Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước địa bàn thành phố Bắc Ninh (Luận văn thạc sĩ)

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH



LÊ VĂN QUÂN

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ BẮC NINH

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2019


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH



LÊ VĂN QUÂN

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN
TỪ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ BẮC NINH
Ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 8 34 04 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: TS. Ngô Thị Mỹ

THÁI NGUYÊN - 2019


i

LỜI CẢM ƠN
Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của riêng tác giả.
Số liệu và kết quả nghiên cứu là trung thực và chưa từng được sử dụng trong
bất cứ luận văn, luận án nào.
Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn đều
đã được cám ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ
nguồn gốc.
Thái Nguyên, ngày 20 tháng 01 năm 2019
Học viên thực hiện
Lê Văn Quân


ii

LỜI CAM ĐOAN
Để hoàn thành luận văn này, trước tiên tôi xin chân thành cảm ơn Ban
Giám hiệu Trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên, các
thầy cô giáo, đặc biệt là các thầy cô giáo trong Khoa Quản lý - Luật Kinh tế,
những người đã trang bị cho tôi những kiến thức cơ bản và những định hướng
đúng đắn trong học tập và tu dưỡng đạo đức, tạo tiền đề tốt để tôi học tập và
nghiên cứu.
Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới TS. Ngô Thị Mỹ đã dành
nhiều thời gian và tâm huyết, tận tình hướng dẫn chỉ bảo cho tôi trong suốt quá
trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.

Tôi xin chân thành cảm ơn Ban Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản
trên địa bàn Thành phố Bắc Ninh đã cung cấp những thông tin cần thiết và
giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu và thực hiện đề tài.
Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân và bạn bè đã
quan tâm giúp đỡ, động viên và tạo điều kiện cho tôi trong học tập, tiến hành
nghiên cứu và hoàn thành đề tài này.
Xin chân thành cảm ơn!
Thái Nguyên, ngày 20 tháng 01 năm 2019
Học viên thực hiện
Lê Văn Quân


iii

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN ...................................................................................................... i
LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................ ii
MỤC LỤC ......................................................................................................... iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .................................................................... vii
DANH MỤC CÁC BẢNG ................................................................................ viii
DANH MỤC CÁC HÌNH .................................................................................... x
MỞ ĐẦU............................................................................................................ 1

1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu...................................................................................... 2
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu................................................................. 3
4. Đóng góp của Luận văn ................................................................................ 3
5. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 4
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN
LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .......... 5

1.1 Cơ sở lý luận ............................................................................................... 5
1.1.1 Đầu tư xây dựng cơ bản ........................................................................... 5
1.1.2 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN ................................................................... 8
1.1.3. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN ........................................ 11
1.1.4. Nội dung công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN........................... 15
1.1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý dự án đầu tư XDCB từ
nguồn vốn NSNN ................................................................................... 22
1.2 Kinh nghiệm thực tiễn về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN .............. 26
1.2.1. Kinh nghiệm quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của một số địa
phương trong nước ................................................................................ 26
1.2.2. Những bài học kinh nghiệm rút ra cho thành phố Bắc Ninh ................ 31
Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................................................. 33

2.1. Câu hỏi nghiên cứu .................................................................................. 33


iv

2.2. Phương pháp nghiên cứu.......................................................................... 33
2.2.1. Phương pháp thu thập thông tin ............................................................ 33
2.2.2. Phương pháp tổng hợp thông tin ........................................................... 34
2.2.3. Phương pháp phân tích thông tin .......................................................... 35
2.3. Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu ............................................................. 36
2.3.1. Các chỉ tiêu chung ................................................................................. 36
2.3.2. Các chỉ tiêu về quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ........................... 37
Chương 3: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY
DỰNG CƠ BẢN TỪ NSNN TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ BẮC NINH ...... 40

3.1. Khái quát vài nét cơ bản về thành phố Bắc Ninh..................................... 40

3.1.1. Về vị trí địa lý và đơn vị hành chính ................................................... 40
3.1.2. Về dân số .............................................................................................. 40
3.1.3. Về tăng trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu các ngành kinh tế ....... 40
3.1.4. Về văn hóa, xã hội................................................................................ 42
3.2. Kết quả hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN trên địa
bàn thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015 - 2017 ................................... 42
3.2.1. Về quy mô dự án đầu tư XDCB từ NSNN ........................................... 42
3.2.2. Về cơ cấu đầu tư .................................................................................. 44
3.3. Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
trên địa bàn thành phố Bắc Ninh........................................................... 45
3.3.1. Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN .............................. 45
3.3.2. Cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN .................................. 49
3.3.3. Công tác tạm ứng, thanh toán (giải ngân) và kiểm soát thanh toán
vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN.................................................. 51
3.3.4. Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN............................................... 57
3.3.5. Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ...... 61
3.4. Các yếu tố ảnh hưởng tới công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ....... 66
3.4.1. Năng lực của cán bộ quản lý ................................................................. 66


v

3.4.2. Công tác tổ chức quản lý vốn đầu tư và quản lý đầu tư xây dựng........ 67
3.4.3. Các chính sách của Trung ương và địa phương .................................... 70
3.5. Đánh giá chung về công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ
NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh............................................... 71
3.5.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 71
3.5.2. Những khó khăn, hạn chế...................................................................... 72
3.5.3. Nguyên nhân của hạn chế ..................................................................... 75
Chương 4: GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN

ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN
ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ BẮC NINH .............................................................. 78

4.1. Định hướng và mục tiêu trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ
NSNN của thành phố Bắc Ninh .............................................................. 78
4.1.1. Định hướng trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
của thành phố Bắc Ninh .......................................................................... 78
4.1.2. Mục tiêu trong công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN của
thành phố Bắc Ninh................................................................................. 80
4.2. Một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh ....................... 81
4.2.1. Giải pháp đối với công tác quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản ............ 81
4.2.2. Giải pháp đối với công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước ..................................... 82
4.2.3. Giải pháp đối với công tác phê duyệt kế hoạch đấu thầu tại thành
phố Bắc Ninh........................................................................................... 84
4.2.4. Giải pháp đối với công tác thanh toán, giải ngân vốn đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN........................................................... 84
4.2.5. Giải pháp đối với công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra vốn đầu tư
từ ngân sách Nhà nước cho các công trình xây dựng cơ bản ................. 85
4.3. Một số kiến nghị....................................................................................... 87


vi

4.3.1. Đối với Nhà nước .................................................................................. 87
4.3.2. Đối với tỉnh Bắc Ninh ........................................................................... 88
KẾT LUẬN...................................................................................................... 89
DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................. 91
PHỤ LỤC ........................................................................................................ 92

vii

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

CNH, HĐH

: Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

GTSX

: Giá trị sản xuất

HĐND

: Hội đồng nhân dân

KBNN

: Kho bạc nhà nước

KTXH

: Kinh tế xã hội

NSNN

: Ngân sách nhà nước

QLDA

: Quản lý dự án

QLNN

: Quản lý nhà nước

THCS

: Trung học cơ sở

UBND

: Ủy ban nhân dân

VĐT

: Vốn đầu tư

XD

: Xây dựng

XDCB

: Xây dựng cơ bản


viii

DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 3.1:

GTSX và GTSX bình quân đầu người của thành phố Bắc
Ninh giai đoạn 2015-2017 ....................................................... 41

Bảng 3.2:

Số lượng dự án, công trình đầu tư XDCB từ NSNN trên
địa bàn thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 ................... 43

Bảng 3.3:

Số lượng dự án, công trình đầu tư XDCB từ NSNN của
thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 chia theo các
lĩnh vực ..................................................................................... 44

Bảng 3.4:

Tổng hợp dự toán chi đầu tư XDCB từ NSNN của thành
phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 .......................................... 46

Bảng 3.5:

Tình hình phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa

bàn thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 ......................... 47

Bảng 3.6.

Đánh giá của cán bộ quản lý về công tác lập kế hoạch giao
vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh .............. 48

Bảng 3.7.

Đánh giá của cán bộ quản lý về công tác cấp phát vốn đầu
tư XDCB từ NSNN tại thành phố Bắc Ninh............................. 51

Bảng 3.8.

Kết quả thanh toán vốn xây dựng cơ bản theo lĩnh vực
trong năm 2017 ......................................................................... 54

Bảng 3.9.

Đánh giá của cán bộ quản lý về công tác thanh toán và kiểm
soát vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh .......... 55

Bảng 3.10.

Đánh giá của nhà thầu về công tác thanh toán và kiểm soát
vốn đầu tư XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh .............. 56

Bảng 3.11:

Kết quả thực hiện công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB từ

NSNN tại Thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2015-2017 .............. 58

Bảng 3.12.

Đánh giá của cán bộ quản lý về công tác quyết toán vốn
đầu tư XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh ..................... 60

Bảng 3.13.

Đánh giá của nhà thầu về công tác quyết toán vốn đầu tư
XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh................................. 61


ix

Bảng 3.14.

Một số công trình phát hiện vi phạm khi thanh tra, kiểm tra
từ năm 2015-2017 trên địa bàn thành phố Bắc Ninh................ 62

Bảng 3.15.

Đánh giá của nhà thầu về công tác giám sát, thanh tra vốn
đầu tư XDCB từ NSNN tại thành Phố Bắc Ninh ..................... 65

Bảng 3.16.

Cơ cấu trình độ chuyên môn của cán bộ thuộc Ban QLDA
xây dựng thành phố Bắc Ninh năm 2018 ................................. 66

Bảng 3.17.

Đánh giá của nhà thầu về năng lực của cán bộ của Ban
quản lý dự án............................................................................. 67


x

DANH MỤC CÁC HÌNH

Hình 1.1:

Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ............................. 12

Hình 1.2.

Quy trình quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước ......... 25

Hình 3.1.

Cơ cấu các ngành kinh tế của thành phố Bắc Ninh .................... 42

Hình 3.2.

Số lượng công trình đầu tư XDCB từ NSNN chưa quyết
toán phân theo lĩnh vực trong giai đoạn 2015-2017 ................... 59


1

MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế và
đẩy mạnh CNH, HĐH trong cả nước cũng như trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh,
nhu cầu, quy mô và hình thức vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) ngày càng
tăng, đòi hỏi phải tiếp tục hoàn thiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ ngân sách
nhà nước (NSNN).
Quản lý vốn đầu tư XDCB là lĩnh vực tương đối phức tạp, liên quan
đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều cơ quan, đơn vị tham gia quản lý và
thực hiện, do đó cần có sự chỉ đạo sâu sát của Tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh và
sự phối hợp của nhiều ngành, nhiều cơ quan để quản lý đầu tư XDCB, quản lý
vốn đầu tư XDCB có hiệu quả, tránh lãng phí, thất thoát. Khi thực hiện quản
lý vốn đầu tư XDCB các ngành, các cơ quan quản lý về đầu tư XDCB sẽ xác
định được chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình, cần phải phối hợp với
cơ quan nào trong thực hiện, tránh chồng chéo, đảm bảo vốn đầu tư đạt hiệu
quả cao hơn.
Thành phố Bắc Ninh là trực thuộc tỉnh Bắc Ninh, nằm trong vùng kinh
tế trọng điểm phía Bắc, cách Thủ Đô Hà Nội 30 km. Hiện Thành phố Bắc
Ninh là đô thị loại I trực thuộc tỉnh Bắc Ninh, Thành phố Bắc Ninh là một
trong 10 đô thị sạch năm 2009. GRDP bình quân đầu người Thành phố Bắc
Ninh năm 2017 đạt 6.000 USD/năm.
Trong những năm vừa qua Thành phố Bắc Ninh đã có những bước phát
triển đáng kể về kinh tế, xã hội nói chung và đầu tư XDCB nói riêng. Hệ
thống cơ sở hạ tầng được quan tâm đầu tư, số dự án, nguồn vốn và lượng vốn
đầu tư XDCB tăng lên qua các năm và góp phần đáng kể vào việc phát triển
kinh tế - xã hội của tỉnh, nâng cao mức sống của người dân, đóng góp vào tốc
độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh cao và ổn định.


2

Hoạt động quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN đã có nhiều kết quả
trên các mặt: tổ chức bộ máy, triển khai thực hiện cơ chế, chính sách quản lý
vốn. Nhờ đó, hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn được
nâng lên, hiện tượng thất thoát, lãng phí vốn được kiểm soát tốt hơn, góp
phần phát huy vai trò của nguồn lực tài chính này thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.
Tuy vậy, bên cạnh những thành tựu đạt được, hiện còn không ít hạn chế
trở ngại trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên một số mặt từ khâu
Quy hoạch phát triển tổng thể kinh tế xã hội đến khâu lập và phân bổ kế
hoạch vốn, cấp phát, thanh toán, quyết toán và kiểm tra, kiểm soát. Những
hạn chế này đã phần nào làm giảm vai trò của nguồn lực tài chính này đối với
phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Nguyên nhân dẫn đến hiện tượng này
có cả từ phía chủ quan các chủ thể quản lý vốn NSNN, nhưng cũng do từ phía
cơ chế, chính sách và môi trường hoạt động nói chung.
Xuất phát từ thực tiễn trên, tôi đã chọn nghiên cứu đề tài “Quản lý vốn
đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn Thành phố Bắc Ninh” nhằm
làm rõ thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN, chỉ
ra những khó khăn, hạn chế để đề xuất một số giải pháp phù hợp, có tính khả
thi nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên
địa bàn thành phố Bắc Ninh trong thời gian tới.
2. Mục tiêu nghiên cứu
2.1. Mục tiêu chung
Đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn
thành phố Bắc Ninh. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công
tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh
trong những năm tới.


3

2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa những vấn đề lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản
lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Phân tích thực trạng và làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến công tác
quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh trong
giai đoạn 2015-2017.
- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư
XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh trong những năm tới.
3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố
Bắc Ninh.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian: Đề tài được thực hiện trên địa bàn thành phố Bắc Ninh.
- Về thời gian: Đề tài sử dụng các số liệu để phân tích, đánh giá trong
giai đoạn 2015-2017. Các giải pháp được đề xuất đến năm 2022.
- Về nội dung: Công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
trên địa bàn thành phố Bắc Ninh, bao gồm (i) Lập và giao kế hoạch vốn đầu
tư XDCB từ NSNN, (ii) Cấp phát vốn đầu tư XDCB từ NSNN, (iii) Thanh
toán và kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN, (iv) Quyết toán
vốn đầu tư XDCB từ NSNN, (v) Công tác giám sát, thanh tra quản lý vốn
đầu tư XDCB từ NSNN.
4. Đóng góp của Luận văn
- Về mặt lý luận: Luận văn góp phần hoàn thiện các vấn đề lý luận về
quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Về mặt thực tiễn:
+ Luận văn phân tích, đánh giá thực trạng và làm rõ các yếu tố ảnh
hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn thành
phố Bắc Ninh.

4

+ Luận văn đề xuất một số giải pháp cơ bản có tính khả thi nhằm tăng
cường quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN trên địa bàn thành phố
Bắc Ninh trong thời gian tới.
+ Ngoài ra, luận văn là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý,
các học viên cao học và sinh viên thuộc chuyên ngành quản lý kinh tế.
5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn được kết cấu thành 4 chương
với nội dung cụ thể như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về quản lý vốn đầu
tư XDCB từ NSNN.
Chương 2: Phương pháp nghiên cứu.
Chương 3: Thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
trên địa bàn thành phố Bắc Ninh.
Chương 4: Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư
XDCB từ NSNN trên địa bàn thành phố Bắc Ninh.


5

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ
VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1 Cơ sở lý luận
1.1.1 Đầu tư xây dựng cơ bản
1.1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản
Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) có định nghĩa
về đầu tư như sau: “Đầu tư nói chung là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại

để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về các kết quả nhất định trong
tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được các kết quả đó”. [9]
Như vậy, mục tiêu của mọi đầu tư là đạt được những kết quả lớn hơn so
với những hy sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành
đầu tư. Nguồn lực phải hy sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là
sức lao động và trí tuệ. Những kết quả đạt được có thể là sự tăng thêm các tài
chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường xá, bệnh viện, trường học),
tài sản trí tuệ (trình độ văn hóa, chuyên môn, khoa học kỹ thuật, quản lý…) và
nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trong
nền sản xuất xã hội.
Xây dựng cơ bản là hoạt động cụ thể tạo ra các tài sản cố định (khảo sát,
thiết kế, xây dựng, lắp đặt máy móc thiết bị) và kết quả các hoạt động xây
dựng cơ bản là các tài sản cố định, với năng lực sản xuất phục vụ nhất định.
Như vậy, có thể hiểu đầu tư xây dựng cơ bản là những hoạt động với
chức năng tạo ra tài sản cố định cho nền kinh tế thông qua các hình thức xây
dựng mới, mở rộng, hiện đại hóa hoặc khôi phục các tài sản cố định.
Đầu tư xây dựng cơ bản trong nền kinh tế quốc dân là một bộ phần của
đầu tư phát triển, đây chính là quá trình bỏ vốn để tiến hành các hoạt động xây
dựng cơ bản nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng ra các tài sản


6

cố định trong nền kinh tế. Do vậy đầu tư xây dựng cơ bản là tiền đề quan trọng
trong quá trình phát triển kinh tế- xã hội của nền kinh tế. Đầu tư xây dựng cơ
bản là hoạt động chủ yếu tạo ra tài sản cố định đưa vào hoạt động trong lĩnh
vực kinh tế- xã hội, nhằm thu được lợi ích với nhiều hình thức khác nhau.
Các công trình đầu tư XDCB hướng đến là công trình giao thông, thủy
lợi, thủy điện, cầu cảng, xây dựng nhà cửa, công sở, nhà máy phục vụ sản
xuất phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa, công

viên, rạp chiếu…phục vụ phát triển xã hội. Như vậy, XDCB có đặc thù riêng
đó là lợi nhuận của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành trong xã hội, nguồn
vốn đầu tư lớn cần có sự đầu tư của nhà nước.
1.1.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản
Loại hình đầu tư xây dựng cơ bản thường đem lại kết quả không chỉ cho
người đầu tư mà cả nền kinh tế xã hội được thụ hưởng, không chỉ trực tiếp
làm tăng tài sản của người chủ đầu tư mà của cả nền kinh tế, nó chiếm tỷ
trọng lớn nhất trong vốn đầu tư, vì thế ngoài những đặc điểm chung nêu trên,
hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản còn có các đặc điểm riêng biệt sau:
- Hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động có tính chất lâu dài
được thể hiện ở thời gian thực hiện đầu tư (thời gian xây dựng công trình của
dự án), thời gian cần hoạt động để có thể thu hồi đủ vốn đã bỏ ra.
- Trong hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, do thời gian của quá trình
đầu tư kéo dài; nên các yếu tố kinh tế, chính trị, tự nhiên ảnh hưởng sẽ gây
nên những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường hết khi lập dự án.
- Các thành quả của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có giá trị sử dụng
lâu dài nhiều năm, có khi hàng trăm năm và tồn tại lâu dài như Vạn lý trường
thành, kim tự tháp cổ Ai Cập… điều này nói lên giá trị lớn lao của các thành
quả đầu tư.
- Sản phẩm của đầu tư xây dựng cơ bản có tính cố định; gắn liền với đất
đai, nơi sản xuất và sử dụng. Sản phẩm đầu tư sau khi xây dựng xong cố định


7

tại một chỗ, các thành quả của hoạt động đầu tư là các công trình xây dựng sẽ
hoạt động ngay nơi mà nó dược xây dựng nên.
- Quá trình tiến hành hoạt đồng đầu tư gắn liền với quá trình sản xuất,
công việc thường tiến hành ngoài trời và ảnh hưởng lớn của điều kiện tự
nhiên. Trong hoạt đồng đầu tư xây dựng cơ bản, nơi làm việc và lực lượng lao

động không ổn định, dẫn tới thời gian ngừng việc nhiều, chờ đợi, năng suất
lao động thấp, dễ gây tâm lý tạm bợ, tùy tiện trong làm việc và sinh hoạt của
cán bộ, công nhân ở công trường.
- Giá bán của sản phẩm đầu tư xây dựng cơ bản được định trước khi chế
tạo sản phẩm, tức là trước khi nhà thầu biết giá thành thực tế cảu mình thông
qua công tác lựa chọn nhà thầu bằng cách đấu thầu hoặc chỉ định thầu.
Ngoài những đặc điểm trên thì có những đặc điểm: Quy mô vốn đầu tư
lớn, khả năng thu hồi vốn thấp, nguồn vốn để thực hiện đầu tư là do NSNN vấp
phát trực tiếp, việc quản lý vốn đầu tư rất khó khan, dễ bị thất thoát lãng phí.
1.1.1.3. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tư XDCB trước hết cũng là hoạt động đầu tư, nên đầu tư XDCB
cũng mang đầy đủ những vai trò chung của hoạt động đầu tư, cụ thể như sau:
- Đầu tư XDCB ảnh hưởng đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế
Đầu tư vào XDCB kéo theo sự phát triển của các ngành phụ trợ phục vụ
xây dựng. XDCB chiếm tỷ trọng vốn lớn trong các nền kinh tế đang trên đà
phát triển như Việt Nam. Tuy nhiên, sản phẩm xây dựng đều sử dụng những
sản phẩm đầu ra của các ngành phụ trợ như vật liệu xây dựng, máy móc, công
nghệ phục vụ thi công.
- Đầu tư XDCB có tác động đến sự tăng trưởng và phát triển kinh tế.
Đầu tư XDCB từ nguồn NSNN là công cụ kinh tế quan trọng để Nhà
nước trực tiếp tác động đến quá trình phát triển kinh tế- xã hội, điều tiết vĩ
mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà
nước. Bằng việc cung cấp các dịch vụ công cộng như hạ tằng kinh tế xã hội,


8

an ninh quốc gia…mà các thành phần kinh tế khác không muốn, không thể
hoặc không đầu tư, các dự án từ NSNN được triển khai ở các vị trí quan
trọng, then chốt nhất đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát triển ổn định theo

hướng xã hội chủ nghĩa.
- Đầu tư XDCB tạo ra cơ sở vật chất
Đầu tư XDCB là hoạt động đầu tư để sản xuất ra của cải vật chất, đặc
biệt là tạo cơ sở vật chất và kỹ thuật ban đầu cho xã hội. Tất cả các ngành
kinh tế chỉ tăng nhanh khi có đầu tư XDCB, đổi mới công nghệ, xây dựng
mới để tăng suất, chất lượng và hiệu quả sản xuất.
- Đầu tư XDCB góp phần thực hiện mục tiêu xóa đói giảm nghèo, tạo
việc làm, phát triển cơ sở hạ tầng, cải thiện điều kiện sống ở các địa phương
nghèo, vùng sâu vùng xa, phát triển nguồn nhân lực, xây dựng các cơ sở sản
xuất và dịch vụ, tạo ra những tác động tích cực cho vùng nghèo, hộ nghèo
khai thác các tiềm năng của vùng để vươn lên phát triển kinh tế…Từ đó đảm
bảo tỷ lệ cân đối vùng miền, ngành nghề, khu vực và phân bổ hợp lý sức sản
xuất, tận dụng lợi thế so sánh.
1.1.1.4. Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư XDCB
Phân cấp là quá trình chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính
quyền trung ương cho các chính quyền địa phương hay cho khu vực kinh tế tư
nhân. Phạm vi phân cấp trong quản lý kinh tế đã liên tục được mở rộng, cho
đến nay bao trùm 6 lĩnh vực. Trong số đó, 2 lĩnh vực được đẩy mạnh phân
cấp mạnh mẽ thuộc về công tác QLNN đối với đầu tư XDCB bằng NSNN, đó
là: quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển; NSNN.
1.1.2 Vốn đầu tư XDCB từ NSNN
1.1.2.1. Khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Theo Luật NSNN (2016) của Việt Nam: “NSNN là toàn bộ các khoản
thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian
nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảo bảo thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [13].


9

Luật này quy định về lập, chấp hành, kiểm tra, thanh tra, kiểm toán,
quyết toán NSNN và về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp
trong lĩnh vực NSNN. NSNN là một phạm trù kinh tế, là một công cụ tài
chính quan trọng của Nhà nước thực hiện huy động và phân phối vốn đầu tư
thông qua hoạt động thu, chi NSNN.
Vốn đầu tư được định nghĩa theo Luật Đầu tư (2015) của Việt Nam như sau:
“Vốn đầu tư là tiền và tài sản khác để thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh” [10].
Theo Nguyễn Bạch Nguyệt và Từ Quang Phương (2007) thì vốn đầu tư
xây dựng cơ bản được định nghĩa: “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là những chi
phí bằng tiền để xây dựng mới, mở rộng, xây dựng lại hoặc khôi phục năng
lực sản xuất của tài sản cố định trong nền kinh tế quốc dân” [9].
Từ khái niệm NSNN, vốn đầu tư và vốn đầu tư xây dựng cơ bản đã phân
tích ở trên cho thấy: Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một phần của vốn đầu tư
phát triển của NSNN được hình thành từ sự huy động của Nhà nước dùng để
chi cho đầu tư xây dựng cơ bản nhằm xây dựng và phát triển cơ sơ vật chất
kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội cho nền kinh tế quốc dân.
Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ
NSNN cũng như các nguồn vốn khác- đó là biển hiện bằng tiền của giá trị đầu
tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư,
nghĩa là bao gồm toàn bộ chi phí đầu tư.
Dưới giác độ một nguồn lực tài chính quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN
là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư của NSNN hàng năm được
bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
1.1.2.2. Phân loại vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN có thể phân loại theo các tiêu chí sau:
- Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB: vốn được phân thành
chi phí xây lắp (còn gọi là chi phí xây dựng), chi phí thiết bị và chi khác.
Trong đó, chi phí xây dựng và thiết bị chiếm tỷ trọng chủ yếu.

10

- Theo nguồn hình thành, tính chất vốn và mục tiên đầu tư, vốn đầu tư
XDCB từ NSNN được phân chia thành các nhóm chủ yếu sau:
Một là, nhóm vốn đầu tư XDCB tập trung của NSNN. Nhóm này lại
bao gồm:
+ Vốn XDCB tập trung: là loại vốn lớn nhất về quy mô và tỷ trọng. Việc
thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB chủ yếu hình thành từ
loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác.
+ Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng: Hàng năm ngân sách có
bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường sắt,
nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng hoặc
sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn đầu tư XDCB.
+ Vốn ngân sách xã dành cho đầu tư XDCB: loại vốn này thuộc ngân
sách cấp xã với quy mô không lớn, đầu tư chủ yếu cho các công trình ở xã.
Tuy nhiên, việc quản lý nguồn vốn này cũng áp dụng cơ chế quản lý vốn như
đối với các loại vốn XDCB tập trung khác, tuy nhiên có một số chi tiết linh
hoạt, đơn giản hơn.
Hai là, nhóm vốn đầu tư XDCB từ NSNN dành cho chương trình mục
tiêu đặc biệt như: Chương trình đầu tư cho xã nghèo đặc biệt khó khan
(Chương trình 135); Chương trình 134 đầu tư cho đồng bào dân tộc thiểu số;
Chương trình 5 triệu ha rừng (Chương trình 661).
Ba là, nhóm vốn vay, bao gồm vay trong nước và vay nước ngoài.
Nguồn vay vốn vay trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ (vay trong
nước của nhân dân để đầu tư và giao thông, thủy lợi, giáo dục, y tế). Nguồn
vốn vay ngoài nước chủ yếu là vay các tổ chức tài chính, hỗ trợ phát triển
chính thức (ODA) và một số nguồn vay khác.
Bốn là, nhóm vốn đầu tư theo cơ chế đặc biệt như đầu tư cho các công
trình an ninh quốc phòng, công trình khẩn cấp (chống bão lũ), công trình tạm.

11

1.1.3. Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN
1.1.3.1. Khái niệm và đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
 Khái niệm về quản lý vốn đầu tư XDCB
Theo tác giả Nguyễn Thị Ngọc Huyền và các cộng sự (2012) thì quản lý
được định nghĩa như sau: “Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh
đạo, kiểm soát các nguồn lực và hoạt động của hệ thống xã hội nhằm đặt
được mục đích của hệ thống với hiệu lực và hiệu quả cao một cách bền vững
trong điều kiện môi trường luôn biến động” [7].
Từ khái niệm quản lý và những phân tích về vốn đầu tư xây dựng cơ bản
ở trên, có thể hiểu Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các biện
pháp, công cụ, cách thức mà Nhà nước tác động vào quá trình hình thành
(huy động), phân phối (cấp phát) và sử dụng vốn từ NSNN để đạt các mục
tiêu kinh tế- xã hội đề ra trong từng giai đoạn.
 Đặc điểm của quản lý vốn đầu tư XDCB
Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có 3 đặc điểm chủ yếu như sau:
Thứ nhất, đối tượng quản lý ở đây là vốn đầu tư XDCB từ NSNN, là
nguồn vốn được cấp phát theo kế hoạch NSNN với quy trình rất chặt chẽ,
gồm nhiều khâu: xây dựng cơ chế chính sách, xây dựng kế hoạch, xây dựng
dự toán, định mức tiêu chuẩn, chế độ kiểm tra báo cáo, phân bổ dự án năm,
phân bổ hạn mức kinh phí hàng quý có chia ra tháng, thực hiện tập trung
nguồn thu, cấp phát, hạch toán kế toán thu chi quỹ NSNN, báo cáo quyết
toán. Quản lý vốn đầu tư XDCB là một vấn đề nằm trong nội dung quản lý
thu chi NSNN.
Quan hệ giữa vốn đầu tư và quy trình dự án chặt chẽ. Vốn đầu tư chỉ
được giải ngân và cấp phát cho việc sử dụng chỉ sau khi dự án đầu tư được
cấp có thẩm quyền duyệt. Việc thanh quyết toán vốn đầu tư XDCB chỉ khi dự
án được nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng.

Thứ hai, chủ thể quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN bao gồm các cơ
quan chính quyền, các cơ quan chức năng được phân cấp quản lý vốn đầu tư


12

từ NSNN. Mỗi cơ quan chức năng thực hiện quản lý ở từng khâu trong quy
trình quản lý vốn. Cụ thể như sau:
- Cơ quản kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm quản lý khâu phân bổ kế
hoạch vốn (ở cấp Thành phố là Phòng Tài chính- Kế hoạch).
- KBNN quản lý kiểm soát thanh toán, hạch toán kế toán, tất toán tài
khoản vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Cơ quan tài chính chịu trách nhiệm quản lý điều hành nguồn vốn và
quyết toán vốn đầu tư (ở cấp Thành phố là Phòng Tài chính- Kế hoạch).
- Chủ đầu tư có chức năng quản lý sử dụng vốn đúng nguyên tắc, đúng
mục đích sử dụng vốn và đúng định mức.
Chủ đầu tư

(1a)

(1c)

(1c)
Xây dựng danh
mục dự án và
phân kế hoạch
vốn (cơ quan kế

(2a)

Quản lý thanh toán và
tất toán tài khoản vốn
đầu tư XDCB (Kho
bạc nhà nước)

Điều chỉnh nguồn

(2b)

vốn và quyết toán
vốn đầu tư dự án
(cơ quan tài chính)

hoạch đầu tư)

Hình 1.1: Quy trình quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
Ghi chú: 1a, 1b, 1c- quan hệ công việc giữa cơ quan chủ đầu tư với từng cơ quan chức năng
2a, 2b- Trình tự giải ngân nguồn vốn đầu tư cho các chủ đầu tư

Trong các khâu quản lý đầu tư, khâu quan trọng và có ý nghĩa quyết định
đến hiệu quả quản lý vốn đầu tư là bước phân bổ kế hoạch vốn, đưa dự án vào
danh mục đầu tư.


13

Chủ thể phối hợp trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là các cơ
quan như HĐND, UBND...
Thứ ba, mục tiêu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là bảo đảm sử
dụng vốn đúng mục đích, đúng nguyên tắc, đúng tiêu chuẩn, chế độ quy định

và có hiệu quả cao. Đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN, hiệu quả không đơn
thuần là lợi nhuận hay hiệu quả kinh tế nói chung mà là hiệu quả tổng hợp,
hiệu quả kinh tế- xã hội.
1.1.3.2. Yêu cầu quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN
- Khai thác tối đa vốn từ nguồn NSNN cho đầu tư XDCB. Việc để tỷ lệ
chi cũng như quy mô bao nhiêu để đầu tư XDCB trong dự toán là một bàn
toán khó phải giải quyết nhiều mâu thuẫn: Mâu thuẫn giữa tích lũy và tiêu
dùng, giữa trước mắt và lâu dài, giữa cung và cầu... việc phân bổ lại nguồn
vốn đầu tư XDCB cần coi trọng nguyên tắc thị trường để sử dụng có hiệu quả
hơn vốn đầu tư XDCB từ NSNN.
- Bố trí vốn đầu tư XDCB hợp lý, điều này đòi hỏi khi tính toán phân
khai ngân sách cho từng dự án, từng lĩnh vực, từng địa phương phải khắc
phục các tồn tại hạn chế lâu nay, tính toán đổi mới cơ cấu phù hợp, không quá
tập trung, nhưng không được dàn trải. Khi phân bổ phải xem xét xuất phát từ
chủ trương, định hường, phải phân tích các quan hệ tỷ lệ liên quan đến đầu tư
XDCB. Không coi nhẹ giai đoạn nào nhất, các giai đoạn chuẩn bị đầu tư lâu
nay triển khai vội vàng thiếu căn cứ khoa học.
- Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN phải đúng Luật và chống thất
thoát, lãng phí. Vốn cho từng dự án phải kiểm soát chặt chẽ, giải ngân kịp
thời đúng chế độ, đúng thời gian quy định, tăng cường kiểm tra giám sát và
đánh giá kết quả. Mặt khác công việc quản lý vốn đầu tư XDCB là rất lớn,
phải qua nhiều cơ quan, đơn vị, nhiều khâu và lệ thuộc vào hàng loạt chế độ
chính sách quy định của Nhà nước do đó việc xác định chức năng nhiệm vụ
phải rõ ràng, khoa học, phân công phối hợp chặt chẽ, thống nhất, có nguyên
tắc, đúng luật lệ thì mới nâng cao được hiệu quả.