Phân biệt hoạt động ban hành VBQPPL và hoạt động ADQPPL trong quản lý hành chính nhà nước và cho ý kiến nhận xét về thực trạng tiến hành các hoạt động

MỞ ĐẦU
Nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước được thực hiện trên thực tế thông qua
những hoạt động cụ thể khác nhau. Những hoạt động cụ thể này rất phong phú về nội
dung và đa dạng về hình thức do nó được các chủ thể có nhiệm vụ khác nhau ở các cấp
quản lý khác nhau tiến hành. Do tính chất đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà
nước nên việc xác định hình thức quản lý của từng hoạt động là hết sức quan trọng và
không hề dễ dàng. Một trong những việc như thế đó là phân biệt hoạt đông ban hành văn
bản qui phạm pháp luật và với hoạt động áp dụng văn bản qui phạm pháp luật.

NỘI DUNG
I, Một số vấn đề lí luận về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lí hành chính nhà nước.
1, Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính:
Ban hành VBQPPL là hình thức quản lí hành chính nhà nước, hoạt động lập qui
này đảm bảo việc chấp hành những quy định của cơ quan quyền lực nhà nước một cách
đúng đắn, hiệu quả và tổ chức thực hiện chúng thông qua việc cụ thể hóa, chi tiết hóa
bằng những QPPL căn cứ vào điều kiện không gian và thời gian.
2, Hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật hành chính
Hoạt động áp dụng QPPL hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật, trong
đó các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền căn cứ vào QPPL hành chính hiện hành
để giải quyết các công việc cụ thể phát sinh trong quá trình quản lí hành chính nhà nước.
II, Phân biệt hoạt động ban hành VBQPPL với hoạt động áp dụng QPPL trong
quản lí hành chính nhà nước:
Hoạt động ban hành VBQPPL và hoạt động áp dụng QPPL là hình thức quản
lí hành chính nhà nước mang tính pháp lí được nhà nước quy định một cách chặt chẽ về
thẩm quyền, thủ tục tiến hành, hình thức biểu hiện... Hoạt động ban hành VBQPPL hành
chính là hình thức quản lí hành chính quan trọng nhất của các chủ thể quản lí hành chính
nhà nước nhằm thực hiện chức năng , nhiệm vụ của mình còn hoạt động áp dụng QPPL
hành chính là hình thức quản lý hành chính nhà nước chủ yếu nhất nhằm trực tiếp giải
quyết các vấn đề nảy sinh trong quá trình quản lí hành chính nhà nước. Hoạt động ban
1

hành VBQPPL đảm bảo cho hoạt động áp dụng QPPL được thực hiện có hệ thống, đúng
với yêu cầu của luật. Tuy cùng thuộc lĩnh vực quản lí hành chính song chúng vẫn có
những điểm khác nhau mà ta cần phân biệt rõ về chủ thể, mục đích, tính chất, phạm vi,
kết quả.
1.Về mục đích
Mục đích của hoạt động ban hành VBQPPL bao gồm:
-

Ấn định những quy tắc xử sự trong quản lí hành chính nhà nước.

-

Quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn, nghĩa vụ và trách nhiệm của các
bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước.

-

Xác định các mối liên hệ chủ yêu giữa các bộ phân của hệ thống quản lí hành
chính nhà nước.

-

Quy đinh những hạn chế và những điều ngăn cấm.

-

Trong trường hợp cần thiết, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hoặc trao quyền hạn
đặc biệt.

-

Thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những bảo đảm trật tự quản lí
hành chính nhà nước.

Trong khi đó, mục đích của hoạt động áp dụng QPPL là để chấp hành pháp luật
hay bảo vệ pháp luật; hoặc tiến hành khi phát sinh các điều kiện được định sẵn trong các
VBQPPL.
Cụ thể, nét khác biệt về mục đích của hai hoạt động này được biểu hiện như sau:
Hoạt động ban hành VBQPPL hành chính đưa ra các VBQPPL hành chính nhằm
cụ thể hóa, chi tiết hóa luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Hoạt động áp dụng QPPL hành chính là một hình thức thực hiện pháp luật mà các
chủ thể hành chính đơn phương ban hành các quyết định hành chính hay thực hiện các
hành vi hành chính để tổ chức việc thực hiện pháp luật một cách trực tiếp với các đối
tượng quản lý thuộc quyền. Thông qua các hình thức này áp dụng QPPL hành chính là sự
kiện pháp lí trực tiếp phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một số quan hệ pháp luật cụ thể,
chẳng hạn như: cảnh sát giao thông đang thi hành nhiệm vụ xử phạt vi phạm hành chính
với A vì A có hành vi không tuân thủ đèn tín hiêu giao thông, khi đó làm phát sinh quan
hệ pháp luật hành chính giữa cảnh sát giao thông với vai trò chủ thể đặc biệt và A với vai
trò là chủ thể thường.
2. Về chủ thể có thẩm quyền tiến hành hoạt động:
2


Đối với hoạt động ban hành VBQPPL hành chính chủ thể có thẩm quyền ban hành
chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện và được quy định trong Điều 1
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ( Chính Phủ, các Bộ, Cơ quan
ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp,...) và tại Điều 2 quy định rõ chủ thể có thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới các tên gọi khác nhau: Chính phủ ban hành

văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng Nghị định, Bộ trưởng và Thủ trưởng các cơ quan
ngang bộ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới dạng thông tư,...
Chủ thể của hoạt động áp dụng QPPL hành chính đa dạng hơn, được xác định tùy
thuộc vào quy định cụ thể của pháp luật, theo yêu cầu của việc phân cấp trong quản lí
hành chính nhà nước, đó là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền được pháp luật
quy định. Mỗi chủ thể quản lí hành chính nhà nước chỉ có thẩm quyền áp dụng một số
quy phạm pháp luật hành chính, trong những trường hợp cụ thể và đối với những đối
tượng nhất định. Ví dụ: cảnh sát giao thông đang thi hành nhiệm vụ có quyền áp dụng các
QPPL để ra các quyết định xử phạt hành chính đối với các chủ thể có hành vi vi phạm
pháp luật giao thông như không tuân thủ đèn, tín hiệu giao thông, đi ngược chiều, không
đội mũ bảo hiểm...
Như vậy, rất nhiều chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thể thực hiện hoạt động
áp dụng QPPL hành chính nhưng không thể thực hiện hoạt động ban hành VBQPPL
trong quản lý hành chính nhà nước.
3, Về thủ tục tiến hành:
.
Hoạt động ban hành VBQPPL: thủ tục lập qui được qui đinh trong Luật ban hành
VBQPPL 2008 và Luật ban hành VBQPPL của HĐND, UBND các cấp năm 2004. Có
nhiều thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên đa số đều được tiến hành
theo 5 bước đó là:
Bước 1:Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Bước 2:Cơ quan có thẩm quyền tiến hành thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
Bước 3:Lấy ý kiến của nhân dân,đại biểu các cấp
Bước 4:Thông qua văn bản quy phạm pháp luật
Bước 5:Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hoạt động áp dụng QPPL:
Theo từng lĩnh vực và nội dung, lọai việc mà hoạt động áp dụng các quy phạm
pháp luật hành chính được thực hiện theo nhiều thủ tục hành chính khác nhau như: thủ
tục xử lí vi phạm hành chính, thủ tục đăng kí kết hôn; thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo;
3

áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính. Các thủ tục này được quy định trong nhiều
VBQPPL khác nhau như Nghị định số 158/2005 về đăng kí và quản lý hộ tịch.
Điểm khác biệt giữa hai hoạt động này đó là hoạt động ban hành VBQPPL pháp luật
là hình thức quan trọng nhất nên thủ tục ban hành được quy định một cách chặt chẽ và
phải ban hành đúng với trình tự, các bước tiến hành như vậy để đảm bảo được tính khách
quan, chính xác và khoa học, và hoạt động ban hành VBQPPL phải mất rất nhiều thời
gian do có nhiều quy trình thực hiện, hơn nữa tất cả VBQPPL đều phải ban hành theo
trình tự như các bước mà nhà nước quy định. Còn về hoạt động áp dụng QPPL về cơ bản
cũng phải tiến hành thủ tục theo đúng trình tự do pháp luật quy định nhưng tùy theo từng
loại việc khác nhau mà thủ tục cũng khác nhau.
4, Về kết quả:
Trong khi kết quả của hoạt động ban hành VBQPPL luôn được xác định là một loại
văn bản chứa QPPL thì kết quả của hoạt động áp dụng QPPL trong quản lí hành chính
nhà nước có thể là văn bản áp dụng QPPL, giấy tờ có giá trị hoặc những hoạt động khác
mang tính chất pháp lí.
Để thấy rõ sự khác nhau về kết quả của hai hoạt động này, ta có thể dựa vào việc
phân biệt giữa VBQPPL và văn bản áp dụng QPPL. Cụ thể, về mục đích, VBQPPL cụ thể
hóa luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thương vụ Quốc hội…còn văn bản áp dụng
QPPL sẽ tác động trực tiếp đến đời sống, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt một số
quan hệ pháp luật cụ thể. Về nội dung, VBQPPL sẽ quyết định quyền và nghĩa vụ trong
khi văn bản áp dụng QPPL sẽ giải quyết những công việc cụ thể từ đó làm phát sinh
quyền và nghĩa vụ.
Sự khác nhau rõ rệt ta cần lưu ý tiếp theo chính là hiệu lực của hai hoạt động (hay
cũng là hiệu lực của kết quả được sinh ra). Trong đó, hiệu lực của hoạt động ban hành
VBQPPL sẽ kết thúc khi có một văn bản khác ra đời thay thế cho văn bản ấy chẳng hạn
như một VBQPPL hành chính có nội dung được xét thấy không còn phù hợp nữa sẽ được
sửa đổi, bổ sung hoặc bị hủy bỏ và thay thế bằng một VBQPPL khác, ngay tại thời điểm
ban hành ra văn bản khác thay thế thì văn bản cũ sẽ hết hiệu lực. Về hoạt động áp dụng

QPPL, sau khi được thi hành xong sẽ hết hiệu lực bởi vì hoạt động này chỉ được thực
hiện ứng với một trường hợp cụ thể mang hiệu lực một lần.
III, Ý kiến nhận xét về thực trạng tiến hành:
4


1, Về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL):
Từ cấp trung ương cho đến địa phương, nhiều văn bản được thông qua nhanh hơn so
với trước đây, kịp thời xử lý những khó khăn, vướng mắc trong thực tế. Có thể thấy hoạt
động ban hành VBQPPL đã đảm bảo được về số lượng, phục vụ tích cực cho công tác
quản lý, điều hành của chính quyền địa phương trong việc điều chỉnh các quan hệ trên
các lĩnh vực của đời sống xã hội, giải quyết những yêu cầu đặt ra trong từng giai đoạn và
thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển. Đặc biệt, các văn bản được ban hành đã khắc phục
được tình trạng trái thẩm quyền, đáp ứng được các yêu cầu về thể thức, nội dung; đảm
bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi.
Theo thống kê, số lượng VBQPPL được ban hành nhiều. Cụ thể, từ 01-4-2005 đến
ngày 31-7-2013, ở cấp tỉnh đã ban hành 7.419 nghị quyết của HĐND; 20.553 quyết định
của UBND; 3.189 chỉ thị của UBND. Chính quyền cấp huyện đã ban hành 25.625 Nghị
quyết của HĐND; 47.919 quyết định của UBND; 7.626 chỉ thị của UBND (1). Tuy nhiên,
nhìn chung vẫn chưa đáp ứng được đầy đủ hoặc chưa theo kịp nhu cầu điều chỉnh của các
quan hệ xã hội hiện nay. Không những thế thực trạng luật, pháp lệnh mang tính tuyên
ngôn, chung chung vẫn còn còn tồn tại, đi cùng nó là những văn bản quy định chi tiết,
hướng dẫn thi hành vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu về chất lượng và việc ban hành còn
chậm. Nội dung VBQPPL vẫn còn một số bất cập như chồng chéo, mâu thuẫn và chưa
thống nhất, nguyên tắc đồng bộ trong việc xây dựng văn bản ở các cấp cơ quan nhà nước
tại địa phương chưa được đảm bảo dẫn đến hiện tượng nhiều văn bản của cơ quan cấp
dưới quy định lại những vấn đề đã được văn bản của cấp trên quy định nhưng không đầy
đủ, thậm chí không đúng, gây hiểu sai và không thực hiện được. Dẫn đến tình trạng này
phải kể tới những nguyên nhân:
Thứ nhất, về mặt khách quan: trong giai đoạn hiện nay, đất nước ta đang theo đuổi

nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập kinh tế quốc tế, đất nước càng phát
triển thì sẽ có càng nhiêu những quan hệ xã hội phát sinh. Do đó, việc dự liệu tất cả
những tình huống, sự việc xảy ra trong tương lai là điều rất khó khăn dẫn tới tình trạng
nhiều quan hệ xã hội phát sinh không có QPPL hoặc QPPL không còn phù hợp. Vì vậy,
không tránh khỏi việc nhiều quy định của pháp luật có chưa hợp lý.
Thứ hai, Quy trình soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có
lúc chưa được thực hiện một cách nghiêm túc. Tình trạng việc tổng kết và đánh giá thực
tiễn vẫn chưa được chú ý, nhiều trường hợp việc thực hiện thủ tục soạn thảo, góp ý, thẩm
định dự án, dự thảo văn bản nhất là đối với các văn bản liên tịch chưa được thực hiện
đúng, thậm chí còn bỏ qua một số khâu trong thủ tục đã được pháp luật quy định chặt
chẽ. Thực tế hiện nay đang có nhiều pháp lệnh đã được ban hành khá lâu nhưng mới có
văn bản quy định chi tiết thi hành.
()

1 />
5


Thứ ba, Cơ quan soạn thảo còn chú trọng vào việc hoàn thành chương trình xây dưng
VBQPPL mà chưa chú ý tới chất lượng dự án, dự thảo VBQPPL. Chương trình xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Nhà nước ở trung ương được nhận xét là
khá nặng. Các cơ quan ban hành thường xuyên phải sửa đổi do không phù hợp với thực
tiễn, không phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, không những vậy còn làm
mất thời gian và kinh phí của Nhà nước.
2. Về hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật :
Như đã nói, hoạt động này phải được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền, tùy
thuộc vào đối tượng cũng như trường hợp cụ thể mà xác định chủ thể được phép áp dụng
QPPL. Cũng bởi vậy mà trong thực tiễn, ta gặp không ít trường hợp lạm quyền hay vượt
quá thẩm quyền qui định khi thực hiện hoạt động. Ta có thể xem xét thực trạng hoạt động
này qua biểu hiện chủ yếu của nó là xử phạt vi phạm hành chính. Một thực trạng khá phổ

biến hiện nay là việc có những cảnh sát giao thông đã lạm dụng thẩm quyền thu tiền phạt
tại chỗ, rồi chuyển cho Kho bạc Nhà nước nhằm tránh tệ nạn tham nhũng để chuộc lợi cá
nhân. Song, hạn chế này không những bị bài trừ, giải quyết mà ngày càng trở thành một
hiện tượng thông thường bởi chính thái đọ của người dân với tâm lý “tránh phiền hà” khi
phải đi nộp phạt tại Kho bạc Nhà nước như qui định.
Về thời hạn, thời hiệu của áp dung QPPL hành chính, việc thực hiện đúng trong
thời hạn pháp luật qui định cũng còn nhiều bất cập. Một trường hợp có thể kể tới ở đây là
việc đăng kí kết hôn ở cơ sở. Theo luật định, thời hạn để UBND cấp xã giải quyết việc
đăng kí là 5 ngày kể từ ngày nhận đủ các giấy tờ, thủ tục hợp lệ; hoặc nếu cần xác minh
vấn đề nào khác thì được kéo dài thêm không quá 5 ngày. Song, vẫn có nhiều hồ sơ gần 1
tháng vẫn chưa được giải quyết, gây phiền hà cho người dân.
Về thủ tục, ta cũng có thể thấy được phần nào thiếu sót cũng dựa vào ví dụ nêu
trên – việc đăng kí kết hôn ở cơ sở. Dù đã được qui định rõ ràng nhưng trên thực tế, có
nhiều hồ sơ mà một trong các bên nam, nữ không tiến hành xác nhận tình trạng hôn nhân
theo qui định hoặc có xác nhận song đã quá 6 tháng mà UBND vẫn giải quyết cho đăng
kí kết hôn.
Qua thực trạng cụ thể được nêu trên, ta thấy được những mặt còn hạn chế của hoạt
động áp dụng QPPL cũng như nhận thấy nguyên nhân dẫn đến tình trạng đó không chỉ
nằm ở chủ thể của hoạt động – những người có thẩm quyền mà còn phụ thuộc bởi nhận
thức, ý thức của người dân.
3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động:
Tuy có sự khác biệt như đã nêu song không có nghĩa đây là hai hoạt động tách rời,
chúng có mối quan hệ tương tác lẫn nhau bởi khi ban hành những VBQPPL chính là tạo
nền tảng, cơ sở cho hoạt áp dụng dựa vào nó mà thực thi. Bởi vậy, ta có thể đưa ra những
giải pháp tác động tới cả hai hoạt động trên như sau:

6


- Có quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được lấy ý kiến và trách

nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định để đảm
bảo chất lượng của VBQPPL khi được ban hành. Hiện nay, các nội dung này thường chỉ
được quy định trong các Chỉ thị chấn chỉnh, tăng cường công tác xây dựng VBQPPL của
UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà chưa được quy định cụ thể trong văn
bản luật nên việc áp dụng trong thực tế đôi khi chưa nghiêm và thiếu biện pháp chế tài để
xử lý. Qui định này không chỉ đảm bảo cho chất lượng của VBQPPL mà còn tạo điều
kiện thuận lợi cho việc áp dụng khi không phải xem xét trước những văn bản có nội dung
chồng chéo, gây trở ngại cho việc xác định thẩm quyền của chủ thể áp dụng.
- Có thể thay đổi phương thức thực hiện nghị quyết theo hướng: Nếu đủ điều kiện thì
tổ chức thực hiện ngay Nghị quyết khi có hiệu lực, không cần thiết UBND phải ra
VBQPPL theo kiểu sao chép lại Nghị quyết, hoặc ban hành Nghị quyết theo kiểu thông
qua tờ trình, đề án như HĐND một số địa phương vẫn làm, HĐND cũng cần tránh lối
mòn Nghị quyết nào cũng giao cho UBND cùng cấp ra văn bản hướng dẫn tổ chức thực
hiện, thực chất chính là kéo dài thời gian có hiệu lực thi hành, chậm đưa Nghị quyết vào
cuộc sống.
- Nâng cao trình độ cán bộ về các kĩ năng như: phân tích, dự báo, xây dựng chính
sách, kỹ năng soạn thảo văn bản QPPL …,đề cao ý thức công vụ của các cán bộ giúp chủ
thể nắm được vai trò quan trọng của việc xây dựng VBQPPL cũng như áp dụng những
QPPL đó.
- Nguồn lực tài chính dành cho công tác xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật phải
được đảm bảo một cách đầy đủ. Kinh phí dành cho các hoạt động kiểm tra, rà soát văn
bản QPPL, phổ biến giáo dục pháp luật phải tương xứng với tính chất và tầm quan trọng
của công việc.
Như vậy, để có thể thực hiện hoạt động áp dụng QPPL một cách hiệu quả trước hết
cần tạo nền tảng vững chắc – những VBQPPL được ban hành.

KẾT LUẬN
Qua các luận điểm trên, ta có thể thấy mặc dù còn có một số mặt hạn chế, song cũng
có những ưu điểm nhất định, hy vọng trong thời gian tới, các vấn đề này sẽ tiếp tục được
7

nghiên cứu, đề xuất để sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện pháp luật về ban hành văn bản quy
phạm pháp luật cũng như hoạt động áp dụng văn bản qui phạm pháp luật. Từ đó, góp
phần xây dựng một hệ thống pháp luật từng bước có tính đồng bộ, thống nhất, khả thi,
công khai và minh bạch phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nước trong thời kỳ
công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

8