vệ công trình thủy lợi.

-

Uỷ ban nhân dân các cấp có trách nhiệm bảo vệ công trình thủy lợi thuộc
phạm vi địa phương mình.

Luận văn Thạc sĩ kinh tế

20

-

Các tổ chức, cá nhân khai thác, sử dụng tài nguyên nước được quyền
khai thác, sử dụng tài nguyên nước cho các mục đích, được hưởng lợi từ
việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước, được bồi thường thiệt hại, khiếu
nại, khởi kiện tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được Nhà nước
bảo hộ quyền lợi hợp pháp.

Như vậy là tuy nằm trong Luật tài nguyên nước nhưng nội dung về khai thác
và bảo vệ CTTL đã khái quát một cách đầy đủ, dễ hiểu, rõ ràng về nội dung
công tác tổ chức khai thác và bảo vệ CTTL. Đây là những căn cứ cho việc
soạn thảo chính sách phân cấp quản lý khai thác công trình thuỷ lợi .
+ Pháp lệnh khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi (2001)
Về lĩnh vực quản lý nhà nước về khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi, Pháp
lệnh quy định 8 nội dung về quản lý nhà nước về khai thác và bảo vệ công
trình thuỷ lợi trong đó tại khoản 6 có quy định “ Tổ chức bộ máy tuyên truyền
phổ biến pháp luật về khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi”.
Về quản lý khai thác công trình thủy lợi, một số quy định quan trọng của Pháp
lệnh như sau:
- Công trình thuỷ lợi phải được khai thác, sử dụng tổng hợp để phục vụ cho
các mục đích dùng nước sinh hoạt, sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, công
nghiệp, phát điện, giao thông thuỷ, nuôi trồng thuỷ, hải sản, thể thao, giải trí,
du lịch, an dưỡng, nghiên cứu khoa học và các mục đích khác, trong đó ưu
tiên nước cho sinh hoạt. Khai thác nước dùng cho nông nghiệp phải theo
hướng đa canh, đa dạng hoá cây trồng, vật nuôi nhằm đạt hiệu ích cao trong
canh tác nông nghiệp.

- Việc khai thác và bảo vệ công trình thuỷ lợi phải đảm bảo tính hệ thống của
công trình, không được chia cắt theo địa giới hành chính. Quy định này tạo
được điều kiện để người quản lý vận hành công trình phù hợp với quy luật tự

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


21

nhiên của dòng chảy, chấm dứt những tranh luận về phân chia quản lý công
trình theo đơn vị hành chính như trước đây.
- Nước qua công trình thuỷ lợi có giá trị sử dụng. Các Doanh nghiệp khai
thác, bảo vệ công trình thuỷ lợi phải được bảo toàn vốn, tồn tại và phát triển.
Do vậy nước đã qua công trình thuỷ lợi phải được tính đúng, tính đủ giá
thành. Giá thành này có khác nhau đối với từng loại công trình và từng vùng
kinh tế địa lý khác nhau.
- Người hưởng lợi có trách nhiệm ký kết hợp đồng dùng nước với doanh
nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi. Doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ
lợi có trách nhiệm phục vụ theo hợp đồng và phải bồi thuờng thiệt hại do thực
hiện không đúng hợp đồng.
- Pháp lệnh đã quy định rõ tên và nhiệm vụ quyền hạn các đối tượng chịu sự
điều chỉnh của pháp lệnh này đó là các công trình thuỷ lợi đã được xây dựng,
người quản lý khai thác, người hưởng lợi, người quản lý nhà nước các hoạt
động khai thác bảo vệ. Đặc biệt pháp lệnh này có quy định rõ về loại hình tổ
chức quản lý ở cơ sở, tổ chức hợp tác dùng nước có nhiệm vụ quyền hạn gần
như doanh nghiệp khai thác công trình thuỷ lợi.
+ Nghị định 143/2003/ND-CP của Chính phủ (2003)
Nghị định 143 của Chính phủ quy định một số điểm chi tiết thực hiện Pháp lệnh
khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi, trong đó đề cập đến 2 nội dung quan
trọng về phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi là mức thủy lợi phí và

chuyển giao công trình thủy lợi cho các tổ chức HTDN.
Điều 19 của Nghị định quy định khung mức thủy lợi phí, tiền nước là thủy lợi
phí được thu bằng đồng Việt Nam.
- Khung mức thủy lợi phí được tính ở vị trí cống đầu kênh của tổ chức hợp tác
dùng nước. Mức thủy lợi phí trong phạm vi phục vụ của tổ chức hợp tác dùng

Luận văn Thạc sĩ kinh tế


22

nước do tổ chức hợp tác dùng nước thoả thuận với tổ chức, cá nhân trực tiếp
sử dụng nước.
- Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào khung mức thủy lợi phí, tiền nước quy
định của Nghị định để quy định mức thu cụ thể phù hợp với thực tế của hệ
thống công trình ở địa phương theo phân cấp tổ chức quản lý công trình; quy
định khung mức thủy lợi phí, tiền nước trong phạm vi phục vụ của tổ chức
hợp tác dùng nước.
+ Nghị định số 115/2008/NĐ-CP của Chính phủ (2008)
Nghị định 115 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
143/2003/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Khai
thác và Bảo vệ công trình thuỷ lợi. Nội dung chủ yếu của Nghị định đã quy
định mức thu thuỷ lợi phí và miễn thuỷ lợi phí, trong đó các nội dung liên
quan đến phân cấp quản lý khai thác công trình thủy lợi như sau:
- Mức thủy lợi phí được tính ở vị trí cống đầu kênh của tổ chức hợp tác dùng
nước đến công trình đầu mối của công trình thuỷ lợi.
- Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định vị trí cống
đầu kênh của tổ chức hợp tác dùng nước cho từng hệ thống công trình.
- Tổ chức hợp tác dùng nước thoả thuận với tổ chức, cá nhân sử dụng nước về
mức phí dịch vụ lấy nước từ sau cống đầu kênh đến mặt ruộng (kênh nội

đồng), nhưng không được vượt quá mức trần do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành
phố trực thuộc Trung ương quy định.
- Mức thuỷ lợi phí của các công trình thuỷ lợi được đầu tư bằng nguồn vốn
không thuộc ngân sách nhà nước hoặc có một phần vốn ngân sách nhà nước
do đơn vị quản lý khai thác công trình thuỷ lợi thoả thuận với hộ dùng nước
và được Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chấp thuận.
- Các đơn vị quản lý, khai thác công trình thuỷ lợi được ngân sách nhà nước
cấp bù số tiền do thực hiện miễn thu thuỷ lợi phí bao gồm các đơn vị quản lý,
Luận văn Thạc sĩ kinh tế