Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn từ ngân sách thành phố quy nhơn, tỉnh bình định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

PHẠM VĂN TUẤN

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN TỪ NGÂN SÁCH
THÀNH PHỐ QUY NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng – Năm 2014


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

PHẠM VĂN TUẤN

HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN TỪ NGÂN SÁCH
THÀNH PHỐ QUY NHƠN, TỈNH BÌNH ĐỊNH

Chuyên ngành: KINH TẾ PHÁT TRIỂN
Mã số: 60.31.05

LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI QUANG BÌNH

Đà Nẵng – Năm 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.
Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được
ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.
Tác giả

Phạm Văn Tuấn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU............................................................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài................................................................................................... 1
2. Mục tiêu nghiên cứu.......................................................................................................... 3
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.............................................................................. 3
4. Phương pháp nghiên cứu................................................................................................ 3
5. Bố cục của luận văn........................................................................................................... 4
6. Tổng quan các nghiên cứu............................................................................................. 4
CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH....................................................................................................... 8
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH
VÀ XÂY DỰNG CƠ BẢN.......................................................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách......8
1.1.2. Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản........................................ 9
1.1.3. Vai trò và đặc điểm của đầu tư bằng vốn ngân sách.............................. 11
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN
NGÂN SÁCH.................................................................................................................................... 14
1.2.1. Hoạch định đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách...................14

1.2.2. Thực hiện quản lý công tác chuẩn bị đầu tư xây dựng cơ bản
bằng vốn ngân sách........................................................................................................................ 16
1.2.3. Quản lý thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách.....25
1.2.4. Thực hiện vận hành và nghiệm thu công trình đưa vào sử dụng....29
1.2.5. Thực hiện công tác kiểm tra, giám sát và đánh giá đầu tư.................29
1.3. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH................................................................................. 30
1.3.1. Đặc điểm tự nhiên của địa phương................................................................. 30


1.3.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phương...............................30
1.3.3. Khả năng của bộ máy quản lý và cơ chế quản lý đầu tư.....................31
1.4. KINH NGHIỆM CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI..................................................... 32
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ QUY NHƠN BÌNH ĐỊNH...................................................................................................................................... 33
2.1. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA TP QUY NHƠN- BÌNH ĐỊNH......................33
2.1.1. Điều kiện tự nhiên................................................................................................... 33
2.1.2. Tình hình phát triển kinh tế xã hội.................................................................. 34
2.1.3. Bộ máy quản lý và cơ chế quản lý đầu tư hiện nay...............................37
2.2. TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN
SÁCH CỦA THÀNH PHỐ QUY NHƠN- BÌNH ĐỊNH........................................... 41
2.2.1. Tình hình đầu tư vào xây dựng cơ bản của thành phố.......................... 41
2.2.2. Tình hình thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách
của Thành phố Quy Nhơn- Bình Định................................................................................. 46
2.2.3. Đóng góp của đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách vào
phát triển kinh tế xã hội Thành phố Quy Nhơn- Bình Định..................................... 48
2.3. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN
NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ QUY NHƠN- BÌNH ĐỊNH..........................56
2.3.1. Thực trạng về công tác quản lý quy hoạch xây dựng cơ bản

bằng vốn ngân sách........................................................................................................................ 56
2.3.2. Thực trạng về công tác quản lý chuẩn bị đầu tư (lập, thẩm định
và phê duyệt quy mô đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật, dự án đầu tư).................60
2.3.3. Thực trạng việc quản lý thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản bằng
vốn của ngân sách........................................................................................................................... 68


2.3.4. Thực trạng về Công tác quản lý vận hành, đánh giá chất lượng
công trình, nghiệm thu và đưa vào sử dụng....................................................................... 70
2.3.5. Thực trạng công tác quản lý kiểm tra, giám sát và đánh giá đầu tư
..................................................................................................................71
2.4. NHỮNG MẶT TỒN TẠI, HẠN CHẾ........................................................................ 73
2.4.1. Về quy hoạch xây dựng........................................................................................ 73
2.4.2. Về công tác chuẩn bị đầu tư (lập, thẩm định và phê duyệt quy
mô đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật, dự án đầu tư)........................................................ 75
2.4.3. Về thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản............................................................ 83
2.4.4. Công tác giám sát, đánh giá chất lượng công trình, nghiệm thu
và đưa vào sử dụng......................................................................................................................... 86
2.4.5.Thực hiện công tác kiểm tra, quyết toán và đánh giá đầu tư..............87
CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ ĐẦU TƯ
XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH CỦA THÀNH PHỐ
QUY NHƠN...................................................................................................................................... 90
3.1. VỀ CÔNG TÁC QUY HOẠCH XÂY DỰNG....................................................... 90
3.2. GIẢI PHÁP VỀ CÔNG TÁC CHUẨN BỊ ĐẦU TƯ......................................... 93
3.2.1. Về việc lập, thẩm tra, thẩm định dự án, báo cáo kinh tế kỹ thuật,
thiết kế - dự toán.............................................................................................................................. 93
3.2.2. Công tác đền bù giải tỏa và tái định cư( giải phóng mặt bằng).....97
3.2.3. Công tác quản lý, huy động nguồn vốn và phân bổ kế hoạch vốn.. 101

3.2.4 Công tác đấu thầu................................................................................................... 102

3.3. VỀ THỰC HIỆN CÔNG TÁC ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN............104
3.3.1. Quản lý tiến độ thi công xây dựng công trình........................................ 104
3.3.2. Quản lý khối thi công xây dựng công trình............................................. 106
3.3.3. Tổ chức quản lý chất lượng thi công xây dựng công trình..............106
3.3.4. Quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình............................................ 107
3.3.5. Quản lý an toàn lao động trên công trường xây dựng........................ 108


3.3.6. Quản lý môi trường xây dựng......................................................................... 108
3.4. CÔNG TÁC GIÁM SÁT, ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG CÔNG TRÌNH,
NGHIỆM THU VÀ ĐƯA VÀO SỬ DỤNG.................................................................. 108
3.5. CÔNG TÁC KIỂM TOÁN, THANH QUYẾT TOÁN VÀ ĐÁNH GIÁ
ĐẦU TƯ............................................................................................................................................ 110
3.5.1. Công tác phân bổ kế hoạch và điều chỉnh kế hoạch vốn:................110
3.5.2. Công tác tạm ứng, thanh toán, quản lý vốn đầu tư hằng năm:.....111
3.5.3.Công tác quyết toán dự án hoàn thành:....................................................... 112
3.5.4. Hoàn thiện công tác kiểm tra, điều chỉnh đầu tư công và đánh giá
hiệu quả đầu tư............................................................................................................................... 113
3.6. MỘT SỐ GIẢI PHÁP KHÁC....................................................................................... 115
KẾT LUẬN.................................................................................................................................... 118
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
QUYẾT ĐỊNH GIAO ĐỀ TÀI LUẬN VĂN (Bản sao)


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
- KBNN

: Kho bạc Nhà nước

- NSNN

: Ngân sách Nhà nước

- XDCB

: Xây dựng cơ bản

- UBND

: Ủy ban nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Số hiệu
bảng

Tên bảng

Trang

2.1

Một số chỉ tiêu kinh tế - xã hội chủ yếu của Thành phố

35

2.2

Tốc độ tăng trưởng GDP của Thành phố Quy Nhơn giai
đoạn 2001-2012

36

2.3

Vốn đầu tư trong nước thành Quy Nhơn- Bình Định

42

2.4

Một số chỉ tiêu kinh tế của Thành phố Quy Nhơn

43

2.5

Cơ cấu vốn đầu tư Thành phố Quy nhơn – Bình định
2006-2012 (%)

46

Các nguồn vốn ngân sách dùng cho đầu tư phát triển
giai đoạn 2006-2012

64

Tỷ lệ thu tiền cấp quyền sử dụng đất tại Thành phố Quy
Nhơn

65

2.6
2.7


DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ
Số hiệu
biểu đồ

Tên biểu đồ

Trang

2.1

Tỷ lệ chi NS và vốn đầu tư XDCB trên GDP

44

2.2

Tốc độ tăng chi NSNN và tốc độ tăng chi đầu tư

45

2.3

Chi đầu tư và chi ngân sách cho đầu tư

47

2.4

Tốc độ tăng chi đầu tư

47


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Bình Định là tỉnh duyên hải miền Trung Việt Nam. Lãnh thổ của tỉnh trải
dài 110 km theo hướng Bắc - Nam, có chiều ngang với độ hẹp trung bình là
55 km (chỗ hẹp nhất 50 km, chỗ rộng nhất 60 km). Phía Bắc giáp tỉnh Quảng
Ngãi, phía Nam giáp tỉnh Phú Yên, phía Tây giáp tỉnh Gia Lai, Phía Đông
giáp biển Đông với bờ biển dài 134 km. Bình Định được xem là một trong
những cửa ngõ ra biển của các tỉnh Tây Nguyên và vùng nam Lào. Bình Định
là mảnh đất có bề dày lịch sử với nền văn hoá Sa Huỳnh, từng là cố đô của
vương quốc Chămpa mà di sản còn lưu giữ là thành Đồ Bàn và các tháp Chàm
với nghệ thuật kiến trúc độc đáo. Đây cũng là nơi xuất phát phong trào nông
dân khởi nghĩa vào thế kỷ 18 với tên tuổi của anh hùng áo vải Nguyễn Huệ; là
quê hương của các danh nhân như Trần Quang Diệu, Bùi Thị Xuân, Đào Tấn,
Chế Lan Viên, Yến Lan.. Bình Định còn nổi tiếng bởi truyền thống thượng võ
và có nền văn hoá đa dạng phong phú với các loại hình nghệ thuật như bài
chòi, hát bội, nhạc võ Tây Sơn... cùng với các lễ hội như: lễ hội Đống Đa, lễ
hội cầu ngư...
Thành phố Quy Nhơn nằm ở phía đông nam của tỉnh Bình Định, phía
đông là biển Đông, phía tây giáp huyện Tuy Phước, phía bắc giáp huyện Tuy

Phước và huyện Phù Cát, phía nam giáp thị xã sông cầu của tỉnh Phú Yên.
Thành phố có 16 phường và 5 xã với tổng diện tích là 285,529 km², dân số
khoảng 282.575 người, mật độ dân số 989,66 người/km 2 . Hiện nay cơ cấu
các ngành kinh tế của Quy Nhơn có sự chuyển dịch theo hướng tăng tỷ trọng
ngành công nghiệp dịch vụ, giảm tỷ lệ ngành nông lâm ngư nghiệp trong
GDP. Mục tiêu phát triển của thành phố Quy Nhơn là phấn đấu đến năm 2020
trở thành đô thị trực thuộc Trung ương trên hành lang Bắc-Nam và Đông-Tây;
một trung tâm công nghiệp, thương mại, dịch vụ, giao dịch quốc tế có vai trò


2

tích cực thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội của khu vực.
Nền kinh tế nước ta đang ở trình độ phát triển thấp, nếu chỉ quan tâm
đến tốc độ tăng trưởng thì phải hao tổn nhiều nguồn lực. Nhưng nguồn lực ở
nước ta chỉ là hữu hạn, nên cần sử dụng nguồn lực hợp lý, hiệu quả là vấn đề
then chốt cần quan tâm.Nguồn lực vốn đầu tư là một trong những nhân tố
hàng đầu góp phần đưa nước ta nhanh chóng đuổi kịp các nước đang phát
triển. Xét theo nguồn vốn đầu tư thì có 3 loại: vốn đầu tư từ ngân sách nhà
nước, vốn đầu tư từ tư nhân và vốn đầu tư từ nước ngoài
Lý thuyết lẫn thực tiễn đều cho thấy rằng những ngành, lĩnh vực mà tư
nhân hay nước ngoài không muốn hoặc không thể đầu tư như công trình phúc
lợi, quốc phòng an ninh….thì vốn đầu tư từ ngân sách Nhà nước đóng vai trò
vô cùng quan trọng. Thành phố Quy nhơn còn nghèo, hàng năm vẫn dựa vào
trợ cấp từ ngân sách Trung ương, để rút ngắn khoảng cách phát triển so với
tỉnh khác thì yếu tố vốn đầu tư từ ngân sách là yếu tố sống còn cho sự phát
triển Tỉnh và Thành phố Quy Nhơn nói riêng. Trong những năm qua Thành
phố Quy nhơn đã xây dựng được cơ sở hạ tầng khá hoàn thiện và hiện đại.
Thành phố đã huy động nhiều nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đặc
biệt là các nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Hàng trăm công trình

thuộc các lĩnh vực giao thông, công nghiệp, điện, nước, thủy lợi, dịch vụ, du
lịch, văn hoá, thông tin, giáo dục, y tế, thể thao, chỉnh trang đô thị…. Nhiều
dự án cơ sở hạ tầng trọng điểm, có tầm cỡ và quy mô đầu tư lớn đã hoàn
thành đưa vào sử dụng và ngày càng phát huy hiệu quả tạo động lực mạnh mẽ
để thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội và góp phần từng bước cải thiện đời
sống và nâng cao trình độ dân trí của nhân dân, thu hút được các nhà đầu tư.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, việc sử dụng nguồn vốn đầu tư
từ ngân sách nhà nước còn nhiều tồn tại cần khắc phục. Một số công trình và
dự án đã được đầu tư xây dựng hoàn thành nhưng từ khâu lập quy hoạch, thiết


3

kế, đấu thầu, thi công và quản lý đầu tư còn nhiều thất thoát gây lãng phí
nguồn vốn đầu tư. Làm thế nào để sử dụng có hiệu quả hơn nữa các nguồn
vốn của Nhà nước, sử dụng đúng mục đích những khoản đóng góp từ nộp
ngân sách của nhân dân cho mục đích phát triển kinh tế và nâng cao trình độ
dân trí của người dân là vấn đề cần giải quyết của thành phố Quy Nhơn thời
gian tới. Đề tài « Hoàn thiện công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
bằng vốn từ ngân sách Thành phố Quy Nhơn, tỉnh Bình Định » được giải
quyết sẽ góp phần nâng cao hiệu quả nguồn vốn đầu tư này.
2. Mục tiêu nghiên cứu
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
bằng vốn ngân sách Nhà nước làm khung lý luận để nghiên cứu;
- Phân tích, đánh giá thực trạng quản lý đầu tư XDCB bằng vốn ngân
sách Thành phố Quy Nhơn, Bình Định chỉ ra các mặt hạn chế trong công tác
quản lý đầu tư bằng vốn từ Ngân sách trên địa bàn Thành phố Quy Nhơn;
- Kiến nghị được các giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý đầu tư xây
dựng cơ bản bằng vốn ngân sách Thành phố Quy Nhơn- Bình Định
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận văn: công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ
bản bằng vốn ngân sách
Phạm vi nghiên cứu: nghiên cứu trên địa bàn Thành phố Quy Nhơn –
Bình định
Phạm vi thời gian: số liệu nghiên cứu thực tế trong giai đoạn 2006-2012
4. Phương pháp nghiên cứu
Cách tiếp cận: Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản có nhiều cách tiếp cận
để giải quyết như: theo nội dung quản lý hay theo chức năng quản lý.Trong
nghiên cứu này sẽ sử dụng cách thứ nhất. Tức là theo cách tiếp cận nội dung
quản lý.


4

Luận văn sử dụng phương pháp mô tả, phân tích, tổng hợp, kết hợp với
việc tham khảo ý kiến của các chuyên gia trong ngành, tham khảo các báo cáo
đánh giá công tác giám sát đầu tư của Hội động Nhân dân thành phố, phòng
tài chính kế hoạch; các báo cáo kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước trên địa
bàn của Thành phố Quy Nhơn qua các năm.
Các phương pháp này còn được dùng trong đánh giá tình hình quản lý
đầu tư công và chỉ ra các tồn tại cần hoàn thiện, gồm các phương pháp mô tả
chủ yếu:
- Phương pháp thống kê, so sánh
- Phương pháp điều tra, mô tả, phân tích, tổng hợp
- Phương pháp chuyên gia, phương pháp toán.
5. Bố cục của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, luận văn
được cấu trúc thành ba chương như sau:
Chương 1 – Lý luận về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân
sách .

Chương 2 – Thực trạng quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân
sách của Thành phố Quy Nhơn – Bình Định
Chương 3 – Các giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
bằng vốn ngân sách của Thành phố Quy Nhơn- Bình Định
6. Tổng quan các nghiên cứu
Việc quan tâm đến hiệu quả quản lý nhà nước đối với các khoản đầu tư,
chi tiêu công cộng đã được các nhà nghiên cứu kinh tế nước ngoài quan tâm
từ rất lâu. Tuy nhiên, do sự khác biệt rất lớn giữa nền kinh tế các nước phát
triển so với Việt Nam về mặt quy mô, trình độ phát triển, nguyên tắc điều
hành,… nên các kết quả nghiên cứu đạt được thường không phù hợp cho việc
áp dụng vào quản lý kinh tế của Việt Nam nói chung và Thành phố Quy Nhơn


5

nói riêng.
Ở Việt Nam, đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài của
luận văn như:
Luận án Tiến sĩ của NCS Bùi Đại Dũng về đề tài “Hiệu quả chi tiêu ngân
sách dưới sự tác động của vấn đề nhóm lợi ích ở một số nước trên thế giới''
Qua phân tích thực tiễn chi tiêu ngân sách ở 75 nước trong 20 năm, và dựa
trên bối cảnh Việt Nam, luận án đề xuất một số giải pháp: Áp dụng quy trình
ngân sách MTEF (Khung khổ chi tiêu ngân sách trung hạn); đánh giá lại chức
năng của Chính phủ trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công; cắt
giảm chức năng và nhiệm vụ mà nhà nước làm thiếu hiệu quả; đổi mới mạnh
mẽ phương thức cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công cho nhân dân; tách
việc quản lý nhà nước ra khỏi nhiệm vụ sản xuất và cung cấp các hàng hóa,
dịch vụ công; tăng cường tính minh bạch của các hoạt động chi tiêu công quỹ,
nhất là của các quỹ ngoài ngân sách; cải cách cơ chế bầu cử, tăng cường sự
minh bạch về trách nhiệm của các đại biểu dân cử.

Luận án Tiến sĩ của NCS Nguyễn Đẩu về đề tài “Huy động và sử dụng
vốn đầu tư phát triển kinh tế Đà Nẵng – Thực trạng và giải pháp”. Luận án đã
áp dụng một hệ thống mô hình, chỉ tiêu và phương pháp khoa học để đo lường
và đánh giá hiệu quả quá trình vận động của đồng vốn đầu tư từ huy động đến
sử dụng trong nền kinh tế thành phố Đà Nẵng giai đoạn 1997-2003, chỉ ra
những ưu điểm và nhược điểm trong quá trình huy động và sử dụng vốn đầu
tư phát triển ở Đà Nẵng. Từ đó đề ra các giải pháp: Phát huy và đa dạng hoá
các phương thức và công cụ huy động vốn hiện đại; xây dựng và phát triển thị
trường giao dịch các loại chứng khoán dài hạn; xác định đúng các trọng điểm
đầu tư; áp dụng mô hình, chỉ tiêu, phương pháp khoa học trong việc định
hướng đầu tư thúc đẩy tiến bộ công nghệ, lựa chọn dự án đầu tư công cộng,
lựa chọn dự án đầu tư sản xuất kinh doanh… đảm bảo chuyển nền


6

kinh tế Đà Nẵng từ phát triển dựa vào sự gia tăng đầu vào sang phát triển dựa
vào tiến bộ kỹ thuật, chất lượng tri thức, năng suất lao động.
Cuốn sách “Quản lý chi tiêu công ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp”
[16, tr.33-37]của tác giả Dương Thị Bình Minh đã dựa trên cơ sở tiếp cận các
lý thuyết hiện đại về quản lý chi tiêu công để phân tích, đánh giá thực trạng
quản lý chi tiêu công ở Việt Nam thời gian qua (1991-2004) và đề xuất các
giải pháp kiến nghị nhằm tăng cường quản lý và sử dụng một cách có hiệu
quả các khoản chi tiêu công đến 2010.
Luận án tiến sĩ của NCS Phan Tất Thứ về đề tài “ Hoàn thiện công tác
đánh giá hiệu quả đầu tư công cộng tại Việt Nam” [8]Trường Đại học kinh tế
quốc dân Hà nội năm 2005.
Đề tài "Phân tích hiệu quả đầu tư trên địa bàn thành phố Hồ Chí
Minh"[9] của TS. Nguyễn Văn Phúc đã xây dựng phương pháp để đánh giá
hiệu quả đầu tư và hiệu quả một số ngành kinh tế; đánh giá hiệu quả và cơ cấu

đầu tư trên địa bàn theo ngành và theo thành phần kinh tế từ đó đề xuất hướng
đầu tư dựa trên kết quả phân tích ở trên và kiến nghị chính sách để nâng cao
hiệu quả đầu tư trong thời gian tới.
Ngoài ra, liên quan đến vấn đề luận văn nghiên cứu còn có các bài viết
đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, Tạp chí
tài chính…
Nhìn chung những công trình nghiên cứu này đã đánh giá, giải quyết các
vấn đề liên quan đến tác động của đầu tư đối với tăng trưởng, mối quan hệ
giữa chi tiêu ngân sách với việc phát triển xã hội, đưa ra các giải pháp cần
thiết như tạo các điều kiện để đa dạng hóa các nguồn đầu tư, tập trung nguồn
lực của nhà nước vào các lĩnh vực cần thiết, nâng cao hiệu quả đầu tư để phát
triển kinh tế - xã hội. Riêng đối với công tác quản lý đầu tư công, còn chưa có
nhiều công trình đi sâu vào nghiên cứu một cách cụ thể, do vậy việc nghiên


7

cứu vấn đề này có ý nghĩa hết sức cần thiết về cả mặt lý luận và thực tiễn.
- Điểm mới của luận văn
Chỉ ra các vấn đề còn tồn tại trong hệ thống chính sách để làm cơ sở cho
việc tổng kết đưa vào lý thuyết về quản lý kinh tế công.
Về mặt thực tiễn công tác quản lý đầu tư XDCB bằng vốn ngân sách sẽ
giúp việc hoàn thiện các chính sách quản lý đầu tư một cách hiệu quả hơn.


8

CHƯƠNG 1

LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG

CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH
1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐẦU TƯ BẰNG VỐN NGÂN SÁCH
VÀ XÂY DỰNG CƠ BẢN
1.1.1. Khái niệm quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách

Do đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách là một phần của đầu tư công
nên chúng ta có thể bắt đầu từ khái niệm quản lý đầu tư công.
Quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền
lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người,
do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ
các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện
sở hữu trong các dự án đầu tư; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự
án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng
vốn đầu tư nhằm tránh thất thoát, lãng phí các nguồn vốn đầu tư.
Từ khái niệm trên, ta có cách hiểu khái niệm về đầu tư xây dựng cơ bản
bằng ngân sách như sau: đây là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng
quyền lực các công cụ khác nhau nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng
vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu trong các dự án xây
dựng cơ bản; ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm
soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước
nhằm tránh thất thoát, lãng phí vốn đầu tư; đảm bảo hoạt động đầu tư được tốt
nhất với chi phí thấp nhất.
Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách bao gồm các nội dung cụ
thể như: (i) Hoạch định đầu tư xây dựng cơ bản; (ii) Tiến hành chuẩn bị đầu tư
đầu tư xây dựng cơ bản; (iii) Tiến hành thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản;
(iiii) Thực hiện vận hành nghiệm thu và đưa vào sử dụng công trình xây dựng


9

cơ bản; (iiiii) Tiến hành kiểm tra và đánh giá công trình xây dựng cơ bản mới
hoàn thành.
1.1.2. Vai trò và đặc điểm của đầu tư xây dựng cơ bản
Xây dựng cơ bản là xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thật, hạ tầng cơ
sở kinh tế - Xã hội có tính chất xây dựng như: Xây dựng công trình giao
thông, thủy lợi thủy điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục
vụ sản xuất phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa
công viên rạp chiếu ...phục vụ phát triển của xã hội. Như vậy xây dựng cơ bản
có đặc thù riêng đó là lợi nhuận của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành
trong xã hội, nguồn vốn đầu tư lớn cần có sự đầu tư của Nhà nước.
- Kết cấu hạ tầng kinh tế: thuộc loại này bao gồm các công trình hạ
tầng kỹ thuật như: Năng lượng (điện, than, dầu khí) phục vụ sản xuất và đời
sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển,
đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, các
công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp…Kết cấu hạ
tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền
kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển
nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cư.
- Kết cấu hạ tầng xã hội: Xếp vào loại này gồm nhà ở, các cơ sở khoa
học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hoá, thể thao… và các trang,
thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là điều kiện thiết yếu để phục vụ, nâng cao
mức sống của cộng đồng dân cư, bồi dưỡng, phát triển nguồn nhân lực phù
hợp với tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Như vậy, kết cấu hạ
tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội; sản phẩm do
chúng tạo ra thể hiện dưới hình thức dịch vụ và thường mang tính chất công
cộng, liên hệ với sự phát triển con người cả về thể chất lẫn tinh thần. Với tính
chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất có vai


10

trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc
gia cũng như vùng lãnh thổ. Có kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại, nền kinh
tế mới có điều kiện để tăng trưởng nhanh, ổn định và bền vững. Có rất nhiều
công trình nghiên cứu đã đi đến kết luận rằng, phát triển kết cấu hạ tầng có tác
động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội ở cả các nước phát triển và đang
phát triển. Trình độ phát triển của kết cấu hạ tầng có ảnh hưởng đến trình độ
phát triển của đất nước, có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và công
tác xoá đói giảm nghèo.
Như vậy đầu tư xây dựng cơ bản có vai trò rất quan trọng trong nền kinh
tế và bao gồm:
- Bảo đảm quá trình sản xuất và đời sống diễn ra thuận lợi và hiệu quả;
- Tác động lan tỏa thu hút đầu tư từ các nguồn khác vào các lĩnh vực
khác trong nền kinh tế;
- Khi đầu tư xây dựng cơ bản sẽ tạo ra nhiều đơn đặt hàng với khối
lượng dự án và công việc cho các doanh nghiệp để tiến hành sản xuất;
- Ảnh hưởng tới cầu hàng hóa đầu tư trong tổng cầu kích thích tăng
trưởng kinh tế.
Hệ thống hạ tầng cơ sở có các đặc điểm sau:
- Thời gian xây dựng và sử dụng kéo dài trong nhiều năm do đó chất
lượng xây dựng và chất hiện đại của công trình chỉ có thể bảo đảm nếu được
tính toán chính xác ngay từ khâu thiết kế, thực hiện thi công bảo đảm chất
lượng và quản lý vận hành đúng quy trình.
- Thời gian khấu hao kéo dài qua nhiều năm do đó khó khăn huy động vốn;
- Các công trình xây dựng cơ bản thường đòi hỏi nhiều vốn đầu tư do đó
phải có nhiều cách thức khác nhau mới huy động được nguồn vốn khác nhau
thỏa mãn nhu cầu đầu tư;
- Chiếm không gian rộng và có diện tích lớn do đó khi tiến hành đầu tư

11

xây dựng sẽ có tác động lớn tới nhiều lĩnh vực khác nhau; Mỗi con đường
giao thông được thiết kế đi qua nhiều khu dân cư ở nhiều địa phương và sẽ
gây ra những tác động tới cộng động doanh nghiệp và dân cư ở đó;
- Hiệu quả với nền kinh tế của đầu tư XDCB phải thông qua hiệu quả
hoạt động của các hoạt động kinh tế xã hội khác vì đầu tư xây dựng cơ bản sẽ
quyết định chi phí sản xuất lưu thông và nhiều chi phí cơ hội khác mà chỉ có
thể đo lường thông qua thay đổi sản lượng của nền kinh tế sau khi công trình
đi vào hoạt động;
- Đầu tư xây dựng cơ bản là xây dựng trên đất và gắn với điều kiện tự
nhiên kinh tế xã hội nơi đó. Điều kiện tự nhiên không chỉ ảnh hưởng tới chất
lượng công trình mà quyết định luôn chi phí xây dựng và vận hạnh. Nên ngay
từ khi thiết kế cho tới xây dựng và vận hành chịu sự tác động của thời tiết khí
hậu và nhiều yếu tố khác mà nếu không chú ý sẽ ảnh hưởng tới tuổi thọ công
trình và hiệu quả của nó. Đường bộ khi đi qua những vùng có mùa mưa kéo
dài và ngập úng sẽ đòi hỏi kết cấu công trình khác với nơi thuận lợi hơn.
1.1.3. Vai trò và đặc điểm của đầu tư bằng vốn ngân sách
Từ đặc điểm cơ bản của đầu tư xây dựng cơ bản mà đầu tư bằng vốn
ngân sách có tầm quan trọng đặc biệt. Vai trò của nó bao gồm:
- Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách có vai trò quan trọng đặc biệt trong
việc đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động và phát triển của bộ máy Nhà nước.
- Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách có vai trò thúc đẩy, định hướng, chi
phối, dẫn dắt, điều chỉnh,... trong hoạt động Đầu tư phát triển nói chung của
toàn bộ nền kinh tế.
- Đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách có vai trò to lớn trong việc thực hiện
các nhiệm vụ Kinh tế xã hội của Nhà nước như đảm bảo nền kinh tế hoạt
động có hiệu quả và đúng định hướng, thực hiện công bằng xã hội, mục tiêu
tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô.

12

(1).Đây là nguồn đầu tư chủ yếu cho xây dựng cơ bản
Trong quá trình phát triển kinh tế của các nước trên thế giới, đầu tư xây
dựng cơ bản được quan tâm và thực hiện của yếu bằng nguồn từ Nhà nước.
Trải qua nhiều thời kỳ dù có đẩy mạnh quá trình xã hội hóa bằng nhiều hình
thức khác nhau như mô hình công ty hay tư nhân trực tiếp đầu tư thì tỷ trọng
lớn vẫn thuộc về vốn của Nhà nước. Các thành phần kinh tế khác không dễ có
được khả năng tài chính để thực hiện các dự án đầu tư này và trong nhiều
trường hợp họ có khả năng nhưng cũng không muốn thực hiện do nhiều vấn
đề như tỷ suất lợi nhuận không cao, rủi ro không nhỏ...
Nguồn đầu tư từ ngân sách thường có vai trò rất lớn và chủ yếu trong đầu
tư xây dựng cơ bản nhất là khi đầu tư vào những nơi những lĩnh vực kém hấp
dẫn như vùng nông thôn, vùng sâu vùng xa hay lĩnh vực an sinh xã hội;
(2).Định hướng đầu tư xây dựng cơ trong nền kinh tế
Do nhu cầu đầu tư cho đầu tư xây dựng cơ bản rất lớn và giới hạn ngân
sách của Chính phủ nên giải pháp xã hội hóa luôn được quan tâm. Nhưng để
thu hút và kêu gọi các nhà đầu tư khác thì nguồn đầu tư từ ngân sách thường
coi như khoản đầu tư mồi và kích thích các nhà đầu tư khác.
(3).Đầu tư của ngân sách nhà nước góp phần tăng tích lũy
Chi đầu tư từ ngân sách trực tiếp làm gia tăng số lượng và chất lượng tài
sản cố định, gia tăng giá trị tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân. Vấn đề
này thể hiện rõ nét thông qua việc Nhà nước tăng cường đầu tư xây dựng cơ
bản nền kinh tế xã hội như: giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục…Sự tăng lên
về số lượng và chất lượng của hàng hoá công này là cơ sở và nền tảng cho sự
phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: Phát triển cân đối giữa các
ngành, các lãnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia; nâng cao chất
lượng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh; thúc đẩy sự phát triển của
các thành phần kinh tế, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài và tạo động

lực, cú hích cho sự tăng trưởng.


13

Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có đặc điểm sau:
- Là khoản chi tích lũy hay đầu tư phát triển cho nền kinh tế
Kết quả đầu tư xây dựng cơ bản là hình thành hạ tầng kinh tế kỹ thuật và
hạ tầng xã hội. Nếu xem xét dưới góc độ nhân tố sản xuất thì đây chính là bộ
phận vốn sản xuất của nền kinh tế, chúng quyết định sự gia tăng mức sản
lượng của nền kinh tế nên khoản chi này sẽ làm tăng tích lũy vốn sản xuất.
Trong kinh tế học phát triển khoản đầu tư này gọi là đầu tư phát triển.
- Quy mô và cơ cấu chi đầu tư xâydựng cơ bản của ngân sách nhà nước
không cố định và phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội của nhà
nước trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Kinh nghiệm phát triển cho thấy, trong thời kỳ đầu thực hiện chiến lược
công nghiệp hoá, quy mô chi đầu tư công của ngân sách nhà nước chiếm tỷ lệ
khá lớn so với tổng đầu tư xã hội.
Ở giai đoạn này, do khu vực kinh tế tư nhân còn yếu trong khi chính sách
thu hút vốn đầu tư chưa hoàn thiện nên Nhà nước phải tăng cường quy mô đầu tư
từ ngân sách nhà nước để tạo đà cho tiến trình công nghiệp hoá. Đi đôi với sự gia
tăng quy mô thì cơ cấu chi đầu tư cũng rất đa dạng để đáp ứng với nhu cầu thực
tiễn đặt ra, như chi hỗ trợ, chi thực hiện chương trình mục tiêu kinh tế xã hội…
Quy mô chi đầu tư công của Nhà nước sẽ giảm dần theo mức độ thành công của
chiến lược công nghiệp hoá và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tư nhân.
Khi đó chi đầu tư phát triển của nhà nước chủ yếu tập trung vào điều chỉnh nhằm
đạt tới sự ổn định của kinh tế vĩ mô và các khoản chi cho vay chỉ định, chi
chương trình mục tiêu kinh tế xã hội sẽ được cắt giảm.

- Chi đầu tư công phải gắn chặt chi thường xuyên nhằm nâng cao hiệu

quả vốn đầu tư.
Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tư với chi thường xuyên của
ngân sách sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để duy tu, sửa chữa, bảo dưỡng


14

cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu
tư. Sự gắn kết giữa 2 nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tư tràn
lan, không tình đến hiệu quả khai thác.
Nội dung chi đầu tư công gồm 4 lãnh vực: Chi xây dựng các công trình
kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn; chi hỗ trợ vốn
cho các doanh nghiệp nhà nước; chi cho quỹ hỗ trợ phát triển để thực hiện tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước; chi dự trữ nhà nước. Trong đó, chi đầu tư
xây dựng kết cấu hạ tầng là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất và được thực
hiện theo phương thức không hoàn trả. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn
tài chính của nhà nước hướng vào củng cố và phát triển hệ thống cơ sở hạ
tầng của nền kinh tế, các ngành công nghiệp cơ bản, các công trình kinh tế có
tính chất chiến lược, các công trình trọng điểm phục vụ phát triển văn hoá xã
hội, phúc lợi công cộng.
Thực chất loại chi này nhằm đảm bảo tái sản xuất giản đơn và tái sản
xuất mở rộng tài sản cố định cho các ngành sản xuất vật chất và không sản
xuất, có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Sự tham gia của nhà nước vào các lĩnh vực nêu trên có ý nghĩa rất quan
trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội nói chung và của khu vực kinh tế
ngoài quốc doanh nói riêng, bởi nó nhằm kích thích đầu tư, giảm chi phí sản
xuất, mở rộng thị trường, tăng cường khả năng cạnh tranh đồng thời tạo ra các
trung tâm kinh tế.
1.2. NỘI DUNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN
NGÂN SÁCH

1.2.1. Hoạch định đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách
Đây có thể coi là nội dung đầu tiên trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản
bằng vốn ngân sách. Hoạch định có vai trò rất quan trọng trong sử dụng
nguồn lực có giới hạn của ngân sách trong khi có quá nhiều nhu cầu dịch vụ


15

công phải thỏa mãn cho xã hội. Hoạch định đầu tư xây dựng cơ bản nhằm trả
lời câu hỏi nhu công trình xây dựng cơ bản nào bức thiết nhất có tính chất
quyết định tới sự phát triển kinh tế xã hội phải đầu tư bằng vốn ngân sách. Do
đó hoạch định không đúng sẽ hình thành công trình xây dựng cơ bản mà nó
không thỏa mãn nhu cầu bức thiết nhất, ví dụ khi người ta quyết định xây trụ
sở ủy ban nhưng hiện tại trụ sở ủy ban cũ vẫn sử dụng được, trong khi đó do
thiếu phòng học, học sinh phải học 3 ca nghĩa là nhu cầu học tập của trẻ em
bức thiết hơn xây dựng trụ sở ủy ban đã không được thỏa mãn.
Hoạch định đầu tư công trình xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách là
giai đoạn xây dựng mục tiêu, xác định công việc, dự tính nguồn lực cần thiết
từ ngân sách để đạt được công trình xây dựng cơ bản một cách nhanh nhất và
hiệu quả nhất.
Nghĩa là giai đoạn này sẽ phải trả lời các câu hỏi:
- Các công trình xây dựng cơ bản nào cần thiết phải đầu tư trong giai
đoạn tới;
- Những gì cần phải làm để đầu tư;
- Cần bao nhiều nguồn lực từ ngân sách.
Mục tiêu đầu tư xây dựng cơ bản được xác định phải mang tính khách
quan và thực sự cấp thiết chứ không phải chủ quan mong muốn chi phối. Mục
tiêu này là kết quả của những phân tích đánh giá và tổng kết ý kiến các
chuyên gia, cộng đồng doannh nghiệp và dân cư.
Việc hoạch định đầu tư xây dựng cơ bản được thực hiện bởi một loạt các

cơ quan chính phủ và chính quyền địa phương thực hiện. Theo cách thức kế
hoạch hóa mới ở Việt Nam, chính quyền địa phương đảm trách công việc này
là UBND tỉnh, UBND Thành phố, phòng tài chính kế hoạch. Đối với các công
trình của Thành phố Quy Nhơn đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách, phòng tài
chính lập trên cơ sở đề nghị của các phòng ban liên quan và ủy ban nhân dân